Rekenkamerbrief 7dec21 over en met normenkader bij implementatie Omgevingswet in Leudal

We zijn gewend om de focus te leggen bij wat verplicht is volgens de regels. Regels zijn dus sturend. Voor wat niet verplicht is, wordt vaak niet gekozen, omdat het minder werk en op de korte termijn minder kosten oplevert. Dit verklaart waarschijnlijk waarom er weinig informatie op het internet, in tijdschriften, blogs, columns e.d. is te vinden over het instrument programma. De programma’s die hierboven zijn beschreven zijn namelijk niet verplicht. Daarvoor heeft de wetgever bewust gekozen. Het past bij de cultuuromslag die de Omgevingswet wil bereiken en die is samen te vatten met: ‘niet verplicht wil niet zeggen dat het niet moet.’ Of te wel: ga ook zonder dat een regel ertoe verplicht op zoek naar een manier om doelen te halen. De Omgevingswet is bedoeld als resultaatsgerichte wet: doelen moeten sturend worden. De gedachte is dat het halen van doelen op meer manieren kan dan alleen door het stellen van regels. Regels zijn bovendien geen garantie dat doelen ook worden gehaald. In de visie van de wetgever moeten regels dus alleen gesteld worden als zij een bijdrage leveren aan het halen van doelen. Zo niet, dan moet er wat anders verzonnen worden. Regels zien als een uitvoeringsinstrument, zoals ook een omgevingsvergunning een uitvoeringsinstrument is, is echt een cultuuromslag in Nederland.

Om deze cultuuromslag te kunnen maken is heel belangrijk dat de doelen helder, hanteerbaar en te evalueren zijn. Wanneer het niveau van de omgevingsvisie daarvoor te abstract is, kan dit geconcretiseerd worden in programma’s. Stel dat de gemeente in de omgevingsvisie de hoofdlijnen voor het tegengaan van klimaatverandering heeft beschreven en daarbij het afvoeren van hemelwater op eigen terrein als een van de oplossingsrichtingen heeft genoemd, dan kan dit beleidsmatig concreet gemaakt worden voor een dorp in het programma voor een dorp. Het omgevingsplan wijst de locatie waar het schoolgebouw kan komen en hoe dit en het omliggende terrein gebruikt, ingericht en beheerd wordt. Dat kan met algemene regels of door een omgevingsvergunning of meldingsplicht verplicht te stellen. Wat bouwen betreft, gaat de gemeente niet meer over de bouwtechnische aspecten. Dat wordt geregeld door de algemene rijksregels

10

waarop toezicht wordt gehouden via het systeem van de kwaliteitsborging door de bouwsector zelf. Het omgevingsplan kan wel voorschrijven hoe het terrein van de school ingericht moet worden, of en welke welstandseisen gelden en eventueel een inrichtingsplan voorschrijven. Via het programma voor het dorp kan gestuurd worden op circulair bouwen (afspraken, contracten, subsidies etc.), multifunctioneel gebruik van het schoolgebouw, multifunctioneel gebruik van het dak ervan, gezondheid, veiligheid, bereikbaarheid etc. Leidt het scholenbeleid niet tot een schoolgebouw, maar tot beleid waarbij het hele dorp of onderdelen van dit dorp (bedrijven, boerderijen) als leeromgeving dienen, dan geldt hetzelfde. De omgevingsvisie geeft hiervoor de keuze op hoofdlijnen en het beleid op hoofdlijnen. Het programma onderwijs of hoofdstuk onderwijs in de omgevingsvisie werkt dit uit voor de bedrijven, boerderijen, openbare ruimte, instellingen en scholen. Het programma voor een dorp integreert dit in het integrale beleid voor het betreffende dorp. Voor zover nodig bevat het omgevingsplan regels, meldingsplichten en vergunningplichten voor de betreffende bedrijven, boerderijen, openbare ruimte, instellingen en scholen. Via de algemene regels van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning wordt de concrete invulling bepaald.

Wat ook een oorzaak kan zijn voor het feit dat het programma niet zo in de belangstelling staat, is dat voor velen niet duidelijk is dat het hier gaat om een nieuw instrument, dat afwijkt van bestaande instrumenten die ook de naam programma hebben. Sommigen schrikken ook terug voor het feit, dat het tot stand komt met de uitgebreide voorbereidingsprocedure (zienswijzen) en daaraan voorafgaand burgerparticipatie.

7. Rol van de gemeenteraad

euze bij inpassingsvergunning: adviseur of informele invloed erplichte participatie euze

of delegeren wijzigen onderdelen

11

In dit plaatje is de rol van de raad bij de beleidscyclus weergegeven. Er is een extra cirkel om de beleidscyclus getekend, die symbool staat voor twee (controlerende) taken van de gemeenteraad: a. bewaken dat bij alle besluiten die genomen worden op grond van de Omgevingswet voldoende burgerparticipatie plaatsvindt en b. ervoor zorgen dat regelmatig gecontroleerd wordt of de doelen ook daadwerkelijk gehaald worden en als dat niet het geval is de beleidscyclus daarop bijsturen.

De gemeenteraad stelt een omgevingsvisie en een omgevingsplan vast voor de hele gemeente en waarschijnlijk voor de lange termijn. Het later wijzigen van het vastgestelde omgevingsplan op onderdelen kan de gemeenteraad delegeren aan het college. Programma’s worden vastgesteld door het college. Welke rol de gemeenteraad hierbij speelt, moet afgesproken worden. Omgevingsvergunningen worden verleend door het college. Bij omgevingsvergunningen die niet passen in het omgevingsplan, maar die wel toe te staan zijn (omdat ze bijdragen aan de kwaliteit van de omgeving en de doelen uit het beleid van de omgevingsvisie en de programma’s) kan de gemeenteraad adviseur zijn. Het advies van de gemeenteraad is dan bindend. Schematisch levert dit het volgende plaatje op:

mg

gs s

Operationeel beleid: uimtelijke visie Openbare ruimteplan erduurzamingsplan etc. Maatregelen, afspraken, overeenkomsten

s

o r

a

12

De vraag is of de gemeenteraad met deze programma-aanpak nog steeds bij veel concrete besluiten betrokken wil worden. Is dat nog nodig als voldaan wordt aan de omgevingsvisie die door de raad zelf is vastgesteld en aan de programma’s die door B&W zijn vastgesteld wat – als het goed is – in samenspraak met de gemeenteraad is gedaan? Betrokkenheid van de gemeenteraad bij het concrete initiatief maakt het besluiten daarover immers trager en ingewikkelder en zou – gelet op de verbeterdoelen van de wet – eigenlijk zo min mogelijk moeten plaatsvinden. Aan de andere kant moet de gemeenteraad wel kunnen controleren. Ook blijft de gemeenteraad eindverantwoordelijk voor de totale uitvoering van het beleid. Met andere woorden: een programma-aanpak is en er voor een dorp een programma is vastgesteld, kan voldoende comfort geven aan de gemeenteraad om concrete besluiten meer op afstand te kunnen volgen. Gemeenteraden zouden ook bij de huidige Wet ruimtelijke ordening kunnen werken met een beleidscyclus, maar dit wordt bijna nergens gedaan. Bijgevolg zijn veel gemeenteraden vooral bezig met het besluiten over verklaringen van geen bedenkingen en postzegelbestemmingsplannen, waar zij eigenlijk meer zouden moeten sturen via doelen in de structuurvisie. Periodiek evalueren en monitoren zijn activiteiten die voor de meeste gemeenten nieuw zijn. Ook hier zit dus een cultuuromslag.

8. De onderwijsvraagstukken in Leudal.

De Omgevingswet geeft besluiten voor de fysieke leefomgeving. Voor een school zijn hiervoor de volgende vragen van belang: -

welke kenmerken heeft het gebruik van de school (functiekenmerken)? welke kwaliteit van de fysieke leefomgeving hoort daarbij (locatiekenmerken, ambities)?

Voordat hieraan kan worden toegekomen zijn een aantal vragen te beantwoorden, die meer tot het spectrum van het sociaal domein behoren: -

-

Kunnen er relaties gelegd kunnen worden naar vraagstukken op het gebied van leefbaarheid? Wat doet het verdwijnen of vestigen van een school bijvoorbeeld voor de leefbaarheid van een gebied, bijvoorbeeld een dorp of de hele gemeente? Welke relaties zijn er dan? Is er een combinatie te maken met zorg voor jongeren (jeugdzorg)? Hoe kunnen school en omgeving bijdragen aan het verminderen van problemen bij jongeren? Is er een combinatie te maken met volwassenonderwijs, het onderwijs voor statushouders en kinderopvang?

In de context van de Leudalse vraagstukken speelt ook de vraag hoe tegen onderwijs in het algemeen wordt aangekeken. Staat hierbij het doceren centraal of het leren? Als het doceren centraal staat, zijn een of meerdere centrale plekken (schoolgebouwen, leslokalen) nodig waar docenten aanwezig zijn om lessen te verzorgen, waar de leerlingen naar toe komen (met de

13

bijbehorende mobiliteitsvraagstukken). Als het leren centraal staat, kan het andersom zijn: er zijn verschillende plekken aanwezig die ook benut kunnen worden als leeromgeving (bedrijven, zorgboerderij, openbare ruime e.d.) waar docenten naar toegaan of ondersteuning aan bieden. Het antwoord op deze vraag is bepalend voor hoe de Omgevingswet kan worden ingezet. Het maakt namelijk nogal verschil of een of meerdere schoolgebouwen (bestaand, nieuw, hergebruik) aan de orde is of het benutten van bestaande situaties waarvoor aanvullende mogelijkheden nodig zijn (bijvoorbeeld tijdelijke voorzieningen die kunnen dienen als tijdelijk leslokaal bij een bedrijf). Er is dus eerst een visie nodig op de relatie onderwijs – leefbaarheid – jeugdzorg – kinderopvang, die buiten de reikwijdte van de Omgevingswet valt, maar die wel gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving van Leudal. (vraag 4 en 5). Gaat het over schoolgebouwen, dan is een afweging nodig of er gebouwen daarvoor geschikt zijn of geschikt te maken zijn (in het kader van circulariteit) of dat er nieuwbouw nodig. Als het gaat om bouwen en inrichten is de vraag welke eisen hieraan gesteld worden vanuit zaken zoals bijvoorbeeld energie, vergroening, klimaat, circulair bouwen e.d.

Dit zijn Omgevingswetvragen die beantwoord moeten worden aan de hand van de beleidsnormen uit de omgevingsvisie en eventuele programma’s en waarbij de oplossingen moeten voldoen aan de algemene regels. Die algemene regels kunnen ook voor de concrete casus bijgesteld worden. De Rekenkamer signaleert de volgende gebeurtenissen die zich de komende jaren in Leudal gaan voordoen: a. De realisatie van een nieuwe basisschool in Leudal-West (Integraal Kindcentrum (IKC) Leudal West ook wel fusieschool HHIN). a. De locatie hiervoor is al gekozen, een bestemmingsplan is in voorbereiding, het krediet is in november 2020 gegeven. b. Er is ook een onderzoek gedaan naar de verkeersveiligheid, waarbij het fietsen naar de nieuwe locatie is meegenomen. c. Onderdeel ervan is een nieuwe gymzaal of sportzaal, waardoor de bestaande gymzalen in Hunsel, Neeritter en Ittervoort gesloopt kunnen worden. d. Het Kindcentrum wordt zo energieneutraal mogelijk gebouwd. Of er meer duurzaamheidsaspecten meegenomen worden hangt af van het ontwerp. Op het moment van het schrijven van deze verkenning wordt door de architect het ontwerp vervaardigd in afstemming met de gebruikers, gemeente en SPOLT. Dit ontwerp is voor externe adviseurs de basis om technisch alles uit te werken Deze aanpak is gebruikelijk in het kader van de Wro/Wabo, maar bestrijkt niet de volledige reikwijdte van de Omgevingswet.

In hoeverre thema’s als natuurinclusief bouwen, circulair bouwen, gezondheid, toegankelijkheid van de openbare ruimte ook al zijn meegenomen is niet duidelijk. Zijn ‘meekoppelkansen’ en win win situaties met het oog op de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet liggen meegenomen is een bijbehorende vraag.

14

Juridisch is het relevant hoe ver de procedures zijn gevorderd in verband met het overgangsrecht van de Invoeringswet Ow. Vergunningaanvragen ingediend voor 1 juli 2022 worden afgedaan op basis van het huidige omgevingsrecht. Als voor die datum ook het ontwerp-bestemmingsplan ter inzage is gelegd, wordt dat afgedaan op basis van de Wro en niet de Omgevingswet. De besluiten verbreden naar de reikwijdte van de Omgevingswet is dus een vrijwillige keuze. De gemeente zou hier een leertraject van kunnen maken door het een pilot te maken voor multifunctioneel, zoals dat bij het verzamelgebouw De Hoge Boezem in gemeente Hoeksche waard is gebeurd. Zie de bijlage. b. De plannen tot realisatie van nieuwbouw of renovatie van het Sint Ursula-college voor het voortgezet onderwijs in Leudal a. Twee scholen voor voortgezet onderwijs (Ursula Horn: vmbo t, havo, vwo en Ursula Heijthuijsen Vmbo kader en vmbo t) hebben te ruime en verouderde gebouwen. De exploitatielasten zijn hoog. b. Nieuwbouw vraagt om een majeure investering en heeft als nadeel dat twee gebouwen leeg komen te staan. c. De gemeente is eigenaar van de gebouwen en heeft als beleid om in de gemeente een eigen middelbare school te behouden. d. De koepel SOML kent een bepaalde visie op het onderwijs, welke zij als uitgangspunt neemt voor haar huisvestingsvraagstukken.

Mocht de visie van de koepel SOML niet overeenkomen met de visie van de gemeente, dan is het voor SOML geen noodzaak om een school in Leudal open te houden, zodat de leerlingen naar Roermond, Weert of Peel en Maas zouden moeten. e. Binnen de onderwijsvisie van SOML staat het leren door de leerlingen centraal. Dit kan op verschillende wijze plaatsvinden: i. Met name de praktische opleidingen zouden met coaching van de school ook bij bedrijven en organisaties kunnen plaatsvinden. ii. Dat betekent dat een school minder faciliteiten nodig heeft op een centrale plaats en meer faciliteiten in de decentrale leeromgevingen. iii. Het centrale gebouw kan kleiner en is multifunctioneel in te zetten. iv. Op de centrale locatie zit dan alleen een basisgebouw, omdat het onderwijs deels op locatie plaatsvindt. v. Een voorbeeld hiervan is het onderwijs in Reuver en Maaseik. vi. Dit zou ook als voordeel hebben dat bedrijven en organisaties binnen de wettelijke normen meer invloed op de opleidingen hebben, zodat vraag en aanbod van personeel beter aansluiten. De Visie op Onderwijs werkt de nieuwe onderwijsgedachte voor het middelbaar en volwassenenonderwijs uit, inclusief het onderwijs voor statushouders. Als dat gevolgen heeft voor de leefomgeving en de leefbaarheid wordt het lange termijn beleid hiervoor opgenomen in de omgevingsvisie en het korte termijnbeleid in het programma onderwijs.

15

Dat kan bepalend zijn voor andere vraagstukken in de directe omgeving, bijvoorbeeld omdat een school(gebouw) een markante functie is in een dorp (parkeren, mobiliteit, hemelwaterafvoer, vergroening etc.), waar ook andere functies een plek kunnen vinden. Die samenhang kan een plek krijgen in het programma voor het dorp. De invulling van de locatie zelf wordt geregeld door het omgevingsplan of de omgevingsvergunning voor het afwijken ervan. In het laatste geval bevatten de stukken die gevoegd worden bij de aanvraag de onderbouwing daarvoor. Het omgevingsplan kan ook het hergebruik van de verlaten schoolgebouwen regelen en de kwaliteitseisen en randvoorwaarden daarvoor vastleggen. Hetzelfde geldt voor nieuwbouwlocaties. Bij het besluit over het concrete initiatief wordt dus niet alles opnieuw integraal afgewogen (vraag 1), maar wordt bezien of de manier van realiseren van het schoolgebouw of de leeromgeving bijdraagt aan het halen van de doelen uit het programma en de omgevingsvisie. Het beoordelen van de constructieve en bouwtechnische aspecten gebeurt door de kwaliteitsborger, die toetst of het gebouw voldoet aan de eisen van het Besluit bouwwerken leefomgeving. c. De voorgenomen sluiting van basisscholen in Buggenum, Heibloem en Kelpen-Oler. a. De gemeente was het met de voorgenomen sluiting niet eens en heeft contact opgenomen met andere koepelorganisaties. b.

De school in Heibloem is overgenomen door een katholieke koepelorganisatie uit Meijel. c. De scholen van Buggenum en Kelpen-Oler worden openbare scholen. d. Dit betekent dat deze scholen niet meer onder SPOLT vallen en dat de voorgenomen sluiting voorlopig (komende 4-5 jaar) van de baan is. e. Voor de kernen is de aanwezigheid van de scholen om meerdere redenen heel belangrijk. Voor de korte termijn (komende 4-5 jaar) kan het nodig zijn om de bestaande gebouwen en hun omgeving te verbeteren, zodat zij aangepast zijn aan de eisen van de tijdgeest (ventilatie in verband met corona, voorzieningen voor extreme weersomstandigheden, planten van bomen in verband met klimaatdoelstellingen bijvoorbeeld). Daarbij komt ook de vraag aan de orde of de betreffende school meer functies kan vervullen voor het dorp, bijvoorbeeld als wijkcentrum, bibliotheek, volwassenscholing, muziekschool, integraal jeugdcentrum, decentrale vestiging voor het middelbaar onderwijs, etc. Afspraken hierover kunnen opgenomen worden in het programma voor het dorp waar de school is gehuisvest. Bij het opstellen van regels in het omgevingsplan kan bezien worden hoe flexibiliteit in de regels wordt ingebouwd, zodat er niet voor iedere verandering aan de gebouwen of op de terreinen een nieuw besluit van het college nodig is.

Zolang die flexibiliteit er niet is, kan deze buitenplans worden geboden met de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. oor die vergunning fungeren de omgevingsvisie en programma’s als toetsingskader naast de wettelijke eisen.

16

Voor de lange termijn geldt dat het voortbestaan van de scholen niet zeker is. Hoe daarmee omgegaan moet worden is deels onderwerp van de Visie op Onderwijs en deels van de omgevingsvisie. d. De Wet inburgering 2021 treedt tegelijk met de Omgevingswet inwerking per 1 januari 2022 in werking. a. Doel van de wet is om een bijdrage te leveren aan het maatschappelijke doel van inburgering van nieuwkomers in Nederland. Sommige nieuwkomers zijn inburgeringsplichtig. Het doel voor hen is, dat zij snel en volwaardig meedoen in de Nederlandse maatschappij, liefst via betaald werk. Dit betekent ook dat zij het voor hen hoogst haalbare taalniveau (liefst niveau B1) moeten behalen en kennis van de Nederlandse maatschappij moeten opdoen. b. Dit wordt gecombineerd met gerichte inspanningen op participeren naar vermogen door mee te doen in het arbeidsproces vanaf de start van het inburgeringstraject. c. De gemeente gaat inburgeringsplichtige nieuwkomers begeleiden bij hun inburgering. Voor asielstatushouders doet zij dit vanaf het moment van koppeling van de statushouder aan de gemeente. d. Dit is een begeleiding voor inburgering op maat aan de hand van een brede intake en een persoonlijk Plan Inburgering en Participatie van de gemeente. e. Voor asielstatushouders betaalt de overheid de inburgering. f. Gemeenten begeleiden ook gezinsmigranten en overige migranten.

Zij betalen hun inburgering zelf. De gemeente neemt een brede intake af en stelt daarmee de te volgen leerroute vast. Ook kan zij adviseren over een mogelijk passende onderwijsinstelling. g. Een combinatie van leren van de taal en meedoen aan de Nederlandse samenleving is een belangrijk onderdeel van het nieuwe inburgeringsstelsel. Het volgen van een stage of (vrijwilligers)werk zijn daar voorbeelden van. h. Er komen 3 nieuwe leerroutes om in te burgeren: i. De B1 route; een route voor taal en (vrijwilligers)werk. Inburgeringsplichtigen spreken en schrijven binnen maximaal 3 jaar de Nederlandse taal op niveau B1. Tegelijk kunnen zij participeren door middel van (vrijwilligers)werk. ii. De onderwijsroute; een route vooral voor jongeren. Zij halen zo snel mogelijk een schooldiploma. iii. De zelfredzaamheidsroute; een route voor inburgeringsplichtigen waarvoor route 1 en 2 niet haalbaar is. i. Gemeenten zijn verantwoordelijk om aan asielstatushouders een sluitend inburgeringsaanbod te doen: dit aanbod bevat naast een van de drie leerroutes in ieder geval kennis van: i. de Nederlandse maatschappij (KNM);

17

ii. Module Arbeidsmarkt & Participatie (MAP), voorheen Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt; iii. en het participatieverklaringstraject (PVT). Hoe dit wordt opgepakt is vooral een vraagstuk voor de Visie op Onderwijs en een eventueel programma onderwijs, waarbij tevens kan worden gekeken in welke mate dit leidt tot huisvestingsvraagstukken die medegebruik van huisvestiging voor andere vormen van onderwijs vraagt. Als dat gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving en de leefbaarheid wordt dat doorvertaald in de omgevingsvisie en programma’s. Beiden dienen samen met de algemene regels als kader voor besluiten over schoolgebouwen en leeromgevingen.

9.

Schema scholenvraagstuk – Omgevingswet.

In onderstaand schema is het eerder opgenomen algemene schema omgewerkt naar de link met de onderwijsvraagstukken van Leudal. Daarbij zijn voor de overzichtelijkheid maar 3 dorpen ingetekend, maar er zou een blokje voor alle dorpen opgenomen kunnen worden.

mg

gs s

s

o r

a

18

Het thematische programma (rose blok) werkt het onderwijsbeleid uit. De geografische programma’s bevatten beleid voor een dorp, waarvan thema’s vanuit het onderwijs deel uitmaken. andaar dat er staat ‘o.a.’. De herhaalbaarheid, herbruikbaarheid, overzichtelijkheid en hanteerbaarheid zit erin dat het programma voor een dorp ook een kader is voor concrete besluiten over andere zaken, bijvoorbeeld het aanleggen van fietspaden, het bouwen van woningen etc. De afweging bij het concrete initiatief is nog steeds een integrale afweging, maar onderzoeken, onderbouwingen en participatie kunnen beperkter blijven, omdat het de bedoeling is dat het concrete initiatief bijdraagt aan de doelen van het programma en de omgevingsvisie. Hieronder zijn schema’s weergegeven waarbij de invalshoek een andere is dan de visie op onderwijs.

Visie op circulariteit

Thematische uitwerking in programma of hoofdstuk omgevingsvisie: - Meestal: korte en middellange termijn

Omgevingsvisie: - hoofdlijnen kwaliteit fysieke leefomgeving - hoofdlijnen voorgenomen ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud hele gemeente Leudal -

hoofdzaken van het beleid op alle relevante terreinen van de fysieke leefomgeving

Programma Heythuijsen – o.a. … Programma Ittervoort - o.a. ….. Programma Heibloem - o.a…..

- Meestal: lange termijn (artikel 3.2 Ow)

Besluiten over initiatieven

Visie op gezondheidbevordering

Thematische uitwerking in programma of hoofdstuk omgevingsvisie: - Meestal: korte en middellange termijn

Omgevingsvisie: - hoofdlijnen kwaliteit fysieke leefomgeving - hoofdlijnen voorgenomen ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud hele gemeente Leudal -

hoofdzaken van het beleid op alle relevante terreinen van de fysieke leefomgeving

Programma Heythuijsen – o.a. …. Programma Ittervoort - o.a. …. Programma Heibloem - o.a ….

- Meestal: lange termijn (artikel 3.2 Ow)

Besluiten over initiatieven

19

10. Relatie met het vaststellen van het omgevingsplan

Een gemeente heeft de tijd tot – waarschijnlijk – 2029 om het definitieve omgevingsplan vast te stellen. Tot die tijd vormen de bestaande bestemmingsplannen en rijksregels die zijn opgenomen in de ‘bruidsschat’ het tijdelijke omgevingsplan. Het is mogelijk om gefaseerd en gebiedsgericht de overgang te maken naar het echte omgevingsplan. Onderstaand plaatje uit de Memorie van Toelichting van de Invoeringswet laat dat zien.

Het werken met programma’s voor gebieden heeft ook voordelen voor deze overgang. Een gebiedsgericht programma is een goede basis voor het vaststellen van het onderdeel van het omgevingsplan voor hetzelfde gebied als waarvoor het programma is vastgesteld, bijvoorbeeld een dorp. De vroege participatie met de inwoners (meedenken, mee vormgeven, samen tot keuzes 20

komen) kan georganiseerd worden als een dialoog over de kwaliteit, de mogelijkheden en de ambities voor het dorp tegen de achtergrond van het beleid in de omgevingsvisie en minder als vraagstuk welke regels er moeten komen. Daarbij kunnen mensen aangeven welke ideeën en wensen ze zelf hebben voor hun dorp en welke initiatieven ze zelf van plan zijn te nemen. Het programma kan ook initiatieven van mensen uitlokken, bijvoorbeeld het vergroenen van daken en tuinen. Wanneer die dialoog leidt tot beleidsnormen, maatregelen en afspraken, kunnen die in het programma worden opgenomen. Datzelfde geldt voor afspraken die over de uitvoering, gebruik, inrichting en beheer zijn gemaakt met de inwoners. De informatie die is opgehaald bij de participatie over het programma is ook van belang voor het omgevingsplan voor het dorp. De participatie bij de voorbereiding van het omgevingsplan kan daardoor meer het karakter van inspraak krijgen. Inwoners controleren dan of de eerder naar voren gebrachte aspecten goed in het omgevingsplan zijn verwerkt en reageren hierop als dat niet het geval is. Het eerste omgevingsplan(deel) voor een dorp kan een pilot zijn en dus als voorbeeld dienen voor de vaststelling van de overige delen voor de andere dorpen. Zo kan er geleerd worden van de ervaringen uit de pilot.

Vanuit de onderwijsvraagstukken is denkbaar dat Heibloem een pilot is, omdat daar de aanwezigheid van de school waarschijnlijk een belangrijke factor is, maar het voor het overige een overzichtelijk gebied is. De programma-aanpak maakt dus mogelijk dat er ‘geoefend’ kan worden met de nieuwe regels in het omgevingsplan zonder dat er grote risico’s zijn en met als voordeel dat er daarna een format ligt voor vergelijkbare andere dorpen. Ook Ittervoort zou een pilot kunnen zijn, omdat daar de nieuwe basisschool komt, die een aanjager is voor andere thema’s en activiteiten. 11. Programmabewaker

Het normenkader bestaat bij de programma-aanpak dus uit Visie op Onderwijs – omgevingsvisie – eventueel thematisch programma onderwijs – programma’s per dorp. Dit normenkader stuurt aan wat er in het omgevingsplan wordt geregeld en ook welke activiteiten kunnen worden toegestaan die eigenlijk in strijd zijn met het omgevingsplan door middel van een omgevingsvergunning. De gemeenteraad is ervoor verantwoordelijk dat er met een beleidscyclus gewerkt worden en dat doelen niet alleen gesteld, maar ook gehaald worden, ook als het college uitvoerend bestuursorgaan is. Als er gewerkt wordt met programma’s zal iemand moeten bewaken of deze ook tot het resultaat leiden wat ervan verwacht werd. Er is dus een programmabewaker nodig. Vanuit de rollen van de raad bezien, zou die taak bij de griffie kunnen liggen. In de praktijk zijn griffies hiervoor onvoldoende toegerust. Veel griffies beperken hun rol ook tot secretariële werkzaamheden. Omdat het college eventuele programma’s voorbereid en vaststelt, kan een programmabewaker ook onderdeel zijn van de ambtelijke organisatie. De programmabewaker evalueert de beleidsdoelen (en monitort eventuele omgevingswaarden) en geeft signalen af als de doelen ondanks het programma niet of onvoldoende gehaald worden. Hij kan analyseren waar bijstelling van de beleidscyclus nodig is om dit te verbeteren en daar voorstellen voor doen.

Dat kan variëren van het stellen van nieuwe doelen in de omgevingsvisie, het aanpassen van een programma of het vaststellen van een nieuw programma, het veranderen van de regels in het omgevingsplan of ander beleid bij het verlenen en handhaven van vergunningen.

21

Bijlage 1 Gespreksverslag. Gesprek d.d. 25 augustus 2021 tussen P. van Leenen, wethouder Hoeksche Waard en T. van der Schoot over de totstandkoming van het multifunctionele wijkgebouw De Boezem & Co in Oud Beijerland.

I Transformatie van kinderboerderij naar multifunctioneel centrum De toezending van de informatie door mij leverde bij Piet direct herkenning op. Evenals Leudal had gemeente Hoeksche Waard destijds te maken met potentiële krimp. In 2014 mocht de gemeente weinig woningen bouwen. De gemeente vergrijsde in hoog tempo (forse toename 75+, afname 55 -). Kinderboerderij de Boezemvriend en de naastgelegen speeltuin Speelvlucht was een veel bezochte locatie in Oud-Beijerland (Hoeksche Waard), waarvoor de toenmalige gemeente Oud-Beijerland (nu gemeente Hoeksche Waard) verantwoordelijk was. Vanwege de krimpende financiën in de nasleep van de economische crisis wilde de gemeenteraad de verantwoordelijkheid voor de kinderboerderij terugleggen bij de samenleving en op die manier ook bezuinigen. De samenleving pakte het echter niet op. In 2015 werd Piet van Leenen wethouder. Zijn overtuiging over wat goed was voor de gemeente kantelde gaandeweg 180%. Aanvankelijk was hij voor een kleine overheid op afstand en een samenleving die zelf zaken oppakt. Geheel in de tijdgeest van 2014. Al snel werd hem duidelijk dat de krimp op zijn beloop laten, zou betekenen dat scholen, verenigingen, kerken en dus de vitaliteit van de gemeente ten dode waren opgeschreven. Er zouden alleen nog maar voorzieningen nodig zouden zijn voor 75 plussers en dan wordt vergrijzing ‘self fullfilling prophecy’.

Hij kwam tot het inzicht dat er juist mensen aangetrokken moesten worden om een vitale gemeente te kunnen blijven. Daarvoor zijn woningen van belang,

22

maar vooral ook voorzieningen. Piet veranderde van voorstander van bezuiniging naar voorstander van behoud van voorzieningen als middel om daarmee de krimp op termijn te kunnen keren. Voorzieningen zijn van groot belang voor de leefbaarheid. Als de leefbaarheid goed is willen mensen er weer wonen, leven en werken. Er zijn dus ook woningen nodig. Met als motto: ‘wij gaan niet krimpen maar bouwen’ komt er uiteindelijk een keer een moment dat de bevolkingssamenstelling weer in balans is, is zijn overtuiging. Tot die tijd moet de gemeente, in de visie van Piet, inzetten op voorzieningen en een zorgzame, ondersteunende overheid zijn, juist met het oog op een andere toekomst. Dat betekent dat de gemeente ook moet willen (blijven) investeren in voorzieningen. Dit omdat de voorzieningen de gemeente tot een aantrekkelijk oord maken voor huishoudens. Vanuit die kanteling is men gaan werken. De gemeente zette in op winkelcentra, scholen en voorzieningen voor jong en oud met als streven de voorzieningen zo op orde te hebben dat deze de bevolkingsontwikkeling in balans houden op de lange termijn. Er wordt dus bewust door de gemeente geïnvesteerd in een voorziening omwille van de voorziening zelf, opdat die een dempend effect heeft op de krimp. Dat betekent wel dat er een sfeer binnen de gemeente moet zijn, waarbij dorpen elkaar wat gunnen.

Met elkaar maken de dorpen de gezamenlijke leefbaarheid. ‘Gun je buren ook wat’ is daarbij volgens Piet een belangrijk credo. Een meevaller was, dat de gemeente over spaargeld kon beschikken door de verkoop van een energiebedrijf. Er was dus eenmalig geld om te ondersteunen. Met andere woorden: om de gekantelde visie te kunnen uitvoeren, zijn ook middelen nodig. Wat dat betreft had Piet de tijd mee. Verder ligt Hoeksche Waard onder de rook van Rotterdam (11 km). Het leek Piet heel vreemd dat juist Hoeksche Waard dan moest krimpen. Er was veel meer een vitaliteitsimpuls nodig. Piet ziet dus een duidelijk verband tussen voorzieningen, leefbaarheid, woningbouw en kwaliteit en aantrekkelijkheid van de leefomgeving. Dat laatste is het terrein van de Omgevingswet. Leefbaarheid wordt volgens hem bepaald door: mobiliteit, economie, voorzieningen en woningen en dat krijgt zijn vertaling in wat je doet met de fysieke leefomgeving en dus ook wat je doet met een gebouw en het terrein er omheen. Anno 2021 is de beleving van wonen aan het veranderen: steeds meer mensen willen zich buiten de stad gaan vestigen. Als die beleving kantelt van 20% naar 30% mensen die op het platteland willen wonen, is dat al een verandering met 50%! De komende 10 jaar heeft Hoeksche Waard een tekort aan woningen. In het beleid (omgevingsvisie) is wel ingezet op bouwen in plaats van krimpen.

Dat over het voetlicht te krijgen bij allerlei partijen, waaronder de provincie, betekende soms wel ‘tegen de klippen oproeien’. Het heeft volgens Piet ook iets te maken met promotie: het keren van de krimp vraagt om uitdragen van de leefbaarheid (waaronder de voorzieningen). Er moet samenhang zijn in het beleid en de gezamenlijk gedragen doelen moeten naar buiten uitstralen. Dat gaat niet vanzelf. Daar kan de

23

Omgevingswet wel een rol bij spelen, o.a. met de omgevingsvisie en alle communicatie daaromheen. Het gebouw dat er nu staat is duurzaam geworden vanwege de “functies”, die zijn toegevoegd aan de locatie van de kinderboerderij en speeltuin. Het is een wijkgebouw geworden, dat onderdak biedt aan verschillende verenigingen, een kinderopvang, peuterspeelzaal en een ontmoetingsplek voor dementerende ouderen en hun mantelzorgers. Het gebouw zelf wordt beheerd door bezoekers van een dagbesteding. Zij hebben ook een ruimte, waar bezoekers elkaar kunnen ontmoeten en samen koffie en thee kunnen drinken. Met elkaar maakt men bovendien optimaal gebruik van de groene omgeving. De conclusie is wel: het gaat niet vanzelf. MFA Boezem & Co is gerealiseerd dankzij de diverse inbreng van de gehele gemeente en de samenwerking van de gemeente met verenigingen en inwoners en commerciële partners. II

Meekoppelkans: circulair bouwen.

In het kader van de Omgevingswet gaat het om het halen van doelen. De kunst is om meerdere doelen te halen. Dat vraagt om een denken in ‘meekoppelkansen’. Bij de MFA Boezem & Co werd circulariteit een nevendoel en het anders bouwen een ‘meekoppelkans’. Wat de circulariteit betreft, is volgens Piet echt sprake geweest van een ontwikkeling van gedachten. Het begon met de gedachte dat een kinderboerderij ook ingezet kan worden om kinderen en hun ouders te laten kennismaken met duurzaamheid. Men dacht aanvankelijk aan een soort demo voor zonnepanelen of een klaslokaaltje voor duurzaamheid. Daarbij werd duurzaamheid vooral gezien als energieneutraliteit. Die gedachte groeide steeds verder uit, totdat een kanteling werd gemaakt naar inclusiviteit: duurzaamheid is zoveel meer dan energie. En kunnen we er niet meerdere functies onderbrengen? Kunnen we er geen modelproject van maken waar we nog jaren trots op zijn? En kan dat niet met duurzaamheid en circulariteit? Anno 2015 was dat iets voor pioniers. Er werd een architect gevonden die in het kader van zijn eigen profilering wel aan de slag wilde met circulariteit. De architect dacht ‘groot’: hij stelde voor het vierde gebouw in Nederland te bouwen dat volledig circulair was. Het wijkgebouw werd daarmee een pilot voor circulair bouwen en een leertraject op zichzelf, zowel voor de architect, de aannemer als de gemeente.

In die zin heeft het project veel meerwaarde gehad: voor het proces, voor het materiaalgebruik, voor de techniek en voor alle andere hobbels en bobbels die je tegenkomt. Na oplevering is het gebouw nog steeds een schoolvoorbeeld voor duurzaam bouwen. Daarmee heeft het ook meerwaarde voor toekomstige andere bouwprojecten. Het gaat bij zo’n project dus om kennis opdoen. Het aanbesteden bleek moeilijk, totdat zich een lokale aannemer meldde, die ervaring wilde opbouwen met deze nieuwe manier van bouwen. Naast kennis opdoen ging het de drie partners erom het imago te bouwen: ‘wij kunnen dat’. Ook hier was ook sprake van een beetje geluk: tegelijkertijd met de bouw werd elders een wijk gesloopt, zodat er op korte afstand materiaal beschikbaar kwam. Toch is het niet bij alles gelukt om

24

materiaal te vinden. Echter, waar nieuw materiaal is gebruikt, is gekeken naar herbruikbaarheid als het gebouw op termijn zou worden gesloopt. Er is daarbij gewerkt met een materialenpaspoort: er is opgeschreven en op videobeeld vastgelegd welke materialen zijn gebruikt, zodat dit voor de toekomst vastligt. Er is nog niet met blokchain gewerkt, maar Piet onderstreept dat dat wel interessant is voor de toekomst. Uiteindelijk waren er 3 partijen: architect, aannemer en gemeente die bereid waren het avontuur aan te gaan en met elkaar afspraken dat ze samen het risico zouden dragen en vooral wilden leren van het project. Duidelijk was ook dat de investering hoger zou uitvallen, dan waarbij men bij de aanbesteding vanuit was gegaan. Door de afschrijvingstermijn vanuit het perspectief van robuustheid van de opzet op te rekken stegen de jaarlasten minimaal. Daarbij was het uitgangspunt, dat er een mooie voorziening zou ontstaan voor de toekomst, die inclusief was, die andere voorzieningen eraan koppelde, die de vitaliteit van de gemeente zou borgen en die tevens een proef was voor circulair bouwen. Wat kostenberekening betreft ging het ook om een maatschappelijke kosten-baten analyse. Participatie was belangrijk. ‘Wij hebben mensen met brieven, persberichten, social mediaberichten en in persoonlijke gesprekken gevraagd met ons mee te denken over hoe we dit vorm kunnen geven.

Meerdere bijeenkomsten en gesprekken hebben geleid tot een mooi plan voor een multifunctioneel duurzaam gebouw.’, aldus Piet. Dorpsbewoners hebben ook het isolatiemateriaal geleverd in de vorm van oude spijkerbroeken. Wat politiek belangrijk is bij zo’n project, is om gezamenlijkheid te creëren. Het wijkgebouw is niet alleen van de gemeente, maar ook van de inwoners en van de partijen die bij de totstandkoming betrokken zijn. Belangrijk daarbij voor de wethouder en het college is om de raad ‘dichtbij te houden’. egelmatig informeren en als er weerstand ontstaat bij burgers, die burgers vragen hun weerstand te delen met de raad. “Laat de raad voelen wat jij voelt.” Alleen op die manier kan er gezamenlijkheid ontstaan. Met de gemeenteraad is veel gecommuniceerd. Er is tussendoor ook meer geld gevraagd, wat de raad niet leuk vond. De raad heeft dat geld wel ter beschikking gesteld. Wat hierbij scheelde was dat Piet zelf 20 jaar raadslid is geweest, o.a. met financiën in zijn pakket, en bij de raadsleden veel vertrouwen genoot. Men kende hem goed en wist hoe hij zaken aanpakte. Belangrijk is dus dat een wethouder of een college het vertrouwen krijgt van de raad om te mogen experimenteren, met het risico dat het misschien tegenvalt. Juist van de blutsen die je oploopt kan iedereen leren.

Hier benoemt Piet het ook als een les voor de rekenkamer: met de wetenschap achteraf zeggen dat het niet goed is gegaan, daar heb je niet veel aan. Het gaat om tijdig leren: de Rekenkamer zou dus ook aan de voorkant en tijdens het proces een rol moeten hebben. Het komt erop neer dat het een avontuur moet zijn van zowel het college als de gemeenteraad en dat een afrekencultuur hier niet bij past. Wat ook belangrijk is voor de gemeenteraad is te beseffen dat transities niet meteen 100% resultaat kunnen opleveren. Dat geldt ook voor de transitie naar een duurzame samenleving en een circulaire economie. Er moet een transitieproces op gang komen, waarbij het uiteindelijke resultaat gefaseerd tot stand komt. Uit de lessen die je onderweg trekt bij

25

een pilot – ook van de fouten – borduur je verder bij andere projecten. De politieke verstandhouding tussen het college en de raad moet daar wel aan bijdragen. De duurzaamheid zit uiteindelijk niet alleen in de bundeling van functies, maar ook in de manier van bouwen. Spijkerbroeken van dorpsbewoners zorgen nu voor isolatie. Van gesloopte woningen van de woningcorporatie zijn vloerbeschot, kozijnen, meterkast, dakspanten, dakpannen en houten balken gebruikt. De laatste zijn gebruiksklaar gemaakt door medewerkers met een afstand tot de arbeidsmarkt (HWwerkt!). De buitenruimte is begaanbaar gemaakt dankzij trottoirtegels uit andere projecten. Trottoirtegels zijn ook gebruikt om de gevel te metselen. De slogan was ‘Geen afval, geen uitval’. Dat is geslaagd. Het IKC Ittervoort zou op deze manier aangepakt kunnen worden. Piet geeft ter afsluiting nog mee veel voldoening te hebben overgehouden aan dit project. Hij is er heel trots op. T. van der Schoot 25 augustus 2021.

26