Rekenkamerbrief 7dec21 over en met normenkader bij implementatie Omgevingswet in Leudal

rekenkamer Leudal Bezoekadres Leudalplein 1, 6093 HE Heythuysen Postadres Postbus 3008 6093 ZG Heythuysen

Gemeente Leudal T.a.v. de leden van de gemeenteraad

Ons kenmerk

JL /2021-2-dec

Telefoon 0475 – 85 90 22

Uw kenmerk

Fax 0475 - 85 99 22

BSN nummer Behandeld door Doorkiesnummer E-mail

E-mail info@leudal.nl

J. Lommen 06 11 60 04 48 j.lommen@leudal.nl

Internet www.leudal.nl

Datum

7 december 2021

Verzenddatum 7dec21 Onderwerp

Rekenkamerbrief : Het normenkader voor de rekenkamer Leudal bij de Implementatie van de Omgevingswet in Leudal Geachte leden van de gemeenteraad, In het afgelopen half jaar heeft de Rekenkamer Leudal gekeken naar een normenkader voor de implementatie van de Omgevingswet in Leudal. Uitgangspunt voor dit normenkader was haar eerdere rekenkamerbrief over de relatie tussen de Omgevingswet, de scholenvraagstukken in Leudal en de vragen van de gemeenteraadsleden over deze rekenkamerbrief. Om deze vraagstukken voor de gemeenteraad van Leudal, als ook de Rekenkamer Leudal zelf, duidelijk te maken, heeft zij dieper onderzoek verricht naar deze problematiek, zodat eenieder daar ook grip op kan krijgen. Daarbij spelen drie begrippen een centrale rol, namelijk herhaalbaarheid, herbruikbaarheid en hanteerbaarheid. Zij voorkomen dat bij ieder besluit steeds alles integraal moet worden afgewogen, of opnieuw moeten worden ingericht, en zijn te bereiken door te werken volgens de bedoeling van de Omgevingswet. Bij deze brief hebben we ook ter ondersteuning een achtergronddocument laten opstellen getiteld: Achtergronddocument Normenkader Omgevingswet in relatie tot het scholenvraagstuk in Leudal door Mr Trees van der Schoot. Dit document treft u ook hierbij aan.

Om deze brief optimaal te begeleiden wil de rekenkamer deze graag in een mondelinge sessie, toegankelijk voor alle raads- en commissieleden toelichten. Omdat de impact van de Omgevingswet niet beperkt is tot het domein Ruimte wil de Rekenkamer dit onderwerp zo breed mogelijk insteken. Gelet op de coronamaatregelen en de naderende verkiezingen doet de rekenkamer hierbij het voorstel om dit te doen op een tijdstip nadat de nieuwe gemeenteraad is benoemd, zodat dit ook een onderdeel kan zijn van een inwerkingsprogramma voor de nieuwe raads- en commissieleden.

Bankrekening 2 8 . 5 1 . 2 8 . 2 0 5

IBAN N L 6 8 B N G H 0 2 8 5 1 2 8 2 0 5 BTW N L 8 1 6 9 . 6 3 . 2 2 8 . B 0 1

Datum Ons kenmerk Pagina

7 december JL 2 van 2

Graag horen wij hierbij ook de mening van het presidium bij ons jaarlijks gesprek dat gepland is op dinsdag 19 april 2022. Mocht u willen kiezen voor een ander tijdstip, of een begeleiding op een andere wijze, dan vernemen wij dit ook graag. Voor vragen naar aanleiding van deze rekenkamerbrief kunt u terecht bij de secretaris van de Rekenkamer Leudal.

Met vriendelijke groet, Mr. J.J.P.M. van Hout, Voorzitter Rekenkamer Leudal Namens deze, J. Lommen secretaris Rekenkamer Leudal

Bijlage(n) − 2

Het normenkader voor de Rekenkamer Leudal bij de Implementatie van de Omgevingswet in Leudal Rekenkamerbrief Rekenkamer Leudal 6 december 2021

1

Samenvatting In het afgelopen half jaar heeft de Rekenkamer Leudal gekeken naar een normenkader voor de implementatie van de Omgevingswet in Leudal. Uitgangspunt voor dit normenkader was haar eerdere rekenkamerbrief over de relatie tussen de Omgevingswet, de scholenvraagstukken in Leudal en de vragen van de gemeenteraadsleden over deze rekenkamerbrief. Om deze vraagstukken voor de gemeenteraad van Leudal, als ook de Rekenkamer Leudal zelf, duidelijk te maken, heeft zij dieper onderzoek verricht naar deze problematiek, zodat een ieder daar ook grip op kan krijgen. Daarbij spelen drie begrippen een centrale rol, namelijk herhaalbaarheid, herbruikbaarheid en hanteerbaarheid. Zij voorkomen dat bij ieder besluit steeds alles integraal moet worden afgewogen, of opnieuw moeten worden ingericht, en zijn te bereiken door te werken volgens de bedoeling van de Omgevingswet. Met Herhaalbaarheid willen we zeggen dat we op basis een casus in Leudal processen of delen van processen in de vingers krijgen, die daarna ook voor andere cases herhaalbaar zijn. Het bestuur van de gemeente Leudal zorgt ervoor dat deze herhaalbare processen geborgd worden in de organisatie, zodat de verschillende stakeholders deze processen als voorbeelden kunnen gebruiken voor de organisatie van de eigen processen ten behoeve van de implementatie en uitvoering van de Omgevingswet.

Met Herbruikbaar willen we zeggen dat met de implementatie van een casus in Leudal besluiten worden genomen, wijze van burgerparticipatie etc. georganiseerd worden die als besluit, product of sjabloon ook herbruikbaar zijn, indien deze besluiten, producten en sjablonen ook geborgd worden. En wel op een wijze dat deze ook bij andere projecten weer gebruikt kunnen worden. Met Hanteerbaar willen we zeggen dat de wijze van de implementatie van de Omgevingswet ten aanzien van een casus op een zodanige wijze geordend is, dat verschillende besluiten, alsmede producten en hulpmiddelen, op een logische wijze zo geordend zijn in de tijd, in omvang en als product, dat de dimensies van een besluit, product en hulpmiddel relatief eenvoudig zijn, zodat besluitvorming op een heldere wijze kan plaatsvinden en niet op meerdere wijzen te interpreteren is. Daarbij is ieder onderdeel belangrijk, maar zijn niet alle onderdelen verplicht gesteld. Dat geldt bijvoorbeeld voor het instrument het programma, dat een belangrijke rol kan vervullen voor een effectieve en efficiënte implementatie van de Omgevingswet in de gemeente Leudal. Vooral ook omdat het programma de verbinding maakt tussen de Casus (veelal de Raad) en het Kader (veelal het bestuur en de ambtelijke staf) en de veranderingsvraagstukken daarbij faciliteert.

In Leudal wordt het programma ook wel een “bouwsteen” genoemd, waarmee de gemeente aan de slag gaat. Het thematisch en gebiedsgericht inzetten van programma’s of bouwstenen biedt grote kansen om te komen tot een effectieve en efficiënte invulling van de implementatie van de Omgevingswet. “Meekoppelkansen”, “het werken met programma’s”, “een juiste volgorde in thema’s – kwaliteit voorop”, “de permanente borging van voorbeelden en resultaten” en een “programma-bewaker/coördinator” zijn belangrijke instituties om de implementatie ook daadwerkelijk langs de lijnen van herhaalbaarheid, herbruikbaarheid en hanteerbaarheid te laten verlopen. Instituties die juridisch niet verplicht zijn, maar een vertaling zijn van mogelijkheden conform de 2

geest van de Omgevingswet en niet alleen de letter van de Omgevingswet. Samen geven zij ook het kader voor het gefaseerd vaststellen van het Omgevingsplan en voor het nemen van concrete besluiten, waaronder schoolgebouwen en leeromgevingen. Het scholenvraagstuk in Leudal is daarbij een aanjager vanuit de actualiteit, die voor een gemeenteraad altijd belangrijk is. Dit biedt tevens mogelijkheden om de gewenste participatie goed te organiseren en daarbij het overvragen van inwoners te voorkomen. Het dorp – de kwaliteit, de mogelijkheden en de ambities/visie voor de toekomst daarvan – is een mooi gespreksonderwerp, dat niet te abstract en niet te concreet is. De uitkomsten van de participatie kunnen tevens dienen als uitgangspunt bij de participatie voor het gefaseerd vaststellen van het omgevingsplan en bij het besluiten over concrete besluiten. De participatie bij de voorbereiding van het omgevingsplan kan zich daarbij toespitsen op de vraag of alles geregeld is wat men geregeld wilde hebben en of dit goed is gebeurd. De participatie bij de concrete initiatieven gaat dan over de vraag hoe dat initiatief bijdraagt aan de doelen van de omgevingsvisie en het programma, of daar betere alternatieven voor zijn en hoe meekoppelkansen kunnen worden benut. Dat betekent dat de participatie op die manier ook ingekaderd is en niet bij alles over alles gaat.

Daarnaast zijn de instituties of bouwstenen goed te evalueren en bij te stellen. Daarmee is het belangrijke informatiebron voor de gemeenteraad als eindverantwoordelijke voor de uitvoering en het proces van de beleidscyclus. Er is wel iemand nodig die het overzicht bewaakt: de programmabewaker. Dit is een nieuwe functie voor een of meerdere personen bij de griffie of in de ambtelijke organisatie. Werken volgens dit systeem is conform de bedoeling en de tekst van de Omgevingswet. Het biedt ook voor de Rekenkamer mogelijkheden om gericht onderzoek te doen naar de effectiviteit van besluiten en dit enerzijds te plaatsen in het kader van de specifieke visies op bepaalde onderwerpen en sectorale beleidsstukken en anderzijds in het kader van de omgevingsvisie. Het vormt daarmee tevens aldus ook haar normenkader. Het zou ook door de gemeente Leudal gebruikt kunnen worden als algemene toetsingskader voor aanvragen binnen de Omgevingswet, of de eigen inrichting van de organisatie die invulling dient te geven aan diverse vraagstukken in het fysieke domein. De aanbeveling van de Rekenkamer Leudal in deze is om hier in ieder geval mee aan de slag te gaan, omdat het de implementatie van de Omgevingswet duidelijker maakt voor bewoners en de gemeenteraad.

3

1. Vraagstelling Iedere Rekenkamer kent als hoofddoelstelling de gemeenteraad te adviseren over de effectieve, efficiënte en rechtmatige uitvoering van het lokale beleid. Zo ook de Rekenkamer Leudal met betrekking tot de implementatie van de Omgevingswet in Leudal. De implementatie van de Omgevingswet is een majeur, complex en langdurig veranderingsproject, waarin een groot aantal vraagstukken van effectiviteit en efficiëntie aan de orde zijn. Vraagstukken die een gezicht krijgen aan de hand van activiteiten en gebeurtenissen in de gemeente zelf, zoals het voornemen de scholen voor het basis- en voortgezet onderwijs in Leudal opnieuw vorm te geven. Eerder heeft de Rekenkamer Leudal daarover een Rekenkamerbrief geschreven, waarin is aangegeven dat de verschillende voornemens in het domein van de ontwikkeling van kinderen, jongeren, statushouders en volwassenen met een beperking of uitkering, ook hun uitwerking hebben op het fysieke domein in de gemeente Leudal, en daarmee tevens invulling geven aan verschillende onderdelen van de Omgevingswet. Over de implementatie van de Omgevingswet in relatie tot de Rekenkamerbrief zijn door raadsleden van gemeente Leudal twee vragen gesteld, die de Rekenkamer van Leudal zijn opgevallen: 1.

Moeten straks bij alle besluiten die vanwege de Omgevingswet moeten worden genomen - die een integraal karakter hebben, dus over alle aspecten van de fysieke leefomgeving gaan, waardoor steeds allerlei zaken bij elkaar uitkomen - steeds opnieuw alle afwegingen gedaan worden? Of kunnen besluiten ook herhaalbaar, herbruikbaar en hanteerbaar zijn, zodat investeringen nu rondom het dossier van ontwikkeling en de scholen in besluitvorming, tevens de kaders vormen van andere dossiers? 2. Hoe kunnen de normen die gelden voor besluiten beter hanteerbaar worden gemaakt, zodat besluitvorming in de gemeenteraad van Leudal eenvoudig kan verlopen? Is er bijvoorbeeld een volgorde te bedenken, waarin een rangorde van besluiten aan de orde kan zijn. Besluiten die relatief weinig dimensies hebben, herhalend voor verschillende projecten hun nut kunnen hebben, en waarbij uitkomsten als mogelijke sjablonen dienen voor andere projecten. Deze vragen gaan dus over: a. het omgaan met de integrale benadering. b. het herhaalbaar, herbruikbaar en eenvoudiger maken van de belangenafweging bij besluiten. c. het hanteerbaar maken van de normen die van belang zijn voor de besluiten.

Het zijn vragen naar de praktische toepassing van de Omgevingswet, die voor de Rekenkamer Leudal kunnen dienen als normenkader in de komende jaren bij de beoordeling van dagelijkse processen in het fysieke domein, en waarlangs zij de meetlat van effectiviteit en efficiëntie zou kunnen leggen.

4

Het zijn ook logische vragen, omdat door een integrale benadering een besluit ingewikkelder wordt. Het helpt dan om aan de hand van een voorbeeld op zoek te gaan naar antwoorden. Antwoorden die tevens de sjablonen kunnen opleveren voor verschillende onderdelen van de Omgevingswet. Waar iedere gemeente zelf vorm, inhoud en proces aan dient te geven, maar die een ieder die betrokken is bij de praktische kanten van de Omgevingswet, zoals bewoners, gemeenteraad, (project)-ontwikkelaars, college van B&W, ondernemers wel een houvast geven hoe het de Omgevingswet in de gemeente Leudal nu precies werkt. En voor de Rekenkamer om mee te kijken hoe makkelijk of moeilijk het nu gaat. De Rekenkamer maakt daarbij de parallel met het maken van een grote puzzel, waarbij ieder weggelegd stukje, de rest van de puzzel weer eenvoudiger maakt, omdat er minder “stukjes” over zijn. Of waarbij iedere puzzelaar eerst de randstukjes verzamelt, de gelijke kleuren, of een bepaald onderdeel van de puzzel. Iedere “thematische”, “programmatische” of “casuïstische” voortgang zorgt ervoor dat bepaalde delen van de puzzel in beeld komen, dit opgelost wordt en waardoor andere delen van de puzzel weer overzichtelijker worden. Zo ook in termen van herbruikbaarheid, herhaalbaarheid en eenvoud van alle voorbeelden en oplossingen met betrekking tot de besluitvorming.

Zoals aangegeven in de Rekenkamerbrief ziet de Rekenkamer Leudal in de scholenproblematiek, een casus, en tegelijkertijd een programma en thema, om een normenkader voor de implementatie van de Omgevingswet in Leudal op te stellen. En een mogelijkheid om aan de hand van deze casus mede de kaders van de implementatie van de Omgevingswet in te vullen. De Rekenkamer Leudal wenst voor de implementatie van de Omgevingswet door middel van deze brief en de bijbehorende achtergrondrapportage te voorzien van een aantal ijkpunten (normen), waarmee meerdere processen rondom die Omgevingswet effectief en efficiënt kunnen verlopen. Voor alle betrokkenen in het algemeen, maar voor de gemeenteraad van Leudal en haar leden in het bijzonder. Immers, alleen op basis van heldere besluiten over de verschillende onderdelen van de Omgevingswet, alsmede het kunnen bewaken van de integraliteit van de Omgevingswet op een Leudalse wijze, krijgt het fysieke domein binnen Leudal haar gewenste gezicht. Binnen dit normenkader spelen de begrippen Herhaalbaarheid, Herbruikbaarheid en Hanteerbaarheid een belangrijke rol. Met Herhaalbaarheid willen we zeggen dat we op basis van het Scholenvraagstuk processen of delen van processen in de vingers krijgen, die daarna ook voor andere cases herhaalbaar zijn.

Het bestuur van de gemeente Leudal zorgt ervoor dat deze herhaalbare processen geborgd worden in de organisatie, zodat de verschillende stakeholders deze processen als voorbeelden kunnen gebruiken voor de organisatie van de eigen processen ten behoeve van de implementatie en uitvoering van de Omgevingswet. Met Herbruikbaar willen we zeggen dat met de implementatie van het Scholenvraagstuk besluiten worden genomen, wijze van burgerparticipatie etc. georganiseerd worden die als besluit, product of sjabloon ook herbruikbaar zijn, indien deze besluiten, producten en sjablonen ook geborgd worden. En wel op een wijze dat deze ook bij andere projecten weer gebruikt kunnen worden.

5

Met Hanteerbaar willen we zeggen dat de wijze van de implementatie van de Omgevingswet ten aanzien van het Scholenvraagstuk op een zodanige wijze geordend is, dat verschillende besluiten, alsmede producten en hulpmiddelen, op een logische wijze zo geordend zijn in de tijd, in omvang en als product, dat de dimensies van een besluit, product en hulpmiddel relatief eenvoudig zijn, zodat besluitvorming op een heldere wijze kan plaatsvinden en niet op meerdere wijzen te interpreteren is. Om een eerste invulling van het gewenste normenkader voor de Rekenkamer te geven is een analyse opgesteld door de Rekenkamer Leudal in samenwerking met Mr Trees van der Schoot, expert op het gebied van de Omgevingswet voor gemeenten. Deze analyse heeft als basis gediend voor deze Rekenkamerbrief en is bij deze Rekenkamerbrief bijgesloten als achtergronddocument. In de bijlage bij dit achtergronddocument is een verslag opgenomen van een gesprek dat mevrouw van der Schoot heeft gevoerd met wethouder P. van Leenen van gemeente Hoeksche Waard.

Dit illustreert waar een gemeente tegenaan loopt als men een casus (voortbestaan kinderboerderij en ombouwen ervan naar een multifunctioneel wijkcentrum) ook ziet als een element van de fysieke leefomgeving en de besluitvorming hierover ook inzet om doelen van de Omgevingswet te halen (hergebruik van materialen, meerdere functies combineren in hetzelfde gebouwen). Met de hulp van de analyse en dit voorbeeld maken we in het achtergronddocument een eerste verkenning van het normenkader voor een effectieve en efficiënte wijze implementatie van de Omgevingswet in Leudal. Toegespitst op het scholenvraagstuk leidt dat tot de volgende vragen, die in de analyse verder worden uitgewerkt: 3. Handelt de gemeente Leudal in de geest van de Omgevingswet, als het gaat om de verschillende gebeurtenissen in het onderwijsdomein? 4. In welke mate passen een Omgevingsvisie en de Visie op Onderwijs van basisscholen, middelbaar onderwijs en de gemeente Leudal bij elkaar? Kunnen ze elkaar versterken of zitten ze elkaar in de weg? 5.

Kunnen uit de Visie op Onderwijs van de verschillende organisaties ook nog andere belangrijke elementen worden meegenomen, die voor andere domeinen van belang zijn, zoals de organisatie van de zorg voor de jeugd en voor bewoners met een ontwikkelopgave en de optimale organisatie van accommodaties in Leudal? De antwoorden op deze vragen zijn van voorbeelden en uitleg voorzien, zodat de leden van de gemeenteraad van Leudal de verschillende aspecten van de Omgevingswet die voor hen belangrijk zijn kunnen inkleuren met de school als casus, en het bestuur en de ambtelijk staf van de gemeente Leudal als werkwijze om invulling te kunnen geven aan de realisatie van de kaders van de Omgevingswet. In het vervolg van deze rekenkamerbrief geven we de kernelementen van deze analyse nader weer. Voor de Rekenkamer Leudal geeft zij een beeld van de gewenste effectiviteit en efficiëntie, zodat de implementatie van de Omgevingswet voor de Raadsleden ook hanteerbaar is.

6

2. Meekoppelkansen en Programma’s De Omgevingswet gaat ervan uit dat de fysieke leefomgeving een verantwoordelijkheid is van iedereen en niet alleen van de overheid. Binnen die verantwoordelijkheid hebben bestuursorganen, zoals de Gemeenteraad en het College van B&W, taken en bevoegdheden. Die moeten worden uitgeoefend met het oog op de doelen van de wet, als er geen specifieke regels gelden. Mochten deze specifieke regels er wel zijn, dan staan deze regels in de Omgevingswet, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Omgevingsbesluit, het Besluit bouwwerken leefomgeving en het Besluit activiteiten leefomgeving: dus in de rijksregels. Ook in een provinciale verordening kunnen rechtstreeks werkende regels staan al is de wetgever geen voorstander van. Bij het stellen van regels voor de fysieke ruimte is binnen de Omgevingswet veel overgelaten aan de bestuursorganen van een gemeente, zoals de gemeenteraad. De wet gaat uit van het primaat van het nemen van besluiten door de bestuursorganen van een gemeente, maar regelt ook dat provincie en rijk op allerlei manieren kunnen bijsturen en dat afstemming op de besluiten van het waterschap plaatsvindt. In die zin is sprake van een decentralisatie voor zover de regels van rijk en provincie daarvoor ruimte bieden.

Het uitgangspunt is dat als er iets geregeld moet worden, dit zoveel mogelijk gebeurt met algemene regels en niet met vergunningen. Of dat zo is, haalt een inwoner uit de informatie van het digitale stelsel Omgevingswet. Er geldt dus niet altijd bij alle gemeenten dezelfde vergunningsplicht voor een bepaalde activiteit. De Gemeente Leudal moet de komende jaren besluiten nemen over behoud en vestiging van de basisscholen in verschillende dorpen en de middelbare school in de gemeente. Verder is het volwassenenonderwijs vanwege de nieuwe Inburgeringswet aan het takenpakket van gemeenten toegevoegd en heeft zij een rol bij de ontwikkeling van bewoners die binnen het sociaal domein van de gemeente vallen (Participatiewet). De wet stimuleert ook dat een gemeenteraad goed nadenkt over het beperken van de eigen rol bij besluiten over individuele cases. De wetgever wil namelijk dat gemeenteraden zich vooral focussen op het vaststellen van een omgevingsvisie voor de hele gemeente, het vaststellen van nieuwe regels in het omgevingsplan, het controleren en bewaken dat de beleidsdoelen gehaald worden en het bewaken dat de besluiten worden genomen met voldoende burgerparticipatie. De toepassing van de Omgevingswet in de praktijk van de gemeente moet de raadsleden dus het comfort geven om met die rolverschuiving aan de slag te gaan.

Het systeem van de wet biedt daar een goede mogelijkheid toe. Deze besluiten zullen ook impact hebben op de fysieke leefomgeving van de hele gemeente en op een kleinere schaal. In dezelfde periode moet de Omgevingswet worden in- en uitgevoerd. Dat vraagt om het aanbrengen van samenhang, zowel inhoudelijk als instrumenteel, tussen de besluiten over de fysieke leefomgeving. Het in beeld brengen van de verbanden die er zijn tussen de scholenproblematiek en de Omgevingswet kan volgens de Rekenkamer een middel zijn om antwoorden te vinden op de vragen van de raadsleden, die nu vooraf aan de orde komen en niet meer tijdens de rit van de casus. De wet schrijft voor dat bestuursorganen rekening moeten houden met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. Inhoudelijk betekent dit dat een besluit op grond van de Omgevingswet een integraal besluit is. 7

Daarmee is het antwoord op de eerste vraag in de inleiding van deze Rekenkamerbrief gegeven. Bij alle besluiten moeten steeds opnieuw alle aspecten van de leefomgeving worden afgewogen. Daarbij kan een bepaald aspect wel overheersen in de belangenafweging. In dat geval moeten de overige aspecten er zoveel mogelijk bij worden meegenomen. Hiervoor gebruikt men het woord ‘meekoppelkansen’. Dit betekent dat in het voorbeeld van de nieuwbouw van St. Ursula daaraan gekoppeld kan worden in hoeverre het nieuwe schoolgebouw circulair gebouwd moet worden, het aangepast is aan de klimaatverandering en hoe er rekening is gehouden met de omgevingskwaliteit waaronder de natuurwaarden. Het voorkomen van CO2 uitstoot en het zo min mogelijk gebruiken van energie wordt erbij meegenomen, evenals de vraag of je er veilig en zo veel mogelijk met de fiets, het openbaar vervoer, te voet, maar ook met de rolstoel of rollator kunt komen. Er is aandacht voor brandveiligheid en hemelwaterafvoer. Verder kan het schoolgebouw en de omgeving daarvan een ontmoetingsplek zijn, ter beschikking worden gesteld voor andere sociale functies, zoals inburgering en de ontwikkeling van volwassenen en zo bijdragen aan leefbaarheid en gezondheid. Een integrale benadering en het denken in meekoppelkansen maakt dus dat het mes aan meer kanten tegelijk snijdt: dat er met een activiteit meerdere doelen worden gehaald.

Meekoppelkansen zijn tevens uit het oogpunt van effectiviteit en efficiëntie belangrijke onderdelen van de implementatie van de Omgevingswet. Vooral ook omdat met het regelen van de meekoppelkansen voorbeelden ontstaan die bij andere projecten of cases ook weer gebruikt of herhaald kunnen worden, wat deze andere projecten of cases minder complex maakt in termen van een integrale afweging. Dit betekent echter dat er nog steeds heel veel afgewogen moet worden bij een besluit over een initiatief of concreet vraagstuk. Het schaalniveau van een locatie is immers heel anders dan het schaalniveau van de hele gemeente. Lange termijnbeleid zegt nog niets over de wenselijkheid voor de korte en middellange termijn. Met het oog op herhaalbaarheid, herbruikbaarheid en hanteerbaarheid kan het daarom gewenst zijn om het beleid uit te werken voor een schaalniveau en een tijdspanne die daar tussen liggen. Gelet op het karakter van gemeente Leudal in combinatie met het onderwijsvraagstuk kan gedacht worden aan het schaalniveau van een of meerdere dorpen en in één of meerdere thema’s. De wet biedt hiervoor het instrument Programma. Het is – anders dan bij de omgevingsvisie en het omgevingsplan – niet verplicht om met een programma te werken. Een programma kan door het College van B&W worden vastgesteld.

In praktische zin wordt in Leudal voor het begrip programma, ook wel het begrip “bouwsteen” gebruikt. Bij een programma of bouwsteen kan een onderwerp van beleid verder worden uitgewerkt. Het is dan een sectoraal programma. Als er meerdere onderwerpen van beleid worden uitgewerkt is het een multisectoraal programma (bijvoorbeeld woningbouw en energietransitie). Een programma kan ook een uitwerking zijn voor een bepaald gebied, bijvoorbeeld een dorp, het buitengebied, de bedrijventerreinen e.d. Meerdere programma’s kunnen naast elkaar bestaan: bijvoorbeeld een programma voor duurzaamheid en programma’s voor dorpen. Een programma kan gemaakt worden voor de korte en middellange termijn. Uitspraken over onderwijsvraagstukken kunnen dus zowel een plek krijgen in de omgevingsvisie (hoofdlijnen van beleid, gevolgen voor de fysieke leefomgeving, lange termijn), maar ook in een programma (operationeel beleid, kortere termijn, concrete maatregelen). Een Visie op Onderwijs maakt dan deel uit van of wordt vertaald naar de 8

omgevingsvisie. Dat kan op hoofdlijnen of meer gedetailleerd in een hoofdstuk specifiek over onderwijsvraagstukken. Als de omgevingsvisie vooral geschreven is voor de lange termijn en er behoefte is aan een thematische uitwerking voor de korte termijn, kan er ook een programma met de te nemen maatregelen voor de onderwijsdoelen worden opgesteld door het college. De keuze doceren of leren centraal, die op hoofdlijnen gemaakt is in de omgevingsvisie, kan dan in een (thematisch) programma uitgewerkt worden naar acties en maatregelen. Naarmate de omgevingsvisie meer van dit type – operationeel – beleid bevat, wordt het proces om te komen tot een visie ingewikkelder. Er is dus wat voor te zeggen om de omgevingsvisie vooral te gebruiken voor beleid op hoofdlijnen. De Visie op Onderwijs wordt dan niet alleen vertaald in de omgevingsvisie, maar ook in een programma onderwijs, dat door B&W – in overleg met de raad en met vroege participatie van de inwoners – wordt gemaakt. Een omgevingsvisie – of hoofdstuk daarvan – wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Een onverplicht programma of een bouwsteen wordt vastgesteld door het College van B&W. De gemeenteraad kan langs informele en politieke wegen het programma beïnvloeden. Daarom is het voor het werken met programma’s belangrijk als het College van B&W en de gemeenteraad samen werkafspraken maken en een werkproces afspreken.

Het besluit tot het nemen van een programma moet – net als het besluit tot het vaststellen van een hoofdstuk van de omgevingsvisie – met een zienswijzeprocedure worden voorbereid. In hoeverre aan die officiële procedure burgerparticipatie voorafgaat, zodat inwoners bij de totstandkoming ervan heel vroeg zijn betrokken, is een keuze. Om te komen tot een herhaalbaar, herbruikbaar en hanteerbaar normenkader dat niet alleen kan worden toegepast bij het realiseren van een schoolgebouw of leeromgeving, maar ook voor andere activiteiten, zoals woningbouw, kan het gewenst zijn om voor een of meerdere dorpen ook te werken met een programma. Dat bevat dan bijvoorbeeld ook de voor dat dorp relevante onderdelen van het duurzaamheidsbeleid of de energietransitie en een uitwerking waar woningen zouden kunnen worden gebouwd. Hoe dit er uit kan zien wordt uitgewerkt in het achtergronddocument.

9

3. De rol van de gemeenteraad

In het bovenstaande plaatje is de rol van de raad bij de beleidscyclus van de Omgevingswet weergegeven. Er is een extra cirkel om de beleidscyclus getekend, die symbool staat voor twee (controlerende) taken van de gemeenteraad: a. bewaken dat bij alle besluiten die genomen worden op grond van de Omgevingswet voldoende burgerparticipatie plaatsvindt en b. ervoor zorgen dat regelmatig gecontroleerd wordt of de doelen ook daadwerkelijk gehaald worden en als dat niet het geval is de beleidscyclus daarop bijsturen. De gemeenteraad stelt een omgevingsvisie en een omgevingsplan vast voor de hele gemeente en waarschijnlijk voor de lange termijn. Het later wijzigen van het vastgestelde omgevingsplan op onderdelen kan de gemeenteraad delegeren aan het college. Programma’s worden vastgesteld door het College van B&W. Welke rol de gemeenteraad hierbij speelt, moet afgesproken worden. Omgevingsvergunningen worden verleend door het college. Bij omgevingsvergunningen die niet passen in het omgevingsplan, maar die wel toe te staan zijn (omdat ze bijdragen aan de kwaliteit van de omgeving en de doelen uit het beleid van de omgevingsvisie en de programma’s) kan de gemeenteraad adviseur zijn. Het advies van de gemeenteraad is dan bindend.

10

Schematisch levert dit het volgende plaatje op:

De grijze pijlen zijn twee kanten op gericht. Dit brengt tot uitdrukking dat er sturing kan zijn van de doelen uit het beleid naar besluiten over initiatieven. Omgekeerd kunnen initiatieven ook de aanleiding zijn om beleid te maken, bij te stellen of in te vullen, zoals de puzzelstukjes in een puzzel. In het achtergronddocument vindt u plaatjes waarin de relatie met thema’s zoals de Visie op Onderwijs doorwerken in dit plaatje. De vraag is of de gemeenteraad met deze programma-aanpak nog steeds bij veel concrete besluiten betrokken wil worden in de hoedanigheid van adviseur van een bindend advies. Is dat nog nodig als voldaan wordt aan de omgevingsvisie die door de raad zelf is vastgesteld en aan de programma’s die door B&W zijn vastgesteld wat – als het goed is – in samenspraak met de gemeenteraad is gedaan? Betrokkenheid van de gemeenteraad bij het concrete initiatief maakt het besluiten daarover immers trager en ingewikkelder en zou – gelet op de verbeterdoelen van de wet – eigenlijk zo min mogelijk moeten plaatsvinden. Aan de andere kant moet de gemeenteraad wel kunnen controleren. Ook blijft de gemeenteraad eindverantwoordelijk voor de totale uitvoering van het beleid. In deze context kan een programma-aanpak voldoende comfort geven aan de gemeenteraad om concrete besluiten meer op afstand te kunnen volgen. 4.

Programmabewaker Het normenkader vanuit Rekenkamerperspectief bestaat uit een aantal instrumenten die de effectiviteit en de efficiëntie van de verschillende processen rondom de implementatie van de Omgevingswet wensen te borgen. En wel op een zodanig wijze dat optimaal gebruik kan worden gemaakt van zaken die herhaalbaar, herbruikbaar en hanteerbaar zijn. Op deze wijze zullen de (maatschappelijke) kosten voor de gemeente Leudal en haar inwoners

11

in termen van besluitvorming, uitvoerbaarheid, controleerbaarheid, evenwichtig zijn.

helderheid

,en

daarmee

ook

De kern van het normenkader voor Leudal vertrekt vanuit grote cases, zoals een nieuwe school, en start met visies – die onderdeel van de omgevingsvisie kunnen worden – eventueel thematische programma’s (voorbeeld onderwijs) – en programma’s per dorp waar deze grote casus betrekking op heeft. Zie ook het tweede plaatje in het vorige hoofdstuk. Het normenkader draagt in zich dat ook gekeken wordt naar de verschillende meekoppelkansen die hierbij aan de orde zijn. Telkens wordt bovendien bezien wat er in het omgevingsplan wordt geregeld en wat dit betekent voor het toestaan van activiteiten die daarmee in strijd zijn met een omgevingsvergunning. Als er gewerkt wordt met programma’s of de praktische Leudalse benaming van de bouwstenen zal iemand moeten bewaken of deze ook doen wat ervan verwacht werd. Ook moet worden bewaakt hoe de verschillende onderdelen van de programma’s als puzzelstukjes passen in het totaal van de implementatie van de Omgevingswet. Er is dus een programmabewaker nodig, die permanent de verbinding maakt tussen de wereld van de gemeenteraad, waarin de individuele casus vaak het vertrekpunt is, en stapsgewijs via wijk, dorp en gebied het niveau van de gemeente wordt bereikt, met de wereld van het bestuur en de gemeentelijke organisatie, die de omgekeerde weg bewandelt die start met algemene kaders om deze vervolgens steeds specifieker te maken.

Vanuit de rollen van de raad bezien, zou de taak van programmabewaker bij de griffie kunnen liggen. In de praktijk zijn griffies hiervoor onvoldoende toegerust. Omdat het College van B&W programma’s voorbereid en vaststelt, kan een programmabewaker ook onderdeel zijn van de ambtelijke organisatie. De programmabewaker evalueert de beleidsdoelen (en monitort eventuele omgevingswaarden) en geeft signalen af als de doelen ondanks de programma-aanpak niet of onvoldoende gehaald worden. De programmabewaker borgt alle eerdere ervaringen en resultaten, alsmede “de puzzelstukjes” in de puzzel, en laat periodiek zien waar er nog “witte-vlekken” zijn. Hij kan analyseren waar bijstelling van de beleidscyclus nodig is om dit te verbeteren en daar voorstellen voor doen. Dat kan variëren van het stellen van nieuwe doelen in de omgevingsvisie, het aanpassen van een programma of het vaststellen van een nieuw programma, het veranderen van de regels in het omgevingsplan of ander beleid bij het verlenen en handhaven van vergunningen.

Bijlage: Achtergronddocument Normenkader Omgevingswet scholenvraagstuk in Leudal door Mr Trees van der Schoot.

12

in

relatie

tot

het

Achtergrond document Normenkader Omgevingswet in relatie tot scholenvraagstuk gemeente Leudal

1. De Omgevingswet als decentralisatie

De Omgevingswet gaat ervan uit dat de fysieke leefomgeving een verantwoordelijkheid is van iedereen en niet alleen van de overheid. Binnen die verantwoordelijkheid hebben bestuursorganen taken en bevoegdheden. Die moeten worden uitgeoefend met het oog op de doelen van de wet als er geen specifieke regels gelden. Die specifieke regels staan in vier Algemene Maatregelen van Bestuur: dus in de rijksregels. Die regels laten veel te kiezen over aan de bestuursorganen van een gemeente. Een deel van de bestaande rijksregels wordt helemaal overgeheveld naar het omgevingsplan, zodat de gemeenteraad zelf kan bepalen of deze gehandhaafd blijven of niet (de zogenaamde bruidsschat). De wet gaat uit van het primaat van het nemen van besluiten door de bestuursorganen van een gemeente, maar regelt ook dat provincie en rijk op allerlei manieren kunnen bijsturen en dat afstemming op de besluiten van het waterschap plaatsvindt. In die zin is sprake van een decentralisatie voor zover de regels van rijk en provincie daarvoor ruimte bieden. In combinatie met het uitgangspunt dat als er iets geregeld moet worden, dat zoveel mogelijk gebeurt met algemene regels en niet met vergunningen, heeft iemand die een activiteit wil doen in de toekomst te maken met rechtstreeks van toepassing zijnde rijks- en gemeentelijke regels en misschien ook met een omgevingsvergunningplicht.

Of dat zo is, haalt hij/zij uit de informatie van het digitale stelsel Omgevingswet. 2. De samenhangende benadering van de Omgevingswet.

De Omgevingswet is een integrale wet voor de fysieke leefomgeving en vervangt 26 wetten die besluiten voorschreven voor afzonderlijke onderdelen van de fysieke leefomgeving. Artikel 1.2 Omgevingswet geeft aan dat onder ‘fysieke leefomgeving’ in ieder geval wordt verstaan: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. De wet is van toepassing als handelingen van mensen of het nalaten daarvan gevolgen hebben voor de leefomgeving. Expliciet is bepaald dat het ook gaat om gevolgen voor de mens, voor zover deze worden of kunnen worden beïnvloed door of via onderdelen van de fysieke leefomgeving. Daarmee wordt benadrukt dat thema’s als gezondheid, veiligheid en toegankelijkheid van de openbare ruimte onderdeel zijn van het omgevingsrecht. Basisvoorzieningen, zoals scholen, bepalen door hun aanwezigheid de leefomgeving: zowel in

1

sociaal als in fysiek opzicht. Het verdwijnen van scholen, een ander schoolgebouw, een omgeving inrichten als leeromgeving zijn dus activiteiten die vallen onder de Omgevingswet, waarvoor de besluiten van de Omgevingswet kunnen worden ingezet, omdat zij de fysieke leefomgeving mede bepalen. De wet schrijft voor dat bestuursorganen rekening moeten houden met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. Inhoudelijk betekent dit dat een besluit op grond van de Omgevingswet een integraal besluit is. Daarmee is het antwoord op de eerste vraag gegeven. Bij alle besluiten moeten steeds opnieuw alle aspecten van de leefomgeving worden afgewogen. Daarbij kan een bepaald aspect wel overheersen in de belangenafweging. In dat geval moeten de overige aspecten er zoveel mogelijk bij worden meegenomen. Hiervoor gebruikt men in de parlementaire stukken het woord ‘meekoppelkansen’. Dominant kan bijvoorbeeld zijn dat er vanwege het onderwijsbeleid een nieuw schoolgebouw moet komen. Vanwege de Omgevingswet moet daaraan gekoppeld worden in hoeverre het circulair gebouwd worden, het aangepast is aan de klimaatverandering en hoe er rekening is gehouden met de omgevingskwaliteit waaronder de natuurwaarden.

Het voorkomen van CO2 uitstoot en het zo min mogelijk gebruiken van energie wordt erbij meegenomen, evenals de vraag of je er veilig en zo veel mogelijk met de fiets, het openbaar vervoer, te voet, maar ook met de rolstoel of rollator kunt komen. Er is aandacht voor brandveiligheid en hemelwaterafvoer. Verder kan het schoolgebouw en de omgeving daarvan een ontmoetingsplek zijn, ter beschikking worden gesteld voor andere sociale functies en zo bijdragen aan leefbaarheid en gezondheid.

Een integrale benadering en het denken in meekoppelkansen maakt dus dat het mes aan meer kanten tegelijk snijdt: dat er met een activiteit meerdere doelen worden gehaald. Om te voorkomen dat bij ieder apart besluit alles moet worden afgewogen is het van belang verschillende abstractie- en schaalniveaus te onderscheiden. 3. Omgevingsvisie en omgevingsplan

Het grootste abstractieniveau is dat van de hele gemeente. De gemeenteraad moet hiervoor een omgevingsvisie en een omgevingsplan vaststellen. De omgevingsvisie bevat het beleid voor de hele gemeente. Het omgevingsplan bevat de regels voor de fysieke leefomgeving voor de hele gemeente waaraan iedereen zich moet houden. Beiden zijn gericht op bereiken en in stand houden van een evenwicht tussen de kwaliteit van de leefomgeving en wat mensen daarmee doen. Kwaliteit van de leefomgeving is dus even belangrijk als de activiteiten van mensen. Kwaliteit houdt in: een veilige, gezonde leefomgeving met goede omgevingskwaliteit waarbij de inherente natuurwaarden zijn meegenomen. Menselijke activiteiten – of het nu gaat om het beheren, gebruiken of ontwikkelen van de leefomgeving – mogen die kwaliteit niet aantasten. Wat dit voor gemeente Leudal als geheel betekent, staat in toekomst in de omgevingsvisie. Die beschrijft op hoofdlijnen de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de hoofdlijnen van de 2

voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied en de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid. Anders gezegd: de omgevingsvisie geeft aan wat de bestaande kwaliteit is, wat de mogelijkheden van de inwoners van Leudal zijn om hier wat mee te doen en welke ambities de gemeenteraad voor die kwaliteit heeft. De wettekst geeft niet aan voor welke termijn de omgevingsvisie wordt gemaakt. De meeste gemeenten kiezen ervoor hier het lange termijnbeleid in op te nemen. Dit zal wel een abstract verhaal zijn, dat de gemeente positioneert ten opzichte van de provincie, het rijk en het waterschap, maar ook duidelijkheid geeft aan de inwoners over de identiteit van de gemeente. Hierin staan de doelen van de wet uitgewerkt naar de gemeentelijke schaal. Omdat het halen van die doelen ook een verantwoordelijkheid van de inwoners van Leudal moet worden, is nodig dat zij vanaf het allereerste begin mee kunnen denken en werken aan de totstandkoming daarvan. Bij het formuleren van het beleid en de doelen speelt mee dat de wet is gericht op een duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Het vaststellen van de omgevingsvisie is dus het inkaderen van de afwegingen die anders bij ieder afzonderlijk besluit voor alles gemaakt moeten worden.

Activiteiten waarover besloten wordt, moeten passen bij het beleid uit de omgevingsvisie. Daardoor zal de Leudalse omgevingsvisie inzicht moeten geven hoe de gemeente omgaat met de huidige tijdgeest, die zich kenmerkt door allerlei transities (energietransitie, transitie naar duurzame samenleving, transitie naar een circulaire economie, transformatie van de landbouw, meer en andere volkshuisvesting) en milieuvraagstukken. De doelen uit de omgevingsvisie zijn sturend voor alle andere besluiten van de gemeente (omgevingsvergunningen en handhavingsbesluiten), voor de activiteiten van de inwoners en voor het stellen van regels in het omgevingsplan. Die doelen zijn wel abstract: geschreven voor het schaalniveau van de hele gemeente. Als iemand een concrete activiteit op een bepaalde locatie wil gaan doen en dat effect heeft op de leefomgeving, zullen de doelen vertaald moeten worden naar het concrete schaalniveau van de activiteit. Afhankelijk van hoe het geregeld is en om welke activiteit het gaat, is daar een apart besluit voor nodig. Als dat het geval is, vindt de vertaling van het beleid naar het concrete schaalniveau plaats bij dat besluit. Is geen besluit nodig dan gebeurt dat door de inwoner zelf. Die moet daarbij de algemene regels en de zorgplichten in acht nemen. Doet hij dat niet goed, kan dat aanleiding zijn voor een handhavingsbesluit.

Het omgevingsplan bevat de gemeentelijke regels die nodig zijn voor het realiseren van de doelen. Het is dus de juridische vertaling van de omgevingsvisie. Uitgangspunt is om terughoudend te zijn met het stellen van regels en voorschrijven van vergunningen. Het doel halen staat voorop. Als daarvoor regels nodig zijn, is dat prima, maar liever niet. De wet bevat een opsomming van de taken die een gemeente heeft en waarvoor regels kunnen worden gesteld: het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid, het beschermen van het milieu, het duurzaam veiligstellen van de openbare drinkwatervoorziening, het beschermen van landschappelijke of stedenbouwkundige waarden, het behoud van cultureel erfgoed, het behoud van de

3

uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed, de natuurbescherming, het tegengaan van klimaatverandering, de kwaliteit van bouwwerken, een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, het behoeden van de staat en werking van infrastructuur voor nadelige gevolgen van activiteiten, het beheer van infrastructuur, het beheer van watersystemen, het beheer van geobiologische en geothermische systemen en ecosystemen, het beheer van natuurlijke hulpbronnen, het beheer van natuurgebieden, het gebruik van bouwwerken, het bevorderen van de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte voor personen.

Dat is dus veel meer dan ruimtelijke ordening. In deze opsomming is vetgedrukt aangegeven waar het onderdeel ruimtelijke ordening staat. Wat opvalt aan de opsomming is dat het ook gaat om beheerstaken en niet alleen om gebruiken en ontwikkelen. Daarnaast is het raakvlak met het sociaal domein duidelijk: het gaat ook om veiligheid, gezondheid, erfgoed en toegankelijkheid van de buitenruimte. Via het rijksbeleid (Nota Gezondheid Breed op de agenda en de Nationale Omgevingsvisie) gaat het bovendien om gezondheidsbevordering. De omgevingsvisie en het omgevingsplan vormen samen het (juridisch) normenkader op het schaalniveau van de hele gemeente voor de overige besluiten van de gemeente en de activiteiten van de inwoners. De omgevingsvisie en het omgevingsplan vormen samen het normenkader met betrekking tot de Omgevingswet op het schaalniveau van de hele gemeente voor de overige besluiten van de gemeente en de activiteiten van de burgers, waarmee ze iets zeggen over de rechtmatigheid over de wijze waarop de Omgevingswet werkt in Leudal. Dat wil overigens nog niets zeggen over het de effectiviteit en efficiëntie van het uitgevoerde beleid. Twee elementen die in een normenkader van de Rekenkamer aan de orde komen.

Toegepast op het scholenvraagstuk zie je uit deze opsomming allerlei eisen terugkomen voor schoolgebouwen en leeromgevingen, die niet direct iets met onderwijs te maken hebben, maar wel met de andere doelen van de Omgevingswet. Een onderwijsvisie – bijvoorbeeld vanwege de daarin gemaakte keuze tussen doceren of leren centraal stellen – moet dus als dat gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving van Leudal onderdeel uitmaken of een vertaling krijgen in de omgevingsvisie. In die zin is de onderwijsvisie een thematische bouwsteen, die de omgevingsvisie draagt samen met andere thematische bouwstenen en deels ook een onderdeel van de omgevingsvisie. Beide visies hoeven elkaar dus niet in de weg te zitten, maar kunnen elkaar juist versterken (antwoord op vraag 4 in de rekenkamerbrief). Vanuit de optiek van de Omgevingswet is het vanzelfsprekend, dat ook andere belangrijke bouwstenen worden meegenomen vanuit andere domeinen, zoals de organisatie van de zorg voor de jeugd, voor bewoners met een ontwikkelopgave en de optimale organisatie van accommodaties in Leudal. Ook dit zijn zaken die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving of voor de mensen die daarin leven (antwoord op vraag 5 in de rekenkamerbrief). Zodra er over onderwijs in het algemeen, schoolgebouwen en leeromgevingen besloten wordt, komen de andere thema’s van de Omgevingswet automatisch om de hoek kijken.

Dat geldt echter ook bij andere ontwikkelingen, zoals het bouwen van woningen, het toestaan van bepaalde

4

agrarische activiteiten in het buitengebied, het aanleggen van fietspaden, het inrichten van parken. Een schoolgebouw en een leeromgeving is dus een aanleiding om ook te kijken naar de rest van de thema’s die spelen bij de locaties waar dat gebouw of die leeromgeving wordt gerealiseerd. De kunst is dan om hierbij de ‘meekoppelkansen’ te benutten. De kunst is dan om hierbij de ‘meekoppelkansen’ te benutten en in het bijzonder die ‘meekoppelkansen’ die iets zeggen over de kwaliteit van een onderdeel van de Omgevingswet. Immers, in termen van hanteerbaarheid zijn een groot aantal kwaliteitsonderdelen, ook die van de School, op een heldere wijze, los van allerlei concrete projecten of cases, goed separaat te behandelen. Het is dan ook belangrijk deze visieonderwerpen eerst te bespreken, zodat verdere invullingen van bijvoorbeeld het schoolgebouw voort kunnen bouwen op deze visie. 4. Programma’s

De omgevingsvisie bevat dus voor het schaalniveau van de gehele gemeente en voor de lange termijn het beleidskader voor (0.a.) onderwijsvraagstukken en dan voor zover deze gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving. Concrete besluiten, bijvoorbeeld over schoolgebouwen of leeromgevingen, moeten hiermee rekening houden. De regels uit het omgevingsplan moeten daarbij in acht worden genomen. De Omgevingswet biedt echter flexibiliteit, omdat bij het stellen van regels niet altijd alles kan worden voorzien. Daarom kunnen de regels van het omgevingsplan met een apart besluit opzijgezet worden om toestemming te geven voor een bepaalde activiteit. Later moet het omgevingsplan dan hierop worden aangepast. Dit besluiten los van het omgevingsplan ziet de wetgever niet als een uitzondering, maar als een andere manier om te besluiten over de fysieke leefomgeving. Dit betekent echter dat er steeds heel veel afgewogen moet worden bij een besluit over een initiatief of concreet vraagstuk. Het schaalniveau van een locatie is immers heel anders dan het schaalniveau van de hele gemeente. Lange termijnbeleid zegt nog niets over de wenselijkheid voor de korte en middellange termijn. Met het oog op herhaalbaarheid, herbruikbaarheid en hanteerbaarheid kan het daarom gewenst zijn om het beleid uit te werken voor een schaalniveau en een tijdspanne die daartussen liggen.

Gelet op het karakter van gemeente Leudal in combinatie met het onderwijsvraagstuk kan gedacht worden aan het schaalniveau van een of meerdere dorpen De wet biedt hiervoor het instrument programma, dat door B&W kan worden vastgesteld. Het is – anders dan bij de omgevingsvisie en het omgevingsplan – niet verplicht om met een programma te werken. Bij een programma kan een onderwerp van beleid verder worden uitgewerkt. Het is dan een sectoraal programma. Als er meerdere onderwerpen van beleid worden uitgewerkt is het een multisectoraal programma (bijvoorbeeld woningbouw en energietransitie). Een programma kan ook een uitwerking zijn voor een bepaald gebied, bijvoorbeeld een dorp, het buitengebied, de bedrijventerreinen e.d. Meerdere programma’s kunnen naast elkaar bestaan: bijvoorbeeld een programma voor duurzaamheid en programma’s voor dorpen. Een programma kan gemaakt worden voor de korte en middellange termijn.

5

Uitspraken over onderwijsvraagstukken kunnen dus zowel een thematische bouwsteen zijn voor een omgevingsvisie, als een plek krijgen in de omgevingsvisie in de vorm van hoofdlijnen van beleid vanwege de gevolgen voor de fysieke leefomgeving op de (meestal) lange termijn. Dat kan op hoofdlijnen of meer gedetailleerd in een hoofdstuk specifiek over onderwijsvraagstukken. Als de omgevingsvisie vooral geschreven is voor de lange termijn en er behoefte is aan een thematische uitwerking voor de korte termijn, kunnen onderwijsvraagstukken ook met een (overplicht) programma verder opgepakt worden. Daarin staan dan het operationeel beleid en eventueel ook concreet te nemen maatregelen van de gemeente of andere partijen. De keuze doceren of leren centraal kan consequenties hebben voor de fysieke leefomgeving. Bijvoorbeeld omdat leerlingen niet meer naar een gebouw toegaan, maar zich verspreiden naar andere plekken waar onderwijs wordt genoten. Het kan zijn dat op die andere plekken tijdelijke gebouwen nodig om de onderwijsfunctie te ondersteunen. Dit concretiseren van die keuze zou in een (thematisch) programma uitgewerkt kunnen worden naar acties en maatregelen.

Een omgevingsvisie – of hoofdstuk daarvan – wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Een onverplicht programma wordt vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. De gemeenteraad kan langs informele en politieke wegen het programma beïnvloeden. Daarom is het voor het werken met programma’s belangrijk als B&W en de gemeenteraad samen werkafspraken maken en een werkproces afspreken. Het besluit tot het nemen van een programma moet – net als het besluit tot het vaststellen van een hoofdstuk van de omgevingsvisie – met een zienswijzeprocedure worden voorbereid. In hoeverre voorafgaande aan die officiële procedure burgerparticipatie voorafgaat, zodat inwoners bij de totstandkoming ervan heel vroeg zijn betrokken, is een keuze. Naarmate de omgevingsvisie meer operationeel beleid bevat, wordt het proces om te komen tot een visie ingewikkelder. Er is dus wat voor te zeggen om de omgevingsvisie vooral te gebruiken voor beleid op hoofdlijnen. De Visie op Onderwijs is dan vooral een bouwsteen voor de omgevingsvisie. Meer concreet onderwijsbeleid, afspraken met andere partijen zoals scholen en concreet te nemen maatregelen staan dan in een programma onderwijs, dat door B&W – in overleg met de raad en met vroege participatie van de inwoners – wordt gemaakt. Wat voor onderwijsbeleid geldt, kan ook gelden voor andere beleidsvraagstukken.

In het Klimaatakkoord is bijvoorbeeld afgesproken dat gemeenten in een uitvoeringsplan op wijkniveau besluiten wanneer en hoe een wijk (stapsgewijs) van het aardgas afgaat en welk alternatief voor aardgas er wordt gekozen. Dat uitvoeringsplan zou een onverplicht programma kunnen zijn op basis waarvan vervolgens de regels in het omgevingsplan gewijzigd worden.

6

5. Programma-aanpak

De thematische benadering van thematische bouwstenen en thematische programma’s draagt het gevaar in zich dat er geen integraal beleid tot stand komt. Om te komen tot een herhaalbaar, herbruikbaar en hanteerbaar normenkader dat niet alleen kan worden toegepast bij het realiseren van een schoolgebouw of leeromgeving, maar ook voor andere activiteiten, zoals woningbouw, kan het gewenst zijn om ook gebiedsgerichte programma’s te maken. Dat wil zeggen een programma voor een of meerdere dorpen. Het werkt dan als volgt: -

-

-

De Visie op Onderwijs bevat het sectorale beleid op hoofdlijnen voor onderwijsvraagstukken. De omgevingsvisie bevat het beleid op hoofdlijnen en de ambities voor de hele gemeente voor allerlei thema’s, die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving, waaronder het onderwijsvraagstuk. Tot welke acties en maatregelen dit leidt, wie verantwoordelijk daarvoor is (overheid, samenleving, bedrijven, instellingen, schoolbesturen etc.), hoe dat wordt aangepakt en welke termijnen en evaluatiemomenten daarbij worden gehanteerd, werkt het college uit in het programma onderwijs. Een vergelijkbaar programma kan er ook zijn voor bijvoorbeeld duurzaamheid, de energietransitie of gezondheidsbevordering. Wat dit allemaal vervolgens betekent voor bijvoorbeeld het dorp Heibloem staat in het programma voor Heibloem. o Daarin komen voor Heibloem alle relevante thema’s samen. o Het kan een ruimtelijke structuurvisie inhouden die richting geeft aan het toedelen van functies aan locaties. o Het kan maatregelen beschrijven die genomen worden zoals bijvoorbeeld een stimuleringsregeling voor het opvangen van hemelwater op eigen terrein. o Het kan de inrichting van de openbare ruimte en het beheer daarvan, dat wellicht deels door dorpsbewoners kan gebeuren, bevatten. o Het kan beschrijven wat de bedoeling is met het in het dorp aanwezige erfgoed.

o Het programma speelt ook in op de verantwoordelijkheidsverdeling en geeft aan wie welke actie onderneemt binnen welke termijnen. o Het geeft ook evaluatiemomenten aan. o Tenslotte haal je eruit wat de rol van de overheid zal zijn en wat er is afgesproken met andere partijen.

Het voordeel van een programma voor bijvoorbeeld een dorp is dat het de belangenafweging over een concreet initiatief inperkt. Dat initiatief moet immers bijdragen aan het beleid in het programma. De informatie die de initiatiefnemer moet aanleveren in de vorm van onderzoeken, een verslag van de vroege participatie, een ruimtelijke onderbouwing en een inrichtingsplan beperkt zich tot de vraag hoe het initiatief past bij het programma. Daardoor hoeft hij niet alles meer aan te leveren en hoeft het bevoegd gezag ook niet meer alles af te wegen bij het concrete besluit. Even goed is er wel sprake van een integrale samenhangende benadering (antwoord op vraag 1 uit de Rekenkamerbrief). Het programma voor een dorp kan dus een goed hanteerbaar normenkader bieden voor een nieuw schoolgebouw of het inrichten van locaties in het dorp als leefomgeving, maar ook voor de omgang met aanwezige monumenten, het bouwen van woningen op een inbreidingslocatie, het bevorderen van gezondheid, het treffen van klimaatmaatregelen, het starten

7

van een bedrijf, het inrichten van het groenbeheer etc. De verandering die de Omgevingswet brengt is dus dat we de fysieke leefomgeving veel meer gebiedsgericht benaderen en integraal in plaats van thematisch en sectoraal. In het denkmodel van de Omgevingswet kan een programma naast de omgevingsvisie richting geven aan het vaststellen of wijzigen van een omgevingsplan en aan het andere uitvoeringsinstrument, de omgevingsvergunning. Regels zien als een uitvoeringsinstrument, zoals ook een omgevingsvergunning een uitvoeringsinstrument is, is een cultuuromslag. We denken in Nederland vaak dat problemen vooral opgelost worden door regels. Echter, de wetgever beseft dat regels papieren tijgers kunnen zijn en is alleen voorstander van regels als deze helpen om de doelen van de wet te bereiken. Vandaar ook dat belangrijk is dat de doelen helder, hanteerbaar en evalueerbaar zijn. Wanneer het niveau van de omgevingsvisie daarvoor te abstract is, kan dit geconcretiseerd worden in programma’s. Al eerder in deze verkenning is aangegeven dat het een thematisch programma kan zijn of een gebiedsprogramma. De vraag is of de gemeenteraad nog bij dit concrete besluit betrokken wil worden.

Is dat nog nodig als voldaan wordt aan de omgevingsvisie wat de raad zelf heeft vastgesteld en aan het programma dat door B&W is vastgesteld wat – als het goed is – in samenspraak met de gemeenteraad is gedaan? Betrokkenheid van de gemeenteraad bij het concrete initiatief maakt het besluiten daarover trager en ingewikkelder en zou – gelet op de verbeterdoelen van de wet – eigenlijk zo min mogelijk moeten plaatsvinden. Aan de andere kant wil de gemeenteraad wel kunnen controleren en blijft eindverantwoordelijk voor de totale uitvoering van het beleid. Als er een programma ligt voor een dorp hoeft dat voor de gemeenteraad geen probleem te zijn en is betrokkenheid bij ieder concreet besluit niet meer nodig. Het schaalniveau van het dorp is vaak ook een mooi niveau om een dialoog met de inwoners aan te gaan. Het is niet zo abstract en ingewikkeld als een omgevingsvisie. Het is niet zo concreet dat al direct eigen belangen dominerend zijn. Dit sluit aan bij de geest van de Omgevingswet: de fysieke leefomgeving veel meer gebiedsgericht benaderen en integraal in plaats van thematisch en sectoraal en duidelijkheid vooraf bieden aan initiatiefnemers, waarbij ook ruimte wordt gegeven aan andere inwoners om mee te denken met initiatieven en nieuwe activiteiten. In antwoord op de beide hoofdvragen van deze verkenning: werken met – m.n.

gebiedsgerichte programma’s kan dus helpen bij het herhaalbaar, herbruikbaar, overzichtelijk en hanteerbaar maken van de afwegingen over concrete initiatieven. Het perkt de afwegingen en de participatie bij concrete initiatieven in tot de vraag in hoeverre die initiatieven passen in dat programma of als ze daarvan afwijken, waarom dat niet bezwaarlijk is. Het maakt het voor de gemeenteraad mogelijk om zich meer te focussen op de hoofdzaken. Het maakt het evalueren van beleid gemakkelijker en biedt de gemeenteraad daarmee ook een instrument om het college beter te kunnen controleren en eindverantwoordelijk te zijn voor de uitvoering. Het is ook een mogelijkheid om het omgevingsplan in fases, namelijk dorpsgewijs, tot stand te laten komen.

8

Werken met programma’s draagt dus direct bij aan de verbeterdoelen van de Omgevingswet. 6. Werken met de beleidscyclus

Het werken volgens de bedoeling en het systeem van de omgevingswet wordt vaak weergegeven met het plaatje van de beleidscyclus. De bedoeling van de Omgevingswet is dat iedere overheidslaag (rijk, provincie en gemeente) werkt met een beleidscyclus.

9

Het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de ambtelijke organisatie, het college en de gemeenteraad dat er bij de Omgevingswet met een beleidscyclus wordt gewerkt. De gemeenteraad is als hoofd van de gemeente eindverantwoordelijk hiervoor. De beleidscyclus bestaat uit 4 kwadranten: beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking, uitvoering en terugkoppeling. Verplicht zijn alleen de besluiten voor het schaalniveau van de gehele gemeente (omgevingsvisie en omgevingsplan). Die worden vastgesteld door de gemeenteraad. De rest is naar believen in te zetten. Dit past bij het verbeterdoel om ruimte te bieden voor maatwerk. In de parlementaire stukken komt de samenhang tussen omgevingsvisie – programma – omgevingsplan – omgevingsvergunning vaak terug. Er is ook een link tussen omgevingswaarden – monitoren – programma. Het vaststellen van een programma en monitoren is namelijk verplicht als een omgevingswaarde is opgenomen in een omgevingsplan en die waarde niet gehaald wordt. Bij omgevingswaarden kan gedacht worden aan geurnormen of geluidsnormen die in een omgevingsplan zijn voorgeschreven. In het denkmodel van de Omgevingswet kan een programma naast de omgevingsvisie richting geven aan het vaststellen of wijzigen van een omgevingsplan en aan het andere uitvoeringsinstrument, de omgevingsvergunning. De praktijk van het huidige omgevingsrecht werkt zo niet.