01-12-2022 Rapport Stec Groep ` Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur`.pdf
Tekst van het document
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur
Esther Geuting, Luuk Lentferink, Erik de Leve, Joery Schouten 1 september 2021
2
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
Inhoudsopgave 1
Inleiding 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
4
Aanleiding: aanbod middenhuur sluit niet aan op vraag middeninkomens ..................................................................................... 4 Onderzoeksvragen in deze verkenning .................................................. 5 Onderzoeksmethode en uitwerking........................................................ 6 Beperkingen in dit onderzoek ............................................................... 10 Leeswijzer ............................................................................................... 11
2
Samenvatting
12
3
Speelveld van vrijesectorhuur
15
3.1 3.2 3.3 3.4
4
Selectie kansrijke vormen van huurprijsregulering 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2
5
De vrijesectorhuurmarkt in Nederland ................................................. 15 Omvang en ontwikkeling van de doelgroep middenhuur .................. 18 Omvang en ontwikkeling van het aanbod van middenhuur .............. 21 Relevante trends en ontwikkelingen in speelveld ............................... 25
Verkenning van mogelijke vormen van huurprijsregulering ............. 28 Selectie van meest kansrijke vormen van huurprijsregulering voor verdere uitwerking ........................................................................ 30 Regulering van (maximale) aanvangshuurprijzen op basis van WWS ....................................................................................................... 30 Regulering van de aanvangshuurprijs op basis van een percentage van de WOZ-waarde .......................................................... 31
Regulering van aanvangshuren op basis van woningwaarderingsstelsel (WWS) 5.1 5.2 5.3 5.4
6
32
Omschrijving van de maatregel in de verkenning .............................. 32 Achtergrond, verantwoording en verkenning van deze maatregel ... 34 Resultaten van de verdieping van deze maatregel: reacties van marktspelers en huurders ..................................................................... 37 Mogelijke effecten op de ontwikkelingssnelheid van woningen ....... 43
Regulering van de aanvangshuurprijs op basis van een percentage van WOZ-waarde 6.1 6.2 6.3 6.4
7
28
Omschrijving van de maatregel in de verkenning .............................. 46 Achtergrond, verantwoording en verkenning van deze maatregel ... 49 Resultaten van de verdieping van deze maatregel: reacties van marktspelers en huurders ..................................................................... 49 Mogelijke effecten op de ontwikkelingssnelheid van woningen ....... 57
Mogelijke maatregelen die effect regulering versterken 7.1
46
60
Regulerende maatregelen ..................................................................... 60
3
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
7.2
8
Stimuleringsmaatregelen ...................................................................... 61
Conclusies
63
Bijlage A: Verkenning op hoofdlijn van mogelijke huurprijsreguleringen A. B. C. D. E. F.
65
Regulering van (maximale) aanvangshuurprijzen op basis van het woningwaarderingsstelsel (WWS) ................................................. 66 Regulering van (maximale) aanvangsprijzen door vermindering effect WOZ-waarde in WWS-systeem .................................................. 69 Reguleren van de aanvangshuurprijs op basis van een percentage van de WOZ-waarde .......................................................... 72 Reguleren van de jaarlijkse huurprijsstijging in de vrijehuursector ....................................................................................... 74 Stimuleren van (betaalbare) verhuur aan bepaalde inkomensgroepen .................................................................................. 76 Flexibel Huren Middeninkomens .......................................................... 78
Bijlage B: Verkenning van buitenlandse voorbeelden van huurprijsregulering
80
Inleiding ............................................................................................................... 80 A. Invoeren Mietpreisbremse: maximeren huurprijsstijgingen op basis van gemiddelde huurprijs in gebied ........................................... 81 B. Regulering op basis van het Ierse model............................................. 83 C. Regulering op basis van het Zweedse model ...................................... 85 D. Regulering op basis van het Luxemburgse model ............................. 86
Bijlage C: Flankerend beleid
87
Bestaand en aangekondigd flankerend beleid op Rijksniveau ....................... 87 Mogelijk aanvullend flankerend beleid op Rijksniveau ................................... 91 Beleid op lokaal niveau gericht op beschikbaarheid en betaalbaarheid van woningen ......................................................................................... 92 voor middeninkomens ....................................................................................... 92 Instrumentarium voor iedere situatie ............................................................... 92
Bijlage D: Expertpanel
98
Bijlage E: Voorbeeldberekening WWS
99
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
4
1 Inleiding In opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) stelden we een verkenning op naar mogelijke vormen van huurprijsregulering in de vrije sector én de gevolgen van de verschillende mogelijkheden van regulering. De motie van kamerlid van Eijs 1 ligt ten grondslag aan deze verkenning.
DE VRAAG DIE IN DIT RAPPORT CENTRAAL STAAT: Hoe kom je tot een betere betaalbaarheid en beschikbaarheid van middenhuurwoningen zonder dat het ten koste gaat van de investeringscapaciteit in het middenhuursegment?
1.1 Aanleiding: aanbod middenhuur sluit niet aan op vraag middeninkomens Op basis van de indicaties die het Nibud geeft over huishoudensbudgetten kunnen huishoudens met een inkomen vanaf de DAEB-grens 2 over het algemeen een huur van € 1.000 ruim betalen. Dit geldt voor vrijwel alle verschillende huishoudenssamenstellingen, met uitzondering van eenverdienende paren (met kinderen). Daarmee is een middenhuurwoning (met een huurprijs vanaf de liberalisatiegrens 3 tot € 1.000) voor een groot deel van de huishoudens met een middeninkomen in principe betaalbaar. Middeninkomens worden in deze verkenning beschreven als de huishoudens met een inkomen vanaf de DAEB-grens tot circa 1,5x modaal (€ 54.750). Van alle huishoudens met een middeninkomen woont op landelijk niveau circa 70% in een koopwoning. Ongeveer 14% van alle middeninkomens woont in een huurwoning tot de liberalisatiegrens en 8% van alle middeninkomens woont in een middenhuurwoning 4. Voor veel middeninkomens is een middenhuurwoning een vervolgstap op een sociale huurwoning of de tussenstap naar een woning in het koopsegment. Het gaat vooral om starters, spoedzoekers en vestigers die snel en flexibel woonruimte zoeken. Ook voor senioren kan een middenhuurwoning een interessante vervolgstap zijn in de wooncarrière wanneer hun woonvoorkeuren veranderen.
Het aanbod in de middenhuur neemt niet snel genoeg toe om te kunnen voorzien in de toegenomen vraag 5. Deze vraag naar middenhuurwoningen richt zich in hoge mate op de stedelijke regio’s. Doordat de vraag groter is dan het aanbod en de rente laag is, blijven de prijzen stijgen, zowel op de huur- als koopmarkt. Bij nieuwe verhuringen stijgen de huurprijzen van middenhuurwoningen waardoor middenhuurwoningen naar het dure huursegment verschuiven en het aanbod in de middenhuur afneemt 6, 7.
Kamerstukken 35488, nr. 15 Hierbij is uitgegaan van de nieuw voorgestelde differentiatie van de DAEB-inkomensgrenzen. Het gaat om € 40.024 voor eenpersoonshuishoudens en € 44.655 voor meerpersoonshuishoudens (prijspeil 2021). 3 Liberalisatiegrens: € 752,33 (prijspeil 2021). 4 Staat van de Woningmarkt (2021). 5 samen bouwen aan middenhuur, R. van Gijzel (2018). 6 Kamerstukken 32847, nr. 546 7 Staat van de Woningmarkt (2021) 1 2
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
5
Het ministerie vraagt specifiek aandacht voor het probleem dat hoewel de huishoudens met een middeninkomen een middenhuurwoning kunnen betalen, de beschikbaarheid van middenhuurwoningen afneemt. In het (politieke) debat wordt regelmatig huurprijsregulering als een mogelijke oplossing geschetst. Doel van een eventuele huurprijsregulering is dat (een deel van de) vrijesectorhuur in de steden toegankelijker en meer betaalbaar is voor mensen met een middeninkomen, waaronder de maatschappelijke beroepen. BZK heeft Stec Groep gevraagd mogelijke vormen van huurprijsregulering en de gevolgen hiervan, bijvoorbeeld op het aanbod, in beeld te brengen. Het gaat daarbij zowel om mogelijkheden om te komen tot regulering van de aanvangshuren als mogelijkheden om te komen tot regulering van de huurprijsontwikkeling. Dit rekening houdende met flankerend beleid. Een belangrijk onderdeel van dit verkennende onderzoek is een inventarisatie van hoe verschillende partijen (verhuurders, investeerders, gemeenten en huurders) naar verwachting omgaan met de verkende mogelijkheden voor huurprijsregulering. Er is in het onderzoek specifiek aandacht voor het spanningsveld tussen regulering en investeringsbereidheid van bijvoorbeeld investeerders en verhuurders. Dit vanuit de gedachte dat regulering niet ten koste mag gaan van investeringen en daarmee de beschikbaarheid van middenhuur.
De vraag die daarom in dit rapport centraal staat is: hoe kom je tot een betere betaalbaarheid en beschikbaarheid van middenhuurwoningen zonder dat het ten koste gaat van de investeringscapaciteit in het middenhuursegment? We hebben in dit onderzoek specifiek aandacht voor de positie van de middeninkomens op de woningmarkt en in de middenhuur. Circa 40% van de huishoudens in de middenhuur behoort daarnaast tot de DAEB-doelgroep die op grond van hun inkomen in aanmerking komt voor een gereguleerde huurwoning bij een corporatie. De betaalbaarheidsproblemen van deze huishoudens kan niet worden opgelost in het middeldure segment en valt daarom niet binnen de scope van dit onderzoek.
1.2 Onderzoeksvragen in deze verkenning Thema’s en onderwerpen (op hoofdlijnen) die in dit rapport aan de orde komen, zijn: 1.
Welke vormen van huurprijsregulering bestaan er voor de vrije sector? Denk hierbij bijvoorbeeld aan: • Regulering van (maximale) aanvangshuurprijzen op basis van het woningwaarderingsstelstel (WWS) • Regulering van (maximale) aanvangsprijzen door vermindering effect WOZ-waarde in het WWS • Regulering van de aanvangshuurprijs op basis van een percentage van de WOZ-waarde • Regulering van de jaarlijkse huurprijsstijging in de vrijesectorhuur • Stimulering van betaalbare verhuur aan bepaalde inkomensgroepen • Flexibel huren middeninkomens (Flexibel huren is het verhuren van vrijesectorhuurwoningen met een inkomensafhankelijke huurkorting)
2.
Welke mogelijke vormen van huurprijsregulering komen in andere landen voor? (Duitsland, Ierland, Zweden, Luxemburg).
3.
Welke maatvoering past bij de te overwegen regulering (bijvoorbeeld percentage WOZ, of andere specifieke uitwerking van mogelijke vormen van huurprijsregulering)?
4.
Wat zijn de mogelijke gevolgen van deze mogelijke huurprijsregulering op hoofdlijnen? • Wat zijn de verwachte effecten op de huurprijzen en de betaalbaarheid voor middeninkomens en andere huishoudens die in de middenhuur wonen? • Wat zijn de verwachte effecten op het aanbod en de nieuwbouw?
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
•
• 5.
6
Wat zijn de verwachte (neven)effecten op de bredere woningmarkt (het huursegment tot de liberalisatiegrens, het huursegment boven de liberalisatiegrens, de koopsector en doorstroming tussen de sectoren)? Wat is de (vermeende) effectiviteit van deze maatregelen?
Samenhang met ander beleid: hoe verhoudt regulering zich tot verkende of aangekondigde maatregelen? Gaan deze eventuele maatregelen samen of vergt dit aanpassing? Wat is naar verwachting het effect van de maatregelen gezamenlijk? Daarbij is belangrijk de volgende maatregelen in de overweging mee te nemen: • Differentiatie overdrachtsbelasting • Maximering huurprijsstijgingen • Cap op de WOZ • Opkoopbescherming • Verhuurdervergunning
1.3 Onderzoeksmethode en uitwerking In deze verkenning werken we met veronderstellingen, in de vorm van gedachte-experimenten 8. De methode is gebaseerd op de rechtseconomische benadering 9. De meerwaarde van deze benadering zit in het zoveel mogelijk systematisch inschatten van effecten van rechtsmaatregelen, op basis van alle beschikbare feiten, logisch redeneren en intuïtie, naast gedragsmodellen en micro-economische theorie om effecten van wijzigingen in wet- en regelgeving in te schatten 10. In de rechtseconomie is ook aandacht voor onderzoeksmethoden om effecten van mogelijke wijzigingen in regelgeving in beeld te brengen, door bijvoorbeeld gedachte-experimenten. Accent onderzoek ligt op de manier waarop actoren naar verwachting omgaan huurprijsregulering In de voorliggende verkenning ligt het accent op de manier waarop actoren naar verwachting omgaan met de verkende mogelijkheden voor huurprijsregulering. Bij het verkennen van de gevolgen hiervan gaan we ervan uit dat actoren in de woningmarkt die een rol als huurder, verhuurder 11, ontwikkelaar, overheid in de ontwikkeling en exploitatie van vrijesectorhuurwoningen hebben, overwegend gedreven worden vanuit een rationeel streven naar een zoveel mogelijk halen van hun doelen.
Dit is vooral zo bij commerciële partijen, maar ook bij de overheid en geldt het minst voor huurders, omdat zij beperkt zijn in de mogelijkheden om te wonen door beschikbaar en betaalbaar aanbod. Het zal daarnaast naar verwachting meer spelen bij huurders met een verhuiswens dan bij huurders die naar tevredenheid in de huidige woning wonen. De keuze van aan- en verkoop van grondeigendom, ontwikkelrechten en woningcomplexen en de exploitatie van woningen: het lijkt sterk gedreven te zijn vanuit een eigen rationaliteit van actoren. Actoren streven binnen hun eigen gewoonten en belangen zoveel mogelijk naar keuzes die voor hen rationeel zijn en een zo hoog mogelijk rendement bij een zo laag mogelijk risico opleveren. Ook gemeenten streven zoveel mogelijk hun eigen rationaliteit na in het faciliteren van de middenhuur in de gemeente, het borgen van een aandeel vrijesectorhuur of middenhuur in woningbouwprogramma’s en de afspraken over lokaal maatwerk 12. Het zijn voorbeelden van rationeel handelen binnen de gegeven formele en informele kaders. Werken met ‘what if’-scenario’s De aanpak die we bij het uitvoeren van de gedachte-experimenten hebben gevolgd, is dat we telkens een nauwkeurig afgebakende situatie waarin sprake is van een specifieke maatregel hebben genomen. Deze situatie hebben we op basis van ‘what if’ -scenario’s doorgeredeneerd.
Deze indicatieve voorspellingen Deze paragraaf is gebaseerd op het proefschrift ‘Marktstructurering als ruimtelijke ordeningsinstrument’, Geuting, 2011 Kort samengevat staat de rechtseconomie voor een economische benadering van de rechtswetenschap. Theorieën en benaderingen uit de economische wetenschap worden ingezet om de gevolgen van rechtshandelingen te verklaren of te voorspellen. Rechtseconomie is pragmatisch in zowel de benadering van het recht als de economie (Needham, 2006, p. 121). 10 Cooter en Ulen, 2003 11 Particuliere belegger, institutionele belegger, woningcorporatie 12 Zoals afspraken over uitpondtermijn, aanvangshuur, huurprijsindexatie, faciliteren van sleutelberoepen 8 9
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
7
geven de basis voor het gesprek met woningmarktexperts en belanghebbenden. In de gesprekken worden deze aannamen / indicatieve voorspellingen getoetst bij experts en belanghebbenden. Deze terugkoppeling is vervolgens meegenomen in de verdere uitwerking. Omgaan met onzekerheden in het gedachten-experiment Consequentie van deze werkwijze is dat we te maken hebben met onzekerheden en dat er soms knopen doorgehakt moeten worden op basis van onvolledige informatie. Dit is lastig. Daar staat tegenover dat problemen in de vrijesectorhuur en het functioneren van de woningmarkt niet verdwijnen, omdat de antwoorden niet exact te formuleren zijn. Het is daarom belangrijk duidelijk aan te geven op welke veronderstellingen antwoorden gebaseerd zijn, zodat het risico op eenzijdige beeldvorming afneemt. Zo kunnen nieuwe inzichten ontstaan die bij de ontwikkeling of de evaluatie van maatregelen voor huurprijsregulering kunnen helpen 13. Een gedachte-experiment is daarbij een benadering die past in een zogenaamde positief theoretische benadering binnen de rechtseconomie. Deze benadering streeft naar objectieve (of beter: intersubjectieve, dat wil zeggen verklaringen die gelden voor elk van een groot aantal subjecten) verklaringen voor een bepaald gedrag.
De voorspellende of evaluerende analyse probeert op basis van economische uitgangspunten de gevolgen te analyseren van een bepaalde mogelijke maatregel. Dit type analyse geeft antwoord op de vraag: wat zijn de waarschijnlijke gevolgen van een bepaalde maatregel? Het antwoord levert een aantal voorspellingen op die, in principe, toetsbaar en weerlegbaar zijn in gesprek met woningmarktexperts en ervaringsdeskundigen. Aan de hand van het gedachte-experiment en de reflectie daarop door belanghebbenden en experts worden zowel de beoogde als de niet-beoogde effecten van de verkende maatregelen verkend. Bij het inschatten van reacties van de belangrijke marktpartijen maken we onderscheid in de reacties van: • Huurder • Verhuurder (particuliere belegger, institutionele belegger en woningcorporatie) • Ontwikkelaar • Overheid (gemeente, Rijk) Deze actoren zijn ook vertegenwoordigd in de reflectie op de gedachte-experimenten 14. Kleine verschillen kunnen grote effecten op gedrag hebben Uit eerdere ervaringen met deze methode blijkt dat de economische effecten op bijvoorbeeld prijs en gedrag van marktpartijen sterk beïnvloed worden door de precieze manier waarop nieuwe rechtsregels zoals mogelijke vormen van huurprijsregulering worden ingevoerd (zie bijvoorbeeld Needham en Geuting, 2006; Geuting, 2011).
Zo kan het gedrag van marktpartijen sterk afwijken van de uitwerking die in de gedachte-experimenten naar voren komen, wanneer sprake is van andere randvoorwaarden waarbinnen de regels in het rechtsregime worden gewijzigd. Op het eerste gezicht relatief ‘kleine’ verschillen in de weten regelgeving kunnen grote effecten op het gedrag van marktpartijen hebben. Om deze reden hebben we een reeks basisaannamen opgesteld als kader waarbinnen de mogelijke wijzigingen in de huurprijsregulering zoals deze in beeld zijn gebracht plaatsvinden, zie ook hoofdstuk 2, met een schets van het speelveld van de vrijesectorhuur en bijlage C, waarin we een overzicht geven van flankerend beleid vanuit gemeenten en het Rijk.
zie ook: Teijl en Holzhauer, 1997, p. 312 Een vergelijkbare aanpak is gevolgd door Needham en Geuting (2006) in een rechtseconomische verkenning van de effecten van een mogelijke afschaffing van het zelfrealisatierecht en in Geuting (2011) in een verkenning van de effecten van marktstructurering als ruimtelijke ordeningsinstrument.
13 14
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
8
AANNAMEN TEN AANZIEN VAN DE INSTITUTIONELE CONTEXT VAN DE VRIJESECTORHUUR, ZOALS GEBRUIKT IN DE GEDACHTE-EXPERIMENTEN • • •
•
• •
•
•
•
•
Per jaar worden circa 70.000 tot 100.000 nieuwbouwwoningen gepland. In de praktijk worden er minder woningen gebouwd dan er worden gepland. Dit door planuitval en vertraging van plannen. 15 De nieuwbouwproductie bedraagt in verreweg de meeste gemeenten maximaal 1 tot 1,5 % van de bestaande voorraad. Meestal wordt in nieuwbouw in een verhouding van 30% sociaal en 70% vrije sector gebouwd. Het aandeel vrije sector bestaat overwegend uit koopwoningen. Het aandeel middenhuurwoningen neemt echter toe en bedraagt in programma’s circa 8 tot 20%. Middeldure koop (tot circa € 250.000 komt weinig voor. Enkele grote steden zetten in op hogere aandelen middenhuur, oplopend tot circa 40% van de totale bouwproductie. In het sociale segment gaat het overwegend om huurwoningen. Een hoog aandeel van de nieuwbouwwoningen (zowel in de sociale huur, als in toenemende mate ook in middenhuur) wordt ontwikkeld in opdracht van woningcorporaties. Het aandeel varieert sterk van circa 20% van de woningbouwopgave tot uitschieters van meer dan 50% van de totale woningbouwopgave in grote steden als Amsterdam. Gemiddeld wordt circa 30% van de nieuwbouwwoningen verworven door corporaties. Projectontwikkelaars in Nederland zijn grootschalig: de 50 grote projectontwikkelaars ontwikkelen met elkaar jaarlijks 70% van de nieuwe woningen, ofwel zo’n 50.000 woningen.
Er is onder beleggers circa € 33,5 miljard beschikbaar voor investeringen in Nederlandse huurwoningen voor de komende drie jaar 16. Met dit kapitaal zouden circa 35.000 huurwoningen per jaar kunnen worden toegevoegd 17. Circa 1,6 miljoen huishoudens behoorde in 2019 tot de groep middeninkomens 18. Ongeveer één derde woont in een huurwoning en ongeveer 8% van de middeninkomens woont in een middenhuurwoning – een huurwoning met een huurprijs tussen de liberalisatiegrens van € 752,33 (prijspeil 2021) en circa € 1.000 19. Gemiddeld genomen kan 72% van alle huishoudens met een middeninkomen een woning boven de liberalisatiegrens betalen 20. De betaalruimte verschilt per huishouden, bijvoorbeeld op basis van het precieze inkomen, het huishoudtype en de levensfase. Sinds 2012 is het middenhuursegment met meer dan 50% gegroeid naar circa 450.000 woningen 21. De middenhuur is gegroeid door nieuwbouw (en andere vormen van toevoegingen aan de voorraad zoals transformaties), bij mutatie en omzettingen van koop- naar huurwoningen. Hoewel er veel woningen bijgekomen zijn, is de vraag nog verder gestegen. Het ministerie van BZK schat het benodigd aantal middenhuurwoningen op 75.000 tot 100.000 tot 2030.
UITGANGSPUNTEN TEN AANZIEN VAN DE BELEIDSOMGEVING VAN DE VRIJESECTORHUUR •
Zie bijlage C voor een overzicht van beleidsmaatregelen op rijksniveau en op lokaal niveau.
UITGANGSPUNTEN TEN AANZIEN VAN DE JURIDISCHE ASPECTEN VAN HET ONTWIKKELINGSPROCES •
De gemeente legt beperkingen op aan de locatie en de omvang van potentiële bouwrechten en is daarmee van grote invloed op de waarde van de grond van particuliere eigenaren. Ook de mate waarin de overheid invloed heeft op de precieze bestemming en gebruik van de grond is groot. Bepalingen in bestemmingsplan en bouwbesluit spelen een rol, maar ook aanvullend beleid ten aanzien bijvoorbeeld regulering van de aanvangshuur, de huurprijsontwikkeling, en maatregelen die de koopmarkt reguleren.
Inventarisatie plancapaciteit April 2021 (ABF, 2021). https://www.capitalvalue.nl/documents/9_Onderzoek/2021_CV_Woningbeleggingsmarkt_in_beeld_samenvatting.pdf 17 Voorwaarde is dat knelpunten als trage procedures en een gebrek aan grondposities zo snel mogelijk worden weggenomen. 18 ABF, 2019 19 Kamerstukken 32847, nr. 546 20 PBL – Middeninkomens op de Woningmarkt. Ruimte op een krap speelveld, 2017 21 Lokale Monitor Wonen (2021), data 2019. 15 16
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
•
•
•
9
De mate waarin de ruimtelijke ordening beperkingen oplegt aan de woningontwikkeling is betrekkelijk onomstreden. Naast deze plandocumenten en wetten spelen de Onteigeningswet 22 en de Wet Voorkeursrecht een grote rol in het projectontwikkelingsproces 23. De belangrijkste vergunning voor de woningbouwontwikkeling is de omgevingsvergunning, die moet worden aangevraagd voor alle bouwwerken. Toekenning van de omgevingsvergunning gebeurt aan de hand van eisen uit het Bouwbesluit, eventuele extra eisen die een gemeente daarboven op stelt en de Woningwet. Regulering van de woningmarkt en daarmee de middenhuur / vrijesectorhuur kent juridische obstakels, zoals de eisen die gesteld worden aan beperkingen van het eigendomsrecht, het recht op vrijheid van vestiging en het recht van vrij verkeer van kapitaal.
Gedrag van belanghebbenden wordt mede beïnvloed door persoonlijke omstandigheden De manier waarop belanghebbenden omgaan met beleidswijzigingen hangen deels af van subjectspecifieke omstandigheden, maar ook met de manier waarop partijen in de bestaande institutionele structuur hebben geïnvesteerd. Hierin is relevant dat eigenaren van vrijesectorhuurwoningen letterlijk hebben geïnvesteerd onder de marktomstandigheden en beleidsomstandigheden uit heden en verleden. Naast individuele, specifieke omstandigheden die te maken hebben met onder andere hoe lang men woningen al in bezit heeft, de staat van de woningen en andere project-specifieke omstandigheden, rendementseisen en -wensen, zijn er ook generieke uitgangspunten die een rol spelen in hoe de relevante marktspelers zullen reageren op mogelijke wijzigingen in de huurprijsregulering. Een belangrijk uitgangspunt in de rechtseconomische gedragstheorie is dat marktpartijen met een stevige positie in bijvoorbeeld de vrijesectorhuurmarkt proberen deze positie zoveel mogelijk te behouden. Dit betekent dat marktpartijen met grote financiële belangen in bestaande eigendoms- en andere rechtsverhoudingen in de projectontwikkeling en exploitatie van middenhuur vaak geen direct belang hebben bij wijzigingen in beleidsregels.
24 Het is om die reden belangrijk om rekening te houden met de ‘natuurlijke’ reactie dat partijen er zo veel mogelijk naar streven de regelgeving ten gunste van bestaande belangen te laten zijn, en te lobbyen voor regelgeving waarin het bestaande speelveld zoveel mogelijk gehandhaafd blijft. Er is in zekere zin sprake van een samenhang tussen institutionele en organisatorische padafhankelijkheid in het speelveld van de ontwikkeling en exploitatie van middenhuurwoningen. Immers, op grond van de recht- en regelgeving uit het verleden hebben publieke en private marktpartijen hun werkwijze ontwikkeld en aangepast. Er is geïnvesteerd in vrijesectorhuurwoningen, en ontwikkelrechten om te komen tot vrijesectorhuurwoningen, gebaseerd op een bepaalde regelgeving 25. Dit maakt het extra moeilijk voor een overheid om beleid of wetgeving fundamenteel te wijzigen. Publieke en private marktpartijen die hiermee geconfronteerd worden, zullen er naar streven de regels zo te interpreteren of na hun hand te zetten dat men daarmee zoveel mogelijk kan opereren als vóór de
De Onteigeningswet maakt het voor overheden mogelijk grond te verwerven als dat voor de uitvoering van bepaalde, in de Onteigeningswet aangegeven beleidsdoelen noodzakelijk is. Voorwaarde voor het starten van een onteigeningsprocedure is dat er alles aan gedaan is om te komen tot minnelijke verwerving. Onteigening is een ultimum remedium. Een belangrijk begrip in de jurisprudentie is zelfrealisatie. Het betekent dat de eigenaar van grond zelf het (gewijzigde) bestemmingsplan gaat uitvoeren. Een eigenaar die ‘bereid en in staat’ is het plan uit te voeren en bereid is dat te doen op de wijze zoals dat de gemeente voor ogen staat, kan volgens de geldende jurisprudentie niet onteigend worden. 23 De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) geeft gemeenten een wettelijk recht om, na vestiging van het voorkeursrecht, grond voor woningbouwlocaties met voorrang te verwerven. Eigenaren dienen, voordat zij tot verkoop overgaan, eerst de grond aan de gemeente aan te bieden, zodat gemeenten actief grondbeleid kunnen voeren. De Wvg heeft in de eerste plaats als doel de regierol van gemeenten te versterken bij de uitvoering van ruimtelijk beleid en zorgt in de tweede plaats voor meer transparantie in de grondmarkt. In de derde plaats heeft de wet tot doel grondprijsspeculatie in de woningbouw af te zwakken (onduidelijk is in hoeverre dat laatste doel ook bereikt wordt met de wet).
24 Dit sluit aan bij inzichten van North, waarin hij stelt dat publieke en private partijen met een sterke machtspositie ernaar streven bestaande belangen zoveel mogelijk te reproduceren (North, 1990) 25 Needham, 2005, p. 157 22
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
10
aanpassing van de wet- en regelgeving 26. We proberen vanuit dit perspectief hier aan de voorkant al rekening mee te houden. Dit onderstreept de waarde van de uitwerking van de gedachte-experimenten, waarin we het gedrag van belangrijke actoren in het speelveld van de vrijesectorhuur proberen mee te nemen.
ONDERZOEK STEC GROEP IN RELATIE TOT ONDERZOEK BRINK Naast het kwalitatieve verkennende onderzoek van Stec Groep voert Brink gelijktijdig een verdiepend kwantitatief onderzoek uit naar de effecten van de verschillende vormen van regulering op onder andere de absolute betaalbaarheid en beschikbaarheid van woningen in het middensegment. Dit doen ze aan de hand van het principe van gelijkblijvende omstandigheden (Ceteris Paribus) om zo het effect van de maatregel in beeld te kunnen brengen.
1.4 Beperkingen in dit onderzoek In dit onderzoek schatten we in wat de effecten zouden kunnen zijn van maatregelen voor de huurprijsregulering van middenhuurwoningen. Dragen deze maatregelen bij aan de doelstellingen van meer beschikbare middenhuurwoningen en een betere betaalbaarheid van middenhuurwoningen? Kunnen deze maatregelen bijdragen aan het tegengaan van hoge aanvangshuren en bovengemiddelde huurprijsontwikkeling van middenhuurwoningen? Deze aspecten spelen een rol in de beleidsmatige en bestuurlijke beslissing van de wetgever om te overwegen om te komen tot een bepaalde vorm van huurprijsregulering. Daarnaast spelen echter ook andere overwegingen een rol, zoals de principiële overweging of huurprijsregulering past in de middenhuur. Ook is de samenhang tussen deze maatregelen en bestaand en nieuw beleid in de woningmarkt als geheel zeer relevant. Net als de samenhang tussen de werking van het beleid en bijvoorbeeld flankerend beleid. Zo zijn de inkomensafbakening van de doelgroep en indexatie in de beleidsmaatregelen belangrijk voor de werking van maatregelen die specifiek op middeninkomens gericht zijn. De onderzoeksmethodologie zoals hierboven besproken brengt daarnaast beperkingen met zich mee in de hardheid van de resultaten. Daarnaast is dit onderzoek geen verkenning van de juridische implicaties van de maatregelen die in de verkenning naar voren komen.
Wel signaleren we juridische aandachtspunten wanneer maatregelen rondom huurprijsregulering ingevoerd zouden worden. Het is belangrijk de juridische implicaties van mogelijke maatregelen uitgebreider in beeld te brengen wanneer invoering van dergelijke maatregelen wordt overwogen. Een andere belangrijke beperking van deze verkenning is dat de verwachte effecten van de verkende vormen van huurprijsregulering zo goed mogelijk in beeld worden gebracht, maar dat deze niet in de praktijk kunnen worden uitgeprobeerd. Daarnaast beperkt dit onderzoek zich tot regulering van het huursegment. Denkbaar is dat andere type maatregelen dan regulering mogelijk zijn om de betaalbaarheid en beschikbaarheid van middenhuurwoningen te verbeteren. Hier zullen we na de verkenning kort bij stilstaan.
Zie voor meer rechtseconomische onderbouwingen hierover onder andere Giddens (1984): de wet- en regelgeving is in die zin zowel voortbrenger als voortbrengsel van handelingen. Consequentie is dat veranderingen geleidelijk komen en dat actoren een eigen handelingsdimensie (Van Damme & Verdaas, 1996, p. 258) hebben in veranderingen in het rechtsregime.
26
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
11
1.5 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt eerst een samenvatting gegeven van de opzet en uitkomsten van het onderzoek. Daarna volgt een beschrijving van de woningmarkt en het speelveld van de vrijesectorhuur in Nederland (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de selectie van kansrijke vormen van huurprijsregulering die daarna in hoofdstuk 5 en 6 verder worden uitgewerkt. Hoofdstuk 7 gaat in op mogelijke maatregelen die het effect van de kansrijke reguleringsvormen kunnen versterken. Tot slot worden in hoofdstuk 8 de belangrijkste conclusies van het onderzoek gegeven. Achtergrondinformatie is opgenomen in de bijlagen.
12
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
2 Samenvatting Met circa 430.000 middenhuurwoningen is het aanbod middenhuur in Nederland kleiner dan de vraag naar dit segment. De vraag naar een middenhuurwoning is voornamelijk afkomstig van de middeninkomens. Dit zijn de inkomens die niet in aanmerking komen voor een sociale huurwoning en vaak te weinig verdienen voor een koopwoning. Tegelijkertijd is de spanning op de woningmarkt niet in elke regio hetzelfde. In de stedelijke gebieden met een hoge druk op de woningmarkt ervaren middeninkomens daardoor vaker problemen in de zoektocht naar een woning dan in gebieden waar de druk lager is. In deze verkenning is onderzocht hoe regulering van het middenhuursegment kan bijdragen aan het verbeteren van de betaalbaarheid en beschikbaarheid van middenhuurwoningen voor de middeninkomens. Het accent van het onderzoek ligt op de manier waarop actoren naar verwachting omgaan met huurprijsregulering. In deze verkenning is daarom gewerkt met veronderstellingen, in de vorm van gedachte-experimenten 27.
DE VRAAG DIE DAARBIJ CENTRAAL STAAT: Hoe kom je tot een betere betaalbaarheid en beschikbaarheid van middenhuurwoningen zonder dat het ten koste gaat van de investeringscapaciteit in het middenhuursegment? Twee vormen van regulering krijgen in deze verkenning de meeste aandacht: een huurprijsregulering op basis van WWS-punten en een huurprijsregulering op basis van een percentage van de WOZ-waarde. Op basis van de twee uitgewerkte bevonden maatregelen zijn telkens drie scenario’s geschetst (zie onderstaande tabellen). De afbakening van de scenario’s is logischerwijs sterk bepalend voor het bereik van de maatregel. Zo heeft regulering op basis van 170 WWS punten +10% of 187 WWS punten alleen effect op het middenhuursegment en zal 250 WWS punten de regulering van vrijwel het gehele vrijesectorhuursegment betekenen. Voor de regulering op basis van een percentage van het WOZ is alleen gekeken naar het middenhuursegment (tot € 1.000).
Tabel 1: Effect van regulering op basis van WWS Regulering aanvangshuren op basis van WWS Scenario 170 WWS punten +10% Maatvoering Bij 170 punten is de maximale huurprijs € 905,25. Omdat de verhuurder de maximale huurprijs tot en met 170 punten met 10% mag verhogen is de maximale huurprijs € 995,78). Heeft potentieel effect op X Minder dan 80% percentage woningen in de vrijesectorhuur Heeft potentieel effect op X Minder dan 430.000 woningen aantal woningen in de vrijesectorhuur Effect regulering op Licht positief (+) betaalbaarheid* 27
187 WWS punten Bij 187 punten is de maximale huurprijs € 999,71.
250 WWS punten Bij 250 punten is de maximale huurprijs € 1.349,84
80%
98%
430.000 woningen
529.000 woningen
Sterk positief (++)
Sterk positief (+++)
Deze paragraaf is gebaseerd op het proefschrift ‘Marktstructurering als ruimtelijke ordeningsinstrument’, Geuting, 2011
13
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
Effect regulering op beschikbaarheid*
Neutraal (0)
Sterk negatief (--)
Sterk negatief (---)
Effect regulering op productie nieuwbouw*
Neutraal (0)
Sterk negatief (--)
Sterk negatief (---)
*Op basis van schaal: sterk negatief (---), negatief (--), licht negatief (-), neutraal (0), licht positief (+), positief (++), sterk positief (+++)
Tabel 2: Effect van regulering op basis van percentage WOZ op hoofdlijn Regulering aanvangshuren op basis van percentage WOZ WOZ-percentage 4% Maatvoering Een woning met een WOZwaarde van € 300.000 bij een maximale huur van 4% verhuurd mag worden voor maximaal € 1.000. Heeft potentieel effect op X 74% percentage woningen in de vrijesectorhuur Heeft potentieel effect op X 400.000 woningen aantal woningen in de vrijesectorhuur** Effect regulering op Sterk positief (+++) betaalbaarheid* Effect regulering op Sterk negatief (---) beschikbaarheid* Effect regulering op productie nieuwbouw*
Sterk negatief (---)
6% Een woning met een WOZwaarde van € 200.000 bij een maximale huur van 6% verhuurd mag worden voor maximaal € 1.000. 24%
8% Een woning met een WOZwaarde van € 150.000 bij een maximale huur van 8% verhuurd mag worden voor maximaal € 1.000. 6%
130.000 woningen
35.000 woningen
Licht negatief (-) tot neutraal (0) Licht positief (+) tot neutraal (0)
Sterk negatief (---)
Licht positief (+) tot neutraal (0)
Sterk positief (+++)
Sterk positief (+++)
*Afgerond op 5.000-tallen. **Op basis van schaal: sterk negatief (---), negatief (--), licht negatief (-), neutraal (0), licht positief (+), positief (++), sterk positief (+++)
Tegelijkertijd is het effect ook sterk afhankelijk van de marktdruk. Zo zullen bij een vastgesteld WOZpercentage, woningen in gebieden met een hoge marktdruk (en daardoor hogere WOZ-waarde) het gereguleerde middenhuursegment sneller ontstijgen. Ook zal een woning bij een hoog WOZ-percentage bij hoge marktdruk (en daardoor hogere WOZ-waarde) het gereguleerde middenhuursegment sneller ontstijgen. Daarom zal regulering in gebieden met een hoge druk vooral excessen (te kleine woningen voor te hoge bedragen) tegengaan met deze vorm van regulering. Regulering kan bijdragen aan verbeterde betaalbaarheid van woningen Bij regulering neemt de betaalbaarheid van woningen voor nieuwe huurders op korte termijn naar verwachting toe, omdat in veel gevallen de huurprijs afneemt door regulering. Voor zittende huurders heeft regulering geen direct effect. Daarnaast kan regulering een betere overgang mogelijk maken tussen het gereguleerde deel en de vrije sector omdat het verschil in huurkosten tussen de (huidige) sociale sector en het middenhuursegment kleiner wordt. Regulering heeft vrijwel altijd effect op het rendement en de investeringscapaciteit van verhuurders Zoals uit de verkenning blijkt heeft regulering vrijwel altijd effect op het rendement en de investeringscapaciteit van verhuurders. Wanneer rendementen onder druk komen te staan neemt het risico van uitponding toe.
Op dat moment vloeit aanbod van de huur- naar de koopmarkt, zal de investeringscapaciteit weglekken naar het buitenland en niet langer beschikbaar zijn voor de Nederlandse middenhuursector en zal er geen aanvulling van de woningvoorraad door nieuwbouw of transformatie plaatsvinden. Ook zullen verhuurders zich mogelijk meer gaan toeleggen op investeringen in marktsegmenten die niet gereguleerd worden. Dit is sterk afhankelijk van de marktdruk in gebieden en daarmee de marktruimte om te investeren. Het risico bestaat dat het aanbod hierdoor op termijn afneemt.
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
14
Borging van middenhuur in beleid belangrijk om bouwproductie te garanderen Wanneer middenhuur door regulering een minder aantrekkelijke investering is, kan het zijn dat partijen niet meer zullen investeren in de ontwikkeling van nieuwe middenhuurwoningen. Om na regulering te voorkomen dat er geen ontwikkeling meer plaats vindt, is borging van middenhuur in beleid belangrijk. Op lokaal niveau kunnen gemeenten verschillende maatregelen nemen, zoals het vastleggen van een percentage middenhuur in een ruimtelijk programma. Gewaakt moet worden dat dit niet leidt tot een (te hoge) stapeling van eisen in het middenhuursegment. Stimuleringsmaatregelen nodig om bouwproductie op peil te houden Uit de verkenning komt naar voren dat een maatregel die bijdraagt aan de betaalbaarheid vaak een negatief effect heeft op de beschikbaarheid van middenhuur. Om dat effect te dempen kan gedacht worden aan het invoeren van een stimuleringsregeling. Deze kan de vorm hebben van subsidiëring aan de verhuurder van een middenhuurwoning. Om ook de nieuwbouwproductie van middenhuur op peil te houden kan daarnaast gedacht worden aan een aanvullende stimuleringsmaatregel, aan bijvoorbeeld de ontwikkelaar, of het rekenen met specifieke (gemeentelijke) grondprijzen voor middenhuur om te compenseren voor de beperking van het verdienvermogen.
Tijdelijke invoer van een maatregel denkbaar, biedt mogelijkheden voor monitoring en bijsturing De problemen in de middenhuur houden verband met de hogere marktdruk, snelle(-re) prijsstijgingen en de lage rente. Omdat hier mogelijk sprake is van een tijdelijk effect kan optioneel overwogen worden om maatregelen in eerste instantie tijdelijk te introduceren en de effecten daarvan te evalueren, gekoppeld aan de marktspanning in het middensegment.
15
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
3 Speelveld van vrijesectorhuur In dit hoofdstuk schetsen we de positie van de vrijesectorhuur in de Nederlandse woningmarkt. We beschrijven de omvang van zowel de (potentiële) doelgroep voor vrijesectorhuurwoningen als de omvang van het huidige aanbod vrijesectorhuurwoningen in Nederland. Daarnaast geven we een overzicht van relevante trends en ontwikkelingen voor de vrijesectorhuur. Hierbij wordt op hoofdlijn het speelveld geschetst waaraan eventuele mogelijke vormen van huurprijsregulering worden toegevoegd. Een eventuele toevoeging van huurprijsregulering kan ook een herziening van huidige en aangekondigde maatregelen vragen.
3.1 De vrijesectorhuurmarkt in Nederland Vrijesectorhuurmarkt in omvang een onderontwikkeld segment in de woningmarkt De vrijesectorhuur vormt een belangrijke schakel in de woningmarkt als het gaat om doorstroming en beschikbaarheid van betaalbaar woningaanbod. Het aandeel vrijesectorhuur nam tussen 2015 en 2019 met circa de helft toe tot 9% van de totale woningvoorraad. Het overige deel van de woningvoorraad bestaat voor circa 57% uit koopwoningen en circa 34% uit woningen met een huurprijs onder de liberalisatiegrens (gereguleerde huur) 28. Daarmee is de vrijesectorhuur ten opzichte van het koopsegment en de gereguleerde huursector in omvang een onderontwikkeld segment op de Nederlandse woningmarkt. Waar het sociale segment en de koop profiteren van overheidssteun (door middel van geborgde financiering, korting op grondprijzen, huurtoeslag en hypotheekrenteaftrek), is het vrijesectorhuursegment afhankelijk van marktinitiatieven. Figuur 1: Ontwikkeling woningvoorraad Nederland tussen 2015 en 2019
2015
57%
2019
57%
-
1.000.000
2.000.000
37%
6%
34%
3.000.000 Koop
4.000.000
5.000.000
Gereguleerde huur
6.000.000
9%
7.000.000
8.000.000
9.000.000
Vrije sector huur
Bron: Lokale Monitor Wonen, 2021 (data 2015 & 2019). Bewerking Stec Groep (2021).
De vrijesectorhuur zoals opgenomen in bovenstaand figuur betreft alle huurwoningen in Nederland met een huurprijs boven de liberalisatiegrens. Deze kunnen zowel in bezit zijn van (particuliere) beleggers als corporaties. De gereguleerde huur betreft de woningen met een huurprijs onder de liberalisatiegrens, deze kunnen ook in bezit zijn van zowel woningcorporaties als andere verhuurders.
28
Op basis data Syswof (2021), afkomstig uit Lokale Monitor Wonen (LMW).
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
16
FUNCTIE VAN DE LIBERALISATIEGRENS IN HET NEDERLANDSE WOONBELEID De grens van € 752,33 (prijspeil 2021) heeft vier verschillende functies: • De liberalisatiegrens • De huurtoeslaggrens • De DAEB-grens • De grens voor het heffen van de verhuurderheffing Dit onderzoek richt zich op de functie van de liberalisatiegrens. De andere functies worden niet beschouwd in dit onderzoek.
We hanteren in de verkenning hierna de cijfers uit ‘De staat van de woningmarkt 2021 van BZK’ om de huurwoningvoorraad te duiden. Deze cijfers zijn hoofdzakelijk gebaseerd op het WoON2018. Waar nodig vullen we deze aan met actuelere cijfers of andere cijfers die een betere duiding geven. Er worden door verschillende partijen verschillende cijfers gebruikt om de woningmarkt in Nederland te duiden. De verschillen zijn soms feitelijk, maar zijn ook sterk afhankelijk van de afbakening van gehanteerde begrippen. Waar cijfers verschillen zullen we dit aangeven in de voetnoot. Verschillende partijen zijn actief in de vrijesectorhuurmarkt De vrijesectorhuur in Nederland bestaat uit circa 540.000 woningen 29. In de vrijesectorhuur zijn voornamelijk particuliere beleggers en institutionele beleggers actief, maar ook corporaties hebben woningen in de vrijesectorhuur. Deze partijen investeren eigen geld of vreemd vermogen in woningen om deze vervolgens te verhuren. Zowel de particuliere beleggers als institutionele beleggers kunnen daarnaast ook actief zijn in de gereguleerde sector. Particuliere beleggers zijn natuurlijke personen of rechtspersonen die doorgaans met eigen vermogen (vaak aangevuld met vreemd vermogen) beleggen in de aankoop en verhuur van woningen. Particuliere beleggers bezitten daarbij één of meerdere woningen die zij verhuren.
De particuliere beleggers in Nederland bezitten samen naar schatting circa 700.000 woningen 30, waarvan circa 35% (naar schatting 248.000 woningen) een geliberaliseerde huurprijs heeft en daarmee in de vrije sector is verhuurd. Institutionele beleggers investeren het vermogen van anderen in huurwoning. Het gaat dan bijvoorbeeld om het vermogen uit verzekerings- of pensioenpremies. Ze beleggen vaak grote bedragen door gehele woningcomplexen te financieren of grootschalige portefeuilles te kopen om deze vervolgens te verhuren. De institutionele beleggers bezitten in Nederland circa 200.000 woningen 31, waarvan circa 60% (naar schatting 122.000 woningen) een geliberaliseerde huurprijs heeft en daarmee in de vrije sector is verhuurd. Naast de particuliere en institutionele beleggers kunnen ook corporaties actief zijn in de vrijesectorhuur. Circa 8% van hun woningvoorraad bieden zij met een geliberaliseerde huurprijs aan 32.. Het gaat daarbij naar schatting om circa 170.000 woningen in de vrijesectorhuur 33. Op basis van de Woningwet 2015 moeten woningcorporaties zich in eerste instantie richten op hun kerntaak: het zorgen voor betaalbare woningen voor mensen met lage inkomens. Dit zijn de huishoudens met een inkomen tot de DAEBinkomensgrens (€ 40.024; prijspeil 2021). Dit doen corporaties vanuit hun DAEB-activiteiten.
Het aanbieden van vrijesectorhuurwoningen doen corporaties vanuit hun niet-DAEB-tak of afgesplitste niet-DAEB BV.
Op basis van Staat van de woningmarkt (2021), cijfers uit WoON2018 Op basis van Staat van de woningmarkt (2021), cijfers uit WoON2018. Vastgoed Belang (2021) schat het aantal woningen dat in bezit is van particuliere beleggers (niet zijnde institutionele beleggers) op 700.000 tot 800.000 woningen. Hierbij verwijst ze ook naar het rapport van ABF ‘huurprijzen vrije sector’ en IVBN (2021). 31 Op basis van Staat van de woningmarkt (2021), cijfers uit WoON2018. 32 Op basis van Staat van de woningmarkt (2021), cijfers uit WoON2018. Meer recentere gegevens uit Data Wonen geven aan dat ongeveer 5% van de woningvoorraad van corporaties een huurwoning met een huurprijs vanaf de liberalisatiegrens is. 33 Om tot dit aantal te komen vermenigvuldigen we het percentage met de totale voorraad corporatiewoningen medio 2018 (Op basis van Staat van de woningmarkt (2021), cijfers uit WoON2018.) 29 30
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
17
Tabel 3: Opbouw van de huurwoningvoorraad naar bezit Aantal huurwoningen Percentage vrijesectorhuur Aantal vrijesectorhuur Particuliere beleggers* 700.000 35% 248.000 Institutionele beleggers 200.000 60% 122.000 Corporaties 2.100.000 8% 170.000 Totaal 3.000.000 540.000 Bron: Staat van de woningmarkt (2021), o.b.v. WoON2018. Bewerking Stec Groep (2021). *Tot de particuliere beleggers worden de private verhuurders gerekend anders dan institutionele beleggers, zoals privépersonen, bedrijven en verhuur binnen de familie.
Hoge investeringsbereidheid bij beleggers om te komen tot meer vrijesectorhuur De investeringsbereidheid van beleggers in de vrijesectorhuur is groot. Zo neemt jaarlijks het beleggingsvolume in Nederlandse huurwoningen toe 34. Het is een investeringscategorie met traditioneel een hoge mate aan beleidsrust (lees: weinig regulering). In vergelijking met andere investeringscategorieën is het rendement in de woningmarkt zeer stabiel. In een periode met lage rente is investeren in vrijesectorhuur bovendien vaak aantrekkelijker dan andere investeringen. Door de grote bereidheid om te investeren in Nederlands vastgoed zijn beleggers bereid om met lage aanvangsrendementen genoegen te nemen 35. Er is onder beleggers circa € 33,5 miljard beschikbaar voor investeringen in Nederlandse huurwoningen voor de komende drie jaar 36. Met dit kapitaal zouden circa 35.000 huurwoningen 37 per jaar kunnen worden toegevoegd 38. Ook de corporaties ontwikkelen de laatste jaren weer meer vrijesectorhuurwoningen. In 2018 lag het percentage vrijesectorhuurwoningen in bezit van corporaties op circa 21,8% tegenover 21,0% in 2015 39. Ook zitten er nog plannen voor het toevoegen van middenhuurwoningen in de pijplijn 40. Het Rijk spoort corporaties aan om meer van het beschikbare niet-DAEB vermogen in te zetten voor de bouw woningen in middenhuur.
Ondanks investeringsbereidheid blijft aanbod achter bij de vraag Realisatie van (een deel van) de vrijesectorhuur, met name in het lage middensegment 41 (vanaf de liberalisatiegrens tot circa € 850), blijft echter achter bij de vraag en op de realisatie van sociale huur- en koopwoningen. Hierdoor belanden (een deel van de) huishoudens met een middeninkomen die niet in aanmerking komen voor een sociale huurwoning maar ook niet voldoende financiële middelen hebben voor een koopwoning tussen wal en schip. Groeiende tweekoppigheid op de woningmarkt stuwt vraag naar huurwoningen Onderliggend wordt de Nederlandse woningmarkt gekenmerkt door een groeiende tweekoppigheid: het verschil tussen ‘insiders’ (eigenaren van een koopwoning en huurders met een sociale huurwoning of een passende vrijesectorhuurwoning) en ‘outsiders’ (zij die toegang willen hebben tot een passende huur- of koopwoning) groeit hierdoor. 42 Als de koopprijzen stijgen, dalen de (relatieve) gebruikskosten en wordt kopen beter betaalbaar voor woningeigenaren omdat zij in beginsel vermogenswinsten op hun woning ontwikkelen. Tegelijkertijd wordt de financiële toegang tot de koopwoningmarkt (financieringscapaciteit) voor (koop)starters bemoeilijkt. Zij zullen meer moeten lenen, meer moeten hebben gespaard of de keuze moeten maken geen woning te kopen.
Vanwege de stijgende woningprijzen ontstaat er een groeiende groep huishoudens die aangewezen zijn op het toch al krappe vrijesectorhuursegment, vooral in de middenhuur 43. Hierover meer in de volgende paragraaf. Syntrus Outlook 2021-2023 (Syntrus Achmea, 2021), Stec Groep (2021), op basis van bureauexpertise en advieswerk Syntrus Outlook 2021-2023 (Syntrus Achmea, 2021), Stec Groep (2021), op basis van bureauexpertise en advieswerk 36 https://www.capitalvalue.nl/documents/9_Onderzoek/2021_CV_Woningbeleggingsmarkt_in_beeld_samenvatting.pdf 37 https://www.capitalvalue.nl/documents/9_Onderzoek/2021_CV_Woningbeleggingsmarkt_in_beeld_samenvatting.pdf 38 Voorwaarde is dat knelpunten als trage procedures en een gebrek aan grondposities zo snel mogelijk worden weggenomen. 39 https://www.nvm.nl/media/bqshjx4w/nvm-huurcijfers-2020-wt8-lowres-210401.pdf 40 https://www.rigo.nl/wp-content/uploads/2021/02/Van_niet_doen_naar_niet-DAEB.pdf 41 Stec Groep (2021), op basis van bureauexpertise en advieswerk 42 Woningmarktkrapte onverminderd groot tijdens coronacrisis, Stec Groep (2021) https://stec.nl/covid-19-en-de-woningmarktmarktupdate/ 43 https://www.dnb.nl/actueel/algemeen-nieuws/dnbulletin-2020/woningmarkt-en-samenleving-gebaat-bij-betere-balans-tussenkoop-en-huur/ 34 35
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
18
Middensegment belangrijk voor doorstroming en functioneren woningmarkt Middeninkomens met een verhuiswens die nu een sociale huurwoning bewonen blijven door het gebrek aan doorstroommogelijkheden langer in de huidige woning zitten. Dit gaat ten koste van de doorstroming vanuit het sociale huursegment naar andere segmenten. Deze breuken leiden tot het minder efficiënt functioneren van de woningmarkt. Om de woningmarkt te laten functioneren dient er te worden ingezet op toevoeging van woningen in het gehele middensegment, zowel huur als koop. De huidige marktspanning en woningprijzen maken het toevoegen van woningen in het middensegment een ingewikkelde opgave. Vooral in het koopsegment ontstijgen woningen al snel het middensegment. In stedelijke gebieden gaat het daarom vaker om het toevoegen van huurwoningen of maatschappelijk gebonden eigendom in het koopsegment. De opgave is fors en ongeacht de partij is er meer inzet nodig. De omvang van de opgave stelt partijen daarbij in staat om onafhankelijk van elkaar te opereren. Onder druk staande betaalbaarheid en beschikbaarheid doet roep om regulering groeien De laatste jaren heeft (het gebrek aan) betaalbaarheid en beschikbaarheid van woningen voor lage inkomens en een deel van de middeninkomens hoge maatschappelijke prioriteit. Deze aandacht richt zich voor een deel op de vrijesectorhuurmarkt.
Het tegengaan van excessen op de woningmarkt, sneller en meer bouwen om het actuele woningtekort op de markt het hoofd te bieden en vergroten van de toegankelijkheid van de woningmarkt voor doelgroepen die nu tussen wal en schip raken zijn enkele van de actiepunten waar het Rijk mee aan de slag is en zal gaan. De vraag die in dit rapport centraal staat: hoe kun je komen tot een betere betaalbaarheid en beschikbaarheid van middenhuurwoningen zonder dat het ten koste gaat van de investeringscapaciteit in het middenhuursegment? In de afgelopen periode zijn al maatregelen genomen ten behoeve van de betaalbaarheid van vrijesectorhuurwoningen. Zo is de huurstijging tijdelijk beperkt tot inflatie (CPI)+1% en wordt er vaker verplicht toegewezen aan bepaalde inkomensgroepen. Zie ook bijlage C met toelichtingen op de (voorgenomen en al ingevoerde) maatregelen.
3.2 Omvang en ontwikkeling van de doelgroep middenhuur Voor het definiëren van de omvang van de doelgroep middeninkomens maken we gebruik van cijfers uit het onderzoek ‘Mensen met een middeninkomen op de woningmarkt’ (2019) dat ABF in opdracht van BZK heeft uitgevoerd. In het onderzoek definieert ABF een middeninkomen als een huishouden met een inkomen vanaf circa € 38.000 tot circa € 54.000. Medio 2021 is de ondergrens voor middeninkomens op basis van gewijzigd huurbeleid € 40.024 (eenpersoonshuishouden) / € 44.655 (meerpersoonshuishouden) 44. Hierdoor zijn cijfers over de omvang van de doelgroep middeninkomens tussen 2019 en meer recente gegevens niet direct vergelijkbaar. Circa 1,6 miljoen middeninkomens in Nederland, circa 8% woont in een middenhuurwoning In 2019 behoorde circa 1,6 miljoen huishoudens in Nederland tot de groep middeninkomens 45. Daarvan woonde op landelijk niveau circa 70% van deze groep in een koopwoning. Ongeveer één derde woont in een huurwoning, dat zijn een half miljoen huishoudens. Ongeveer een kwart van die huurders met een middeninkomen woonde toen in een middenhuurwoning, een huurwoning met een huurprijs tussen de liberalisatiegrens en circa € 1.000 46. Daarmee woont circa 8% van alle middeninkomens in Nederland in een middenhuurwoning 47.
Toewijzingsgrenzen sociale huur, prijspeil 2021 Mensen met een middeninkomen op de woningmarkt (ABF, 2019). In het onderzoek definieert ABF een middeninkomen als een huishouden met een inkomen vanaf circa € 38.000 tot circa € 54.000. 46 Kamerstukken 32847, nr. 546 47 Staat van de Woningmarkt (2021). 44 45
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156
19
Het zijn niet alleen de middeninkomens die in de middenhuur wonen. Circa 130.000 middenhuurwoningen worden bewoond door de middeninkomens (circa 30%). Circa 40% van de huishoudens in de middenhuur behoort tot de DAEB-doelgroep die op grond van hun inkomen in aanmerking komt voor een gereguleerde huurwoning bij een corporatie. De overige middenhuurwoningen (circa 30%) worden bewoond door huishoudens met een hoog inkomen 48. Uit onderzoek van ABF-Research in opdracht van het ministerie van BZK (2019) blijkt dat een kwart van de huishoudens in de middenhuur een leeftijd heeft onder 35 jaar. In (zeer) sterk stedelijke buurten in de G4 is dat aandeel met 39% duidelijk hoger. Daar wonen juist relatief weinig oudere huishoudens (65+). Gezinnen zijn het sterkst vertegenwoordigd in matig of weinig stedelijke buurten van grotere gemeenten. In de middenhuur heeft 49% van de huishoudens (waarvan het opleidingsniveau bekend is) een hoge opleiding afgerond. Dat is aanzienlijk meer dan in de gereguleerde huur (23%) en goedkope koop (38%) 49. Een middenhuurwoning als opstap in de wooncarrière De mutatiegraad van de verschillende huursegmenten varieert flink.
Jaarlijks komt 7% van de corporatiewoningen onder de liberalisatiegrens vrij, tegen circa 15% van de woningen in het middensegment (woningcorporaties en private verhuurders) en de woningen van private verhuurders onder de liberalisatiegrens. Dure huurwoningen (vanaf een huur van € 1.000 per maand) komen vaker vrij, jaarlijks gemiddeld 23%. De vrijesectorhuur als geheel trekt meer expats en spoedzoekers en/of vestigers (verhuizers uit andere gemeenten en/of het buitenland), die daarna een woning willen kopen. Private huurwoningen met een huurprijs onder en boven de liberalisatiegrens bieden door hun hoge omloopsnelheid een eerste stap op de woningmarkt voor starters, spoedzoekers en vestigers. Dat blijkt ook uit de zoektijden in dit segment in gespannen regio’s. Nieuwe huurders in een private huurwoning hebben gemiddeld 10 maanden actief gezocht, tegen 30 maanden van nieuwe huurders van een corporatiewoning 50. Ook voor senioren is een huurwoning een interessante vervolgstap, zeker in combinatie met een zorgaspect. Betaalruimte verschilt per huishouden Middeninkomens hebben volgens het Nibud vaak voldoende bestedingsruimte voor een middenhuurwoning 51. De bestedingsruimte verschilt echter per huishouden, bijvoorbeeld op basis van het precieze inkomen, het huishoudtype en de levensfase.
Op basis van indicaties die het Nibud geeft over huishoudensbudgetten kunnen huishoudens met een inkomen vanaf de DAEB-inkomensgrens veelal een huur betalen van boven € 1.000. Als deze huishoudens een huurwoning in het middensegment zoeken, is de bestedingsruimte dus niet de belemmerende factor. Dit geldt echter niet voor eenverdienende paren. Bij hen is de maximale bestedingsruimte wel veelal lager dan de bovengrens van het middensegment. 52 De vraag is eerder of er voldoende woningen in het middensegment worden aangeboden die aansluiten bij de woonwensen van de middeninkomens. Mensen met een middeninkomen begeven zich regionaal in andere segmenten van de woningmarkt. Zo zijn de huurders met een middeninkomen vooral te vinden in de stedelijke gebieden, en is het eigenwoningbezit het hoogst in de niet-stedelijke gemeenten en regio’s 53. Dit is te verklaren doordat de niet-stedelijke gemeenten vaker een minder overspannen woningmarkt kennen. Huizenprijzen liggen er gemiddeld lager, waardoor kopen voor mensen met een middeninkomen beter bereikbaar is. Zo kunnen zij in de minder stedelijke gebieden eerder kiezen tussen koop of huur, terwijl deze keuze er in de stedelijke gebieden voor dezelfde inkomensgroep praktisch niet is. Ook zullen nieuwe vestigers in stedelijke gebieden sneller uitwijken naar het vrijesectorhuur segment in verband met de wachtlijsten in de sociale huur.
Op basis van Staat van de woningmarkt (2021). https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-891362.pdf 50 Analyse gebaseerd op data uit WoON2018 51 Staat van de woningmarkt (2021) 52 Staat van de woningmarkt (2021) 53 Stec Groep op basis van WoON2018 en WoON2015. 48 49
20
Verkenning beleidsopties voor huurprijsregulering van de vrijesectorhuur 21.156