plan-MER Windbeleid en RES dec 2024

Plan-MER windbeleid en RES provincie Gelderland Hoofdrapport

Provincie Gelderland 10 december 2024

Project Opdrachtgever

Document Status Datum Referentie

Projectcode Projectleider Projectdirecteur

Auteur(s) Gecontroleerd door Goedgekeurd door

Plan-MER windbeleid en RES provincie Gelderland Provincie Gelderland

Hoofdrapport Definitief 03 10 december 2024 132826/24-018.280

132826 T. Reimer MSc A.M. Springer-Rouwette MSc

S.A. de Graaff MSc, L.F. de Visser-Bleijenberg MSc P.A. Feij MSc R. de Jong MSc

Paraaf

Adres

Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V. Leeuwenbrug 8 Postbus 233 7400 AE Deventer +31 (0)570 69 79 11 www.witteveenbos.com KvK 38020751

Het kwaliteitsmanagementsysteem van Witteveen+Bos is gecertificeerd op basis van ISO 9001. © Witteveen+Bos Niets uit dit document mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt in enige vorm zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Witteveen+Bos noch mag het zonder dergelijke toestemming worden gebruikt voor enig ander werk dan waarvoor het is vervaardigd, behoudens schriftelijk anders overeengekomen. Witteveen+Bos aanvaardt geen aansprakelijkheid voor enigerlei schade die voortvloeit uit of verband houdt met het wijzigen van de inhoud van het door Witteveen+Bos geleverde document.

INHOUDSOPGAVE

0

LEESWIJZER

8

1

INLEIDING

10

1.1

Aanleiding voor dit plan-MER Windbeleid en RES

10

1.2

Rol en positie van het plan-MER in het besluitvormingsproces

12

1.3

Wettelijke plicht tot uitvoeren van een milieueffectrapportage

13

1.4

Procedure van de mer

15

1.5

Procesverantwoording en participatie

16

2

VOORNEMEN EN KADERS

21

2.1

Europees

21

2.2

Nationaal

22

2.3

Provinciaal

23

2.4

Regionaal

27

2.5

Gemeentelijk

31

3

REFERENTIESITUATIE

32

3.1

Huidige situatie

32

3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 3.1.6 3.1.7

32 34 38 39 40 45 47

Natuur Landschap en cultuurhistorie Gezonde leefomgeving Grondwater - drinkwaterwinning Veiligheid Gebruiksfuncties Netinpassing

3.2

Autonome ontwikkelingen

47

4

ONDERZOEKSAANPAK

52

4.1

Onderzoeksaanpak op hoofdlijnen

52

4.2

Uitgangspunten

54

4.2.1 4.2.2

54 57

Definities wind en zon Zichtjaar, plan- en studiegebied

4.2.3 4.3

Diepgang en detailniveau milieuonderzoeken

58

Totstandkoming onderzoeksgebied

59

4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5

59 61 63 64 65

Uitgangspunten Overzicht belemmeringen windturbines Overzicht belemmeringen zonneparken Onderzoeksgebied windenergie Onderzoeksgebied zonneparken

4.4

Ingreep-effectrelaties

66

4.5

Beoordelingskader energietechnieken

68

4.6

Beoordelingswijze

71

5

EFFECTONDERZOEKEN BASISBEOORDELING

72

5.1

Natuur

72

5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.2

5.4

5.5

5.6

73 76 79

Landschap en cultuurhistorie

81

5.2.1 5.2.2

82

5.2.3 5.3

Natura 2000-gebieden: effecten op instandhoudingsdoelen Overige beschermde gebieden: effecten op doelen en kernkwaliteiten Beschermde soorten: effecten op gunstige staat van instandhouding

Landschap: invloed op landschapstype (Bovengrondse) cultuurhistorie: invloed op historische-geografische en bouwkundige waarden Archeologie: invloed op archeologische (verwachtings)waarden

92 97

Gezonde leefomgeving

100

5.3.1

101

Geluidbelasting op geluidgevoelige objecten

Grondwater - drinkwaterwinning

110

5.4.1

110

Effecten op drinkwaterwinning

Veiligheid

115

5.5.1 5.5.2 5.5.3

115 122 125

Invloed op (beperkt) kwetsbare objecten en andere risicobronnen Invloed op luchtvaartveiligheid Invloed op waterkeringsveiligheid

Gebruiksfuncties

127

5.6.1

127

Invloed op ruimtegebruik

5.7

Duurzaamheid

136

5.8

Netinpassing

142

5.8.1 5.8.2 5.8.3

143 145 145

5.9

6

Effecten invulling openstaande deel RES-opgave met windenergie Effecten invulling openstaande deel RES-opgave met zonne-energie Synthese: koppeling tussen elektrificatie en warmte

Niet-maatgevende effecten

148

5.9.1 5.9.2 5.9.3

148 152 155

Gezonde leefomgeving - gecumuleerd geluid, slagschaduw en lichthinder Bodem Grondwater - verzilting

ONDERZOEKSLOCATIES WINDENERGIE

157

6.1

Aanleiding en doel onderzoekslocaties wind

157

6.2

Ontwikkeling onderzoekslocaties wind

157

6.3

Beschrijving onderzoekslocaties wind

160

6.4

Modelmatige opwekpotentie

161

7

ALTERNATIEVEN

164

7.1

Alternatievenontwikkeling

164

7.2

Beschrijving alternatieven

166

7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.2.4 7.2.5

166 167 169 172 174

Alternatief RES 1.0 Alternatief gezonde en veilige leefomgeving Alternatief landschap Alternatief natuur Alternatief energiesysteem

8

DOELBEREIK ALTERNATIEVEN

175

8.1

Doelbereik alternatief RES 1.0

176

8.2

Doelbereik alternatief gezonde en veilige leefomgeving

177

8.3

Doelbereik alternatief landschap

179

8.4

Doelbereik alternatief natuur

180

8.5

Doelbereik alternatief energiesysteem

182

8.6

Gevoeligheidsanalyse bestaande en autonome windturbines op doelbereik

183

9

EFFECTEN ALTERNATIEVEN

185

9.1

Alternatief RES 1.0

186

9.1.1 9.1.2 9.1.3 9.1.4 9.1.5 9.1.6

Natuur Landschap en cultuurhistorie Gezonde leefomgeving Veilige leefomgeving Gebruiksfuncties Netinpassing

186 187 188 190 191 192

Alternatief gezonde en veilige leefomgeving

194

9.2.1 9.2.2 9.2.3 9.2.4 9.2.5 9.2.6

194 195 197 198 199 200

9.2

9.3

Natuur Landschap en cultuurhistorie Gezonde leefomgeving Veilige leefomgeving Gebruiksfuncties Netinpassing

Alternatief landschap

202

9.3.1 9.3.2 9.3.3

202 204 205

Natuur Landschap en cultuurhistorie Gezonde leefomgeving

9.3.4 9.3.5 9.3.6 9.4

9.5

Veilige leefomgeving Gebruiksfuncties Netinpassing

206 208 209

Alternatief natuur

210

9.4.1 9.4.2 9.4.3 9.4.4 9.4.5 9.4.6

210 212 213 215 216 217

Natuur Landschap en cultuurhistorie Gezonde leefomgeving Veilige leefomgeving Gebruiksfuncties Netinpassing

Alternatief energiesysteem

219

9.5.1 9.5.2 9.5.3 9.5.4 9.5.5 9.5.6

219 220 222 223 224 225

Natuur Landschap en cultuurhistorie Gezonde leefomgeving Veilige leefomgeving Gebruiksfuncties Netinpassing

10

VERGELIJKING ALTERNATIEVEN

228

10.1

Natuur

228

10.2

Landschap en cultuurhistorie

229

10.3

Gezonde leefomgeving

230

10.4

Veilige leefomgeving

232

10.5

Gebruiksfuncties

233

10.6

Netinpassing

234

11

BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN VOOR WIND EN ZON

237

11.1

Effecten van hernieuwbare energiebronnen als wind en zon

237

11.2

Belangrijkste verschillen tussen wind op land en zon op veld

237

11.3

Belangrijkste inzichten voor zon op veld en wind op land in Gelderland

238

12

REFLECTIE OP HET ONDERZOEK

243

12.1

Leemten in kennis

243

12.2

Beschouwing op milieuthema’s

244

12.3

Belangrijkste aanbevelingen voor vervolg

246

Laatste pagina

246

Bijlage(n) I II III IV V VI VII

Onderzoeksrapport natuur Onderzoeksrapport landschap en cultuurhistorie Onderzoeksrapport netinpassing Onderzoeksrapport warmte Totstandkoming onderzoeksgebied Selectie representatieve turbine geluid Nota van beantwoording en omgang advies Commissie mer

Aantal pagina's 99 57 36 59 12 9

0 LEESWIJZER Voor u ligt het rapport van het plan-milieueffectrapport (plan-MER) voor het provinciale windbeleid en de Regionale Energie Strategieën (RES’en) binnen de provincie Gelderland. Op basis van de inzichten uit het plan-MER wil de provincie Gelderland het eigen windbeleid actualiseren en beter laten aansluiten bij de afspraken en zoekgebieden voor 2030 die zijn of worden opgenomen in de RES’en. Het levert tevens milieuinformatie voor de eventuele herijking van de RES’en, het borgen van zoekgebieden in het omgevingsbeleid en het samen met gemeenten en regio’s verbeteren van de wind/zonverhouding. Het doel van een milieueffectrapportage (mer) is het milieubelang een volwaardige plaats te geven in de besluitvorming over het windbeleid en de keuzes in het RES-proces. Het opstellen van een plan-MER helpt om alle (ruimtelijke) belangen en claims zichtbaar te maken en onderling af te wegen. Dit plan-MER beschrijft op hoofdlijnen de milieueffecten van windenergie en zonne-energie op land binnen de provincie Gelderland. Het plan-MER onderzoekt de milieueffecten die van invloed kunnen zijn op de locatiekeuze en/of de keuze voor een bepaalde energietechniek (wind- of zonne-energie). In bijlage IV is daarnaast op een globaler niveau ook milieu-informatie opgenomen over warmtebronnen, -opslag en distributie.

Opbouw plan-MER Het plan-MER omvat een basisbeoordeling van milieueffecten voor wind, zon en warmte, een alternatievenstudie voor wind en zon en gevoeligheidsanalyses voor wind, zon en warmte regionale, verdiepende delen. De basisbeoordeling en de alternatievenstudie vinden plaats op provinciaal niveau. De beoordeling van zoekgebieden en ook de beoordeling van alternatieven op regionale schaal zijn verdiepend, en worden uitgewerkt in regionale rapportages. Daarmee krijgt elke RES-regio een regionale rapportage met verdiepende informatie voor de betreffende regio. Het plan-MER resulteert dus in meerdere rapportages. Onderstaande afbeelding illustreert de opbouw en omvang van dit plan-MER als geheel. Ook de benodigde aanvullende verdieping voor wat betreft de schaal van de zoeklocaties (die niet zijn opgenomen in de regionale rapportages), dient aan het plan-MER te worden toegevoegd. In afbeelding 0.1 wordt dat dan een deel van de bovenste laag van de piramide worden en/of de tweede laag (hoofdrapport).

8 | 246

Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

Afbeelding 0.1 Schematische weergave rapportages

Wat leest u in voorliggend hoofdrapport van het plan-MER? Voorliggend hoofdrapport beschrijft de milieuonderzoeken van energietechnieken (wind en zon) binnen de provincie Gelderland. Het plan-MER is opgebouwd uit 12 hoofdstukken, 6 bijlagen en een samenvatting. De eerste vier hoofdstukken van dit plan-MER gaan in op de meer algemene delen van het rapport. Hier leest u bijvoorbeeld een beschrijving van de aanleiding, de rol- en positie van het plan-MER en het proces, een beschrijving van de belangrijkste kaders voor het voornemen en een beschrijving van de referentiesituatie. In de hoofdstukken 4 en 5 leest u de milieueffectstudie voor wind en zon, met daarbij de onderzoeksaanpak en de basisbeoordeling voor de gehele provincie Gelderland. Voortbouwend op deze basisbeoordeling, leest u in de hoofdstukken 6 tot en met 10 een analyse over het doelbereik en de alternatievenstudie. Hoofdstuk 11 en 12 zijn resumerend van aard, met daarin de belangrijkste bevindingen en een reflectie op het onderzoek.

De bijlagen zijn bedoeld als onderbouwing en/of verduidelijking op dit hoofdrapport en omvatten het volgende: 1 onderzoeksrapport natuur, ter onderbouwing op de effectenstudie natuur; 2 onderzoeksrapport landschap, ter onderbouwing op de effectenstudie landschap; 3 onderzoeksrapport netinpassing, ter onderbouwing op de effectenstudie netinpassing; 4 onderzoeksrapport warmte, ter inspiratie voor het onderwerp warmte; 5 totstandkoming onderzoeksgebied, ter verduidelijking op dit onderwerp; 6 selectie representatieve turbine geluid, ter verduidelijking op dit onderwerp. Naast het hoofdrapport van het plan-MER, resulteert voorliggend milieueffectonderzoek ook in zes regionale rapportages. Een voor elke RES-regio in de provincie Gelderland. Deze rapportages bevatten een verdieping op de milieu-informatie voor de betreffende regio. De regionale rapportages bieden de RESregio’s handvatten in het proces van de herijking van de RES’en. Het levert tevens regiospecifieke milieuinformatie op om zoekgebieden in de RES-regio's te kunnen borgen in het omgevingsbeleid.

9 | 246

Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

1 INLEIDING 1.1

Aanleiding voor dit plan-MER Windbeleid en RES

Provincie Gelderland heeft dit plan-MER Windbeleid en RES opgesteld om de ambitie voor het opwekken van 6.520 Gigawattuur (GWh) hernieuwbare energie binnen de Gelderse regio’s in 2030 te verankeren in het omgevingsbeleid1. Daarmee draagt de provincie bij aan de energiedoelstelling van 55 % CO2-reductie in 2030 uit het klimaatakkoord. Een deel van de opgave moet nog gerealiseerd worden via zon op gebouw, zonneparken op veld en windparken op land (4.659 GWh2). Het plan-MER geeft inzicht in de verschillende (ruimtelijke) belangen en claims die daarbij een rol spelen en ondersteunt zo met milieu-informatie de besluitvorming over deze opgave. Daarnaast is het milieuonderzoek in het plan-MER een wettelijke verplichting. Dit plan-MER is in opdracht van provincie Gelderland en in samenwerking met de RES-partners opgesteld om het plan-MER ook bruikbaar te laten zijn voor de Regionale Energiestrategieën (RES’en). Het levert milieu-informatie op om zoekgebieden in de RES-regio's te kunnen borgen in het omgevingsbeleid.

Afbeelding 1.1 Indicatie van aantal windturbines of omvang zonnepark voor het opwekken van 4.659 GWh

1

Dit is afgesproken in het klimaatakkoord: ‘De provincies en gemeenten zetten zich nadrukkelijk in voor het (kwalitatief en kwantitatief) ruimtelijk mogelijk maken van de RES en de verankering van de RES in het omgevingsbeleid’.

2

Zie hoofdstuk 2.4 voor een toelichting op het gerealiseerde, in ontwikkeling zijnde (pijplijn) en openstaande deel van de RESbiedingen vanuit de Gelderse regio’s.

10 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

Actualiseren van het provinciaal windbeleid Met het plan-MER wil de provincie het eigen windbeleid actualiseren en beter laten aansluiten bij de afspraken en zoekgebieden voor 2030 die zijn of worden opgenomen in de RES’en. Het huidige windbeleid staat namelijk ook windenergie toe op locaties die niet als zoekgebied in de RES 1.0 zijn opgenomen. Dat kan tot ongewenste situaties leiden waarbij er wettelijk en ruimtelijk gezien geen bezwaren zijn tegen een ontwikkeling, maar vanuit de regio weerstand is omdat een ontwikkeling op deze locatie niet aansluit bij de afspraken in de RES. Ondersteunen van de Gelderse RES’en Daarnaast biedt het plan-MER milieu-informatie die door de RES-partners binnen de regio’s gebruikt kan worden bij de bestuurlijke keuzes over het verankeren van afspraken en zoekgebieden in uit de RES in het omgevingsbeleid. De wijze van verankering kan verschillend zijn per regio. In de meeste regio's zal dit plaatsvinden via een herijking van de RES 1.0. Ongeacht de exacte wijze van verankering is het in vrijwel alle gevallen verplicht een plan-mer hiervoor uit te voeren1. Gemeenten en waterschappen kunnen gebruik maken van dit plan-MER en aangeven hoe ze de hierin opgenomen milieu-informatie betrekken bij hun eigen besluit, zodat ze in veel gevallen geen eigen plan-MER hoeven op te stellen.

Onderzoek naar wind- en zonne-energie Het plan-MER richt zich hoofdzakelijk op het onderzoek naar milieueffecten van windparken en zonneparken. Hoewel een plan-MER alleen voor windenergie verplicht is, is zonne-energie ook meegenomen in het onderzoek omdat het samen met windenergie onderdeel uitmaakt van de RESbiedingen. Daarnaast streeft de provincie Gelderland naar meer inzicht in (de verbetering van) de verdeling van wind- en zonne-energie. Hoewel beleid voor zonne-energie voornamelijk wordt opgesteld op gemeentelijk niveau, ondersteunt het plan-MER de beleidsvorming door milieueffecten van zonne-energie in beeld te brengen. Globaal onderzoek naar warmte Warmte maakt onderdeel uit van de RES’en, maar is geen onderdeel van de kwantitatieve RES-biedingen. Ook is warmte niet gekoppeld aan provinciaal beleid, maar aan gemeentelijk beleid, vastgelegd in de Transitievisies Warmte. Toch biedt het meenemen van warmte in het plan-MER bruikbare handvatten voor de RES-regio’s en gemeenten voor de verdere ontwikkeling van gemeentelijk warmtebeleid en het vastleggen van locaties voor warmtebronnen die gemeente-overstijgend van aard zijn. Zo is er door de Gelderse RES-regio's in de Regionale Structuur Warmte (RSW) een aantal mogelijke warmteclusters aangewezen en gekoppeld aan mogelijke bronnen. Zie bijlage IV voor meer informatie over warmte.

Bij concrete projecten is altijd aanvullend onderzoek nodig Het plan-MER is een globaal onderzoek op de schaal van provincie Gelderland. De milieu-informatie is voldoende om op hoofdlijnen een vergelijking tussen gebieden en locaties binnen de provincie mogelijk te maken. Daarmee is het geschikt voor het onderbouwen van een locatieafweging binnen de provincie, regio’s of gemeenten. Het biedt echter niet de gedetailleerde milieu-informatie die nodig is voor de uitwerking van plannen voor concrete projecten en bijbehorende opstellingen. Elk project dient een eigen onderzoek uit te voeren waarin de effecten op het milieu in meer detail onderzocht worden. Bijvoorbeeld een veldbezoek om de effecten van een zonnepark of windpark op de natuur op de projectlocatie nauwkeurig in beeld te brengen of een onderzoek naar de exacte effecten van geluid en slagschaduw die afhangen van het type windturbine dat in een betreffend project gebruikt wordt.

1

Zie een nadere toelichting in paragraaf 1.3.

11 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

1.2

Rol en positie van het plan-MER in het besluitvormingsproces

Het plan-MER ondersteunt de besluitvorming die nodig is om de doelen op het gebied van opwekken van hernieuwbare energie en CO2-reductie in 2030 te behalen via het RES-proces. Het onderzoek helpt om (milieu) effecten, belangen en claims zichtbaar te maken, zodat RES-partners dit kunnen gebruiken in de bestuurlijke afweging. Het plan-MER maakt geen keuze voor bepaalde locaties of een bepaalde hoeveelheid zonneparken of windturbines. Afbeelding 1.2 illustreert de rol en positie van het plan-MER in het RES- en besluitvormingsproces.

Afbeelding 1.2 Processchema plan-MER in relatie tot het RES-proces

Verankering van RES-afspraken is nodig om tijdig de 2030-doelen te halen Het RES-proces staat centraal in het schema. Om in 2030 de doelen uit het klimaatakkoord te halen is het nodig om op 1 januari 2025 de omgevingsvergunningen verleend te hebben voor de infrastructuur en opwek van hernieuwbare energie. Dit betekent dat de ambities ruim voor dat moment goed vastgelegd moeten zijn in regionale afspraken en ook verankerd in omgevingsbeleid van de RES-partners. Deze vastlegging en verankering vindt voor veel regio’s plaats in RES-verband (al dan niet via een herijking naar RES 2.0). Plan-MER hanteert RES 1.0 als vertrekpunt, maar kijkt ook breder Het plan-MER ondersteunt het verankeren van de RES en in het bijzonder van de afspraken in het Windbeleid van provincie Gelderland op basis van de uitkomsten van de RES-en. Het onderzoek brengt in beeld wat de milieueffecten zijn van de in de RES 1.0 opgenomen afspraken en zoekgebieden. Daarnaast verkent het plan-MER ook andere gebieden dan de gebieden die opgenomen zijn in RES 1.0 om te zien of deze gebieden andere (betere of slechtere) effecten hebben. Dit is nodig om met milieu-informatie te kunnen onderbouwen waarom bepaalde locaties of gebieden wel of niet zijn of worden opgenomen in de RES-en1.

De onderzoeksaanpak op hoofdlijnen in hoofdstuk 4.1 beschrijft stapsgewijs hoe de selectie van deze andere locaties en gebieden tot stand is gekomen en welke alternatieven op de gebieden uit RES 1.0 zijn onderzocht.

1

Naast een algemene verplichting tot motiveren van een besluit is er specifiek vanuit de mer-regelgeving de verplichting om alternatieve locaties in beschouwing te nemen in een plan-MER (Artikel 11.3 Omgevingsbesluit).

12 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

Plan-MER biedt beslisinformatie voor borging van RES-en in omgevingsbeleid vanuit milieuperspectief De analyses in het plan-MER bieden milieu-informatie die in de bestuurlijke besluitvormingsprocessen tijdens de verankering van de RES-en gebruikt kan worden. Het plan-MER brengt voor- en nadelen van locaties en gebieden in beeld en geeft aandachtspunten voor besluitvorming. Het plan-MER maakt geen keuze voor bepaalde locaties of een bepaalde hoeveelheid zonneparken of windturbines. Dat zijn keuzes die door de RES-partners gemaakt kunnen worden mede op basis van het plan-MER, maar ook op basis van andere belangen die een rol spelen. Het plan-MER is de ‘bouwsteen’ voor milieueffecten1. Ook de capaciteit op het elektriciteitsnet is een belangrijke parameter voor de inpassing van duurzame elektriciteitsprojecten. Daarnaast hangt de keuze voor gebieden voor windturbines en zonneparken ook samen met maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak in de regio. Ten slotte dient een ruimtelijke en integrale afweging te worden gemaakt ten opzichte van andere ontwikkelingen zoals woningbouw, mobiliteit, landbouw, natuur en recreatie.

Plan-MER biedt aanknopingspunten voor concrete projecten, maar is ongeschikt als onderbouwing De analyses in het plan-MER zijn niet geschikt voor het onderbouwen van ruimtelijke plannen of vergunningen voor de inrichting van concrete projecten voor zonneparken of windparken. In concrete projecten is altijd nader onderzoek naar de lokale kenmerken en (milieu)kwaliteiten van de omgeving nodig als onderdeel van een goede ruimtelijke onderbouwing of een mer(beoordeling). Bijvoorbeeld een veldonderzoek naar het voorkomen van beschermde plant- en diersoorten op de beoogde locatie. Ook de specifieke kenmerken van het project zijn nodig om te kunnen toetsen aan wet- en regelgeving. Denk hierbij aan de specificatie van windturbines, de lay-out van zonneparken of de landschappelijke inpassing van dit alles in de omgeving. Deze locatie- en projectspecifieke informatie is in het plan-MER niet beschikbaar. Wel biedt het plan-MER aanknopingspunten voor nader onderzoek en signaleert het kansen en aandachtspunten op bepaalde locaties. Bijvoorbeeld welke gevoelige natuur voorkomt in het betreffende gebied of welke risicobronnen vanuit externe veiligheid een rol spelen.

1.3

Wettelijke plicht tot uitvoeren van een milieueffectrapportage

Bij het verankeren van de afspraken en gebieden voor zon en wind uit de RES’en in omgevingsbeleid bestaat een verplichting tot het uitvoeren van milieuonderzoek. In deze paragraaf wordt deze plicht die voorkomt uit de Smb-richtlijn en die wettelijk is vastgelegd in de Omgevingswet en uitgewerkt in het Omgevingsbesluit nader toegelicht. Kortgezegd stellen het provinciaal windbeleid, de RES’en en andere vormen van omgevingsbeleid kaders aan de uitwerking van projecten als windparken en zonneparken. Omdat windparken en zonneparken direct of indirect (mogelijk) aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, moet ook al bij de bovenliggende kaderstellende plannen of programma’s rekening gehouden worden met milieueffecten. Achtergrond van de mer-plicht Europese en nationale wetgeving schrijven voor dat voor projecten met (mogelijke) belangrijke nadelige milieueffecten een mer-procedure wordt doorlopen. Dit hangt mede af van de aard en omvang van de project. Het doel van deze mer-procedure is om het milieubelang een volwaardige plaats te geven in de besluitvorming over de invulling van het windbeleid van de provincie en de RES’en van de verschillende regio’s. Het opstellen van een plan-MER helpt om (ruimtelijke) belangen en claims zichtbaar te maken en onderling af te wegen.

De gevolgen voor onder meer het landschap, de natuur en de leefomgeving worden op een navolgbare- en toetsbare wijze in beeld gebracht. Hierbij worden zowel negatieve als positieve milieueffecten beschouwd.

1

Voor de Groene Metropoolregio (GMR) Arnhem-Nijmegen geldt dat al een eigen plan-MER voor de RES is opgesteld. Zie hiervoor: https://www.groenemetropoolregio.nl/docs/plan-mer.pdf. Volledigheidshalve is de GMR ook in voorliggend planMER Windbeleid en RES opgenomen. De regionale rapportage GMR gaat nader in op de overeenkomsten en verschillen tussen beide plan-MER-en.

13 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

In de Omgevingswet is gekozen voor een algemene omschrijving van de plan-mer-plichtige plannen en programma’s. Onder de Omgevingswet is een plan-mer, verplicht als: 1 een plan of programma kaderstellend is voor mer(beoordelings)plichtige besluiten; 2 een passende beoordeling moet worden uitgevoerd voor een plan of een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn; 3 een plan of programma kaderstellend is voor besluitvorming over projecten die niet zijn aangewezen in bijlage V bij het Omgevingsbesluit, maar wél aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Het windbeleid van de provincie en de RES’en zijn kaderstellend en voor de realisatie van wind- en zonneparken. Ook zal er mogelijk een passende beoordeling gemaakt moeten worden. De actualisering van het windbeleid is dus mer-plichtig. Hetzelfde geldt voor het verankeren van de RES’en, die vanwege locatiekeuzes of andere kaders kaderstellend zijn voor mer-(beoordelings)plichtige projecten en daarmee mer-plichtig zijn1. Toetsing aan projecten In bijlage V van het Omgevingsbesluit staat, gebaseerd op de Europese regelgeving (richtlijn nr. 85/337/EEG), vermeld voor welke projecten sprake is van een mer-plicht (kolom 2) of een merbeoordelingsplicht (kolom 3). Windturbines zijn aangemerkt als project in categorie C2. Zonneparken als zodanig zijn niet als project opgenomen in het Omgevingsbesluit.

Jurisprudentie wijst uit dat een zonnepark niet als project in categorie C1: thermische centrales en andere verbrandingsinstallaties voor de productie van elektriciteit, stoom of warm water, kan worden aangemerkt2. Wel kan de realisatie van een zonnepark in sommige gevallen aangemerkt worden als landinrichtingsproject, een project in categorie J12. Het is daarmee waarschijnlijk dat alleen het project C2 (de oprichting, wijzingen of uitbreiding van een windpark) relevant zijn voor de mer(beoordelings)plicht. Zon wordt zekerheidshalve meegenomen omdat het onderdeel uitmaakt van de RES-biedingen en de daarin opgenomen verhouding wind-zon relevant is voor de milieueffecten die als gevolg van de RES’en kunnen optreden. Toetsing aan besluiten Bij de aanpassing van het provinciaal windbeleid gaat het om de omgevingsvisie zoals bedoeld in afdeling 3.1 van de Omgevingswet. Dit is volgens artikel 16.34 lid 2 van de Omgevingswet in ieder geval een kaderstellend programma waarvoor een mer-plicht geldt als het een project uit kolom 2 van bijlage V van het Omgevingsbesluit mogelijk maakt. De RES’en zijn in veel gevallen een programma zoals bedoeld afdeling 3.2 van de Omgevingswet. Hiervoor geldt onder de Omgevingswet ook een plan-mer-plicht3.

Ook andere vormen van verankering in omgevingsbeleid kunnen in aanmerking komen als een kaderstellend wettelijke of bestuursrechtelijk plan en op die manier plan-mer-plichtig zijn. Bijvoorbeeld een omgevingsplan of een projectbesluit, waarbij ter voorbereiding een voorkeursbeslissing wordt genomen. Tabel 1.1 toont de projecten bijlage V van het Omgevingsbesluit die van toepassing kunnen zijn op de voorgenomen ontwikkeling van windturbines en zonneparken.

1

Zie voor een toelichting hierop: https://www.regionaleenergiestrategie.nl/documenten/handlerdownloadfiles.ashx?idnv=2198520

2

Zie ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2770

3

https://www.commissiemer.nl/actueel/nieuws/resen-zijn-meestal-plan-mer-plichtig

14 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

Tabel 1.1 Categorieën uit het Besluit mer die van toepassing (kunnen) zijn nr.

C2

Kolom 1

Kolom 2

Kolom 3

Kolom 4

Projecten

Gevallen waarin de mer-plicht geldt (artikel 16.43, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet)

Gevallen waarin de merbeoordelingsplicht geldt (artikel 16.43, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet)

Besluiten als bedoeld in artikel 11.6, derde lid, onder c, van dit besluit

windparken

oprichting, wijziging of

oprichting, wijziging of

de omgevingsvergunning voor een

uitbreiding van een

uitbreiding van een windpark

milieubelastende activiteit of het

windpark met 20 of

met drie of meer windturbines

kavelbesluit op grond van artikel 3

meer windturbines J12

landinrichtingsprojecten

niet van toepassing

van de Wet windenergie op zee aanleg, wijziging of

het omgevingsplan

uitbreiding

Warmte Voor het aspect warmte geldt dat dit plan-MER alleen ingaat op de algemene milieueffecten. Het geactualiseerde windbeleid en de RES’en bevatten hiervoor geen kaderstellende keuzes. Voor de van toepassing zijnde categorieën uit het Besluit mer is warmte daarom niet beschouwd.

1.4

Procedure van de mer

Stappen in de procedure Voor het doorlopen van een plan-mer geldt een wettelijk vastgestelde procedure. De volgende stappen worden hierbij doorlopen: - openbare kennisgeving. Dit onderdeel vormt de formele start van de procedure. Met de Notitie Reikwijdte en Detailniveau is aangegeven dat een plan-MER-procedure wordt doorlopen; - raadpleging. Zowel overheids-, adviesorganen en belangengroeperingen worden geraadpleegd over de te onderzoeken alternatieven en milieueffecten. Advisering van de Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie mer) en het betrekken van derden is in dit stadium vrijwillig. De NRD bood hiervoor de mogelijkheid. Er zijn zienswijzen ingediend en het van advies van de Commissie mer1 is verschenen. De Nota van beantwoording geeft aan hoe met deze zienswijzen en het advies is omgegaan in dit plan-MER; - opstellen plan-MER. Voorliggend plan-MER geeft hieraan invulling op basis van de NRD, advies en reacties uit de raadpleging; - het plan-MER wordt vervolgens gepubliceerd met de besluiten waarvoor het onderzoek is uitgevoerd, bijvoorbeeld met het geactualiseerde windbeleid of de RES’en; - advies Commissie mer en zienswijzen.

Volgens de bepalingen in de Wet milieubeheer zal dit plan-MER worden voorgelegd aan de Commissie mer In een toetsingsadvies geeft de Commissie mer aan of het milieueffectrapport voldoende informatie bevat om het plan te kunnen vaststellen. Ook wordt er afhankelijk van het besluit gelegenheid tot indienen van zienswijzen geboden; - vaststellen van het plan (windbeleid en RES’en met plan-MER, inclusief advies van de Commissie mer). De zienswijzen en adviezen worden betrokken bij de besluitvorming van het vast te stellen definitieve planMER windbeleid en RES. Rollen in de procedure Bij een mer-procedure is sprake van drie formele rollen: een bevoegd gezag, een initiatiefnemer en adviseurs. Het bevoegd gezag is de instantie die het mer-plichtige besluit vaststelt. In dit geval de actualisatie van het windbeleid in de Omgevingsvisie. Hiervoor is in ieder geval de provincie Gelderland (Provinciale Staten (PS)) bevoegd gezag. 1

Zie: https://commissiemer.nl/docs/mer/p37/p3705/a3705rd.pdf.

15 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

De initiatiefnemer is degene die het plan opstelt. In dit geval is dat in ieder geval de provincie Gelderland (het college van Gedeputeerde Staten (GS)). Daarnaast zijn er diverse adviseurs, die adviseren over de inhoud van het plan-MER. Belangrijk daarbij is de Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie mer). Bij de vaststelling van de RES’en of verankering in ander omgevingsbeleid kunnen de rollen in de procedure anders zijn. Een gemeenteraad kan dan bijvoorbeeld formeel het bevoegd gezag zijn en het college van burgemeester en wethouders de initiatiefnemer.

1.5

Procesverantwoording en participatie

Het plan-MER is een objectief onderzoek, waarin aandacht voor het proces en afstemming over de methode, aannames en feitelijke informatie essentieel is. We hebben hiervoor langs zeven processporen gewerkt. Hierbij zijn diverse stakeholders betrokken, met nadruk op de regio’s, gemeenten en netbeheerders. Vanwege de aard van het instrument en het zeer grote onderzoeksgebied is voor dit plan-MER niet gekozen voor een zwaar participatief traject. In onderstaande paragrafen leest u waarom en op welke manier stakeholders zijn betrokken, wat is gedaan met inbreng van de zienswijzen en het advies van de Commissie mer, en hoe het proces opvolgend aan het plan-MER eruit ziet. Hoe zijn stakeholders betrokken? Waarom op deze manier? Het Plan-MER biedt onder meer een basis voor bestuurlijke afwegingen in de RES-regio’s in de borging van de RES of herijking naar RES 2.0. Het is daarom belangrijk dat deze regionale stakeholders voldoende zijn meegenomen in het onderzoeksproces. Uiteraard is het van belang dat de feitenbasis en aannames correct en goed onderbouwd zijn en alle stakeholders hier input op kunnen leveren. Ook moet de betekenis en doeleinden van het plan-MER helder zijn voor iedereen. Met de inspraakperiode, informatiebijeenkomsten en algemene communicatie hebben we hierin richting de stakeholders en omgeving voorzien.

Voor het betrekken van de bredere groep inwoners en andere belanghebbenden is conform de MERprocedure gelegenheid geboden om zienswijzen in te dienen op de NRD. Ook voor het ontwerp-Plan-MER wordt een zienswijzeprocedure georganiseerd. Een aanvullend participatief traject voor inwoners en andere lokale belanghebbenden lag voor dit plan-MER niet voor de hand. Dit heeft te maken met het zeer grote onderzoeksgebied van dit provinciale plan-MER, en daarmee het grote aantal betrokkenen. Bovendien is het onderzoek gericht op het weergeven van objectieve milieu-informatie, die in de daarop volgende bestuurlijke besluitvormingsprocessen gebruikt kan worden. Het plan-MER brengt voor- en nadelen van locaties en gebieden in beeld en geeft aandachtspunten voor besluitvorming. Het plan-MER maakt geen keuze voor bepaalde locaties of een bepaalde hoeveelheid zonneparken of windturbines. Dat volgt na oplevering van het plan-MER. Dan kan een intensiever participatieproces met de omgeving aan de orde zijn, waarbij de resultaten van het Plan-MER onderwerp van gesprek zijn. Ook bij concrete projectinitiatieven zullen omwonenden en andere belanghebbenden worden betrokken.

16 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

Welke sporen? Om het proces goed te organiseren hebben we met verschillende processporen gewerkt. Deze hebben elk een andere intentie en doel: - kerngroep: de kerngroep is ingesteld om het plan-MER proces te begeleiden en op methode en inhoud te adviseren. De kerngroep was nauw betrokken bij de totstandkoming van de NRD en de eerste uitwerking daarvan richting plan-MER. In de kerngroep zijn de provincie, RES-regio’s en gemeenten vertegenwoordigd; - expertteam: het expertteam, een bestaand overleg in het kader van het Gelders Energieakkoord (GEA), met daarin alle regionale procesregisseurs, Liander en de provincie, is geïnformeerd over de voortgang en het inhoudelijke proces, met name gericht op de consequenties voor de bestuurlijke processen in de regio’s. Er is tweemaal aangesloten bij het expertteam: in de voorbereidende fase vóór oplevering NRD en in de fase na oplevering NRD richting de 50 % versie van het plan-MER; - RES-stuurgroepen: de RES-stuurgroepen zijn geïnformeerd over de voortgang en het inhoudelijke proces. In deze overleggen was er gelegenheid om adviezen en signalen mee te geven over eventuele (bestuurlijke) aandachtspunten of risico’s.

Tweemaal zijn we per regio aangesloten bij de RES-stuurgroep: in de voorbereidende fase vóór oplevering NRD en richting de 50 % versie van het plan-MER; - ambtelijke overleggen: de voorbereiding van de stuurgroepen heeft plaatsgevonden in een ambtelijk overleg. De provinciale accounthouders en/of RES-procesregisseurs hebben daarin wanneer relevant de voortgang en bespreekpunten toegelicht; - BOSGRES (Bestuurlijk Overleg Samenwerking Gelderse RES’en): een bestuurlijk overleg in het kader van GEA met de RES-stuurgroepvoorzitters, is tussentijds geïnformeerd over de voortgang en het inhoudelijke proces. Bovendien kunnen in het BOSGRES de bestuurders bovenregionaal met elkaar in gesprek over het lopende proces. Er is tweemaal aangesloten dit overleg: in de voorbereidende fase vóór oplevering NRD en rondom de oplevering van de 90 % versie van het plan-MER; - doorlopend en bilateraal: met de zes regio’s, provincie en stakeholders zoals GEA en Liander, zijn afhankelijk van de procesdynamiek een aantal bilaterale gesprekken gepland. Onder andere bij de start van het onderzoekstraject en na oplevering NRD en zienswijzen. Onderdeel hiervan zijn ook de regionale gesprekken over de regionale rapportages.

Doorlopend is er waar nodig ook contact geweest; - communicatie: tijdens het onderzoek plan-MER heeft de provincie Gelderland een viertal nieuwsbrieven gepubliceerd gericht aan professionals. De nieuwsbrief is ook beschikbaar gesteld op de website van de provincie, met daarbij een Q&A met de meest gestelde vragen; - inspraak: de NRD is door de provincie Gelderland vanaf februari t/m maart 2023 ter inzage gelegd, met de intentie om alle stakeholders te consulteren. Als onderdeel hiervan zijn er een drietal informatiebijeenkomsten georganiseerd. Twee hiervan waren gericht op professionals en één op inwoners. Het doel van deze bijeenkomsten was alle geïnteresseerden te informeren en aandachtspunten op te halen. Alle vragen zijn of ter plekke beantwoord, of beantwoord in een Q&A die vervolgens met alle deelnemers is gedeeld. Deze vindt u hier. Naast de bijeenkomsten zijn alle ingediende zienswijzen beantwoord in een Nota van beantwoording, die als bijlage bij het ontwerp-plan-MER is gepubliceerd. Welke stappen en fases? In het proces hebben we diverse fases en stappen doorlopen, van oplevering NRD naar oplevering ontwerpplan-MER. In onderstaande afbeelding staat weergeven wie op welk moment is betrokken.

17 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

Afbeelding 1.3 Schematisch overzicht proces en betrokkenheid

Nadat het ontwerp-plan-MER in fase III wordt opgeleverd, volgt er een GS-vaststelling en wordt het ontwerp-plan-MER ter inzage gelegd. Bovendien wordt de Commissie mer gevraagd een toetsingsadvies te geven op het ontwerp-plan-MER. Nadien wordt het definitieve plan-MER vastgesteld. De reactie op zienswijzen en het definitieve plan-MER worden daarna kenbaar gemaakt. Het definitieve plan-MER wordt gebruikt bij het vaststellen van eventueel te herijken RES'en. Dan zal het plan-MER ook vastgesteld worden door gemeentebesturen. Wat is gedaan met de inbreng? Zienswijzen In totaal zijn er circa 300 zienswijzen ingediend, met daarin meer dan 1.250 reacties of vragen. In de Nota van Beantwoording (bijlage VII) wordt ieder individueel punt van een antwoord voorzien.

Boodschappen die in veel zienswijzen terugkomen zijn: - normen en kaders: aandacht voor het lopende proces rondom de landelijke milieunormen voor windturbines, het verzoek voor het meenemen van lokaal beleid en specifieke afstandsnormen, vragen over de keuzes voor referentieturbines; - reikwijdte en gebiedsafbakening: vragen en kanttekeningen over de rol van provincie Gelderland in relatie tot gemeenten en de regionale RES-processen en vragen over de wijze waarop wordt afgestemd met ontwikkelingen in aangrenzende provincies; - gezondheid: aandacht voor subjectieve gezondheidsschade, slagschaduw en cumulatieve effecten; - kaarten: kanttekeningen bij de grove resolutie en detailniveau van de in de NRD opgenomen kaarten; - participatie: verzoek om meer aandacht te besteden aan betrokkenheid van decentrale overheden, maatschappelijke organisaties en burgers; - energiesysteem: vragen over waarom het alternatief energiesysteem een plek krijgt binnen het plan-MER hoewel dit geen milieu-thema betreft, kanttekeningen bij de focus op lokale/provinciale capaciteit, in plaats van nationale keuzes/capaciteit en wind op zee; - wespendief: het verzoek om het gebied van de wespendief niet uit te sluiten in het onderzoek, en in plaats daarvan een ja-mits benadering te gebruiken, met ruimte voor mitigatie.

Voor een flink aantal veel terugkomende thema’s is in het plan-MER toelichting gegeven met een onderbouwing waarom keuzes wel/niet worden gemaakt. Daarnaast gaat een aantal vragen en reacties over onderdelen in de NRD, die op dat moment nog verder moesten worden uitgewerkt. Voor veel van deze punten, zoals de aanpak van molenaarswoningen en het alternatief energiesysteem zijn in de onderzoeksfase keuzes gemaakt in de kerngroep, waar relevant rekening houdend met de ingebrachte zienswijzen. Ook is er naar aanleiding van de reacties gekozen voor andere formuleringen en zijn onjuistheden in de regionale rapportages gecorrigeerd.

18 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

Advies van de Commissie mer Het advies van de Commissie mer op de NRD is op 18 april gepubliceerd en is hier te vinden. Het advies bevat diverse boodschappen en adviezen die goed opvolgbaar waren. In het advies staat bijvoorbeeld dat een schema van te nemen besluiten tot 2030 verhelderend kan zijn. Meer inzicht in potentiële warmtebronnen, afnemers en warmteclusters geeft ook duidelijkheid. En er wordt geadviseerd de alternatieven landschap en natuur zo uit te werken dat ze sterker van elkaar verschillen. Deze punten zijn waar mogelijk meegenomen in het onderzoek. Twee adviezen van de Commissie mer waren van meer fundamentele aard en worden hieronder specifiek toegelicht. Ten eerste stelt de Commissie dat het plan-MER (nog) niet kan worden gebruikt als milieueffectrapport voor elk van de zes Gelderse RES-en. Het vertrekpunt van dit plan-MER is echter juist dat de beschikbare milieuinformatie bruikbaar is voor RES-processen in de regio’s en daarmee invulling geeft aan de mer-plicht die geldt voor de verankering van de RES’en in omgevingsbeleid. Met de regionale milieueffectrapportages spelen we hier op in. Van de regio’s vraagt dit zorgvuldige verantwoording van keuzes en hoe de milieuinformatie betrokken is bij besluiten. Ten tweede adviseert de Commissie een extra tussenstap waarin zoekgebieden worden afgebakend – waarbij regio’s intensiever moeten worden betrokken.

Mede op basis van dit advies hebben we in het planMER nadrukkelijker onderzoekslocaties afgebakend. Daarbij is nadrukkelijk gekozen om daarin geen bestuurlijke afwegingen te maken. Omdat het plan-MER is bedoeld als objectieve informatie voor input van het herijkingsproces. Het plan-mer-proces is daarom niet voorzien in een participatieproces die dergelijke keuzes ondersteunt. Dat is aan de orde bij de bestuurlijke afweging die de RES-regio's maken op basis van dit plan-MER. In bijlage VII vindt u een bijlage met een verantwoording hoe het advies van de Commissie is verwerkt. Hoe gaat het verder? Ontwerp plan-MER Na oplevering van het plan-MER wordt het ontwerp-plan-MER vastgesteld door GS en vervolgens ter inzage gelegd. Iedereen kan dan een zienswijze geven over de uitkomsten van het onderzoek. Na beantwoording van deze zienswijzen wordt het definitieve plan-MER vastgesteld en gepubliceerd. Besluitvorming RES Het plan-MER inclusief de 6 regionale delen voor de RES regio’s Achterhoek, FoodValley, Noord-Veluwe, Rivierenland, Stedendriehoek en Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen zijn bedoeld voor het borgen van de RES’en in beleid. Tevens leveren ze input voor eventuele RES herijkingsprocessen.

Het plan-MER bevat geen voorkeursalternatief omdat het bestuurlijke proces om te komen tot (nieuwe of aanvullende) voorkeurslocaties (ook in de regio’s) pas na het beschikbaar komen van het plan-MER doorlopen wordt. Het plan-MER bevat nu alleen nog objectieve milieu-informatie. Bestuurlijke keuzes kunnen leiden tot een verdere detaillering en afbakening van onderzoeksgebieden. Deze aanvulling betekent dat geen extra, regionale plan-mer-procedure doorlopen hoeft te worden. De aanvulling wordt per regio toegevoegd aan het regionale deel van het provinciale plan-MER. Beide documenten vormen dan samen een integraal planMER voor de besluitvorming van een eventueel te herijken RES. Hiermee wordt voldaan aan de wettelijke plan-mer-plicht. Projecten/aanpalende onderzoeken Naast dit plan-MER is er ook een plan-MER Wespendief en Windenergie Veluwe opgesteld. Het plan-MER Wespendief onderzoekt de mogelijkheden die er zijn voor het realiseren van windenergie én het instandhouden van de wespendief. In het voorliggende plan-MER Windbeleid en RES Gelderland worden milieueffecten van windenergie beschreven in de zone rondom de Veluwe (>1-8km), maar wordt niet in detail ingegaan op de effecten op de Wespendief. Het plan-MER Wespendief en Windenergie Veluwe beschrijft juist de effecten in deze zone op de Wespendief in meer detail aan de hand van de meest actuele informatie.

De regels rondom windenergie en de wespendief zijn als aanvulling opgenomen op de Beleidslijn

19 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

Windenergie in de Beleidslijn windenergie op en rondom de Veluwe en worden naar verwachting begin 2025 onderdeel van de Omgevingsverordening. De Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen heeft een eigenstandig plan-mer-proces doorlopen. In voorliggend plan-MER Windbeleid en RES Gelderland en in het bijzonder de regionale gevoeligheidsanalyse voor deze regio zijn concrete onderzoeksgebieden voor windenergie opgenomen. Inclusief de beoordeling van deze gebieden. Deze informatie geeft een aanvulling op het plan-MER van de GMR. Provincie Utrecht heeft recentelijk voor een reeks wind onderzoeksgebieden de milieueffecten in beeld gebracht met een plan-MER. Voorliggend plan-MER Windbeleid en RES Gelderland is relevant voor de regio Foodvalley, een regio die is gelegen in zowel de provincies Gelderland als Utrecht. De uitgangspunten van de Utrechtse plan-MER verschillen met de Gelderse. De regio Foodvalley kan beide plan-MER’en gebruiken voor een eventueel herijkingsproces. Wat de verschillen concreet voor deze regio betekenen, wordt in de vervolgfase onderzocht.

20 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

2 VOORNEMEN EN KADERS In dit hoofdstuk wordt de beleidsmatige grondslag van de doelstelling van 6500 GWh uit de RES’en toegelicht aan de hand van Europees, nationaal en provinciaal beleid. Ook wordt het bestaande omgevingsbeleid van provincie Gelderland ten aanzien van hernieuwbare energie beschreven. Vervolgens wordt de werkwijze van de RES en de opgave op basis van RES 1.0 weergeven. Hierin is per regio te zien welk deel van de opgave reeds uitgevoerd is, welk deel nog openstaat en wat de belangrijkste regionale bijzonderheden hierbij zijn. Voor zover beschikbaar is ook aangegeven welke zoekgebieden uit de verschillende RES’en naar voren komen en wat hun status is. Relevante wettelijke- en beleidskaders op de verschillende milieuthema’s zijn weergegeven in hoofdstuk 4 en 5.

2.1

Europees

Europese Green Deal (Europese klimaatwet) De Green Deal heeft als doel om de Europese Unie (EU) duurzaam pad te laten inslaan en de klimaat- en milieuproblemen op te lossen, welzijn te vergroten en economische groei los te koppelen van het gebruik van hulpbronnen. Deze doelstelling ligt in lijn met de Overeenkomst van Parijs (2016) om de klimaatopwarming te houden op een maximale stijging van 2 °C in 2050. Tegelijkertijd streeft men ernaar om de klimaatopwarming binnen de 1,5 °C houden. In de Europese klimaatwet is onder andere het volgende vastgelegd: - de Europese klimaatwet bevat een bindende doelstelling om in 2050 als EU klimaatneutraal te zijn (netto nul emissies) en het streven om na 2050 negatieve emissies te realiseren (artikel 2, eerste lid); - om dit doel te bereiken bevat de Europese klimaatwet een bindende doelstelling dat de netto-emissies van broeikasgassen in 2030 ten minste 55 % lager moeten zijn dan in 1990 (artikel 4, eerste lid). De Europese Commissie heeft een reeks aanpassingen van het klimaat-, energie-, vervoers- en belastingbeleid van de EU voorgesteld die het mogelijk moeten maken om in 2030 netto 55 % minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990. Die voorstellen vallen onder het ‘Fit-for-55’-pakket. De opwarming van de aarde is nauw verbonden met verschillende beleidsdomeinen zoals energie, vervoer, milieu, staatssteun en aanbesteden.

De EU streeft naar de integratie van duurzaamheid binnen deze beleidsdomeinen. Veel van het voorgestelde beleid zal uiteindelijk op lokaal en regionaal niveau moeten worden uitgevoerd (Europese Commissie, 2022). Als onderdeel van de Europese Green Deal is op 29 juli 2021 de Europese klimaatwet in werking getreden. Met de Europese klimaatwet zijn de reductiedoelen van broeikasgasemissies aangescherpt om uitvoering te geven aan de verplichtingen van de Overeenkomst van Parijs. Daarnaast werkt de Europese Commissie samen met de lidstaten aan de versnelling en intensivering van de klimaatplannen om de energieafhankelijkheid van onder andere Rusland te minimaliseren.

21 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

2.2

Nationaal

Energieakkoord Het Energieakkoord voor duurzame groei is een overeenkomst uit 2013 tussen 47 partijen: overheden, werkgevers, vakbeweging, natuur- en milieuorganisaties, andere maatschappelijke organisaties en financiële instellingen. Het doel is de energievoorziening van Nederland duurzamer te maken. De afspraken gaan over energiebesparing, duurzame opwekking, schone technologieën en klimaatbeleid. De afspraken leiden tot een betaalbare en schone energievoorziening, werkgelegenheid en kansen voor Nederland in de markten voor schone technologie. Klimaatwet De Klimaatwet legt het streefdoel van 49 % reductie van CO2-uitstoot in 2030 en 95 % reductie in 2050 ten opzichte van 1990 wettelijk vast. Ieder kabinet is hier dus aan gebonden. De Klimaatwet wordt aangepast om aan te sluiten bij de Europese klimaatwet (zie kader), waarmee ook de te behalen doelstelling wijzigt. De Klimaatwet gaat niet over de inhoudelijke maatregelen om CO2-reductie te realiseren. Die maatregelen zijn in het Klimaatakkoord afgesproken met maatschappelijke partijen. Klimaatakkoord Het Klimaatakkoord is een initiatief van het kabinet en bouwt voort op het Energieakkoord. Het Klimaatakkoord heeft één centraal doel: reductie van broeikasgassen. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar de energievoorziening, maar naar alle broeikasemissies.

In het Klimaatakkoord (2019) is uitgewerkt hoe Nederland de doelstellingen wil bereiken. Het Klimaatakkoord is een pakket maatregelen, met een zo breed mogelijk draagvlak, dat de actieve steun heeft van zoveel mogelijk bijdragende partijen en waarmee het politiek reductiedoel van 55 % minder CO2-uitstoot in 2030 ten opzichte van 1990 gerealiseerd wordt. Verhoging doelstellingen In het licht van de verhoogde doelstelling van 55 % CO2-reductie in 2030 en de stijgende elektriciteitsvraag hebben het Rijk en de medeoverheden besproken of de doelstelling van 35.000 GWh herijkt diende te worden. Dit is gedaan in samenhang met het Nationaal Plan Energiesysteem (2050) en de vraagontwikkeling (op basis van de input van de werkgroep ‘extra opgave’). Op 23 december 2022 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat de Kamerbrief Voortgangsbrief RES-proces1 gepresenteerd. Uit deze Kamerbrief volgt dat de doelstelling van 35.000 GWh gehandhaafd blijft, maar dat de democratisch vastgestelde biedingen van de regio’s in de RES 1.0, die samen optellen tot 55.000 GWh en de 35.000 GWh overstijgen, als streefdoel kunnen worden gezien voor 2030. Nadere afspraken over de invulling van het behalen van de (eventueel hogere) doelstelling volgen in samenspraak met medeoverheden, NP RES en netbeheerders.

Voor het behalen van de doelen voor 2030 zijn vijf randvoorwaarden benoemd, namelijk: 1 slimmer programmeren en omgaan met het elektriciteitsnet (aandacht voor meer balans in wind/zonverhouding); 2 beleid en bijbehorende financiële instrumenten laten aansluiten op de RES-opgave; 3 borging afspraken en uitvoering gedurende bestuurlijke veranderingen; 4 burgerparticipatie en maatschappelijke acceptatie; 5 integrale ruimtelijke sturing. In een kamerbrief van 2 juni 2022 (kenmerk: DGKE-K / 22219034) heeft de minister voor Klimaat en Energie aangegeven dat zowel in het licht van het Urgenda-vonnis als de realisatie van de 55 % reductie in 2030, een versnelling van de emissiereductie noodzakelijk is. Om met voldoende zekerheid het aangescherpte doel van 55 % reductie in 2030 te realiseren, wil het kabinet zich bij de uitwerking van het klimaatbeleid richten op 60 % emissiereductie, zodat ook bij tegenvallers de 55 % reductie niet in het geding is.

1

Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/12/23/voortgang-res-proces.

22 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

Nationale omgevingsvisie De Rijksoverheid kiest in de Nationale Omgevingsvisie1 bij het realiseren van de opgave van duurzame energie voor de kwaliteit van de omgeving en het combineren van functies. Grootschalige clustering van de productie van duurzame energie (door windturbines, eventueel in combinatie met zonneparken) heeft de voorkeur. Daarbij moet wel rekening gehouden worden met andere waarden, zoals landschappelijke kenmerken, nationale veiligheid, natuur, cultureel erfgoed, water en bodem, én maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak. Daarnaast wordt gestreefd naar het betrekken van bewoners en invloed bieden en laten meeprofiteren in de opbrengsten. Regels voor multifunctionele zonneparken Een multifunctioneel zonnepark betreft een zonnepark waar sprake is van multifunctioneel ruimtegebruik. Hier is bijvoorbeeld sprake van bij een zonnepark in combinatie met landbouwdoeleinden, op geluidswallen langs auto- en spoorwegen of een zonnepark op een overkapping boven een parkeerterrein. Toepassingen van zonne-energie op gebouwen zijn doorgaans vergunningsvrij, maar niet vrij van regels. Naast een aantal specifieke eisen ten aanzien van plaatsing, bijvoorbeeld afstand tot dakrand, in dakvlak, moet worden voldaan aan het Bouwbesluit en het burenrecht uit het burgerlijk Wetboek: buren mogen geen hinder ondervinden.

Voor grondgebonden zonne-energie systemen is vrijwel altijd een omgevingsvergunning nodig. Gemeenten zijn bevoegd gezag voor verlenen van de omgevingsvergunning. Zonne-energiesystemen met een omvang vanaf 50 MW kunnen vallen onder de rijkscoördinatieregeling.

2.3

Provinciaal

Omgevingsvisie Gaaf Gelderland In de omgevingsvisie Gaaf Gelderland (vastgesteld op 19 december 2018 door Provinciale Staten) beschrijft de provincie wat zij wil en moet veranderen en ontwikkelen om Gelderland door te geven aan volgende generaties. De provincie Gelderland wil in 2050 volledig klimaatneutraal zijn. In 2030 wil de provincie een broeikasgasreductie van 55 % in Gelderland. Dit bereikt de provincie door grootschalige besparing en opwekking uit verschillende duurzame bronnen van energie, zoals wind, zon, waterkracht, biomassa en bodemenergie. De provincie stimuleert innovatie en het uitrollen van bewezen technieken en streeft naar een versnelde energietransitie, gericht op forse vergroting van het aandeel duurzame energie en passend bij de Gelderse kwaliteiten. Voor het opwekken, opslaan en transporteren van duurzame energie is veel ruimte nodig: windturbines, zonneparken, warmtecentrales, (mest-)vergisters en waterkrachtcentrales moeten een plek krijgen in het Gelderse landschap, wil de provincie haar ambitie halen. Dit raakt de leefomgeving van alle Gelderlanders en kan conflicteren met andere Gelderse kwaliteiten, zoals de natuur, het rivierenlandschap met de uiterwaarden en het erfgoed. Sinds de provinciale omgevingsvisie uit 20142 zijn gebieden en functies aangewezen die blijven voortbestaan onder de omgevingsvisie Gaaf Gelderland.

In de Milieunotitie Omgevingsvisie3 is aangegeven dat de nieuwe omgevingsvisie uit 2018 wel duidelijk enkele veranderingen kent, maar dat er geen nieuwe gebieden worden aangeven voor bijvoorbeeld windenergie-ontwikkelingen of andere grootschalige duurzame energieproductie. Voor het vigerende beleid is een MER gemaakt bij de Windvisie. Het vigerende beleid ten aanzien van gebieden voor windmolens en zonnepanelen is opgenomen in de kaart van het nieuwe beleid en is sinds 2014 blijvend in ontwikkeling.

1

https://www.denationaleomgevingsvisie.nl/default.aspx.

2

Omgevingsvisie Gelderland, 9 juli 2014, te raadplegen via https://www.commissiemer.nl/projectdocumenten/00002086.pdf.

3

Milieunotitie Omgevingsvisie, 6 juni 2018 te raadplegen via gelderland.stateninformatie.nl, kenmerk PS2018-425.

23 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

Afbeelding 2.1 Visieschets voor het gesprek over energietransitie (provincie Gelderland, 2018)

Beleidslijn windenergie Als bijlage bij de omgevingsvisie is de beleidslijn windenergie opgenomen. Deze beleidslijn verduidelijkt de bedoeling van de provincie met de Visieschets (afbeelding 2.1) voor het gesprek over energietransitie. De beleidslijn beschrijft hoe en waar de provincie windturbines gerealiseerd wil zien. Dit beleid wordt geactualiseerd op basis van voorliggend plan-MER Windbeleid en RES. Windladder Gelderland De Windladder van de provincie Gelderland is een stroomschema voor de aanpak van windenergieprojecten. Hiermee wordt duidelijkheid verschaft over wie (gemeente, regio of provincie) wanneer aan zet is bij windenergieprojecten. De Windladder is opgenomen als bijlage bij Statenbrief (zaaknummer 2020-003057). De Windladder bestaat, naast een basis, uit drie treden: - basis: stimuleren draagvlak samenleving; - trede 1: besluit gemeente; - trede 2: regionaal overleg; - trede 3: besluit provincie. De inzet van de Windladder faciliteert en borgt bovengenoemde deze volgorde binnen Gelderland. Hiermee garandeert de provincie dat pas als ultimum remedium de Elektriciteitswet wordt ingezet. Omgevingsverordening De Omgevingswet en de omgevingsvisie Gaaf Gelderland vragen om een nieuwe omgevingsverordening die helemaal voldoet aan de eisen, taal en bedoelingen van de Omgevingswet. Daarom heeft de provincie haar Omgevingsverordening op 15 november 2023 vastgesteld.

De omgevingsverordening geldt vanaf 1 januari 2024. In de omgevingsverordening wordt op hoofdlijnen onderscheid gemaakt tussen de opwek van grootschalige windenergie en zonne-energie. Ook zijn er in de omgevingsverordening aanpassingen gedaan om de RES'en te borgen in het omgevingsbeleid. Zo gaat paragraaf 5.7.7 van de verordening in op regels aan de energietransitie en in het bijzonder de rol van een regionaal programma energietransitie.

24 | 246 Witteveen+Bos | 132826/24-018.280 | Definitief 03

Windenergie In paragraaf 5.7.7 zijn de ‘Instructieregels ruimtelijke inpassing windturbines’ opgenomen. Artikel 5.91 stelt dat een omgevingsplan dat de oprichting van een windturbine of windturbinepark mogelijk maakt, aandacht besteedt aan: 1 de ruimtelijke kenmerken van het landschap; 2 de maat, schaal en inrichting in het landschap; 3 de visuele interferentie met een nabijgelegen windturbine of windturbines; 4 de cultuurhistorische achtergrond en waarden van het landschap; 5 de beleving van de windturbine of het windturbinepark in het landschap. Nieuwe windturbines zijn niet toegestaan in weidevogelgebieden (artikel 5.29a). Nieuwe activiteiten binnen Groene ontwikkelingszones (GO) (artikel 5.20) zijn alleen toegestaan als de kernkwaliteiten of ontwikkelingsdoelen, genoemd in de bijlage ‘Kernkwaliteiten Gelders natuurnetwerk en Groene ontwikkelingszone’, per saldo en naar rato van de ingreep worden versterkt en de samenhang niet verloren gaat. Met betrekking tot windturbines in Gelders natuurnetwerk (GNN) volgt uit artikel 5.7 dat dit alleen is toegestaan als er geen nadelige gevolgen zijn voor de kernkwaliteiten, oppervlakte of samenhang van het GNN door middel van compensatiemaatregelen. Daarbij dient het oppervlakte aan natuur dat verloren gaat voor 200 % te worden gecompenseerd.

Voor weidevogelgebieden geldt op basis van artikel 5.26 dat een nieuw omgevingsplan in ieder geval windturbines niet toestaat. Voor andere situaties geldt dat een omgevingsplan windturbines onder de volgende voorwaarden kan toelaten zoals genoemd in artikel 1.7. - er is sprake van een groot openbaar belang; - er zijn geen reële alternatieve locaties beschikbaar; - er worden tijdig effectieve compenserende maatregelen getroffen met het oog op de betrokken provinciale belangen. Als groot openbaar belang wordt onder andere de duurzame opwekking van energie beschouwd, voor zover dit een significante bijdrage levert aan de regionale, provinciale of landelijke energiedoelstelling. Wel geldt dat er compensatie plaats dient te vinden van hetgeen bepaald is in artikelen 5.12-5.18 van de omgevingsverordening. Zonneparken Voor zonneparken zijn de hierboven genoemde voorwaarden eveneens van toepassing (met uitzondering van artikel 5.7 en 5.91.

Artikel 5.90 (gebieden of locaties voor zonneparken) stelt het volgende: - als een omgevingsplan zonneparken in het buitengebied mogelijk maakt, wordt met het oog op het belang van zorgvuldig ruimtegebruik rekening gehouden met: · de bijdrage van zonne-energie aan de lokale energiebehoefte; · de mogelijkheden om binnen het stedelijk gebied en op daken van gebouwen in die behoefte te voorzien; · de gevolgen voor de ruimtelijke kwaliteit van gebieden of locaties waar zonneparken mogelijk zijn en de wijze waarop deze kwaliteit behouden of blijvend versterkt kan worden; · de samenhang met het omringende landschap; · de consequenties voor het elektriciteitsnet; en · het huidige grondgebruik; - het omgevingsplan verzekert een gebruikstermijn van maximaal 30 jaar en dat na beëindiging van het gebruik het zonnepark wordt verwijderd; - het omgevingsplan bepaalt in welke mate de bij aanleg en gebruik van een zonnepark gerealiseerde versterking van de ruimtelijke kwaliteit na verwijdering van het zonnepark in stand wordt gehouden. Hierbij dient rekening gehouden te worden met in ieder geval de bepalingen uit artikel 5.7 (bescherming GNN) en 5.29 (bescherming weidevogelgebied).