VNG Visitatiecommissie Leudal (achtergrondinfo)

Visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein Gemeente Leudal

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inleiding op het onderzoek De gemeente Leudal maakt gebruik van de visitatie die de VNG aanbiedt om de grip op de uitgaven in het sociaal domein te verbeteren. De visitatiecommissie (hierna commissie) richt zich op het versterken van de grip zodat de gemeente de ontwikkelingen beter kan voorspellen en zelf kan bijsturen waar dat noodzakelijk en gewenst is. De commissie is dus niet hoofdzakelijk gefocust op het terugdringen van tekorten. Tekorten kunnen uiteraard wel mede veroorzaakt worden door een gebrek aan grip. De rapportage die nu voor u ligt, is gebaseerd op schriftelijke cijfermatige- en beleidsinformatie en op gesprekken met lokaal betrokkenen. Op 4 februari 2020 heeft het visitatiebezoek plaatsgevonden. De gemeente en de commissie hebben toen op basis van een tussenrapportage het bestuurlijke gesprek gevoerd. Ook de uitkomsten van dat gesprek zijn in deze eindrapportage verwerkt. Deze rapportage is vertrouwelijk, dat wil zeggen dat de gemeente Leudal zelf beslist over eventuele verspreiding. Het advies is in de eerste plaats bedoeld voor de gemeente Leudal zelf. Zoals gezegd biedt de VNG de visitatie aan om de grip op de uitgaven te verbeteren, maar de financiële beheersbaarheid in het sociaal domein is niet alleen een lokaal probleem.

De visitatie door onafhankelijke experts is daarom ook bedoeld om inzichten en verbetermogelijkheden op landelijk niveau te verkrijgen, zo spraken de VNG en BZK af. De VNG bundelt de inzichten uit de afzonderlijke rapportages en trekt daaruit lering, in vertrouwelijke afstemming met relevante partners waaronder betrokken ministeries. De rapportage is als volgt opgebouwd: • In paragraaf 1 omschrijven we kort de situatie van de gemeente Leudal en de meest recente ontwikkelingen binnen het sociaal domein wat betreft het creëren van grip. • In paragraaf 2 werken we de onderzoeksvraag van de gemeente verder uit. Het kan zijn dat de formulering van de onderzoeksvraag afwijkt van de vraag zoals u die in de aanvraag voor de commissie formuleerde. Dat is het geval als de bestuurlijke en ambtelijke intake daartoe aanleiding geven. • In paragraaf 3 maken we een analyse van de situatie in de gemeente Leudal op basis van onze bevindingen. • De analyse leidt vervolgens tot een aantal conclusies die in paragraaf 4 worden omschreven. • Paragraaf 5 beschrijft onze aanbevelingen op basis van de conclusies. • In de bijlagen staan enkele ondersteunende bronnen, waarnaar verwezen wordt in de verschillende paragrafen. Tot slot treft u de bestuurlijke reactie van gemeente Leudal aan.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

Disclaimer Deze rapportage is geschreven gedurende een onderzoek op basis van een bestuurlijk en ambtelijk intakegesprek, twee aanvullende interviews, openbare bronnen (met name de website van het CBS en waarstaatjegemeente.nl), een documentstudie en het visitatiebezoek. De bestudeerde documenten zijn geselecteerd en aangeleverd door de gemeente zelf. De diepgang van de rapportage is beperkt, vanwege de beperkte doorlooptijd in combinatie met de wijze van informatieverzameling. Er is geen toetsing geweest, hoewel gemeente Leudal de mogelijkheid heeft gekregen om de feitelijke juistheid te controleren. De VNG staat ook na dit visitatietraject in verbinding met Leudal. Ze biedt waar nodig ondersteuning bij het uitwerken van de volgende stap op weg naar betere grip op de uitgaven in het sociaal domein.

Grip… een begrip

In dit onderzoek staat het begrip ‘grip’ centraal. Grip op de uitgaven, op de uitvoering en op de inhoudelijke opgave in het sociaal domein om eventuele tekorten terug te kunnen dringen. In dit kader zetten we kort uiteen op welke manier we het begrip ‘grip’ in dit onderzoek hanteren en hebben onderzocht. Daarmee voorkomen we dat het woord verkeerd begrepen wordt in dit verband. (Zie bijlage I voor een uitgebreide toelichting op het begrip.) Grip in het sociaal domein betekent: 1 inzicht hebben in de ontwikkelingen in het sociaal domein. Dat houdt in dat er inzicht moet zijn in het gebruik van zorg, budgetverloop, in-, door- en uitstroom maar ook in de voortgang van genomen maatregelen. Daarnaast vraagt het om redeneerlijnen (beleidstheorieën) die de inzet van middelen en de uitvoering van activiteiten koppelen aan meetbare resultaten en (in)directe effecten. 2 sturing geven op basis van het bij punt 1 genoemde inzicht en ook inzicht in de dynamieken die keuzes met zich meebrengen. De praktijk wijst uit dat er vaak onvoldoende inzicht is in de ontwikkelingen in het sociaal domein, omdat redeneerlijnen vaak niet zijn uitgewerkt en geoperationaliseerd. Daarnaast is er ook onvoldoende inzicht in de gevolgen van de verschillende keuzes die gemaakt kunnen worden. Daardoor worden er soms keuzes gemaakt die elkaar niet optimaal ondersteunen of erger nog, die elkaar tegenwerken.

De mate waarin gemeenten grip hebben, hangt sterk af van de mate waarin zij scoren op de bovengenoemde aspecten. In dit onderzoek brengen we langs deze aspecten in kaart brengen op welke manier de gemeente opereert in het sociaal domein en in welke mate ze sturing kan geven. Daarnaast staan we stil bij de consistentie en mate waarin een centrale visie naar de verschillende onderdelen wordt doorvertaald. Dit als randvoorwaarde om überhaupt van grip te kunnen spreken.

4

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

1 Huidige situatie Leudal De gemeente Leudal is een relatief kleine gemeente (circa 36.000 inwoners) die kampt met stijgende uitgaven en tekorten voor Jeugd. De gemeente heeft een nauwe samenwerking met de gemeenten Weert en Nederweert (regio Midden-Limburg West). Voor de periode 2020-2023 heeft de regio Midden-Limburg West een beleidsplan geformuleerd om te werken aan transformatiedoeleinden. De visie van de regio luidt als volgt: “Het vitaal houden van onze samenleving is cruciaal voor het bouwen aan een solide toekomst voor onze inwoners. Het sociaal domein ondergaat een grote verandering: van een verzorgingsstaat (voor iemand zorgen) naar een samenleving waarin mensen mee kunnen doen (zelf- en samenredzaamheid).” Ook staan in het beleidsplan de uitgangspunten van de regio beschreven: • Positieve gezondheid: bijdragen aan het vermogen van mensen om met de fysieke, emotionele en sociale uitdagingen in het leven om te gaan. Niet de focus op ziek zijn. • Versterking basis van samenleving: versterken van preventie, de basisvoorzieningen en de eerste lijn. • Integraal werken en ontschotten in het sociaal domein: inwoner als uitgangspunt voor maatwerk en samenhangende behandeling. • Aanbod zo nabij mogelijk georganiseerd bij de vraag: de mogelijkheden van de inwoner en zijn/haar netwerk staan centraal, waarbij de inwoner zelf de regie heeft als dat mogelijk is.

De gemeente kampt met stijgende uitgaven en tekorten voor Jeugd. De kosten zijn tussen 2015 en 2019 jaarlijks gegroeid, van €9,9 naar €11 miljoen, in lijn met het landelijke beeld. Deze kosten staan niet in verhouding tot het budget dat beschikbaar is. In diezelfde periode nam dat juist af, van €9,7 naar €7,5 miljoen. In bijlage II vindt u een gegevensrapportage, waaruit een aantal zaken gedestilleerd zijn. Zo is het aantal jeugdhulptrajecten zonder verblijf in Leudal in 2018 74% hoger dan het Nederlandse gemiddelde. Ook de stijging ligt veel hoger: sinds 2015 is het aantal jeugdhulptrajecten zonder verblijf in Leudal met 48% gestegen, terwijl het Nederlandse gemiddelde 26% steeg. De gemeente geeft wel aan dat hier dubbeltellingen in zitten. Het aantal jeugdigen dat toegang krijgt tot Jeugdhulp via Centrum voor Jeugd en Gezin Midden-Limburg (CJGML) is dubbel geteld. Daar is in deze rapportage geen rekening mee gehouden. 11,7% van de jongeren in gemeente Leudal maakt gebruik van Jeugdhulp, terwijl het landelijke percentage op 8,8% ligt. Dit is dus ook aanzienlijk hoger in de gemeente Leudal. Daarnaast ligt het aantal jeugdhulptrajecten met verblijf in gemeente Leudal ook hoger dan het landelijke gemiddelde: in gemeente Leudal ligt dit aantal op 13 trajecten per 1000 jongeren, terwijl het landelijke gemiddelde op 11 trajecten per 1000 jongeren ligt.

Daarbij wordt er in de gemeente Leudal meer uitgegeven aan individuele voorzieningen (maatwerkdienstverlening) dan in andere gemeenten die een vergelijkbare omvang en stedelijkheid hebben (voor meer data zie bijlage II). Voor de onderdelen Wmo (en meer specifiek Beschermd Wonen) en Participatie liggen gebruik en uitgaven in Leudal gelijk met de controlegroepen. De controlegroepen zijn gemeenten met een gelijke omvang, niet-stedelijke gemeenten en het gemiddelde van Nederlandse gemeenten. Als we kijken naar de ontwikkeling van het gebruik, zien we alleen op het onderdeel Wmo een lichte daling in het gebruik van hulpmiddelen en diensten in 2018. Dit is anders dan de trend in de eerdergenoemde controlegroepen: daar stijgt het gebruik van Wmovoorzieningen op vrijwel alle categorieën. De verwachting van de gemeente is echter dat dit in 2019 niet meer het geval is, vanwege het abonnementstarief. De totale uitgaven van de gemeente op taakveld 6 (het sociaal domein) zijn van 2017 naar 2018 met 3,4% gedaald naar €895,50 per inwoner. Dit is tegen de trend in van de controlegroepen. De dalende kosten worden vrijwel volledig veroorzaakt door een afname in de uitgaven aan samenkracht en burgerparticipatie. Daaronder vallen bijvoorbeeld eenzaamheidsbestrijding en preventie op het gebied van GGZ. Dit is gedaald van €119,- naar €65,- per inwoner.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

De gemeente werkt bij Jeugd op het gebied van inkoop en contractmanagement samen met de gemeenten Weert en Nederweert. Voor inkoop en contractmanagement is een plan geformuleerd waarbij deze gemeenten allebei een bepaald aantal fte beschikbaar stellen. Naast het samenwerkingsverband met de gemeenten Weert en Nederweert, maakt de gemeente ook deel uit van het samenwerkingsverband Midden-Limburg met nog 6 andere gemeenten in deze regio. Deze regio bestaat uit de gemeenten Echt-Susteren, Leudal, Maasgouw, Nederweert, Roerdalen, Roermond en Weert. Met Midden-Limburg is het CJG-ML gerealiseerd. Vanuit de regio ontvangt het CJG-ML subsidie om zijn werkzaamheden te verrichten. Het CJG-ML heeft een taak van de regio gekregen, die bestaat uit de volgende vijf onderdelen: • preventie en informatie • consultatie, advies en lichte opvoedondersteuning • ambulante jeugdhulp • toegang naar individuele voorzieningen (gespecialiseerde jeugdhulp of specifieke vormen van jeugdhulp waaronder PGB) • toeleiding naar en samenwerking met het gedwongen kader en justitie Onder de noemer preventie worden verschillende gastlessen, workshops en thema-avonden georganiseerd, bijvoorbeeld over positief opvoeden, scheidingen, emoties, etc. De gemeente Leudal is zich bewust van haar problematiek en heeft zelf al enkele stappen gezet die gericht zijn op meer grip verkrijgen.

Zo wil de gemeente meer inzicht krijgen in en inzetten op preventie, vroegsignalering en versterkte samenwerking met partners (onder andere het voorliggend veld). In oktober 2018 heeft het NJi op verzoek van de regio Midden-Limburg West onderzoek uitgevoerd naar verklaringen voor het hoge jeugdhulpgebruik in de gemeenten Leudal, Weert en Nederweert. Daarbij werd de verweven samenwerking tussen de scholen en aanbieders aangestipt. In ditzelfde NJi-onderzoek werd benoemd dat gemeente Leudal uitzonderlijk veel aanbieders heeft. Dat grote aanbod lijkt vraag te creëren. Scholen werken nauw samen met het CJGML. Elke school heeft bij het CJG-ML een contactpersoon, om de lijnen zo kort mogelijk te houden. Budgetoverschrijdingen zijn een gevolg van stijgende uitgaven (voor een gedeelte liggend in landelijke lijn) en dalende inkomsten. De uitgaven stijgen door de stijging van cliëntaantallen. Die cliëntaantallen liggen (flink) hoger dan bij vergelijkbare gemeenten. In combinatie met de dalende inkomsten zorgt de stijging van de uitgaven ervoor dat de gemeente Leudal voor een serieus vraagstuk staat. De financiële problemen lijken bovendien door de jaren heen te verergeren, ondanks de pogingen om grip te verkrijgen met verschillende maatregelen.

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2 Onderzoeksvraag De VNG biedt de visitatietrajecten aan, omdat er tekorten zijn in het sociaal domein. Veel gemeenten worden daarmee geconfronteerd. Los van de vraag wat de exacte oorzaak van deze tekorten is, bestaat consensus over het belang voor gemeenten om grip te hebben op de uitgaven in het sociaal domein. Niet met de belofte dat daarmee voor alle gemeenten automatisch de tekorten kunnen worden opgelost. Wel in de overtuiging dat het zonder grip haast niet mogelijk is om die op te lossen. De centrale vraag in de visitatietrajecten luidt dan ook: ‘Hoe kunnen gemeenten de grip op de uitgaven in het sociaal domein verbeteren en behouden?’. Hoewel grip het centrale thema is in alle visitatietrajecten, is iedere gemeente uniek in de wijze waarop zij het sociaal domein heeft georganiseerd en, daarvan afgeleid, de monitoring- en sturingsmechanismen heeft ingericht. We verzoeken gemeenten die zich aanmelden daarom ook nadrukkelijk om een eigen onderzoeksvraag te formuleren binnen het thema grip en deze toe te spitsen op de lokale situatie. De aanvraag van gemeente Leudal omvat een omschrijving van het probleem van de stijgende uitgaven in relatie met het afnemende budget voor Jeugdhulp. De gemeente Leudal geeft aan een gebrek aan grip te ervaren op het terugbrengen van de stijgende uitgaven.

In oktober 2018 heeft het NJi op verzoek van de gemeenten Leudal, Weert en Nederweert onderzoek uitgevoerd naar verklaringen voor het hoge jeugdhulpgebruik in de regio. Een van de conclusies is dat het opvallend is dat relatief veel kinderen gebruikmaken van het speciaal onderwijs en dat een groot deel van deze leerlingen ook jeugdhulp ontvangt. De analyses hierachter laten zien dat de aanwezigheid van locaties van zorgaanbod en de aanwezigheid van speciaal onderwijs samenhangen met het jeugdhulpgebruik. Een andere conclusie was dat gemeente Leudal uitzonderlijk veel aanbieders heeft, waardoor het aanbod in Jeugdhulp erg groot is. Dat lijkt de vraag naar Jeugdhulp te stimuleren. Momenteel ondersteunt het NJi de regio onder andere in de aansluiting tussen onderwijs en Jeugdhulp. Tijdens de verdiepende intakegesprekken tussen de gemeente Leudal en de commissie werd de behoefte van de gemeente duidelijk. De gemeente ervaart financiële druk. Het budget dat ze kreeg vanuit het Rijk en de reserves slinken namelijk, maar de uitgaven rond Jeugd blijven stijgen. Gemeente Leudal ervaart dat zij onvoldoende grip op uitgaven heeft om de stijging om te kunnen buigen. Omliggende gemeenten hanteren dezelfde werkwijze voor Jeugdhulp (wat betreft inrichting stelsel, toegang, inkoop en contractering).

Deze gemeenten ervaren de financiële druk in veel mindere mate, waarschijnlijk ook omdat de budgetten die het Rijk hen toekende minder zijn gedaald. De gemeente heeft behoefte aan extra handvatten om meer grip op uitgaven te krijgen: zij wil zicht op de sturingsmogelijkheden die zij kan benutten om de stijging aan te pakken. Tijdens de intakegesprekken hebben de commissie en de gemeente Leudal de lokale situatie verder verkend. In samenspraak hebben we verschillende onderdelen gekozen die belicht moeten worden in de rapportage. De gemeente heeft namelijk meer aandachtspunten, maar die komen niet allemaal naar voren in de rapportage. We hebben samen gekeken welke onderdelen prioriteit hebben. Daarop hebben we de volgende onderdelen van het lokale vraagstuk rond grip op de uitgaven in het sociaal domein geformuleerd: 1 Hoe kunnen we onze visie, doelstellingen en indicatoren concretiseren zodat we hier beter op kunnen sturen? 2 Hoe is er (beter) grip te krijgen op de toegang, rekening houdend met de historische verwevenheid tussen aanbieders, scholen en verwijzers? 3 Hoe kunnen inkoop of contractvoorwaarden worden ingezet om (grote) aanbieders en aanbieders met een monopoliepositie te sturen? Daarnaast gaf de gemeente aan dat zij behoefte heeft aan concrete sturingsknoppen voor de kostenbeheersing in het sociaal domein.

De volgende wens wordt in de aanbevelingen aangehaald: 4 Geef drie sturingsknoppen en het causaal verband hiertussen om de kostenbeheersing in het sociaal domein structureel in controle te krijgen en te houden.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

3. Bevindingen en analyse Visie en uitgangspunten 1 • • •

•

2 •

•

•

•

•

8

Recent is er een nieuw beleidsplan opgesteld met de regio Midden-Limburg West met een regionale visie op het sociaal domein voor de periode 2020-2023. In 2015 heeft de regio Midden-Limburg West samen met het veld een visie opgesteld. Recentelijk is deze visie kritisch tegen het licht gehouden, maar vrijwel niet gewijzigd. Binnen de Jeugdhulp heeft de gemeente veel geïnvesteerd in een gezamenlijke visie op hulpverlening en de samenwerking in de keten (het gedachtegoed van één gezin één plan, ook wel afgekort tot 1G1P); Het CJG-ML en maatschappelijk werk hebben een vertaling gemaakt van de visie van 1G1P naar de praktijk. Dat deden ze met drie workshops waaraan de medewerkers deel moesten nemen. Om het werken met de visie te onderhouden, organiseren ze individuele coaching door werkbegeleiders en intervisie met collega’s. De gemeente merkt uit gesprekken met het CJG-ML, scholen en aanbieders dat de omgeving (zoals het onderwijs en ouders) het soms moeilijk vindt om met de visie van 1G1P te werken. Er gaat veel tijd overheen om hiermee te werken en het gebeurt momenteel nog steeds zeer beperkt: dit vraagt voortdurend aandacht. Gemeente Leudal werkt hieraan door verschillende plannen van aanpak op te stellen. Deze plannen hebben betrekking op de samenhang met het onderwijs en diverse trajecten met aanbieders (contractgesprekken, overlegtafels, etc.).

De visie op het sociaal domein is beperkt uitgewerkt in SMART doelstellingen waarin ook financiën zijn meegenomen. De gemeente stelt hier nu uitvoeringsplannen voor op. Op het sociaal domein zijn visie en leidende principes beperkt vertaald in SMART doelstellingen (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdsgebonden). De doelstellingen zijn niet concreet genoeg. Er ontbreekt een SMART-formulering, waardoor het moeilijk inzichtelijk is te maken hoe de voortgang op de doelstellingen is. Zo is het moeilijk te bepalen wanneer er bijgestuurd moet worden om gestelde doelen te behalen en wat de effecten zijn van bepaalde keuzes. Een voorbeeld hiervan is de doelstelling: “Eén Plan voor elk thuis”. Er zijn enkele resultaten benoemd, maar het is onduidelijk op welke termijn dit uitgevoerd moet worden en om welke aantallen dit dan gaat. Op de korte termijn wil de gemeente de visie SMART maken. Momenteel lopen er projectgroepen die uitvoeringsplannen opstellen voor de tien meest urgente thema’s. Een voorbeeld hiervan is het uitvoeringsplan ‘Versterking jeugd en (jong)volwassenen 2020-2021’. Het plan bevat drie subdoelen die zijn gebaseerd op drie van de doelen uit het beleidsplan sociaal domein. De subdoelen van dit uitvoeringsplan zijn: 1 Integrale ondersteuning vanuit Jeugdhulp en onderwijs (waar nodig) aan jeugdigen (en hun gezin) en jongvolwassenen.

2 Integrale ondersteuning vanuit Jeugdhulp en onderwijs waarbij financiering de jeugdige volgt. 3 Efficiënte inzet van middelen voor de Jeugdhulp en passend onderwijs. Het plan bevat een lijst met activiteiten die moeten leiden tot de benoemde doelstellingen. Daarnaast staan ook resultaten benoemd en hoe en wanneer deze gemeten moeten worden. Dit wordt dan gemeten om te toetsen of aan de doelstellingen voldaan wordt. De planning is om alle uitvoeringsplannen in maart 2020 klaar te hebben. Zo wordt inzichtelijk welke resultaten de gemeente in de praktijk wil hebben en hoe ze dit wil meten. Daarbij wordt er meer integraal gekeken naar het beleidsstuk, waarbij de verbinding tussen de onderdelen van het sociaal domein wordt gelegd. Bij het opstellen van de meetbare doelen worden de businesscontrollers betrokken. Zij leggen daarbij de connectie met financiën. Als de gemeente doelen bepaalt, vindt ze het lastig om vast te stellen wanneer aantallen alarmerend zijn en wanneer ze een signaal geven dat er gehandeld moet worden. Hierin ontbreekt zicht op het totaalplatje. Het CJG-ML stelt bijvoorbeeld cijfers beschikbaar, maar de gemeente vindt het dan lastig hoe zij hieruit conclusies moet trekken waarop ze gericht kan handelen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

De gemeente Leudal heeft vanaf 2022 een structurele taakstelling voor Jeugd opgenomen van €1,2 miljoen. • De Raad heeft bij motie voor 2020 een inspanningsverplichting van €550.000,- gesteld. Voor 2021 ligt er een taakstelling van €200.000,-. • Om aan de taakstelling te voldoen, wil de gemeente verbetermaatregelen toepassen op de verschillende toegangen, zoals het CJG-ML en huisartsen. Op deze manier vindt de toewijzing van ondersteuning efficienter plaats. De verwachting van gemeente Leudal is dat op deze manier het aantal behandelingen afneemt en dat dit een besparing van €200.000,- oplevert. De andere maatregelen om aan de taakstelling te voldoen, zijn niet bekend.

Monitoring 4 •

•

•

• •

Per jaar worden vier rapportages rond Jeugdhulp opgeleverd in samenwerking met de regio MiddenLimburg. De uitkomsten daarvan worden geëvalueerd met medewerkers en aanbieders. Twee van deze rapportages gaan naar de Raad, begeleid door een raadsinformatiebrief met specifieke informatie over de gemeente. De andere twee rapportages zijn minder uitgebreid (de zogenoemde ´light versies’). Leudal geeft aan dat zij het lastig vindt om in het sociaal domein een directe relatie te leggen tussen activiteiten, resultaten en wat deze resultaten voor effect hebben op de maatschappij. Daarom worden de resultaten niet direct gemonitord. In de uitvoeringsplannen die geschreven worden, worden wel concrete resultaten genoemd en hoe en wanneer deze gemeten worden. De rapportage geeft cijfers over het CJG-ML, de toegang, wachtlijsten bij gespecialiseerde aanbieders en de kosten van de Jeugdhulp per gemeente. Eens per maand levert de gemeente data aan op basis waarvan de rapportages worden gemaakt. Bij het opstellen van de rapportage wordt er met beleidsmedewerkers een cyclus gestart, waarbij wordt geëvalueerd of resultaten herkenbaar zijn.

De gemeente monitort aanbieders op de volgende kritieke prestatie indicatoren (KPI’s): • tevredenheid van jeugdigen • het tijdig leveren van de dienstverlening • uitval • doelrealisatie De gemeente maakt voor deze monitoring gebruik van verschillende bronnen, zoals spiegelrapportage, berichtenverkeer en uitvragen. De gegevens die voortvloeien uit de monitoring van de KPI’s gebruikt de gemeente periodiek voor gesprekken met aanbieders en contractmanagement.

5

Tot nu toe vindt er nog beperkt continue monitoring plaats in het sociaal domein. Dat kan nog verder worden uitgebouwd. • Voor het opslaan en bewerken van data wordt Excel gebruikt. Dit programma heeft echter zijn beperkingen. Daarom wordt er nu gekeken naar alternatieven zoals Power BI. • Naast de databewerking wil de gemeente met haar regionale partners meer dashboards gaan ontwikkelen. Die kunnen haar inzichtelijke informatie geven over de aantallen en bedragen in het sociaal domein. Momenteel is het aantal dashboards beperkt en daarmee ook de continue monitoring.

6

Gemeente Leudal heeft een facturatieteam in samenwerking met de regio Midden-Limburg. • Met zeven gemeenten is er een facturatieteam in Roermond. Het facturatieteam ontvangt de digitale facturen via het berichtenverkeer, beoordeelt de facturen en doet naar de individuele gemeenten een betalingsvoorstel. De gemeenten betalen via hun afdeling Financiën de facturen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

Toegang 7 •

•

•

• •

8

CJG-ML heeft behoefte aan kaders om strakker te sturen op de toegang tot Jeugdhulp • Het CJG-ML geeft aan het lastig te vinden om te bepalen voor welke hulpvragen in het onderwijs specialistische Jeugdhulp moet worden ingezet. Zo is het voor het CJG-ML onduidelijk wanneer Jeugdhulp op scholen moet worden ingezet. Het betreft voornamelijk de scholen in het speciaal onderwijs, die verantwoordelijk zijn voor verreweg het merendeel van de vraag naar Jeugdhulp op scholen. Ook zijn er veel hulpvragen die betrekking hebben op het ontlasten van ouders. • De gemeente heeft het CJG-ML de opdracht gegeven om te kijken hoe het CJG-ML-team beter en efficienter kan functioneren. De gemeente werkt samen met het CJG-ML om de kaders aan te scherpen. • Momenteel voert de gemeente gesprekken met het CJG-ML om de mogelijkheden voor een pilot te verkennen. Met die pilot zou de gemeente dan onderzoeken of meer formatie bij het CJG-ML leidt tot minder doorverwijzingen naar de gespecialiseerde jeugdhulp. Daar zit een gedachte achter: op deze manier zou het CJG-ML meer ambulante hulp kunnen verlenen, op een meer normaliserende wijze. Er is daardoor dan minder gespecialiseerde jeugdhulp nodig.

9

Er is een historische samenwerking tussen het speciaal onderwijs en aanbieders. Deze samenwerking lijkt een aanzuigende werking te hebben. In de gemeente Leudal volgen meer kinderen het speciaal (basis)onderwijs dan landelijk het geval is. De nauwe samenwerking tussen het speciaal (basis)onderwijs en de aanbieders maakt dat jongeren gemakkelijk kunnen worden doorverwezen. Hierbij stellen de school en de aanbieder een zorgplan op (soms samen met de cliënt). Dat gebeurt regelmatig nog voordat een beschikking is afgegeven. Zij vragen vervolgens toestemming aan een CJG-ML-medewerker om dit zorgplan uit te voeren. Veel zorgaanbieders profileren zich actief in de gemeente. Dit lijkt een aanzuigende werking te hebben. De samenwerking tussen de scholen en aanbieders lijkt voornamelijk plaats te vinden op de scholen met speciaal onderwijs. Het is niet duidelijk of scholen met regulier onderwijs kinderen met problemen ook sneller doorverwijzen juist omdát er scholen voor speciaal onderwijs in de buurt zijn. Daarnaast voelen de aanbieders en scholen een grote verbondenheid door het vele samenwerken. In enkele gevallen is het onduidelijk voor de school wat hun taak is en wanneer Jeugdhulp ingezet moet worden. Hierbij is de afbakening van wat Jeugdwet is en wat bij het (passend) onderwijs hoort, onduidelijk.

Tussen augustus en december 2019 is er een proef gedaan bij een school met Speciaal Basis Onderwijs (SBO). In plaats van de vele individuele uren Jeugdhulp in de klas, werd een beperkt aantal uren groepsbegeleiding gegeven in de klas. Gezien de positieve reacties is er nu een pilot gestart met drie scholen (waarvan één SBO en twee Speciaal Onderwijs (SO) zijn). Deze pilot wordt rond oktober 2020 geëvalueerd. Soms komt er een pasklare hulpvraag van de school, aanbieder of ouder. Tot voor kort werd het CJG-ML

• •

• •

•

•

•

10

De toegang is regionaal georganiseerd met het CJG-ML. Het CJG-ML levert ook ambulante ondersteuning. Het CJG-ML is met één team actief in Leudal. Het is elke werkdag telefonisch bereikbaar, en heeft één spreekuur per week in de gemeente. Ouders en jeugdigen uit de gemeente kunnen een afspraak maken voor opvoed- of opgroeivragen. Het CJG-ML biedt informatie, advies en waar nodig hulp en ondersteuning. In vier jaar tijd is de formatie van het CJG-ML opgebouwd. Op dit moment wordt geëvalueerd hoeveel formatie precies nodig is. Van de ongeveer 80 fte in totaal (ongeveer 130 medewerkers), heeft het CJGML momenteel 12,22 fte in het team voor Leudal. Bij de subsidiebeschikking heeft het CJG-ML vijf taken gekregen. Een van deze taken is preventie. Met de oprichting van het CJG-ML is geïnvesteerd in het bereiken van jeugdigen in een eerder stadium. De gemeente heeft het vermoeden dat investeringen in preventie ertoe hebben geleid dat meer jongeren zijn bereikt. Daardoor is eerder lichte ondersteuning ingezet, waarmee zwaardere ondersteuning kon worden voorkomen. Als de hulpverlening wordt afgesloten, voert het CJG-ML of een Gecertificeerde Instelling (GI) een eindevaluatie uit. Samen met de aanbieder en de cliënt kijken ze dan of de gewenste resultaten behaald zijn. In 2018 is het aantal aanmeldingen bij het CJG-ML vanuit gemeente Leudal opnieuw gestegen.

Ook het aantal langdurige zorgtrajecten bij zorgaanbieders is toegenomen. De gemeente lijkt nog onvoldoende in staat effectief sturingsinstrumenten in te zetten om zo te zorgen voor substitutie en tijdige afschaling.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

hier niet of nauwelijks bij betrokken, maar werd het wel gevraagd om een paraaf voor goedkeuring. Om het CJG-ML beter te betrekken bij de hulpvraag, is er een lijst met criteria gemaakt. Daaraan moet de aanvraag getoetst worden voordat deze mag worden toegekend. De aanvraag wordt getoetst op criteria als: “Per SBO is er maximaal 1 zorgaanbieder betrokken, tenzij ouders zwaarwegende argumenten hebben om voor een andere zorgaanbieder te kiezen.” Deze criteria worden vanaf maart 2020 ingevoerd. • Gemeente en scholen voeren redelijk frequent gesprekken, maar op bestuurlijk niveau worden die weinig gevoerd. Ook worden scholen niet op hun gedrag aangesproken. Hiernaast lijkt er weinig koppeling te zijn tussen de diverse domeinen. 10

Aanbieders • De gemeente ervaart beperkt grip op aanbieders om hen te bewegen aan transformatiedoelen te werken. • De gemeente heeft in het verleden verschillende afspraken met de aanbieders gemaakt. Ze ervaart alleen dat de aanbieders deze afspraken niet nakomen of zaken op een andere manier aanpakken dan afgesproken. Zo spelen ze constant op de vraag in, en ontwikkelen ze nieuwe producten. Voorbeelden van steeds nieuwe (zwaardere) producten zijn: arrangement van begeleiding, behandeling en onderwijs voor kinderen die dreigen op school uit te vallen, Back on Track en JIM (intensieve trajecten om te voorkomen dat kinderen uit huis worden geplaatst en allerlei vormen van Multi Systeem Therapie (MST)). Het is niet bekend bij de commissie hoe de gemeente vervolgens geacteerd heeft om aanbieders bij te sturen. • De gemeente heeft beperkte invloed op de aanbieders: de aanbieders zijn niet afhankelijk van het zorgaanbod vanuit de gemeente. De aanbieders zijn ook in andere gemeenten/regio’s actief, en de gemeente Leudal heeft een beperkte omvang. • Er worden momenteel stappen gezet om zaken op een andere manier te organiseren, zodat er meer grip op de aanbieders komt.

Enkele voorbeelden van activiteiten die de gemeente onderneemt (waarvan nog niet allemaal volledig ingevuld): - bestuurlijk overleg tussen gemeenten en aanbieders om gezamenlijke verantwoordelijkheid beter vorm te geven - de transformatieopdracht SMART vertalen voor de aanbieders zodat de verwachtingen in de opdrachtgever- en opdrachtnemer-relatie duidelijker worden - aanbieders met initiatieven passend in de transformatie meer ‘belonen’ - riëntatie op nieuwe inkoopsystematiek vanaf 2022 - pschalen van regionale samenwerking • Een aantal aanbieders in de regio heeft een monopolie op het soort zorg dat zij leveren. Deze aanbieders zijn verantwoordelijk voor minimaal de helft van de zorgkosten. De gemeente ervaart weinig grip op deze aanbieders. Ze ziet namelijk niet direct mogelijkheden om naar andere aanbieders uit te wijken voor de specifieke vormen van Jeugdhulp die deze aanbieders leveren. • Sinds 2017 hebben grote aanbieders veel kleine aanbieders overgenomen. De gemeente ziet deze beweging achteraf als ongewenst. Bepaalde aanbieders hebben zo meer onderhandelingsmacht gekregen. Bovendien zorgen de grotere omvang en de afnemende uitwijkmogelijkheden ervoor dat de gemeente de aanbieders maar beperkt kan sturen.

Inkoop, contractmanagement en bekostiging 11

In 2019 is afgesproken het inkoopbeleid van Midden-Limburg West grondig te onderzoeken en waar nodig te heroverwegen. • Er wordt ruim de tijd genomen om het inkoopbeleid te onderzoeken, waarbij er eind 2020 keuzes kunnen worden gemaakt. • De huidige inkoopbasis wordt twee keer met één jaar verlengd in 2020 en 2021. Dit valt onder het takenpakket van de (strategische) inkoopadviseur.

12

De gemeente heeft een inspanningsgerichte bekostiging (PxQ) zonder handhaving van een budgetplafond. • Vanuit de bekostiging zijn er geen prikkels om als aanbieder voor lichtere producten (minder intensief, kortere duur) te kiezen. • In 2016 zijn er budgetplafonds in de regio opgesteld. De gemeente geeft aan dat dit geen effect heeft gehad op het zorggebruik. Rekeningen zijn na het bereiken van het plafond alsnog betaald, omdat de gemeente geen andere mogelijkheid zag door juridische verplichtingen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

13 •

•

•

•

• •

•

•

• •

•

12

De gemeente Leudal werkt samen met de gemeenten Weert en Nederweert op het gebied van contractmanagement en heeft een groot aantal aanbieders gecontracteerd. Gemeente Leudal koopt samen met de gemeenten Weert en Nederweert de Jeugdhulp in en voert samen contractgesprekken. De regio heeft contractmanagers aangesteld die samen met de beleidsmedewerkers de contractgesprekken voeren. Onderwerpen zijn onder andere de ontwikkelingen in omzet, toegang en transformatie. Voor de Jeugdhulp zijn er 119 aanbieders gecontracteerd. Hierbij is gekozen voor een driedeling in aanbieders: strategische partners (‘grote’ aanbieders), belangrijke partners (innovatieve partijen of middelgrote aanbieders) en overige aanbieders. Die eerste groep, de strategische partners, realiseert 80% van de omzet. Er wordt daarom intensiever relatiemanagement gevoerd met deze aanbieders. Aan deze groep besteedt de gemeente dus ook 80% van de capaciteit. In het verleden was het door gebrek aan capaciteit niet mogelijk om goed planmatig invulling te geven aan contractmanagement. Vanaf maart 2019 is een nieuwe contractmanager gestart. Daarnaast is het plan van aanpak ‘Contractmanagement’ geactualiseerd. In dit plan staan de afspraken over de werkwijze en samenwerking tussen contractmanagement en beleid. Er is een overlegtafel met de contractmanager en vijftien aanbieders.

Zij vormen een afspiegeling van het totaal aan aanbieders. De overlegtafel komt gemiddeld vier keer per jaar bij elkaar. Daarnaast schuiven er anderen (bijvoorbeeld juristen) aan als daar behoefte aan is. Alle wijzigingen in bijvoorbeeld contracten en dergelijke worden in het overleg besproken. De gemeente heeft de ervaring dat de aanbieders over het algemeen reactief reageren op ontwikkelingen. Zodra de gemeente iets signaleert, deelt zij dit aan de overlegtafel. Vanuit de aanbieders is het aantal signaleringen beperkt. Alle besluiten van de overlegtafel worden in een digitale dialoog kenbaar gemaakt. Deze wordt naar alle aanbieders gestuurd. De aanbieders kunnen hierop reageren. Gesprekken met aanbieders worden het hele jaar door gepland. De planning wordt afgestemd met de businesscontroller en beleidsmedewerkers: op deze manier hebben zij ook inbreng. Daarnaast worden er ook signalen vanuit de uitvoering opgehaald. Zodra de gemeente signalen binnenkrijgt dat aanbieders ongewenst gedrag vertonen, gaat ze met die aanbieders in gesprek. Ongewenst gedrag is bijvoorbeeld flyeren op scholen. Ook stelt de gemeente scholen op de hoogte van dat ongewenste gedrag als dat in hun situatie het geval is. De gemeente werkt niet met sancties bij ongewenst gedrag. De gemeente streeft naar partnerschap in plaats van opdrachtgeverschap en vindt dat sanctionering niet past in een partnerschap.

Er zijn diverse aanleidingen waardoor versterking van de samenwerking nodig is op schaalgrootte Noorden Midden-Limburg. Dat is bijvoorbeeld zo bij een wisselende formatie bij inkoop. Dit is vooral van belang richting de grootste gecontracteerde aanbieders van Jeugdhulp. De doelen van de versterking van de samenwerking zijn: - transparantie (tussen gemeenten en tussen gemeenten en aanbieders) - mogelijkheden ontdekken om gezamenlijk opdrachtgeverschap vorm te geven (versterking van de positie als opdrachtgever) - gezamenlijke maatschappelijk verantwoordelijkheid Om die doelen te bereiken worden allerlei activiteiten ondernomen. Zo worden specifieke producten, diensten en/of randvoorwaarden bijvoorbeeld geüniformeerd. De gemeente gebruikt zowel profielen als producten in de hulpverlening. Profielen worden alleen gebruikt voor de ambulante hulpverlening. Als men kan aantonen dat een profiel ontoereikend is in de ambulante hulpverlening, kan bij wijze van uitzondering een product worden ingezet. Dit komt echter niet vaak voor. Voor alle andere vormen van ondersteuning worden productprijzen gehanteerd. De gemeente zoekt nog naar wat het juiste dashboard is om de gesprekken te ondersteunen. De ervaring is nu dat dashboards vaak veel overbodige informatie tonen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

4 Conclusies De mate van grip van de gemeente Leudal op het gebied van Jeugd kunnen we het beste karakteriseren als: zeer beperkt maar in ontwikkeling. De gemeente is zich bewust van de oplopende tekorten en beperkte middelen. Naar het idee van de gemeente is sterk geïnvesteerd in preventie, maar dat heeft niet tot een daling van kosten geleid. Opvallend is dat de kosten voor samenkracht en burgerparticipatie gedaald zijn in de afgelopen periode. Hieronder vallen ook preventieve kosten. De gemeente denkt dat de uitgaven mogelijk een aanzuigende werking hebben gehad, doordat jongeren sneller in contact komen met hulpverleners. De gemeente vermoedt dat het op de lange termijn wel een goede investering is, omdat dure trajecten in de toekomst worden voorkomen. Ze wijzigt het beleid dus niet. Een verminderd aantal trajecten is echter nog niet zichtbaar in de cijfers, omdat een gedeelte van de jongeren nog steeds wordt doorgestuurd naar jeugdhulpaanbieders. Daarbij heeft de gemeente sinds de decentralisatie te maken met de historische samenwerkingen tussen scholen in het speciaal onderwijs en zorgaanbieders. Ook heeft Leudal uitzonderlijk veel aanbieders in de gespecialiseerde jeugdhulp. Deze combinatie maakt dat de scholen in het speciaal onderwijs gemakkelijk doorverwijzen naar jeugdhulpaanbieders.

De vraag is dus of het een goede keuze is geweest om in te zetten op preventie, gezien noch de kosten noch het aantal jeugdhulptrajecten en jongeren met Jeugdhulp dalen. Tot voorheen konden de reserves worden aangesproken, maar die mogelijkheid wordt steeds beperkter. De commissie ziet urgentie om andere maatregelen te nemen, vanwege de structureel hoge tekorten en zeer hoge (en stijgende) uitgaven op het sociaal domein. Het doel daarvan moet zijn om schaarse middelen zo effectief mogelijk in te zetten. Het is daarbij essentieel dat veranderingen gericht op zelfredzaamheid worden gestimuleerd en dat grip op de scholen en aanbieders wordt vergroot. Als de gemeente zich niet inspant om strategie en cultuur te veranderen, voorziet de commissie steeds grotere financiële problemen met onvoldoende beschikbare middelen voor andere beleidsterreinen. Op de korte termijn is daarom strakke sturing nodig: er moeten beslissingen worden genomen en gehandhaafd. De analyse in hoofdstuk 3 is de basis voor de conclusies die we in dit hoofdstuk formuleren als antwoord op de onderzoeksvragen uit hoofdstuk 2:

1

Hoe kunnen we onze visie, doelstellingen en indicatoren concretiseren zodat we hier beter op kunnen sturen?

We merken dat de gemeente Leudal graag een slag wil maken om de visie te operationaliseren. Zo heeft de gemeente voor het sociaal domein een nieuw beleidsplan geformuleerd. In dat beleidsplan zijn echter nog onvoldoende duidelijke mijlpalen gedefinieerd, onder andere voor het onderdeel Jeugd. Daarmee is het beleidsplan nog onvoldoende concreet. Momenteel is de gemeente bezig met het concretiseren van de doelstellingen in de uitvoeringsplannen. De connectie met andere beleidsterreinen en financiën lijkt nog onvoldoende gelegd, maar de gemeente geeft aan dat dit in de uitvoeringsplannen wel tot uiting komt. Om effectief te kunnen sturen op financiën vanuit visie en uitgangspunten is het nodig dat: • stuurinformatie beschikbaar is waarin zorginhoud en financiën met elkaar worden verbonden; • kritisch gereflecteerd wordt op deze stuurinformatie met een duidelijke evaluatiecyclus; • er een sterke verbinding is tussen de domeinen Jeugd, Wmo en Participatie en financiën, en binnen domeinen tussen inkoop, contractmanagement en bekostiging. Die lijkt te ontbreken; • er heldere kaders en afwegingscriteria beschikbaar zijn, die beschrijven wanneer lichtere hulpvormen ingezet of afgeschaald moeten worden, en hoe resultaat gedefinieerd moet worden. Op al deze punten lijkt verbetering mogelijk bij gemeente Leudal.

Eens per kwartaal staan er analyses in de rapportages, van bijvoorbeeld cliëntaantallen. Vervolgens wordt er dan een evaluatiecyclus in gang gezet. Momenteel heeft de gemeente beperkte mogelijkheden om continu te monitoren. De gemeente onderzoekt de mogelijkheden voor nieuwe manieren van dataverwerking en presentatie. De beperkte continue monitoring geeft de gemeente weinig inzicht in recente ontwikkelingen en daarmee is het vermogen om voorspellingen te doen gelimiteerd.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

In andere deelvragen komen andere elementen om meer grip te krijgen aan bod. Voorbeelden daarvan zijn onder andere het sturen via toegang, inkoop en contractvoorwaarden en het onderzoeken van de aangenomen aanzuigende werking van speciaal onderwijs.

2

Hoe is er (beter) grip te krijgen op de toegang, rekening houdend met de historische verwevenheid tussen aanbieders, scholen en verwijzers?

De nauwe samenwerking tussen het onderwijs en de aanbieders resulteert in een grote verwevenheid, zo lijkt het. Dit maakt dat jongeren, ondersteund door onderwijsinstellingen, gemakkelijk kunnen worden doorverwezen naar Jeugdhulp. De gemeente ervaart daardoor weinig grip op de toegang naar Jeugdhulp. De samenwerking tussen scholen en aanbieders concentreert zich in Leudal op scholen met speciaal onderwijs. Het is niet duidelijk of scholen met regulier onderwijs die dichtbij speciaal onderwijs zijn gevestigd, kinderen met problemen sneller doorsturen naar dat speciaal onderwijs. Zodra de gemeente signalen binnenkrijgt dat aanbieders ongewenst gedrag vertonen, gaat de gemeente met de aanbieders in gesprek. Ook stelt de gemeente scholen op de hoogte van het ongewenste gedrag van aanbieders, als dat gedrag zich richt op die scholen. Opvallend is dat in gemeente Leudal een bovengemiddeld aantal kinderen een plek in het speciaal onderwijs heeft. Leudal heeft aanwijzingen dat gezinnen met kinderen die speciaal onderwijs nodig hebben vanuit andere gemeenten naar deze gemeente verhuizen. Van de kinderen op speciaal onderwijs lijkt een groot gedeelte gebruik te maken van Jeugdhulp, ondanks dat de scholen in het speciaal onderwijs vaak al extra hulp bieden.

Het CJG-ML geeft aan het lastig te vinden om te bepalen voor welke hulpvragen vanuit onderwijs specialistische Jeugdhulp moet worden ingezet. Het betreft voornamelijk de scholen in het speciaal onderwijs waar een grijs gebied geldt, en de scheidslijn niet duidelijk is. Deze scholen zijn verantwoordelijk voor verreweg het merendeel van de vraag naar Jeugdhulp op scholen. De gemeente Leudal spant zich duidelijk in om grip te krijgen op de toegang naar Jeugdhulp doordat ze is gestart met pilots in het SBO en SO. Op deze manier wordt het individuele jeugdhulpgebruik beperkt. Daarnaast is het invoeren van de criteria voor een hulpvraag in scholen en kinderopvang een mooie verbetermaatregel om meer zicht te krijgen op de hulpvragen en deze waar nodig te beperken. Uit resultaten moet nog blijken of deze inspanningen genoeg zijn om het jeugdhulpgebruik in het onderwijs tot een lager, meer acceptabel niveau te brengen.

3

Hoe kunnen inkoop of contractvoorwaarden worden ingezet om (grote) aanbieders en aanbieders met een monopoliepositie te sturen?

De gemeente Leudal werkt samen met de gemeenten Weert en Nederweert op het gebied van inkoop en contractmanagement. Zij vormen samen een zeer kleine regio, zeker gezien de omvang van de gemeenten. Momenteel wordt er ruim de tijd genomen om het inkoopbeleid te onderzoeken, waarbij er eind 2020 keuzes worden gemaakt. Dit geeft ruimte om de huidige inkoopsystematiek te veranderen. De gemeenten werken ook aan het contractmanagement. In het verleden was het niet mogelijk om het contractmanagement goed planmatig in te vullen, door gebrek aan capaciteit. In 2019 is een nieuwe contractmanager gestart, en is het plan van aanpak ‘Contractmanagement’ geactualiseerd. Dit maakt dat contractmanagement recentelijk een grotere rol is gaan spelen in gemeente Leudal. De visie daarop is echter nog onvoldoende duidelijk. De commissie weet niet of hieraan gewerkt wordt. Momenteel worden aanbieders vanuit de bekostigingssystematiek niet geprikkeld om lichtere hulpvormen in te zetten of tijdig af te schalen. De gemeente Leudal, en ook de regio Midden-Limburg, vinden het lastig om grip te krijgen op grote aanbieders die in meerdere regio’s actief zijn. De gemeente kan moeilijk eisen en grenzen stellen aan deze aanbieders met een monopoliepositie op bepaalde zorgvormen in de regio.

In 2016 waren er weliswaar budgetplafonds in de regio opgesteld, maar de gemeente geeft aan dat dit geen effect heeft gehad op het zorggebruik. De commissie ontdekte dat de rekeningen in Leudal ook werden betaald als ze het budgetplafond voorbij gingen. Daarmee is het effect inderdaad nihil. De commissie heeft gezien dat ervaringen met budgetplafonds elders in het land wel positief zijn. Ze moeten dan uiteraard wel gehandhaafd worden. De gemeente werkt wel met maatregelen om bij te sturen bij ongewenst gedrag, maar trekt daar geen conclusies uit. Omdat de gemeente streeft naar partnerschap in plaats van opdrachtgeverschap, wil ze terughoudend zijn met sancties bij ongewenst gedrag in een partnerschap. Het lijkt erop dat beïnvloedingsmogelijkheden om de regionale samenwerking effectiever in te zetten in de sturing naar aanbieders beter kunnen worden benut. De gemeente geeft aan hier zelf ook mogelijkheden te zien.

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5 Aanbevelingen De aanhoudende financiële problematiek in het sociaal domein van gemeente Leudal concentreert zich op Jeugd. Het is nu van belang dat de gemeente de visie, doelstellingen, indicatoren en mijlpalen concretiseert en op verschillende niveaus communiceert om te bepalen hoe de verschillende doelen worden behaald. Vanwege de relatief grote aanhoudende budgetoverschrijdingen is het dringend nodig dat de gemeente Leudal de focus legt op zowel inhoud als financiën en de verbinding daartussen. Het is daarbij essentieel om de hoge mate van jeugdhulpgebruik in de gemeente aan te pakken. De gemeente Leudal als opdrachtgever moet strakker sturen, waarbij zij het gesprek moet aangaan met de samenwerkende gemeenten om draagvlak te creëren. Daarnaast wil de commissie de gemeente ten zeerste adviseren om samen te gaan werken in een grotere regio, zodat er meer slagkracht wordt gecreëerd. De conclusies in hoofdstuk 4 zijn de basis voor de aanbevelingen die we in dit hoofdstuk formuleren. Daarbij bieden we de gemeente de mogelijkheid om gebruik te maken van de hulp van de VNG, in de vorm van nazorg. VNG staat, net als het NJi, Movisie en Divosa in verbinding met veel gemeenten die net als u de grip op het sociaal domein willen verkrijgen en behouden. Voor gemeente Leudal hebben we onderstaande aanbevelingen geformuleerd:

1

Hoe kunnen we onze visie, doelstellingen en indicatoren concretiseren zodat we hier beter op kunnen sturen?

• Vertaal de (transformatie)ambitie en leidende principes in concrete doelstellingen. Hang kwaliteits-, effectiviteits- en efficiëntie-indicatoren aan doelstellingen, om de voortgang op die doelstellingen te monitoren. Verbind daarbij zorginhoud en financiën. Dit kun je doen door intern een werkgroep te vormen, die bestaat uit een afvaardiging van inhoud (beleid en toegang) en financiën. Zo kunnen alle beleidsvoorstellen maar ook de verbetermaatregelen integraal worden vormgegeven en voorzien van de juiste indicatoren. Ook kunnen ze dan getoetst worden op realisme en haalbaarheid. Voorzie de voorstellen van scenario’s en bespreek deze met alle betrokkenen, zodat afwegingen bestuurlijk gemaakt worden.

Reactie kennisinstituten (NJi, Movisie en Divosa):

Naast het doorvertalen van de leidende principes in concrete doelstellingen, is het ook van belang om het gesprek te voeren over de leidende principes zelf. In gesprek wordt duiding gegeven aan de rol die de leidende principes hebben voor de inrichting en de uitvoering van activiteiten in het sociaal domein. Het werken met leidende principes vraagt het volgende van actoren in het veld: • een gedeeld en doorleefd beeld van de leidende principes; • een helder beeld voor professionals over wat dit betekent voor de uitvoering van hun werk; • dat partners elkaar hierop aanspreken en aangesproken worden. Het formuleren van leidende principes gebeurt vaak met een kleine groep, maar de hele organisatie moet er in mee en mee gaan werken. Betrek daarom alle mensen en laat ze de principes doorleven en zich eigen maken. Werk eerst met een 1.0 versie en pas waar nodig aan. Na een tijdje scherp je de principes met elkaar aan tot een 2.0 versie. Onderzoek of de systemen, regels en procedures in de organisatie de toepassing van de leidende principes ondersteunen of belemmeren. En bekijk wat je daaraan kunt doen. Bedenk hoe je de leidende principes in de samenwerking en afspraken met maatschappelijke partners toepast. Deel daarbij mooie voorbeelden en dilemma’s met elkaar.

Enkele toetsvragen die de gemeente zou kunnen stellen, zijn: Is het voldoende leidend voor de activiteiten? • Zijn afspraken concreet genoeg en bieden ze handelingsperspectief? • Kunnen we elkaar aanspreken? • Hebben we een gesprek over de resultaten met toegang, contractmanagers, (zorg)aanbieders? • Is het doel leren en verbeteren en niet afrekenen? • Blijven de leidende principes een papieren werkelijkheid of werken we ze echt uit? Handelen professionals ernaar? Spreken we elkaar erop aan?

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

• Creëer meer inzicht door verdiepend onderzoek uit te voeren vanuit registratiegegevens. Gebruik de inzichten vervolgens om bij te sturen. Onderzoek bijvoorbeeld: - de 10 duurste cliënten binnen het sociaal domein. Bij welke aanbieder zitten deze cliënten? Om welke reden kan er niet worden afgeschaald? Welke rol speelt de toegang? - de aanbieders met de hoogste recidive en nodig deze vervolgens uit voor een accountgesprek; - de termijn tussen ontvangst van factuur (303 bericht) en bericht einde zorg (307 bericht). Dit geeft inzicht, waardoor je bij het opnieuw aanvragen van producten/arrangementen tijdig kunt bijsturen; - de aanbieders waar de meeste stijging zit in aantal trajecten, kosten en trajectduur en -intensiteit; - alle cliënten met meer dan twee herhaalproducten/arrangementen op indicatie van aanbieder, en bespreek met de toegang en de zorgaanbieder hoe dit kan komen en wat er kan worden gedaan om herhaling te voorkomen. • Breng inzichten op periodieke basis bij elkaar in stuurinformatie. Reflecteer in een cyclus met ambtenaren (zowel beleid als financiën), college en de Raad kritisch op deze informatie. Leg tussentijdse evaluatiemomenten bij de invoering van maatregelen op voorhand vast. De organisatie wordt op deze manier gedwongen om tijdig kritisch te kijken naar het effect en de uitvoering van deze fase.

Reactie kennisinstituten (NJi, Movisie en Divosa):

De kennisinstituten adviseren om gebruik te maken van vier vragen uit de oplossingsgerichte benadering, als je betekenis wilt geven aan stuurinformatie en gesignaleerde ontwikkelingen. Die vragen zijn: 1. Herkennen we het beeld dat uit de cijfers naar voren komt? 2. Kunnen we het beeld verklaren? 3. Wat vinden we van dit beeld? 4. Waar liggen verbetermogelijkheden en -acties? Deze vragen kunnen gebruikt worden bij interne (duiding)gesprekken en bij gesprekken met maatschappelijke partners, zoals zorgaanbieders en de toegang. De bedoeling is daarbij om het tellen en het vertellen bij elkaar te brengen in een leer- en ontwikkelproces voor de beweging die je met elkaar wilt maken, of die nu voortkomt uit regulier beleid en uitvoering, uit pilots of vanuit maatregelen. Belangrijk is dat monitoring niet op zichzelf staat, maar onderdeel uitmaakt van een kwaliteitscyclus waarin dialoog, kennisgebruik, leren en ontwikkelen van kennis een rol spelen. Zie ook het Kwaliteitskompas van het NJi.

• Zorg ook voor betrokkenheid van de domeinen Wmo en Participatie, en onderzoek waar domeinen elkaar raken en elkaar kunnen ondersteunen in het realiseren van transformatiedoelen. • Leg werkbezoeken af naar andere gemeenten met soortgelijke problematiek. Doe dat op ambtelijk en bestuurlijk niveau. Zo kun je inspiratie opdoen voor het opstellen en concretiseren van de visie op het sociaal domein. Een goed voorbeeld van een gemeente die Leudal hiervoor kan bezoeken, is de gemeente Krimpen aan de IJssel. • West-Brabant West is een regio waarin gemeenten op een goede manier vanuit een geoperationaliseerde visie werken. De gemeente Leudal kan inspiratie opdoen door een van de gemeenten in deze regio te bezoeken. Dat biedt handvatten om de eigen visie verder te operationaliseren. Ook de gemeenten Deventer, Utrecht en Hollands Kroon kunnen bezocht worden.

2

Hoe is er (beter) grip te krijgen op de toegang, rekening houdend met de historische verwevenheid tussen aanbieders, scholen en verwijzers?

• Bespreek intern (op bestuurlijk niveau) wat wel of niet wenselijk is bij het verdelen van schaarste. Wanneer is ‘goed’ genoeg met het risico op klachten? Is het op scherp zetten van de relatie met inwoners/aanbieders gerechtvaardigd? Bij het onderzoeken van alternatieve sturingsmogelijkheden is het belangrijk dat de gemeente open staat voor andere perspectieven. Mogelijk is het onduidelijk voor de gemeente wat juridisch wel en niet mogelijk is. • Werk samen met onderwijs en aanbieders aan meer collectieve vormen van hulp en ondersteuning aan scholen. Zeker als meerdere leerlingen in een klas of school met vergelijkbare hulpvragen zitten (en als dit valt onder de verantwoordelijkheid van de gemeente). Kijk hierbij bijvoorbeeld naar de uitwerking van gemeente Utrecht of benader het Nederlands Jeugdinstituut.

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Reactie kennisinstituten (NJi, Movisie en Divosa):

We hebben nog een aanvulling op onze aanbeveling om met toegangsmedewerkers toe te werken naar uitvoeringsrichtlijnen. Als je de visie naar de praktijk wilt doorvertalen, gaat het erom dat je je de visie eigen maakt, die doorleeft. Kortom: het gaat om het proces. De manier waarop dit proces plaatsvindt, kan verschillend zijn. Hiervoor zal eerst een gesprek moeten plaatsvinden over afschalen, over wanneer je lichte hulpvragen in moet zetten en over hoe je resultaten moet definiëren. Herkennen de toegangsmedewerkers dit, wat vinden ze ervan, wat denken ze dat dit voor hun werk betekent of zou moeten betekenen en wat kan erover afgesproken worden? Afhankelijk van dit gesprek en de uitkomst daarvan, kunnen richtlijnen, maar ook intervisie of coaching een middel zijn om de visie verder door te vertalen naar de dagelijkse praktijk. Welke vorm ook gekozen wordt, het is van groot belang dat je monitort op de vertaalslag van de visie naar de praktijk en op wat dit oplevert. Het voorliggend veld en de eerste lijn moeten worden versterkt. Zo kan de gemeente meer preventief werken en toewerken naar tijdige afschaling. Er moet voldoende capaciteit en expertise aanwezig zijn om lichtere zorgvragen op te kunnen pakken. Pas dan kan er ingezet worden op een ‘andere’ manier van werken.

Ook kan het helpen om de bekendheid met het totale palet aan aanbod te vergroten bij aanbieders en andere toegangspoorten tot jeugdhulp, zoals huisartsen. Zo verwijzen ze niet alleen door naar bekend aanbod of via bestaande lijntjes. • Creëer met de toegangsmedewerkers heldere uitvoeringsrichtlijnen, vanuit de geoperationaliseerde visie. Gebruik hiervoor ook de adviezen vanuit de regionale ‘Taskforce sturing op financiën’. Deze richtlijnen moeten beschrijven wanneer lichtere hulpvormen of afschaling passend zijn. Startpunt voor deze gesprekken zijn vragen als: ‘Waar komen vragen vandaan (wie signaleren?)’, ‘Wat is de doorlooptijd van vragen?’, ‘Wat zijn de 10 meest voorkomende vragen?’, ‘Mist er expertise op bepaalde vraagstukken?’ en ‘Kan de toegang vragen goed afhandelen met de beschikbare capaciteit?’.

Reactie kennisinstituten (NJi, Movisie en Divosa):

Wij adviseren om te starten met een sessie in de gemeenteraad, waarin de prioritering van doelstellingen wordt behandeld, samen met de vraag ‘Wat is goed genoeg?’. In essentie gaat dit gesprek over wat de gemeente voor hun inwoners (ouderen, gezinnen, jongeren en kinderen) wil. Dit leidt tot een ander gesprek dan als je vertrekt vanuit vragen als: ‘Wat zijn de grenzen van onze jeugdhulpplicht?’ of ‘Kunnen we bepaalde hulp weigeren?’. Bij dit gesprek hoort daarentegen wel de vraag: ‘Wat gaan we dan niet meer doen?’ Het budget noopt altijd tot keuzes en prioritering. Je krijgt scherper wat men goed vindt en waaraan men prioriteit wil geven, als je discussieert over vragen als: ‘Hoe vinden we dat onze kinderen moeten opgroeien?’, ‘Wat zijn normale opvoed- en opgroei vragen?’ en ‘Wanneer is de inzet van professionele zorg nodig (normalisering)?’ Vragen die hier ook bij zouden kunnen helpen, zijn bijvoorbeeld ‘Wat is passende hulp?’ en ‘Is meer en intensievere ondersteuning beter?’

• Creëer kostenbewustzijn bij medewerkers en maak ze bewust van de mogelijkheden in het voorliggend veld. Het gaat dan specifiek om de hulpvragen die scholen zelf kunnen oppakken en de diverse beschikbare lichtere zorgvormen. Zet hiertoe de volgende zaken in: - Organiseer een bijeenkomst om medewerkers te informeren over de maatschappelijke doelstelling van de gemeente die niet slechts inhoudelijk van aard is, maar ook financiële kaders kent. - Geef daarnaast inzicht in de kosten van trajecten en in de mogelijkheden in het voorliggend veld/bij scholen om hulpvragen zelf op te pakken. - Maak intervisie een integraal onderdeel van het trainingstraject van medewerkers. Hier kunnen zaken besproken worden die lastig zijn rond sturen op zelfredzaamheid. - Kijk bijvoorbeeld eens naar de app die de gemeente Oldambt recent heeft ontwikkeld. Consulenten worden daarbij bewust gemaakt van lichtere alternatieven. De app, die pas kort beschikbaar is, bevat een overzicht van alle producten inclusief de tarieven en aanbieders.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

• Borg kennis en ervaring door stabiliteit bij de toegang te creëren en ziekte en uitstroom van medewerkers te voorkomen. Zorg hiertoe dat de gemeente zicht krijgt op oorzaken van ziekte en uitstroom. • Borg dat toegangsmedewerkers voldoende tijd hebben om aanvragen te beoordelen en een vinger aan de pols te houden bij lopende trajecten. Maak hiertoe de werklast met de caseload per cliënt inzichtelijk en beperk administratieve lasten waar mogelijk. • Zet een integraal registratiesysteem op en versterk de focus op monitoring en datagebruik bij de toegangspoort. Doe dit door medewerkers inzicht te geven in kosten en uitputting van het jeugdbudget. Bespreek periodiek de resultaten vanuit de monitoring. Wat valt op, en waar moeten we wat mee?

Reactie kennisinstituten (NJi, Movisie en Divosa):

Hier kan de gemeente ook gebruikmaken van de Effectencalculator van Movisie. Deze tool is een methode om (nieuwe) aanpakken in het sociale domein te onderzoeken. Aan de hand van een echte casus gaan professionals – vaak met de bewoner zelf erbij - in gesprek over het effect van de betreffende aanpak. In een dialoogsessie vullen ze de Effectencalculator gezamenlijk in. In dit gesprek staan drie vragen centraal: 1 Wat gebeurt er in het leven van de bewoner/cliënt? 2 Welke ondersteuning is hiervoor nodig en wat levert dit op? 3 Wat is het prijskaartje daarvan?

• Ga door met het versterken van de relatie tussen toegangsmedewerkers enerzijds en het voorveld en externe verwijzers anderzijds. Je kunt efficiënt en effectiever werken en de mogelijkheden in het voorveld maximaal benutten als er een goede aansluiting is, waarbij duidelijk is wie te benaderen bij vragen en wat er van elkaar verwacht kan worden. Organiseer hiertoe regelmatig (intervisie)bijeenkomsten waarin knelpunten in aansluiting, beleidsdoelstellingen en ontwikkelingen worden besproken. • Til de gesprekken met de scholen, zeker voor de scholen met speciaal onderwijs, naar een bestuurlijk niveau. Op deze manier kunnen scholen beter aangesproken worden op hun gedrag. • In enkele gevallen is het onduidelijk wat de taak van de school is en wanneer Jeugdhulp ingezet moet worden. Landelijk is er veel ervaring met het ophelderen van de taakverdeling tussen scholen en jeugdhulp. Voorbeelden hiervan en de manier waarop deze zijn aangepakt, zijn te vinden in de volgende rapportages van het NJi: Verrassend Passend deel 1 (pagina 15, 19, 27, 35 en 39) en deel 2 (pagina 33, 47, 77, 125, 133 en 147).