Rapport Rekenkamer gemeente Lochem - Normaliseren is te leren DEF

Rekenkamer Lochem

Normaliseren is te leren Onderzoek naar de uitvoering van het jeugdbeleid in de gemeente Lochem

2025

Colofon Rekenkameronderzoek naar het jeugdbeleid en de uitvoering in de praktijk Opdrachtgever: Rekenkamer gemeente Lochem Uitvoerder: BMC Databankweg 26D, 3821 AL, Amersfoort +31 (033) 496 52 00 info@bmc.nl www.bmc.nl Auteurs Nota van bevindingen: Tom Plat Tobias Hendriks Bron afbeelding voorblad: Beeldbank van BMC, Randstad NV

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 1 van 57

Inhoudsopgave Leeswijzer ...................................................................................................................... 3 DEEL I ........................................................................................................................... 4 BESTUURLIJKE NOTA ...................................................................................................... 4 H1 | Inleiding en aanleiding......................................................................................... 5 1.1 Inleiding ................................................................................................................... 5 1.2 Vormgeven jeugdbeleid in Lochem .............................................................................. 6 1.3 Aanleiding en doelstelling ........................................................................................... 6 H2 | Conclusies en aanbevelingen ............................................................................... 8 2.1 Conclusies ................................................................................................................ 8 2.2 Aanbevelingen ........................................................................................................ 11 H3 | Bestuurlijke reactie ............................................................................................

14 3.1 Bestuurlijke reactie .................................................................................................. 14 3.2 Nawoord Rekenkamer .............................................................................................. 18 DEEL II ...................................................................................................................... 19 NOTA VAN BEVINDINGEN .......................................................................................... 19 H4 | Onderzoeksverantwoording ............................................................................... 20 3.1 Hoofd- en deelvragen............................................................................................... 20 3.2 Onderzoeksmethoden .............................................................................................. 21 H5 | Beleid en doelstellingen ..................................................................................... 23 4.1 Delen de gemeente/'t Baken en de netwerkpartners een gezamenlijke visie op het jeugdbeleid, inclusief de indicatiestelling? .......................................................................................... 23 4.2 Welke doelen en ambities zijn geformuleerd en welke afwegingen zijn gemaakt? ............

26 H6 | Organisatie......................................................................................................... 28 5.1 In hoeverre fungeert 't Baken taakvolwassen als integrale toegang voor jeugdhulp? ........ 28 5.2 Wat is het beeld van de partners over het beleid en de taakuitoefening van de gemeente t.a.v. het jeugdbeleid? ................................................................................................................. 31 H6 | Uitvoering .......................................................................................................... 34 6.1 Hoe ervaren partijen in het voorliggend veld de samenwerking en werkwijze die voortvloeit uit het jeugdbeleid? ................................................................................................................. 34 H7 | Resultaten en ervaren effecten .......................................................................... 38 7.1 In hoeverre zijn (of worden) de acties (genoemd in het beleidsplan) uitgevoerd en hoe wordt de voortgang gemonitord?......................................................................................... 38 7.2 Hoe monitort de gemeente de cliëntervaring en wat doen ze hiermee? ...........................

40 7.3 In hoeverre sluiten het beleid en de uitvoering aan op de behoeften van jongeren en ouders? 42 H8 | Evaluatie en verantwoording.............................................................................. 48 8.1 Hoe wordt de raad over de voortgang van het beleid geïnformeerd en op welke wijze wordt dit behandeld? .................................................................................................................. 48 8.2 Op welke wijze heeft de raad invulling gegeven aan zijn kaderstellende en controlerende rol? 51 Bijlage 1 | Normenkader ............................................................................................ 53 Bijlage 2 | Bestudeerde documenten ......................................................................... 55 Bijlage 3 | Respondentenlijst ..................................................................................... 56

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 2 van 57

Leeswijzer Het onderzoek is opgebouwd uit twee delen. Deel I is te beschouwen als een zelfstandig leesbaar onderzoeksrapport. In dit deel zijn de hoofdlijnen van het onderzoek en de belangrijkste uitkomsten op hoofdlijnen beschreven. In dit deel leest u: ● De aanleiding voor het onderzoek. ● De doelstelling van het onderzoek. ● De conclusies uit het onderzoek. ● De aanbevelingen en de lessen voor verbetering. In Deel II is het integrale onderzoek opgenomen met daarin de beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen. Ook wordt hierin kort uiteengezet wat de Jeugdwet behelst, welke taken de gemeente toebedeeld heeft gekregen en waar de gemeenteraad een rol in kan spelen.

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 3 van 57

DEEL I BESTUURLIJKE NOTA

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 4 van 57

H1 | Inleiding en aanleiding 1.1 Inleiding Gemeenten in Nederland zijn verantwoordelijk voor de hulp aan jeugdigen. Het gaat daarbij over geïndiceerde zorg, zoals begeleiding en behandeling, en over voorliggende hulp en ondersteuning, zoals jeugd- en jongerenwerk, jeugdgezondheidszorg en de peuteropvang. De decentralisatie van de jeugdzorg is onder andere gebaseerd op de aanname dat gemeenten de meest passende overheidslaag zijn om deze taken uit te voeren, omdat zij het dichtst bij de jeugdigen en gezinnen staan. Gemeenten kunnen dus beter inschatten welke (hulp)behoefte jeugdigen hebben en hoe de voorzieningen hierbij aansluiten. Verreweg het meeste geld dat gemeenten ontvangen voor de jeugdhulp gaat op aan geïndiceerde jeugdhulp. In de gemeente Lochem is dit niet anders. Het valt op dat ook de meeste aandacht landelijk gezien gaat naar geïndiceerde jeugdhulp. Hoewel dit goed te verklaren is, verdienen preventieve en voorliggende voorzieningen net zoveel aandacht. Een van de ideeën achter de decentralisaties was immers dat een stevig netwerk aan preventieve en voorliggende voorzieningen een alternatief kan bieden voor geïndiceerde hulp. Kinderen en gezinnen kunnen daarmee laagdrempeliger en vaak dichter bij huis terecht voor hulp en ondersteuning. Soms in het eigen netwerk, of anders bij een vrij toegankelijke voorziening in de buurt.

Voorliggende voorzieningen kunnen namelijk een mooi alternatief bieden voor geïndiceerde hulp. Tegelijkertijd is het vaak onvoldoende duidelijk hoe effectief voorliggende voorzieningen zijn én in hoeverre het een passend alternatief is voor geïndiceerde hulp. Onderstaande figuur toont een overzicht van de zogenaamde sociale basis en de verschillende lagen daarbinnen. Figuur 1

De sociale basis

Op de laag ‘Georganiseerd formeel’ heeft de gemeente deels invloed, bijvoorbeeld via subsidies of overeenkomsten. Tegelijkertijd behelst deze laag niet alle voorliggende voorzieningen. Zo komen organisaties van inwoners, geloofsgemeenschappen of sportverenigingen (grotendeels) op eigen initiatief samen. De rol van de gemeente is bij deze organisaties vaak meer op de achtergrond en faciliterend. Het gezin, de straat en de buurt vormen het fundament van de sociale basis. Het gaat hier over de directe leefomgeving van inwoners. Vaak is dit de eerste plek waar mensen terechtkunnen met hun ideeën, vragen of uitdagingen.

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 5 van 57

1.2 Vormgeven jeugdbeleid in Lochem Het jeugdbeleid van de gemeente Lochem onderscheidt vier treden: 1. Zelfredzaamheid bevorderen/oplossing binnen het gezin 2. Oplossing in een breder sociaal netwerk 3. Oplossing met gebruik van algemene voorzieningen 4. Maatwerk via lichte of zware geïndiceerde ondersteuning/zorg De treden komen in grote lijnen overeen met de piramide zoals afgebeeld in figuur 1. De treden zijn nauw met elkaar verweven. Soms wordt bijvoorbeeld een (tijdelijke) maatwerkvoorziening ingezet om af te dalen naar trede 2. Of wordt tegelijkertijd ‘gebruikgemaakt’ van het zelfoplossend vermogen en een algemene voorziening. De gemeentelijke toegang wordt in Lochem ingevuld door ‘t Baken. Zij zijn er voor alle vragen over jeugd, zorg, werk en inkomen. In totaal werken vijf teams met verschillende specialismen bij ‘t Baken. Vragen over opvoeden en opgroeien worden opgepakt door team Jeugd met Gezin en Leerplicht (in het vervolg team Jeugd met Gezin). De consulenten in dit team verhelderen de vraag, bieden kortdurende ondersteuning, verwijzen naar een algemene of een maatwerkvoorziening. Ook de gemeenteraad heeft vooral invloed op organisaties in de laag ‘Georganiseerd formeel’. Zo stelt de gemeenteraad de begroting vast voor de subsidies aan voorliggende voorzieningen en bepalen zij op hoofdlijnen waar de gemeente wel en geen geld voor over heeft.

Indirect kan de gemeenteraad wel sturen op de laagste twee treden (georganiseerd informeel en informeel), bijvoorbeeld door de formeel georganiseerde organisaties de opdracht te geven de informele laag te versterken. Bovendien heeft de gemeenteraad invloed op de toeleiding naar voorliggende voorzieningen, bijvoorbeeld door de kaders van de gespreksvoering vast te stellen. Een concreet voorbeeld hiervan is het uitgangspunt dat consulenten in gesprek gaan met gezinnen om te onderzoeken wat in de directe omgeving opgelost kan worden.

1.3 Aanleiding en doelstelling De gemeenteraad heeft in dialoog met de Rekenkamer aandacht gevraagd voor de uitvoeringspraktijk van het jeugdbeleid in Lochem. De Rekenkamer wil de gemeenteraad, het college en de organisatie met dit onderzoek een onafhankelijke evaluatie geven van het jeugdbeleid en zicht geven op de uitvoering hiervan in de praktijk. De Rekenkamer Lochem heeft voor dit onderzoek een drieledige doelstelling geformuleerd: A. Toetsen of de toegang tot de jeugdzorg werkt zoals voorgesteld in het beleidsplan. a. 't Baken als taakvolwassen integrale toegang, specifiek voor de eerste twee treden van jeugdhulp. b. De samenwerking van 't Baken met netwerken van inwoners. B. Evalueren of de in het beleidsplan voorgenomen acties ten aanzien van het versterken van het opgroeiklimaat zijn of worden uitgevoerd. a. Het bevorderen van ontmoeting en uitwisseling tussen ouders. b. Van medicaliseren naar normaliseren. C. Inzicht bieden in de informatievoorziening aan de gemeenteraad over de resultaten van het jeugdbeleid, in het bijzonder over de pilots die betrekking hebben op de punten A en B. De inzet van de Rekenkamer is om vooral een kwalitatieve analyse uit te voeren, in tegenstelling tot een cijfermatige benadering.

De Rekenkamer Lochem heeft, gekoppeld aan bovenstaande doelstelling, de volgende centrale onderzoeksvragen geformuleerd: In hoeverre zijn de beleidsuitgangspunten over (de toegang tot) jeugdzorg en de rolopvatting van de gemeente Lochem gerealiseerd? En wordt de gemeenteraad op een passende wijze hierover geïnformeerd?

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 6 van 57

De centrale onderzoeksvraag is verder geoperationaliseerd door middel van twaalf deelvragen die zijn terug te vinden in de onderzoeksverantwoording (hoofdstuk 3).

Ontwikkelingen in de jeugdhulp Populatie en kostenontwikkeling1 In de gemeente Lochem is er sprake van ontgroening. Dit betekent dat het aandeel jongeren afneemt ten opzichte van de rest van de bevolking. De ontgroening heeft een sterker karakter dan in vergelijkbare gemeenten en het landelijk gemiddelde2. Tegelijkertijd neemt het totaal aantal jeugdigen met jeugdhulp toe in 2023 ten opzichte van 20223. Desondanks namen de totale kosten in 2023 niet toe, dankzij een daling in de uitgaven bij verblijf, begeleiding en jeugdbescherming. Hoeveel van de daling van de totale kosten het resultaat is van alternatieve (goedkope) algemene voorzieningen is op dit moment niet aan te tonen. Dit is wel een interessante toekomstige analyse die de gemeente Lochem kan maken. Het lijkt er in ieder geval op dat Lochem door het sterke voorveld en de inzet van veel voorliggende voorzieningen de kosten van jeugdhulp weet te dempen. Dat is in het licht van het ravijnjaar en de structurele tekorten vanuit het gemeentefonds (waar de raad ook een motie over heeft aangenomen op 26 november), wel goed om te beseffen. Trends en ontwikkelingen in de jeugdproblematiek in relatie tot het aanbod Er is in de gemeente Lochem een uitgebreid netwerk aan algemene voorzieningen aanwezig gericht op hulp en ondersteuning aan jeugd en gezin (zie hoofdstuk 6).

In het onderzoek zijn echter nog een aantal - deels lokale - actuele maatschappelijke ontwikkelingen en/of lacunes in het aanbod aan algemene voorzieningen benoemd, die goed duiden waar het jeugdbeleid de komende jaren op in kan zetten. ● Het groepsaanbod voor jeugdigen tot 12 jaar raakt over het algemeen goed gevuld. Groepsvoorzieningen gericht op de middelbare school leeftijd (ongeveer vanaf 12 jaar) raken minder goed gevuld. Een mogelijke verklaring hiervoor ligt in de ervaren drempel onder deze jongeren om mee te doen aan collectieve voorzieningen. Bovendien zitten veel van deze jongeren in Zutphen op school, waardoor problemen of uitdagingen van deze jongeren vaak later worden gesignaleerd. ● Een scheiding tussen ouders is niet automatisch een jeugdhulpvraag, maar het kan wel een jeugdhulpvraag worden. Problemen bij ouders die gaan scheiden kunnen nog sneller gesignaleerd worden om een uiteindelijke voorziening in de jeugdhulp te voorkomen. Denk bijvoorbeeld aan het inzetten van een aantal gesprekken met een mediator. ● Op dit moment zijn er nog geen plekken op de buitenschoolse opvang + (BSO+). Dit is bedoeld voor kinderen die niet kunnen meedraaien op de reguliere BSO en een (kleine) plus nodig hebben. Deze kinderen maken op dit moment gebruik van zwaardere vormen van zorg, zoals een zorgboerderij. ● De ervaren prestatiedruk onder jongeren neemt toe.

Met name meisjes ervaren hierdoor stress. Dit is een landelijke trend; de ervaren prestatiedruk neemt over het algemeen zowel onder jongens als meiden toe, met een uitschieter tijdens de coronapandemie 4. ● Een respondent geeft aan dat er meer vraag is naar diagnostiek voor ADHD en ADD vooral op initiatief van ouders. Veel van deze vragen zijn het resultaat van (gedrags)problemen op school. Ook uit gesprekken met het onderwijs blijkt een toename in de vraag naar onderzoek.

1 In dit kader wordt een bondig cijfermatig overzicht gegeven van enkele belangrijke trends en ontwikkelingen over

jeugd en gezin. Bovendien komen een aantal bevindingen vanuit de interviews die gaan over de populatie terug . Hiervoor is de Raadsmonitor Sociaal Domein 2023 gebruikt. Verder zijn een aantal landelijke bronnen geraadpleegd, waaronder Statline. 2 Zie waarstaatjegemeente voor meer informatie. 3 Raadsmonitor Sociaal Domein 2023, p. 44 4 Zie de website van het NJi voor meer informatie.

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 7 van 57

H2 | Conclusies en aanbevelingen 2.1 Conclusies We starten deel II van dit rapport met de hoofdboodschap.

Hoofdboodschap In de gemeente Lochem wordt hard gewerkt aan het goed inrichten en toegankelijk maken van het jeugdbeleid. Zowel beleidsmatig als uitvoerend (in de toegang via ‘t Baken) zien we een bevlogen organisatie die er alles aan doet om ondersteuning zo laagdrempelig mogelijk te maken, dat wil zeggen dichtbij de jongeren en het gezin. ‘t Baken treedt taakvolwassen op als gemeentelijke toegang tot jeugdhulp. Zo wordt integraal gewerkt tussen de verschillende teams van ’t Baken, onder andere in buddygroepen. Extern sluit de gemeente aan bij belangrijke vindplekken in het leven van ouders en jeugdigen, bijvoorbeeld bij het onderwijs en bij de huisarts. De samenwerking met deze partners is de afgelopen periode gegroeid. Uit gesprekken met inwoners komt naar voren dat de gemeentelijke toegang (dat wil zeggen ‘t Baken) helder, herkenbaar en laagdrempelig is. Het jeugdbeleid is verankerd in het algemeen beleidskader sociaal domein (2020) en het beleidsplan Jeugdhulp en Wmo (februari 2021). Er zijn begrijpelijke doelstellingen opgenomen, voorzien van indicatoren. Ook is nadrukkelijk de koppeling gemaakt met aanpalende beleidsterreinen, zoals het gezondheids- en sportbeleid. Maar wanneer is de gemeente Lochem tevreden? Daarom stelt de Rekenkamer: bij een toekomstige herijking van het beleid kan de toevoeging van streefwaarden de gemeentelijke stuurkracht vergroten.

De resultaten van de voorzieningen en activiteiten in het voorliggend veld zijn bij de gemeente goed in beeld. Voor de uitvoering is de gemeente echter veelal afhankelijk van partners. Uitvoeringsactiviteiten zijn op dit moment nog onvoldoende gekoppeld aan de doelstellingen van het beleid, zoals bij de subsidies aan verschillende partners. Een betere verbinding tussen de subsidietoekenning en de beleidsdoelstellingen kan de effectiviteit en sturing op resultaat verhogen. Het onderzoek laat zien dat de gemeente uitgaande van het beleidsplan 2021 met de goede dingen bezig is en de dingen zo goed mogelijk probeert te doen. Vanzelfsprekend zijn er ook ontwikkelpunten. Als voorbeelden: de samenwerking met de (basis)scholen is in opbouw (pilot gezinscoaches 2.0) was in 2024 niet op alle scholen even intensief; de samenwerking met huisartsen is gegroeid maar de terugkoppeling aan huisartsen verdient aandacht; constructies met tijdelijke pilots als Veerkracht 10 beklijven niet als deze om financiële redenen eindigen. Met alle externe ontwikkelingen en een krapper gemeentelijk budget is het zaak de speerpunten en acties uit het beleidsplan 2021 goed te evalueren en het resultaat van de vele pilots duidelijk te maken. Lastige beleidskeuzes vragen om open bespreking met de partners in het voorveld, de zorgaanbieders en de jongeren en ouders om wie het gaat.

In budgettair perspectief ligt er een uitdaging voor de gemeente om de wezenlijke zorg en ondersteuning op niveau te houden. De zorg voor een gezond opgroeiklimaat voor jongeren en inzet op het voorkomen of zo vroeg mogelijk aanpakken van problemen kan de gemeente alleen in partnerschap realiseren. Hoe stuurt en controleert de raad de uitvoering van het beleid? De informatievoorziening aan de raad is uitgebreid. De Raadsmonitor Sociaal Domein krijgt veel waardering, is rijk aan informatie, maar vertelt niet het hele verhaal. De raad wenst beter zicht en grip te krijgen op het complexe veld van de jeugdhulp. Die wens komt voort uit de diversiteit, veranderlijkheid en zwaarte van de vraagstukken en de beperkte gemeentelijke zeggenschap in een veld met veel uitvoeringspartners. Hier ligt een opgave om te bepalen welke informatie de raad van het college wenst te ontvangen, op welke wijze de raad de informatie wenst te bespreken en hoe ver de interventie van de raad ten aanzien van het beleid zou moeten gaan.

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 8 van 57

Deelconclusies 1. Het algemeen beleidskader sociaal domein en het beleidsplan Jeugdhulp en Wmo bevatten heldere doelstellingen en indicatoren die raken aan alle vier de treden. Het algemeen beleidskader sociaal domein 2020 biedt met twee hoofddoelen een kapstok voor de richting in het sociaal domein. In het beleidsplan Jeugdhulp en Wmo 2021 worden de twee hoofddoelen uitgewerkt in vier doelstellingen. Deze zijn voorzien van indicatoren en bovendien worden allerlei acties geformuleerd om bij te dragen aan de doelstellingen. De doelstellingen raken aan alle vier de treden: zelf, met het sociale netwerk, algemene voorzieningen en maatwerk. Wat nog ontbreekt op dit moment zijn streefwaarden gekoppeld aan de doelstellingen. Het is daarom nu niet duidelijk wanneer de gemeente Lochem tevreden is. 2. De gewenste beweging in het jeugdbeleid en de tredenstructuur wordt in de praktijk herkend door maatschappelijke partners. Over het algemeen wordt de richting van het jeugdbeleid in de gemeente Lochem herkend door maatschappelijke partners. In de gesprekken werden met name de tredenstructuur en het versterken van de sociale basis voor jeugdigen door respondenten herkend als Lochems. Dit betekent dat zo veel mogelijk uitdagingen voor jeugd en gezin zo laagdrempelig mogelijk worden opgepakt, dichtbij de leefwereld van jeugdigen en jongeren.

Het Lochemse beleid sluit goed aan bij de landelijke Hervormingsagenda Jeugd. 3. Er is een uitgebreid aanbod aan algemene voorzieningen voor hulp en ondersteuning aan jongeren in Lochem. Jeugdigen kunnen gebruikmaken van verschillende algemene voorzieningen bij een hulp- of ondersteuningsvraag. Bij veel van deze voorzieningen bieden professionals hulp aan de jeugdige en/of de ouders. Er ligt nog een kans om algemene voorzieningen meer te laten inzetten op het versterken van de eerste twee treden, de aanpak van opvoedvragen binnen gezin, buurt, verenigingen of een kring van ouders, zonder geïndiceerde professionele hulp. Denk hierbij aan activiteiten als #Opladers, Homestart en Oplaadgezinnen. Daarin is in de achterliggende periode voorzien. Voor jongeren in de leeftijd 12+ is in de ervaring van inwoners minder aanbod aan ondersteuningsactiviteiten beschikbaar (zonder een hulp- of ondersteuningsvraag). Anderzijds is de ervaring dat de opkomst bij activiteiten voor deze doelgroep mager is. 4. De gemeente monitort de cliënttevredenheid op verschillende manieren en is druk bezig om ervaringsdeskundigen nauwer te betrekken. De Rekenkamer concludeert dat de gemeente Lochem de cliënttevredenheid goed monitort, maar dat er nog wel ontwikkelpunten zijn.

Regelmatig laat de gemeente cliëntervaringonderzoeken uitvoeren waaruit naar voren komt dat de grote meerderheid tevreden is over de dienstverlening vanuit ‘t Baken. De gemeente is op dit moment bezig om van het cliëntervaringsonderzoek een continuonderzoek te maken waarmee het “de reis” van de jongeren in beeld brengt. Waar de gemeente ook kijkt naar andere indicatoren via klachten en bezwaarschriften, komen de signalen vanuit ketenpartners nog niet altijd binnen (mede door privacyaspecten). Op dit moment is de gemeente bezig om ervaringsdeskundigen meer te betrekken. Hiervoor is de Adviesraad Sociaal Domein ingeschakeld en zijn er ook gesprekken met het Jongerenwerk vanuit Stichting Welzijn Lochem. Verder is er op dit vlak door de Saxion Hogeschool een menukaart jongerenparticipatie opgesteld. Hierin staan veel interessante ideeën, waaronder het organiseren van pizza-sessies of het instellen van een jongerenraad. In hoeverre deze voorstellen straks ook praktijk worden is onderwerp van bespreking in de organisatie. 5. ‘t Baken fungeert als taakvolwassen en laagdrempelige toegang. Deze conclusie trekt de Rekenkamer op basis van gesprekken met uitvoeringspartners, maar ook door interviews met inwoners. Intern werkt ‘t Baken integraal en betrekt het Team Jeugd met Gezin en Leerplicht andere teams bij hulpvragen van jeugdigen via zogeheten buddygroepen.

Extern wordt aangesloten bij belangrijke vindplekken in het leven van ouders en jeugdigen, bijvoorbeeld bij het

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 9 van 57

onderwijs en bij de huisartsen. Per inwoner wordt integraal gewogen wat een passend vervolg is voor het gezin. Alle treden worden hierin meegenomen, van zelf doen, tot aan het netwerk, algemene voorzieningen en maatwerk. Verder biedt team Jeugd met Gezin en Leerplicht zelf ambulante ondersteuning aan en is een ambulant team beschikbaar voor uitgebreide vraagverheldering. Medewerkers van ‘t Baken voeren casusregie, ook als een inwoner een maatwerkvoorziening krijgt. Dit betekent dat hulp op elkaar wordt afgestemd, een vinger aan de pols wordt gehouden en tijdig wordt besproken welke vervolghulp (eventueel) nodig is. Deze casusregie is een belangrijke voorwaarde voor integraal werken. Uit gesprekken met inwoners over het jeugdbeleid van Lochem komt over de gehele linie genomen een zeer positief beeld. Het beleid (en vooral de toegang vanuit ‘t Baken) wordt als helder, herkenbaar en laagdrempelig bestempeld.

Dit blijkt onder andere uit de volgende bevindingen: ● De gesprekken met ‘t Baken worden als prettig ervaren en zijn integraal ingestoken; ● De consulenten van team Jeugd met Gezin en Leerplicht zijn betrokken, goed bereikbaar en beschikken over veel kennis en kunde; ● De voorliggende of eigen kracht oplossing is vaak passend (hoewel er soms wel andere jeugdzorg bij nodig is); ● De consulenten treden effectief op als casusregisseurs en mede hierdoor is er sprake van goede samenwerking tussen partijen; ● Volgens inwoners is er voldoende ondersteuningsaanbod in de zogenaamde sociale basis; wel ervaren zij dat er weinig aanbod is voor jongeren ouder dan 12 jaar; ● Inwoners hebben maar zeer beperkt verbeterpunten benoemd; waar die er wel waren, ging dat hoofdzakelijk om een aanbod van extra activiteiten voor oudere jongeren. Verder is in de zomer van 2024 de Hulpwijzer Lochem gelanceerd. Dit is een digitale verwijskaart waarin inwoners terecht kunnen met vragen over het dagelijks leven, ook over vraagstukken rond jeugd en gezin. De wijzer helpt bij het zoeken naar oplossingen en stimuleert hulp en ondersteuning in de directe omgeving, dus in het geval van jeugdbeleid de beweging van “zwaar” naar “licht”. 6. De samenwerking met maatschappelijke partners in het (voor)veld ontwikkelt zich goed.

Inzet van het beleidsplan 2021 was onder meer een beweging te maken “van problematiseren/medicaliseren naar normaliseren”. Om dat te bereiken dient de gemeente volgens het plan de samenwerking tussen Jeugdhulp (lees ’t Baken) en de huisartsen, het onderwijs en de kinderopvang te verstevigen. Uit het onderzoek tekent zich het beeld af dat de samenwerking met de huisartsen dankzij de directe contacten met jeugdconsulenten in het algemeen goed verloopt. Wel is er lichte kritiek op de wisseling van contactpersonen (i.c. de jeugdconsulenten) en spreken huisartsen uit dat de terugkoppeling over praktijksituaties te verbeteren is. De samenwerking met de (basis) scholen is duidelijk gegroeid. Toch is er volgens respondenten nog winst te behalen in de samenwerking. Intensievere en meer uniforme aanwezigheid van jeugdconsultenten op (basis)scholen kunnen vragen over opvoeden en opgroeien vroegtijdig kanaliseren. De scholen kunnen meer open staan voor gebruik van preventief aanbod en voorliggende voorzieningen in plaats van diagnostiek en geïndiceerde behandeling. Betere bekendheid en gebruik van de Hulpwijzer Lochem (zie conclusie 5) kan helpen de juiste weg in het “lichte” zorgaanbod te vinden. Betere samenwerking tussen kinderopvang en de scholen is gewenst met het oog op een doorgaande lijn in begeleiding.

De kinderopvang heeft behoefte aan meer gestructureerd contact met de gemeente. Diverse respondenten noemen prestatiedruk in het onderwijs als een knelpunt in een gezonde ontwikkeling van jeugdigen. 7. Er is een uitgebreide informatievoorziening, maar toch krijgt de raad weinig grip op het thema jeugdbeleid. Er is een uitgebreide informatievoorziening vanuit de planning-en-controlcyclus, waarin veel

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 10 van 57

cijfermatige informatie wordt gedeeld (vooral via de Raadsmonitor Sociaal Domein). Ook rapporteert het college veelvuldig via raadsmemo’s. De raad mist ondanks alle informatie overzicht van het veld en staat ver van de praktijk. Informele informatie-uitwisseling bijvoorbeeld in de raadswerkgroep sociaal domein wordt hoog gewaardeerd. Toch is voor raadsleden op dit moment geen goed beeld te vormen van de uitvoering en de kwaliteit van de dienstverlening vanuit de gemeentelijke toegang en de uitvoerende partijen. Jeugdbeleid is een complex en majeur onderwerp waarbij het voor de raad ondanks alles lastig blijft om goed te kunnen controleren en kader te stellen. 8.

De raad is nog niet volledig geëquipeerd in de rol van kadersteller en controleur, waardoor het zoeken is naar rolafbakening. Jeugdbeleid is een lastige en complexe opgave die meerdere beleidsterreinen raakt, waardoor het voor raadsleden soms moeilijk is te doorgronden. Uit het onderzoek komt naar voren dat raadsleden hun rol als kadersteller en controleur wel pakken, maar dat ze zich niet altijd volledig geëquipeerd voelen in die rol. Er is veel gebruikgemaakt van de (bij)sturingsinstrumenten, maar om goed kaders te kunnen stellen en te controleren is meer kennis en expertise nodig over het thema, dat niet alleen complex is, maar ook aan veel verandering onderhevig is. Dit alles voedt het verlangen bij de raad naar meer grip, wat volgens sommige respondenten resulteert in een verkeerde rolneming. Hoewel de betrokkenheid vanuit de raad in de regel gewaardeerd wordt door betrokkenen, komen vanuit verschillende interviews ook signalen dat de raad bij tijd en wijle te veel bezig is met de uitvoering. Verschillende respondenten merken op dat de raad zich meer zou moeten focussen op de vraag of de activiteiten binnen het jeugdbeleid worden uitgevoerd, resp. of men op de uitvoering kan vertrouwen en wat de effecten van het beleid zijn. Controle betekent het college daarop bevragen en uitdagen.

Het is aan het college en de organisatie om hiervoor de juiste instrumenten aan te leveren. De raad kan immers niet de juiste vragen stellen als er onvoldoende scherpe (sturings)informatie voorhanden is. Het is dus zaak om steeds opnieuw het dagelijkse te verbinden met het grotere verhaal over de opgave en het waarom, wat dit college daarvoor gaat doen en hoe de ambtelijke organisatie daar vorm aan geeft. De organisatie en uitvoerings- en zorgpartijen hebben in het verlengde hiervan ook de wens uitgesproken om vaker met de raad van gedachten te wisselen en de raad zo beter mee te nemen in de mogelijke implicaties van nieuwe (beleids)ontwikkelingen.

2.2 Aanbevelingen Op basis van dit onderzoek doen we de volgende aanbevelingen: 1. College: Zorg voorafgaand aan de voorgenomen herijking van het beleidsplan Jeugdhulp voor een heldere beknopte evaluatie van nieuwe en voortgezette initiatieven en projecten in de afgelopen periode. Concretiseer bij het herijken van het beleidsplan de doelstellingen en indicatoren en benoem meetinstrumenten en streefwaarden. In de afgelopen beleidsperiode zijn veel nieuwe initiatieven gestart of voortgezet in het kader van de versterking van het opvoedklimaat en de normalisering van omgaan met problemen van jeugdigen. Maak de kosten en resultaten van deze inspanningen inzichtelijk. In 2025 wordt naar verwachting het beleidsplan Jeugdhulp en Wmo herzien. Dit biedt een kans om de bestaande doelstellingen verder aan te scherpen. Bovendien kunnen meetinstrumenten en streefwaarden benoemd worden. Zo wordt duidelijk wanneer de gemeente tevreden is met het jeugdbeleid én hoe dit in beeld wordt gebracht. Het is verder een gelegenheid om dit samen met maatschappelijke partners (en wellicht ook jongeren, zie aanbeveling 3) op te pakken. Wat vinden zij belangrijke doelstellingen? En wanneer zijn zij tevreden? 2. College: Zorg dat er herkenbare verbinding is tussen de beleidsuitspraken in de Meerjarenbegroting en het specifieke beleidskader Jeugdhulp.

Maak binnen het bestaande (en toekomstige) beleidskader inzichtelijk op welke wijze activiteiten, voorzieningen en initiatieven voor jeugd en gezin bijdragen aan de doelstellingen van de gemeente Lochem.

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 11 van 57

Op dit moment geeft de Raadsmonitor Sociaal Domein inzicht in de voortgang bij verschillende activiteiten en voorzieningen. Dit geeft vooral een beeld van wat er gedaan wordt (prestaties in aantallen enzo); de monitor gaat nauwelijks in op de resultaten en de bijdrage aan de doelen die de gemeente zich stelt (d.w.z. de effecten). Geadviseerd wordt om meer gelaagdheid in de verantwoording aan te brengen. Probeer zichtbaar te maken wat deze activiteiten en voorzieningen bijdragen aan de doelstellingen van de gemeente (de effecten). Het helpt de raad om de controlerende en kaderstellende rol beter in te vullen (zie aanbeveling 4). Idealiter vindt in de toekomst een integrale afweging plaats in hoeverre een pilot (of een nieuwe subsidieaanvraag) bijdraagt aan de doelstellingen van de gemeente Lochem. Zo wordt duidelijk of en zo ja welke meerwaarde een voorziening heeft in het grotere geheel en hoe individuele voorzieningen zich tot elkaar verhouden. 3. College: Verbeter de regie in het voorliggend veld, door meer helderheid te bieden in verschillende rollen, taken en verhoudingen tussen uitvoeringspartners. Bouw verder aan de goede samenwerking met partners als de huisartsen, de scholen en de kinderopvang. De samenwerking in het veld (gemeente en partners en partners onderling) is in de achterliggende beleidsperiode gegroeid.

Wel is de kwaliteit van de huidige samenwerking van de gemeente met uitvoeringspartners in veel gevallen persoonsafhankelijk. Koester en respecteer wat er goed gaat maar ontwikkel tegelijkertijd heldere kaders met duidelijke rollen, taken en verhoudingen tussen organisaties. Maak de samenwerking minder kwetsbaar en afhankelijk van specifieke personen en stimuleer uniformiteit in de manier van werken. Behoud de flexibiliteit en de mogelijkheid om snel te schakelen, die de huidige manier van (samen)werken typeert. 4. College: Ga verder met de doorontwikkeling van het cliëntervaringsonderzoek en het betrekken van jongeren zelf. Deze aanbeveling moet enerzijds als een aansporing gezien worden, omdat de gemeente al bezig is om hier stappen in te zetten. Anderzijds is het ook een aanbeveling aan de raad om hier scherp op te blijven. Immers de cliëntervaringsonderzoeken en ook de verhalen van ervaringsdeskundigen kunnen enorm helpen om meer gevoel te krijgen bij de praktijk. Het is dus zaak om snel invulling te geven aan een continu-onderzoek, maar ook om de ideeën in de menukaart jongerenparticipatie (zoals pizzasessies met jongeren of een jongerenraad) te verzilveren. Zeker bij een herijking van het jeugdbeleid dat het college in 2025 voor ogen heeft, is de inbreng van jongeren zelf van vitaal belang. 5.

College : Betrek de gemeenteraad bij het inrichten van de informatievoorziening. En omgekeerd Raad: blijf zelf kritisch sturen op de informatie die u wenst te ontvangen, bijvoorbeeld in de raadsmonitor; Neem daarnaast in overleg met college en organisatie zelf initiatief om u periodiek door partijen in het veld te laten informeren over ontwikkelingen in de jeugdhulp. Het is belangrijk dat de raad kan bepalen hoe en wanneer hij wordt ingelicht over zowel de inhoudelijke taakuitvoering als de voortgang op de doelen en indicatoren. Het jeugdveld is complex. Om de kaderstellende en controlerende taak goed te kunnen uitvoeren, is naast voldoende informatie ook voldoende begrip van het thema nodig om deze informatie te duiden. De raadsmonitor is van goede kwaliteit. De wens van de raad tot beter inzicht is geen pleidooi om de monitor uit te breiden. Blijf als raad kritisch beoordelen waaraan u belang hecht. Kijk dus ook wat u in de monitor overbodig acht. Zoek verbetering in overzicht op het jeugdbeleid en in grip op specifieke vragen. De gemeenteraad kan zich daarnaast, bijvoorbeeld in periodieke expertsessies of in regionale bijeenkomsten (met professionals of onafhankelijke experts van buiten), beter laten informeren. Denk hierbij ook aan de mogelijkheid van het afleggen van stages en werkbezoeken.

Zo heeft het samenwerkingsverband (ISD) Bollenstreek5 flink geïnvesteerd in het betrekken van de raad bij de uitvoering. Ze organiseren voor raadsleden regelmatig werkbezoeken en bieden stages aan voor raadsleden om mee te lopen met de consulenten. Een dergelijke aanpak heeft ervoor 5

Het ISD Bollenstreek is een samenwerkingsverband van gemeenten gericht op de uitvoering van de Wmo en de Participatiewet, dus niet op de Jeugdwet.

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 12 van 57

gezorgd dat de raadsleden de ISD Bollenstreek als een transparante organisatie ervaren die proactief informatie deelt, en waardoor zij bovenal gevoel hebben gekregen bij de uitvoeringspraktijk. optioneel] 6. Raad: Zorg dat de behoefte aan grip niet doorschiet in controlezucht. De Rekenkamer heeft met dit onderzoek ook beoogd een spiegel voor te houden aan de raad waar het gaat om de invulling van zijn eigen rol. Op dit punt zijn door meerdere respondenten zorgen geuit, met name waar het gaat om de controledrang van de raad. Dit gevoel komt - zo begrijpen we heel goed - voort uit de informatievoorziening die op dit moment niet goed aansluit op de behoefte van de raad. We willen de raad adviseren om in lijn met bovenstaande aanbeveling wel de informatiebehoefte te uiten, maar ook een open gesprek te voeren over de gewenste rolverdeling tussen raad en college (de mate en wijze van bemoeienis met de uitvoering). Het is goed dat de raad dichter bij de praktijk komt te staan, maar volgens de Rekenkamer moet ook ruimte over blijven voor de professionals en het college om het beleid in te vullen en in de praktijk uit te voeren. De raad zou het college nog meer kunnen bevragen op resultaten en effecten dan nu het geval is.

Waarom worden bepaalde resultaten wel of niet behaald en wat betekent dat vervolgens voor (het sturen op) het jeugdbeleid? Op dit punt mag de raad, zoals ook benoemd bij conclusie 4, het college zeker bevragen en uitdagen.

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 13 van 57

H3 | Bestuurlijke reactie 3.1 Bestuurlijke reactie

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 14 van 57

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 15 van 57

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 16 van 57

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 17 van 57

3.2 Nawoord Rekenkamer Wij danken het college van burgemeester en wethouders voor hun bestuurlijke reactie van 4 februari 2025 op het rapport ‘Normaliseren is te leren’. Daarin presenteren we de conclusies en aanbevelingen met betrekking tot het onderzoek naar de uitvoering van het jeugdbeleid in Lochem. De Rekenkamer is verheugd te lezen dat het college zich overwegend kan vinden in de uitkomsten van het onderzoek en met de aanbevelingen aan de slag gaat. Op één punt deelt het college de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer niet. Bij conclusie 6 in combinatie met aanbeveling 3 stelt het college: “Wij kunnen ons niet vinden in de toelichting op conclusie 6 en de aanbeveling waarin staat dat we meer uniformiteit in de manier van werken moeten stimuleren. Onze inzet is juist gericht op het leveren van maatwerk! Dit betekent bijvoorbeeld dat de mate van aanwezigheid van gezinscoaches op scholen afhankelijk is van de zwaarte van de problematiek op scholen. Dit geldt ook voor de aanwezigheid van jeugdconsulenten bij huisartsen. Door in te zetten op maatwerk versterken we de effectiviteit van onze inzet.” Om misverstanden te voorkomen lijkt het de Rekenkamer goed te verduidelijken wat wij met dit punt in het rapport beogen. In onze optiek zijn maatwerk en (bepaalde) uniforme afspraken geen tegenpolen.

De consulenten van 't Baken bieden maatwerk, maar hanteren tegelijkertijd wel bepaalde werkinstructies. Uit het onderzoek blijkt dat een aantal maatschappelijke partners behoefte heeft aan meer afbakening in de rol van de consulenten op school. Dit betekent niet dat alles helemaal wordt gevat in werkinstructies, maar wel dat er een gedeeld beeld is over de rolopvatting: wat moeten de consulenten op school precies doen, waar zijn ze voor? Uiteraard blijft er ons inziens dan nog steeds ruimte om maatwerk te bieden, zowel aan leerlingen als aan scholen.

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 18 van 57

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 19 van 57

H4 | Onderzoeksverantwoording Deel II van het rapport gaat gedetailleerder in op de bevindingen waarop de conclusies en aanbevelingen in Deel I zijn gebaseerd. Deel II kent de volgende hoofdstukindeling: ● ● ● ● ● ●

Hoofdstuk 3: Onderzoeksverantwoording Hoofdstuk 4: Beleid en doelstellingen Hoofdstuk 5: Organisatie Hoofdstuk 6: Uitvoering Hoofdstuk 7: Resultaten en ervaren effecten Hoofdstuk 8: Evaluatie en verantwoording

In de bijlagen is de informatie opgenomen waarnaar in de tekst wordt verwezen. In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het onderzoek is uitgevoerd.

3.1 Hoofd- en deelvragen De Rekenkamer heeft de volgende centrale onderzoeksvragen geformuleerd: In hoeverre zijn de beleidsuitgangspunten over (de toegang tot) jeugdzorg en de rolopvatting van de gemeente Lochem gerealiseerd? En wordt de gemeenteraad op een passende wijze hierover geïnformeerd?

De centrale onderzoeksvraag valt uiteen in vijf thema’s waaronder de verschillende deelvragen vallen. Beleid 1. Delen de gemeente/'t Baken en de partners in het netwerk een gezamenlijke visie op het jeugdbeleid, inclusief de indicatiestelling? 2. Welke doelen en ambities zijn daarvoor geformuleerd en welke afwegingen zijn daarin gemaakt? Organisatie 3. In hoeverre fungeert 't Baken taakvolwassen als integrale toegang, specifiek voor de eerste twee treden van jeugdhulp? 4. Wat is het beeld van de partners over het beleid en de taakuitoefening van de gemeente/ 't Baken ten aanzien van het jeugdbeleid? Uitvoering 5. Hoe verloopt de samenwerking tussen de zorgverleners in de eerste lijn (huisartsen, consulenten van team Jeugd met Gezin) en het voorveld? Zijn de partners (door de gemeente) aanspreekbaar op hun rol in het jeugdbeleid? 6. Wat zijn de ervaringen van partijen met het beleid en de daaruit voortvloeiende werkwijze? Resultaten en ervaren effecten 7. In hoeverre zijn (of worden) de acties (genoemd in het beleidsplan) uitgevoerd? 8. Op welke wijze wordt de voortgang gemonitord? 9. Hoe monitort de gemeente cliëntervaring en wat doen ze hiermee? 10. In hoeverre sluiten het huidige beleid en de uitvoering aan op de behoeften van jongeren en hun ouders? Evaluatie en verantwoording 11.

Hoe wordt de gemeenteraad over de voortgang (van het beleid) geïnformeerd en op welke wijze wordt de informatie behandeld? 12. Op welke wijze heeft de raad invulling gegeven aan zijn kaderstellende en controlerende rol?

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 20 van 57

Scope van het onderzoek Het onderzoek richt zich op de volle breedte van de doelgroep jeugd. Dit betekent alle kinderen en jongeren in de leeftijd van 0 tot 18 jaar. Binnen deze leeftijdscategorie focust het onderzoek zich op het welzijn van kind en gezin. Het betreft nadrukkelijk een onderzoek naar trede 1 (zelfredzaamheid bevorderen/oplossing binnen het gezin), trede 2 (oplossing in een breder sociaal netwerk) en trede 3 (oplossing met gebruik van algemene voorzieningen) omdat de gemeenteraad juist op die voorzieningen goed kan sturen en het ook tot laagdrempelige hulp behoort die ingestoken is op normalisering. Het onderzoek richt zich niet op geïndiceerde jeugdhulp of kostenbeheersing. Hoewel het onderzoek niet gericht is op geïndiceerde jeugdhulp, raakt dit thema de effectiviteit van voorliggende voorzieningen. Effectieve voorliggende voorzieningen zorgen voor laagdrempelige hulp en ondersteuning dicht bij huis, waardoor de vraag naar geïndiceerde jeugdhulp afneemt. Daarnaast staat een sterk voorliggend veld klaar om jongeren op te vangen nadat ze jeugdhulp hebben ontvangen, bijvoorbeeld door goed jeugd- en jongerenwerk.

Met andere woorden, de effecten van sturen op eigen kracht, sociaal netwerk en een effectief voorliggend veld zou op termijn terug te zien moeten zijn in de cijfers van de geïndiceerde jeugdhulp, de ervaringen van jeugdhulpaanbieders en het verwijsgedrag van de gemeentelijke toegang en huisartsen (zie ook passage hierover in de inleiding). Om meer inzicht te krijgen in de beleving van de leeftijdsgroep 0-18 jaar, zijn we in het onderzoek ook in gesprek gegaan met de doelgroep zelf en hun ouders. Alleen zij kunnen, naast de feitelijke organisatie van het aanbod van voorliggende voorzieningen, aangeven hoe ze de voorliggende voorzieningen ervaren.

3.2 Onderzoeksmethoden Voor het verzamelen van de benodigde informatie en het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt. Documentenstudie Op basis van de documentenstudie is een topiclijst opgesteld voor de interviews met betrokkenen. Een complete lijst van de bestudeerde documenten vindt u in bijlage 2. Interviews met stakeholders Voor verdieping en nadere duiding zijn interviews gehouden. Er zijn intern gesprekken gevoerd met beleidsmedewerkers, medewerkers van ‘t Baken, de verantwoordelijke portefeuillehouder en de gemeenteraad. Maar er is ook extern gesproken met maatschappelijke partners zoals huisartsen, Yunio/GGD, kinderopvang, Stichting Welzijn Lochem, kindercoaches, et cetera. De complete lijst van geïnterviewde personen is te vinden in bijlage 3. Voor de interviews met intern en extern betrokkenen hebben we topiclijsten gehanteerd. Interviews met cliënten Om te toetsen of het beleid in de praktijk werkt, zijn we ook met inwoners (cliënten) zelf in gesprek gegaan. We hebben ons hierbij gefocust op de ervaringen van jongeren en/of hun ouders die recent een gesprek hebben gehad met ‘t Baken en/of team Jeugd met Gezin. Het doel was om na te gaan of er in de gesprekken op basis van de treden goed is gezocht - samen met de cliënt - naar een passende oplossing.

In het gesprek met de cliënten zijn we dieper ingegaan op de vraag in hoeverre: ● zij ervaren dat de huidige hulp (al dan niet een eigen kracht oplossing of oplossing in het sociale netwerk) aansluit bij hun hulpvraag; ● zij ervaren dat de betrokken consulenten van team Jeugd met Gezin hun mening en behoeften serieus hebben genomen; ● zij invloed hebben ervaren in de gesprekken waar werd gezocht naar een oplossing;

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 21 van 57

● ●

zij ervaren dat de hulp bijdraagt aan de oplossing van het probleem; zij ervaren dat zij in gesprek kunnen met professionals als zij iets anders willen.

We hebben in totaal tien cliënten en/of hun ouders gesproken middels telefonische interview. Hiermee kan een beeld worden geschetst van de ervaringen van cliënten met de aangeboden hulp en ondersteuning en in hoeverre dit aansluit op hun behoeften. We hebben in dit onderzoek geen representatief onderzoek gedaan middels kwantitatief onderzoek, maar juist bewust gekozen voor kwalitatief onderzoek om zo meer verdieping aan te brengen. Middels de interviews konden we op de thema’s hierboven geschetst goed doorvragen om tot de kern van het probleem of juist de tevredenheid te komen. Daarmee hebben we ook de succes- en verbeterfactoren kunnen blootleggen. De bevindingen hiervan treft u in paragraaf 7.3.

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 22 van 57

H5 | Beleid en doelstellingen In dit hoofdstuk wordt beschreven welke doelstellingen zijn vastgesteld ten aanzien van voorliggende voorzieningen voor jeugdigen en preventie. Er wordt getoetst of deze doelstellingen voldoende zijn geoperationaliseerd in bijvoorbeeld indicatoren en meetinstrumenten. Ook wordt gekeken wat wordt verstaan onder universele en selectieve preventieve zorg. In dit hoofdstuk komen de volgende deelvragen aan bod.

Deelvragen

Norm

1. Delen de gemeente/'t Baken en de

●

partners in het netwerk een gezamenlijke visie op het jeugdbeleid, inclusief de indicatiestelling?

● ● ● ●

2. Welke doelen en ambities zijn daarvoor geformuleerd en welke afwegingen zijn daarin gemaakt?

Er is een actuele gezamenlijke visie op het jeugdbeleid, inclusief de indicatiestelling. De beoogde maatschappelijke effecten zijn in deze visie expliciet benoemd. Relaties met andere beleidsterreinen zijn expliciet benoemd en duidelijk gemaakt. Partners in het netwerk hebben mee kunnen denken vanuit hun adviseursrol in de totstandkoming van een gezamenlijke visie. De raad heeft mee kunnen denken en beslissen in het kader van hun kaderstellende rol.

● ●

De doelen zijn benoemd en SMART geformuleerd (of SMT).

●

De doelen zijn vertaald naar concrete eisen voor algemene voorzieningen, bijvoorbeeld in een subsidieregeling of een programma van eisen.

Er is in kaart gebracht welke streefwaarden gerealiseerd dienen te worden.

4.1 Delen de gemeente/'t Baken en de netwerkpartners een gezamenlijke visie op het jeugdbeleid, inclusief de indicatiestelling? Samenvatting antwoord deelvraag 1 ● Het algemeen beleidskader sociaal domein 2020 biedt met twee hoofddoelen een kapstok voor de richting van het sociaal domein. Het gaat over “inwoners helpen en de samenleving versterken” en “we willen passende ondersteuning en een krachtige samenleving”. ● In het beleidsplan Jeugdhulp en Wmo 2020 worden de twee hoofddoelen uitgewerkt in vier doelstellingen. Bovendien staan allerlei acties en speerpunten opgesomd om de doelstellingen te realiseren. De gemeenteraad heeft het beleidsplan Jeugdhulp en Wmo 2020 vastgesteld. Samenwerkingspartners hebben mee kunnen denken bij de totstandkoming van het beleidsplan, onder andere door te reageren op een conceptversie. ● De samenhang tussen verschillende beleidsnotities (bijvoorbeeld met sportbeleid, schulddienstverlening en gezondheidsbeleid) wordt helder beschreven in tekst en aan de hand van een illustratie in het beleidsplan Jeugdhulp en Wmo 2020. Dit geeft zowel de horizontale verhouding tussen beleidsterreinen als de verticale verhouding tussen strategie, beleid en uitvoering weer. ● Over het algemeen wordt de richting van het jeugdbeleid in de gemeente Lochem herkend door maatschappelijke partners.

In de gesprekken werden met name de tredenstructuur en het versterken van de sociale basis voor jeugdigen door respondenten herkend als Lochems. Het jeugdbeleid bestaat uit verschillende lagen in de gemeente Lochem. In het coalitieakkoord 2022-2026 wordt het belang genoemd van integraal werken met belangrijke organisaties in het leven van (sommige) jeugdigen, zoals het onderwijs, Stichting Welzijn Lochem en ‘t Baken.

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 23 van 57

Noaberschap en een sterke pedagogische basis zijn belangrijk om jeugdigen te ondersteunen naar een betekenisvolle toekomst, aldus het coalitieakkoord 6.

Het algemeen beleidskader is de paraplu van het sociaal domein Overkoepelend is het algemeen beleidskader sociaal domein 2020 vastgesteld. Het algemeen beleidskader benoemt twee hoofddoelen die dienen als kapstok voor het sociaal domein. Het gaat om: 1. Inwoners helpen en de samenleving versterken7: “We willen dat onze inwoners mee kunnen doen en een zinvolle bijdrage kunnen leveren. Iedereen kan zelf keuzes maken en zijn of haar leven inrichten. Inwoners helpen elkaar daarbij, kijken naar elkaar om en staan voor elkaar klaar. Doordat alle inwoners hun steentje bijdragen, voelt iedereen zich gewaardeerd. Niemand staat buitenspel. Onze inwoners kunnen veilig leven, gezond leven en hun vaardigheden zoveel mogelijk ontwikkelen.” (Algemeen beleidskader sociaal domein 2020, p. 6). 2. We willen passende ondersteuning en een krachtige samenleving8: Bovendien zet de gemeente Lochem in op passende ondersteuning en een krachtige samenleving. Beide begrippen krijgen in het beleidskader een toelichting op hoofdlijnen. Zo is het bieden van passende ondersteuning onder andere dat inwoners weten waar ze met een hulpvraag terechtkunnen.

Het beleidskader sluit af met een aantal uitgangspunten om de twee hoofddoelen dichterbij te brengen voor het sociaal domein: ● Perspectief van de inwoner ● Eigen kracht ● Dichtbij ● Samenhang ● Effectiviteit Deze uitgangspunten dienen als afwegingskader voor het maken van keuzes in het sociaal domein.

Het beleidsplan geeft duidelijk richting voor jeugdhulp en Wmo Het algemeen beleidskader sociaal domein 2020 beschrijft een visie voor het gehele sociaal domein. In het Beleidsplan jeugdhulp en Wmo 2020 wordt hier verder invulling aan gegeven voor de jeugdhulp en de Wmo. Op de titelpagina staat een belangrijk onderdeel van het jeugdbeleid in de vorm van vier treden (zie de onderstaande afbeelding). Figuur 2

De tredenstructuur in de gemeente Lochem

De tredenstructuur uit figuur 2 laat de volgorde op het gebied van ondersteuning voor jeugdigen en ouders in de gemeente Lochem zien.

●

Eerste trede: jeugdigen en ouders lossen het grootste gedeelte van de uitdagingen zelfstandig op.

6 Zie het coalitieakkoord 2022-2026, p. 18. 7 Zie het Algemeen beleidskader sociaal domein, p. 6. 8 Zie het Algemeen beleidskader sociaal domein, p. 7.

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 24 van 57

● ●

●

Tweede trede: vervolgens kan het netwerk ondersteunen of helpen, bijvoorbeeld door een gesprek met een buurtgenoot, vriend of familielid. Derde trede: algemene voorzieningen zijn vrij toegankelijke voorzieningen voor inwoners wanneer de eerste twee treden niet voldoende zijn. Het gaat bijvoorbeeld over welzijnsvoorzieningen, onderwijsachterstandenbeleid en een ouder-en-kindcafé. Vierde trede: indien de eerste drie treden niet voldoende zijn, is een maatwerkvoorziening een mogelijke oplossingsrichting. Het gaat hier om ingekochte zorg, bijvoorbeeld begeleiding, behandeling, woonvoorzieningen of dyslexiezorg.

De vier treden komen impliciet terug in de rest van het beleidsplan, bijvoorbeeld in de doelstelling “Inwoners ontwikkelen informele netwerken en maken er meer gebruik van” (beleidsplan jeugdhulp en Wmo, p. 11). Tegelijkertijd komen de treden niet expliciet terug, bijvoorbeeld in een manier van werken. Uit verschillende gesprekken blijkt dat er wel volgens deze filosofie wordt gewerkt, maar dit is niet beleidsmatig uitgewerkt. De twee hoofddoelen uit het algemeen beleidskader zijn geoperationaliseerd in vier doelen voor jeugdhulp en Wmo: 1. Ondersteuning zoveel mogelijk thuis. ● (indicator: daling van hulp met verblijf, aantal mensen dat in hun eigen leefomgeving ondersteuning krijgt) 2. Ondersteuning zo licht als mogelijk en zo zwaar als nodig ● (indicator: verschuiving van vangnet naar hulp-op-maat in aantal, % en €) 3. Algemene voorzieningen worden meer en beter gebruikt ● (indicator: verschuiving van hulp-op-maat naar algemene voorzieningen in aantal en % gebruikers en voorzieningen) 4. Inwoners ontwikkelen informele netwerken en maken er meer gebruik van ● (indicator: toename aantal informele netwerken en deelnemers) Hierbij zijn er allerlei speerpunten en concrete acties beschreven in het beleidsplan, bijvoorbeeld over de taken voor de gemeentelijke toegang: ‘t Baken. In het volgende hoofdstuk wordt hier uitgebreid bij stilgestaan.

De speerpunten en acties zijn uitgezet langs de lijnen van “sturen op effectiviteit”, “integrale ondersteuning voor inwoners die dat nodig hebben”, “een sluitende keten door regie en samenwerking” en “ondersteunen van ontmoeten mantelzorg, vrijwillige hulp (preventie)”, “het versterken van het opgroeiklimaat” en “monitoring en randvoorwaarden op orde”. De acties die aan deze lijnen zijn gekoppeld verschillen in aard en omvang. Sommige zijn erg concreet, zoals het opzetten van een pleegzorgcampagne en het organiseren van een informatieavond en het meer inzetten op de algemene voorziening Homestart. Andere acties zijn gekoppeld aan maatschappelijke ontwikkelingen, zoals normaliseren of het versterken van het opvoedklimaat en zijn veelal minder concreet. Het gaat bijvoorbeeld over het versterken van de samenwerking, regie en het doorontwikkelen van de inkoop. De samenhang tussen de verschillende beleidsnotities staat beschreven in de beleidsnota jeugdhulp en Wmo 2020. Bijlage 8 van het beleidsplan Jeugdhulp en Wmo beschrijft de samenhang met andere beleidsplannen, waaronder lokaal gezondheidsbeleid, het beleidsplan informele hulp, de nota veerkrachtig ouder worden in Lochem, het sport- en beweegakkoord en het Programmaplan Wmo en Jeugdhulp 2020-2022. Op papier is de samenhang tussen de beleidsplannen goed geregeld.

Het jeugdbeleid wordt (h)erkend bij organisaties die hier uitvoering aan geven Uit de gesprekken met betrokkenen blijkt dat het beleid over het algemeen (h)erkend wordt bij organisaties die werken met jongeren. Dit betekent niet zozeer dat maatschappelijke partners woordelijk het beleidsplan jeugdhulp en Wmo kunnen beschrijven, maar wel dat er een gedeelde richting is waar het jeugdbeleid naartoe moet. Over het algemeen betekent deze richting dat er meer ingezet wordt op een sterke sociale basis om jeugdigen en ouders te ondersteunen bij het opgroeien en opvoeden.

Normaliseren is te leren 2025 | Rekenkamer Lochem | Pagina 25 van 57

Toch geven sommige respondenten aan dat zij niet op de hoogte zijn van de inhoud van het beleid. Tegelijkertijd geldt voor alle organisaties dat het beleid vorm krijgt in het contact met vertegenwoordigers van de gemeente, bijvoorbeeld een beleidsmedewerker of een consulent Jeugd met Gezin. De tredenstructuur, met bijzondere aandacht voor de eigen kracht en het netwerk, wordt in de praktijk herkend. Dit sluit aan op de bedoeling van de Hervormingsagenda Jeugd. In 2023 zijn het Rijk en de VNG een hervormingsagenda overeengekomen die mede een bijdrage moet leveren aan een verbetering van de jeugdzorg en het oplossen van financiële tekorten bij gemeenten. Het doel van de Hervormingsagenda Jeugd is tweeledig: ● Betere en tijdige zorg en ondersteuning, op de juiste plek en wanneer dit nodig is. ● Een beheersbaar en daarmee duurzaam financieel houdbaar stelsel. De hervormingsagenda moet een inhoudelijke vernieuwing van het jeugdstelsel opleveren die de kwaliteit van de jeugdhulp verhoogt. De totstandkoming van de hervormingsagenda heeft vertraging opgelopen door onenigheid tussen verschillende partijen over de structurele extra besparing op de jeugdhulp die in het vorige regeerakkoord werd aangekondigd.

De hervormingsagenda is een vijfjarenplan dat er onder meer voor moet zorgen dat de specialistische hulp voor de meest kwetsbare kinderen beter georganiseerd wordt, er expliciet keuzes worden gemaakt over de reikwijdte van de jeugdhulp en er betere afspraken worden gemaakt rondom kwaliteit, dataverzameling en monitoring. De gemeente heeft hierbij het motto ‘zo normaal mogelijk’. Zo breed mogelijk wordt onderzocht hoe jongeren zo normaal mogelijk hun weg kunnen vervolgen. Uit een analyse van de gemeente Lochem over de plannen uit de Hervormingsagenda Jeugd kwam naar voren dat veel van de plannen in Lochem al plaatsvinden, zoals een sterke focus van ‘t Baken op de versterking van het eigen netwerk. Een aandachtspunt is dat een aantal respondenten aangeeft dat op sommige onderdelen het beleid in tijd verouderd is of dat zij niet op de hoogte zijn van een eventuele actualisatie.

4.2 Welke doelen en ambities zijn geformuleerd en welke afwegingen zijn gemaakt? Samenvatting antwoord deelvraag 2 ● In het jeugdbeleid zijn heldere doelstellingen opgesteld, voorzien van indicatoren. ● Er zijn nog geen streefwaarden geformuleerd bij de doelstellingen in het beleid. Het is daarom niet duidelijk wanneer de gemeente Lochem tevreden is. De samenhang tussen het beleid staat helder beschreven én is verwerkt in een (overzichtelijke) infographic. ● De doelstellingen zijn verwerkt in duidelijke eisen voor de organisaties in de sociale basis, onder andere via de subsidiesystematiek. In het beleidsplan Jeugdhulp en Wmo 2020 staan heldere doelstellingen geformuleerd, die zijn geconcretiseerd in indicatoren. Zo is de doelstelling “ondersteuning zoveel mogelijk thuis” voorzien van de indicatoren “daling van hulp met verblijf” en “aantal mensen dat in hun eigen leefomgeving ondersteuning krijgt”. De doelstelling “ondersteuning zo licht als mogelijk en zo zwaar als nodig” is uitgewerkt in de indicator “verschuiving van vangnet naar hulp-op-maat in aantal, % en €”. Het is belangrijk dat het beleidsplan heldere doelstellingen en indicatoren herbergt. Hiermee geeft de gemeente Lochem richting aan het jeugdbeleid én ontstaat de mogelijkheid om te toetsen of de doelstellingen dichterbij komen of zelfs gerealiseerd worden.