10. Rekenkamerbrief actief grondbeleid in Leudal

Rekenkamerbrief Hernieuwing Actief Grondbeleid in Leudal Een verkenning Rekenkamer Leudal Oktober 2025

1

Inhoudsopgave 1. Inleiding 2. Geschiedenis 2.1. Jaren 80 en 90: Actieve Grondpolitiek 2.2. Jaren 2000: Actieve Grondpolitiek onder Druk 2.3. Jaren 2010: Terugtrekkende Gemeenten en Samenwerkingsmodellen 2.4. Vanaf 2020: Duurzaamheid en Woningbouwopgave 2.5. De Omgevingswet en de Grondpolitiek 2.6. Toekomstige Ontwikkelingen 3. Ontologie, taxonomie en glossary van grondpolitiek 3.1. Ontologie van Grondpolitiek 3.2. Taxonomie van Grondpolitiek 3.3. Glossarium van Grondpolitiek 4. Scenario’s en dilemma’s bij Grondbeleid 4.1. Scenario’s bij Grondbeleid 4.2 Dilemma’s bij actief grondbeleid 5. Normen 6. Algemene analyse van stakeholders in het grondbeleid 6.1. Politiek 6.2. Economie 6.3. Sociaal 6.4. Technologisch 6.5. Ecologisch 6.6. Juridisch 6.7. Risicobeoordeling 7. Riolering, wegen, straatmeubilair en groenvoorzieningen 8. De omgevingswet en Publiek-Private samenwerking bij grondbeleid 8.1. Integrale benadering van ruimtelijke ontwikkeling 8.2. Vereenvoudiging van regelgeving en vergunningen 8.3. Participatie van belanghebbenden 8.4. Zelfrealisatierecht en onteigening 8.5. Kostenverhaal en financiële afspraken 8.6. Duurzaamheid en circulaire economie 8.7. Langere termijn en strategische planning 9. Baatbelasting 9.1. Wat is Baatbelasting en Hoe Werkt het? 9.2. Hoe wordt Baatbelasting geheven? 9.3. Voorbeelden van Baatbelasting in de Gemeente Leudal 9.3.1.

Uitbreiding van een Woonwijk 9.3.2. Herontwikkeling 9.3.3. Verbetering van Bedrijventerreinen 9.4. De Rol van Baatbelasting bij Actieve Herallocatie van Projecten 9.4.1. Sturing van Grondontwikkeling 9.4.2. Focus op Gebieden met Hoog Rendement 9.5. Overige Aspecten van Grondpolitiek en Baatbelasting 9.5.1. Integratie met Anterieure Overeenkomsten 9.5.2. Juridische en Beleidsmatige Kaders 9.5.3. Transparantie en Communicatie 10. Conclusies en aanbevelingen

2

3 5 5 5 5 5 5 6 7 7 8 9 10 10 12 15 17 17 17 18 19 19 20 21 22 23 23 23 23 23 24 24 24 25 25 25 25 25 25 26 26 26 26 27 27 27 27 28

1. Inleiding Uit de gesprekken met de leden van de gemeenteraad van Leudal en hun wensen naar onderzoek door de Rekenkamer Leudal kwam de suggestie naar voren om weer eens opnieuw te kijken naar de wijze waarop in Leudal het grondbeleid kan worden vormgegeven. De Rekenkamer heeft deze uitdaging opgepakt aan de hand van deze verkenning die met deze rekenkamerbrief wordt vormgegeven. De Rekenkamer Leudal heeft voor het laatst in 2009 een rapport gemaakt over grondbeleid met de titel “Grip op Grond”. Sinds die tijd zijn veel zaken veranderd, waaronder niet alleen de kijk in de maatschappij op grond, diverse technologische ontwikkelingen, maar is ook vrijwel de gehele gemeenteraad van Leudal van samenstelling veranderd. Ook heeft de Omgevingswet zijn intrede gedaan. Actief grondbeleid kent haar politieke achtergrond en oorsprong in iets te betekenen voor het tekort aan woningen dat in geheel Nederland wordt gevoeld. Zo ook in Limburg, al is de schaal en de vorm van de tekorten altijd een lokale zaak. Doch actief grondbeleid kan ook op andere aspecten van grond in de gemeente Leudal betrekking hebben, waarvoor een pro-actieve wijze van werken wenselijk is, om daarmee in de uitvoering van beleidsvraagstukken ook voorbereid te zijn en flexibel te kunnen werken als daartoe de noodzaak ook is.

Actief grondbeleid betekent dat de gemeente Leudal zelf grond koopt om te ontwikkelen en te sturen op gewenste uitkomsten. Of actief op gronden in haar gemeente stuurt, zodat deze sturing bijdraagt aan gewenste maatschappelijke ontwikkelingen. Door deze actieve houding komen er niet alleen andere financiële aspecten kijken in de dagelijkse wijze van werken van een gemeente, maar gaat het ook om andere risico’s, andere wijze van samenwerken met partners, als een andere wijze van werken van beslissen en besturen. De onderzoekwerkzaamheden van de Rekenkamer Leudal hebben laten zien dat actief grondbeleid een hele interessante, maar geen eenvoudige opgave is. Een opgave waar nogal wat invalshoeken aan verbonden zijn, wil een gemeente, als ook haar gemeenteraad daar op een juiste wijze mee aan de slag kunnen. Daarom heeft de Rekenkamer Leudal dit onderwerp opgepakt als een verkenning. Een verkenning waarin zij de leden van de gemeenteraad van Leudal meeneemt in de verschillende achtergronden, begrippen van (actief) grondbeleid, om vervolgens te kijken wat actief grondbeleid anno nu ook zou kunnen inhouden. Als ook te bezien hoe je daar mee om kunt gaan, en welke vooren nadelen daarbij in het vizier van het gemeentelijk beleid komen. Actief grondbeleid kent in Leudal beleidsmatig haar basis in de wijze waarop de gemeente Leudal invulling geeft aan de Omgevingswet.

In haar eerdere onderzoeken naar de implementatie van de Omgevingswet heeft de Rekenkamer Leudal aangegeven deze implementatie te zien als een grote puzzel, waarin door de uitvoering van werkzaamheden telkens met het leggen van een puzzelstukje (beleid, uitvoering, ervaring, participatie) de complexiteit van de puzzel wordt verkleind. Er blijven immers steeds minder puzzelstukjes over die nog geen plaats hebben. Actief grondbeleid, of het denken over welk grondbeleid in deze puzzel haar plaats zou kunnen vinden is één heel groot puzzelstukje. Hoe dat puzzelstukje er uit ziet gaan we verkennen in dit rekenkameronderzoek. Het onderzoek is vanwege haar verkennende ambitie iets anders vormgegeven dan een traditioneel onderzoek, waar eerst wordt gewerkt aan een normenkader, om vervolgens de geschiedenis of de actualiteit van diverse voorkomende zaken in Leudal te bestuderen (de bevindingen). Bevindingen die leiden tot conclusies en aanbevelingen. In dit onderzoek doen we dit anders door de verschillende aspecten van grondbeleid door te lopen, zodat de leden van de gemeenteraad een overzicht krijgen van de verschillende componenten van actief grondbeleid. Een overzicht dat ze wellicht nodig hebben voor hun politieke oordeelsvorming en afwegingen, waarin binnen de grote kaders van de Omgevingswet diverse aspecten van grond aan de orde komen. Met dit onderzoek verkennen we dan 3

tevens de mogelijkheden voor de gemeente Leudal en haar gemeenteraad om een actieve wijze van grondpolitiek te voeren. Daarbij wensen we de leden van de gemeenteraad inzicht te geven in antwoorden op de volgende vragen: 1. Wat verstaan we onder grond? 2. Wat is het verschil tussen actief en passief grondbeleid? 3. Welke dilemma’s komen er kijken bij actief grondbeleid? 4. Welke actoren en stakeholders komen bij actief grondbeleid met elkaar in verbinding? En op welke wijze staan zij in verbinding met elkaar? 5. Welke dimensies zijn aan grondbeleid verbonden in termen van politiek, economie, sociaal, technologie, ecologie en het recht? 6. Welke financiële vraagstukken brengt actief grondbeleid met zich mee? Het onderzoek begint echter met een overzicht van de geschiedenis van grondbeleid en grondpolitiek in Nederland. Het doel van dit hoofdstuk 2 is de leden van de gemeenteraad een kort overzicht te geven welke vormen van grondbeleid er in de afgelopen decennia zijn geweest, en wat er gebeurd is. Op deze wijze ontstaat er een vorm van historisch besef met betrekking tot grondbeleid, waar vervolgens de geschiedenis van Leudal vanaf 1 januari 2007 in verweven kan worden. Vervolgens komt in hoofdstuk 3 het begrippenkader van dit onderzoek aan de orde.

Dit hebben we onderscheiden in de onderdelen Ontologie (hoe concepten met elkaar verbonden zijn), Taxonomie (de hiërarchische structuur van alle termen en concepten) en vervolgens een uitgebreide omschrijving van de begrippen zelf in een Glossarium. Geschiedenis en Begrippen geven ons vervolgens de zuurstof om dieper de inhoud in te gaan en het analytisch kader van dit onderzoek uit een te zetten. Dit doen we in hoofdstukken 4, 5 en 6, waarbij we in hoofdstuk 4 dieper ingaan op de verschillende vormen van grondbeleid en de dilemma’s die daarbij komen kijken. In hoofdstuk 5 beschrijven we vervolgens de normen waarmee we binnen Grondpolitiek te maken hebben, conform de verschillende weten en regelgeving. Normen die sterk samenhangen met de Omgevingswet, doch waarbij ook andere wetten komen kijken die juist binnen Actief Grondbeleid een rol gaan vervullen. Vervolgens komen in hoofdstuk 6 de verschillende stakeholders van een actief grondbeleid in beeld, als ook hoe we een actief grondbeleid kunnen verbinden met de diverse beleidsterreinen van gemeenten in het algemeen en die van de gemeente Leudal in het bijzonder. Daarbij komen ook de risico’s naar voren komen als grondbeleid anders vormgegeven zou worden. In het bijzonder kijken we naar de risico’s van organisatorische aard.

Wat vraagt actief grondbeleid van het organisatievermogen van een gemeente, zoals Leudal, of stelt actief grondbeleid Leudal juist in staat een aantal gewenste vraagstukken actief op te pakken, omdat actief grondbeleid hen daartoe in staat stelt. De hoofdstukken 4, 5 en 6 hebben het speelveld van het actieve grondbeleid in Leudal nader vormgegeven. De resterende hoofdstukken gaan over de inkleuring van het actieve grondbeleid, waarbij we achtereenvolgens de reikwijdte van het actief grondbeleid bespreken in hoofdstuk 7, inclusief de uitdagingen en kansen die digitalisering van de gebouwde en bebouwde omgeving met zich meebrengen. Hoofdstuk 7 gaat daarbij tevens in op een aantal innovaties, die inspelen op diverse ontwikkelingen op Europese schaal, zoals die van Gebouwpaspoorten, en die het begrip grond ook een ander karakter geven dan in eerdere onderzoeken ook aan de orde zijn geweest. Daarbij gaat het ook om 4

Circulair en Biobased Bouwen. We bespreken deze innovaties, zowel inhoudelijk, als financieel en in combinatie met de uitgangspunten van de Omgevingswet, zoals deze in de gemeente Leudal worden gehanteerd. Of waarop deze ook van toepassing kunnen zijn. De Omgevingswet en actief grondbeleid komt ook weer terug in hoofdstuk 8, waarbij we nadrukkelijk verder kijken naar de verschillende vormen van samenwerking die bij actief grondbeleid aan de orde zijn. Een actieve invulling van de Omgevingswet vraagt bijna vanzelfsprekend om een actieve invulling van het (brede) grondbeleid in de gemeente Leudal, doch roept daarbij ook een bepaalde mate van complexiteit op. Hoe dit kan worden beheerst zien we in hoofdstuk 8. In hoofdstuk 9 gaan we nader in op de financiële zijde van actief grondbeleid aan de hand van hernieuwde kansen voor de baatbelasting, soms ook wel de planbatenbelasting genoemd. Immers, een actief grondbeleid houdt niet alleen in dat er actief grond wordt gekocht, of actieve zaken worden gedaan met aan de grond verbonden objecten (hoofdstuk 6), maar actief grondbeleid heeft ook een effect op de baten en lasten van de inwoners en bedrijven in Leudal. Hoe dat werkt en welke rol de baatbelasting daarbij speelt komt in dit hoofdstuk aan de orde. De rapportage eindigt zoals gebruikelijk met de conclusies en aanbevelingen. Deze zijn weergegeven in hoofdstuk 10. 2.

Geschiedenis De grondpolitiek van Nederlandse gemeenten in de afgelopen 40 jaar heeft verschillende fasen doorgemaakt, waarbij het beleid zich steeds aanpaste aan veranderende economische, sociale en politieke omstandigheden. Hieronder een overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen en de invloed van de Omgevingswet op deze grondpolitiek. 2.1. Jaren ‘80 en ‘90: Actieve Grondpolitiek In de jaren ‘80 en ‘90 was er sprake van een actieve grondpolitiek. Gemeenten kochten grond op, maakten deze bouwrijp en verkochten deze aan projectontwikkelaars of woningcorporaties. Dit beleid werd gevoed door een sterke groei van de woningmarkt, met name door de suburbanisatie (de trek van mensen naar de randen van steden). Gemeenten hadden hierbij een centrale rol en konden op deze manier zelf invloed uitoefenen op de inrichting van de ruimtelijke omgeving en tegelijk inkomsten genereren. 2.2. Jaren 2000: Actieve Grondpolitiek onder Druk In de vroege jaren 2000 bleef de actieve grondpolitiek dominant, maar er ontstonden tekenen van verandering. Door de economische groei en stijgende vastgoedprijzen, probeerden steeds meer private partijen een grotere rol te spelen in de grondontwikkeling. De publieke sector en private ontwikkelaars kwamen vaker tegenover elkaar te staan, wat leidde tot spanningen over wie de regie had over gebiedsontwikkeling.

• Vastgoedcrisis (2008): De financiële crisis van 2008 had een grote impact op de grondpolitiek. Gemeenten bleven zitten met gronden die ze voor hoge prijzen hadden aangekocht, maar door de instortende markt konden deze gronden niet meer tegen winst worden verkocht. Dit leidde tot financiële problemen voor veel gemeenten. Vanaf dat moment werd de actieve grondpolitiek in veel gemeenten meer terughoudend en ontstond er een grotere focus op samenwerking met private partijen (publiek-private samenwerking, of PPS). 2.3. Jaren 2010: Terugtrekkende Gemeenten en Samenwerkingsmodellen In de jaren na de crisis van 2008 stapten veel gemeenten over op een passieve of faciliterende grondpolitiek. In plaats van zelf grond aan te kopen en te ontwikkelen, ondersteunden gemeenten de private sector meer door middel van het creëren van gunstige voorwaarden (bijvoorbeeld via bestemmingsplannen) voor gebiedsontwikkeling. 5

•

•

Grondbedrijven: Veel gemeenten hadden voorheen eigen grondbedrijven, maar na de crisis zijn deze vaak afgebouwd. Gemeenten gingen meer als regisseurs optreden in plaats van uitvoerders van grondontwikkeling. Gebiedsontwikkeling Nieuwe Stijl: Dit model van gebiedsontwikkeling beoogt samenwerking tussen publieke en private partijen waarbij de overheid een faciliterende rol speelt en de markt meer ruimte krijgt om ontwikkelingen te initiëren.

2.4. Vanaf 2020: Duurzaamheid en Woningbouwopgave De woningbouwopgave, vooral het tekort aan woningen, dwingt gemeenten om hun grondpolitiek opnieuw onder de loep te nemen. In combinatie met duurzaamheids- en geopolitieke doelen, zoals de energietransitie, circulariteit, biobased bouwen, vervangende grond voor boeren, spuitzones klimaatadaptatie en leveringszekerheid van (secundaire) materialen, staan gemeenten voor nieuwe uitdagingen. De focus ligt nu vaak op verdichting binnen stedelijke gebieden en herontwikkeling van bestaande locaties, doch voor Leudal is deze focus ook breder in te steken. • Woningnood: De druk om voldoende woningen te bouwen is fors toegenomen. Dit dwingt gemeenten om een evenwicht te zoeken tussen het behoud van groene gebieden en de noodzaak om meer woningen te realiseren. 2.5. De Omgevingswet en de Grondpolitiek De Omgevingswet, die in 2024 van kracht is geworden, heeft als doel om ruimtelijke ordening eenvoudiger en sneller te maken door verschillende wetten samen te voegen in één systeem. Dit heeft ook gevolgen voor de grondpolitiek van gemeenten. Gevolgen van de Omgevingswet voor Grondpolitiek: • Vergroten van Lokale Regie: Gemeenten krijgen meer verantwoordelijkheid en flexibiliteit om hun eigen beleid op te stellen. Dit biedt mogelijkheden om maatwerk te leveren, maar vraagt ook om strategische keuzes in de omgang met schaarse ruimte.

• Participatie: De Omgevingswet legt sterk de nadruk op burgerparticipatie. Gemeenten zullen daarom meer rekening moeten houden met input van inwoners en belanghebbenden bij nieuwe ontwikkelingen. • Integrale Benadering: De Omgevingswet dwingt gemeenten om een integrale benadering van ruimtelijke vraagstukken te hanteren, waarbij thema's als duurzaamheid, circulariteit, mobiliteit, milieu, agrarisch gebruik en woningbouw in samenhang worden bekeken. Dit kan leiden tot een herziening van de grondpolitiek, waarbij duurzaamheid en lange termijn doelen belangrijker worden. • Snellere Procedures: De Omgevingswet belooft snellere besluitvorming rondom ruimtelijke projecten. Dit kan de grondpolitiek versnellen, maar het vraagt ook om een efficiëntere organisatie binnen gemeenten om deze veranderingen te verwerken. 2.6. Toekomstige Ontwikkelingen Met de woningbouwopgave, duurzaamheidsdoelen, agrarische uitdagingen en de implementatie van de Omgevingswet zal de grondpolitiek verder blijven veranderen. Gemeenten zullen moeten balanceren tussen economische haalbaarheid, publieke belangen, marktwerking en maatschappelijke doelen zoals klimaatadaptatie, circulariteit, een veranderd agrarisch landschap en energieneutraliteit.

Kortom, de afgelopen 40 jaar zijn gekenmerkt door een verschuiving van actieve naar meer faciliterende grondpolitiek, beïnvloed door economische schommelingen en de opkomst van private partijen. De komende jaren, mede door de Omgevingswet, zullen in het teken staan van een meer integrale, flexibele en duurzame benadering van grondbeleid.

6

3. Ontologie, taxonomie en glossary van grondpolitiek Het opstellen van een ontologie, taxonomie, en glossary rond grondpolitiek biedt een gestructureerde manier om kennis te organiseren en termen, relaties en concepten die relevant zijn voor het grondbeleid van de gemeente Leudal duidelijk te definiëren. Dit helpt bij het standaardiseren van taal en processen en kan ondersteuning bieden bij beleidsontwikkeling, projectuitvoering, en juridische kaders. Omdat dit tevens helpt bij het op een juiste wijze doorgronden van deze verkenning van actieve grondpolitiek, is dit hoofdstuk gewijd aan alle begrippen die we tegenkomen als we conform de wensen van de gemeenteraad van Leudal toch weer willen kijken wat actieve grondpolitiek nu ook betekent. 3.1. Ontologie van Grondpolitiek Een ontologie is een systematisch model dat de relaties tussen de verschillende concepten en entiteiten binnen grondpolitiek beschrijft. Het definieert hoe concepten met elkaar verbonden zijn en helpt bij het structureren van kennis over grondbeleid. Kernconcepten en Relaties in de Ontologie van Grondpolitiek: • Grondbezit: o Definitie: Eigendom van grond of onroerend goed door private, publieke of commerciële entiteiten. o Relaties: ▪ Grondeigenaren: Kan bestaan uit particulieren, (boeren)bedrijven, woningcorporaties, of de gemeente zelf. ▪ Eigendomsoverdracht: Gebeurt via verkoop, ruil, of onteigening.

• Grondverwerving: o Definitie: Het proces waarbij een gemeente of private partij grond aankoopt voor toekomstige ontwikkeling. o Relaties: ▪ Strategisch verwerven: De gemeente koopt actief grond om toekomstige ontwikkeling te sturen. ▪ Kostenverhaal: Relatie met de investering en eventuele baatbelasting om de kosten van openbare voorzieningen te verhalen. • Gebiedsontwikkeling: o Definitie: De ontwikkeling van een bepaald gebied voor woningbouw, bedrijventerreinen, agrarisch gebruik of openbare voorzieningen. o Relaties: ▪ Stedelijke ontwikkeling: Ontwikkeling in stedelijke of semi-stedelijke gebieden. ▪ Duurzaamheidsdoelen: Gerelateerd aan klimaatbestendige ontwikkeling en energieneutrale projecten. ▪ Publiek-private samenwerking (PPS): Samenwerking tussen de gemeente en private partijen bij gebiedsontwikkeling. • Grondbeleid: o Definitie: Het geheel van instrumenten en strategieën die een gemeente inzet om haar doelen op het gebied van ruimtelijke ordening en economische ontwikkeling te bereiken. o Relaties: ▪ Faciliterend grondbeleid: De gemeente faciliteert private ontwikkeling zonder zelf actief grond aan te kopen. ▪ Actief grondbeleid: De gemeente koopt zelf grond om te ontwikkelen en te sturen op gewenste uitkomsten.

• Kostenverhaal: o Definitie: Het verhalen van kosten voor publieke voorzieningen op private partijen die profiteren van een gemeentelijke investering, Conform ook het BBV en de notitie 7

•

•

grondexploitatie. Daarnaast is van belang dat bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet de regels zijn “aangescherpt”. o Relaties: ▪ Baatbelasting: Een eenmalige heffing op grondeigenaren die voordeel hebben van publieke investeringen. ▪ Grondexploitatiewet: Regelt hoe gemeenten ontwikkelkosten kunnen verhalen op private partijen. Wet- en regelgeving: o Definitie: Het juridische kader waarbinnen het grondbeleid van de gemeente wordt uitgevoerd. o Relaties: ▪ Omgevingswet: Bepaalt de regels rond ruimtelijke ordening, milieueisen en participatie. ▪ Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg): Biedt gemeenten de mogelijkheid om gronden met een voorkeursrecht te verwerven; ▪ Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV): Dit besluit bepaalt op welke wijze gemeenten hun begroting en verantwoording inrichten. Waardeontwikkeling: o Definitie: De verandering in de economische waarde van grond als gevolg van publieke of private investeringen. o Relaties: ▪ Grondwaardevermeerdering: Gronden stijgen in waarde door publieke voorzieningen zoals infrastructuur of parken. ▪ Waardecreatie: Relatie tussen waardevermeerdering en de winst die private partijen kunnen realiseren door ontwikkeling.

3.2. Taxonomie van Grondpolitiek Een taxonomie is een hiërarchische structuur die termen en concepten organiseert op basis van hun relatie tot elkaar. Voor de grondpolitiek kan dit worden ingedeeld op basis van verschillende niveaus van besluitvorming, beleidsinstrumenten en actoren. •

8

Hoogste Niveaus: • Beleidsdoelen ▪ Sociale Doelen: Betaalbare woningen, sociale cohesie. ▪ Duurzaamheidsdoelen: Klimaatbestendige ontwikkeling, CO2-reductie. ▪ Economische Doelen: Groei van werkgelegenheid, verbetering van bedrijventerreinen en boerenbedrijven, spuitzones. • Beleidsinstrumenten o Juridische Instrumenten: ▪ Omgevingswet. ▪ Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). ▪ Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). o Financiële Instrumenten: ▪ Baatbelasting. ▪ Anterieure overeenkomsten. ▪ Exploitatiebijdragen. o Planologische Instrumenten: ▪ Bestemmingsplannen. ▪ Inrichtingsplannen. ▪ Gebiedsvisies. • Actoren o Publieke Sector:

o

o

▪ Gemeente Leudal. ▪ Provincie Limburg. ▪ Rijksoverheid. Private Sector: ▪ Projectontwikkelaars. ▪ Grondeigenaren. ▪ Woningcorporaties (semi). Maatschappelijke Groepen: ▪ Omwonenden. ▪ Belangenorganisaties (bijv. milieu- of bewonersverenigingen) ▪ Bewoners/Kopers/Huurders

• Subniveaus (Subcategories): Onder de beleidsdoelen kunnen bijvoorbeeld de volgende subcategorieën vallen: • Sociale Doelen: o Woningbouw. o Publieke voorzieningen (bijv. scholen, gezondheidszorg). o Infrastructuur. Onder de beleidsinstrumenten kunnen subcategorieën worden opgenomen zoals: • Financiële Instrumenten: o Kostenverhaal: baatbelasting, exploitatiebijdragen. o Grondprijzenbeleid: vaststelling van de verkoopprijs van gemeentelijke grond. 3.3. Glossarium van Grondpolitiek Een glossarium (verklarende woordenlijst) bevat definities van termen die specifiek relevant zijn voor grondpolitiek in de gemeente Leudal. Deze lijst kan gebruikt worden om consistentie te waarborgen in beleidsdocumenten en juridische procedures. Glossarium (Verklarende Woordenlijst): • Actief Grondbeleid: o Beleidsvorm waarbij de gemeente grond verwerft om sturing te geven aan de ruimtelijke ontwikkeling. • Baatbelasting: o Een eenmalige gemeentelijke belasting die wordt opgelegd aan grondeigenaren die profiteren van gemeentelijke investeringen in infrastructuur of voorzieningen, resulterend in een waardevermeerdering van hun grond of onroerend goed. • Besluit Begroting en Verantwoording: o De Gemeentewet schrijft voor dat elke gemeente jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken moet opstellen.

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) bevat de regelgeving daarvoor. • Bestemmingsplan: o Een juridisch bindend plan waarin de gemeente vastlegt hoe de ruimte in een bepaald gebied mag worden gebruikt, bijvoorbeeld voor woningbouw, bedrijvigheid of groenvoorziening. • Exploitatiebijdrage: o Een financiële bijdrage die door projectontwikkelaars of grondeigenaren aan de gemeente wordt betaald om bij te dragen aan de kosten van publieke voorzieningen in het kader van een gebiedsontwikkeling. • Faciliterend en/of Passief Grondbeleid: o Beleidsvorm waarbij de gemeente de ruimtelijke ontwikkeling voornamelijk overlaat aan de markt, zonder zelf actief gronden te verwerven. 9

•

•

• • • • •

•

Gebiedsontwikkeling: o Een integraal proces waarbij de gemeente en andere actoren samenwerken aan de ontwikkeling of herontwikkeling van een gebied, vaak met een mix van functies zoals wonen, werken, en recreëren. Gebouwpaspoort: o Een digitaal document waarin de kenmerken van een gebouw zijn vastgelegd in termen van energie, materialen, geografische (naw) gegevens, financiële gegevens en klimaatrisico’s. Materialen in een gebouw kennen vaak ook weer een materiaalpaspoort. Grondexploitatiewet: o Wet die gemeenten de mogelijkheid biedt om kosten voor publieke voorzieningen te verhalen op private partijen in een gebiedsontwikkeling. Grondwaardevermeerdering: o De toename in economische waarde van een stuk grond, vaak veroorzaakt door gemeentelijke investeringen in publieke voorzieningen of infrastructurele verbeteringen. Omgevingswet: o Een Nederlandse wet die regels bevat voor het beheer van de fysieke leefomgeving, met aandacht voor integrale gebiedsontwikkeling, participatie en duurzaamheid. Publiek-Private Samenwerking (PPS): o Een samenwerkingsvorm tussen de gemeente en private partijen waarbij beide partijen bijdragen aan de financiering, ontwikkeling en uitvoering van een project. Waardecreatie: o Het proces waarbij door middel van investeringen of ontwikkeling de waarde van grond of onroerend goed wordt verhoogd, vaak door publieke investeringen zoals infrastructuur.

Wet Voorkeursrecht Gemeenten (Wvg): o Wet die gemeenten de mogelijkheid geeft om een voorkeursrecht te vestigen op gronden die van strategisch belang zijn voor ruimtelijke ontwikkeling, zodat deze eerst aan de gemeente moeten worden aangeboden wanneer de eigenaar besluit te verkopen.

Conclusie Het gebruik van een ontologie, taxonomie en glossary voor grondpolitiek biedt de gemeente Leudal een systematische en consistente manier om haar beleid en processen rondom grondbeheer en gebiedsontwikkeling te structureren. Dit maakt het eenvoudiger om beleidsdoelen te bereiken, juridische kaders te respecteren en interacties met private en publieke partijen effectief te beheren. 4. Scenario’s en dilemma’s bij grondbeleid 4.1 Scenario’s bij grondbeleid Hieronder wordt een gedetailleerde beschrijving van de verschillende scenario’s van grondpolitiek voor de gemeente Leudal, met concrete voorbeelden en uitleg van de voor- en nadelen weergegeven. De focus ligt op hoe deze scenario’s in de praktijk kunnen worden toegepast, met daarbij enkele Nederlandse voorbeelden. • Scenario 1: Actief Grondbeleid Bij actief grondbeleid koopt de gemeente zelf de grond aan, maakt deze bouwrijp (door aanleg van wegen, riolering, etc.) en verkoopt de kavels aan ontwikkelaars. Dit biedt de gemeente de meeste controle, maar brengt ook grote financiële risico’s met zich mee.

10

Businesscase: • Voorbeeld in Nederland: Gemeente Rotterdam heeft in de wijk Feyenoord actief grondbeleid gevoerd om de wijk te herstructureren. De gemeente kocht panden en grond op en gaf deze uit aan ontwikkelaars om sociale huurwoningen te realiseren. • Leudal: In een van de dorpen kan de gemeente Leudal actief grond aankopen voor woningbouw, bijvoorbeeld om jonge gezinnen te huisvesten, waarbij zij bouwkavels verkoopt aan particulieren of ontwikkelaars. Voordelen: • Controle over de ruimtelijke ontwikkeling: De gemeente heeft volledige zeggenschap over wat er gebouwd wordt, bijvoorbeeld hoeveel betaalbare woningen er komen, hoeveel groen er moet worden aangelegd, en welke duurzaamheidsnormen gelden. o Voorbeeld: In een nieuwe wijk heeft de gemeente beslist over de bouw van industrieel gebouwde circulaire en energieneutrale woningen, dankzij haar controle over de grond. • Potentiële winst: Bij stijgende grond- en woningprijzen kan de gemeente winst maken door kavels duurder te verkopen dan de aankoopprijs. o Voorbeeld: In steden in de Randstad hebben gemeenten aanzienlijke winsten geboekt met de verkoop van grond voor woningbouw in populaire stadsdelen. Nadelen: • Financiële risico’s: Als de vraag naar woningen of de economische situatie verandert, kan de gemeente met onverkochte kavels blijven zitten, wat leidt tot grote verliezen.

Dit gebeurde tijdens de financiële crisis van 2008-2010, toen gemeenten zoals Almere en Apeldoorn grote verliezen leden door onverkochte grond. o Voorbeeld: In de gemeente Leudal kan dit risico zich voordoen in dorpen waar de vraag naar woningen kan teruglopen door vergrijzing. • Hoge kapitaalsbehoefte: De gemeente moet grote sommen geld investeren in grondverwerving en het bouwrijp maken van de kavels. Dit betekent dat de gemeente Leudal voldoende financiële buffers nodig heeft. • Scenario 2: Faciliterend Grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid stelt de gemeente alleen de kaders vast (zoals het omgevingsplan) en laat zij de ontwikkeling over aan marktpartijen. De gemeente draagt weinig financiële risico’s, maar heeft ook minder controle over wat er precies gebouwd wordt. Businesscase: • Voorbeeld in Nederland: De gemeente Zaanstad hanteert faciliterend grondbeleid bij de ontwikkeling van de woonwijk Inverdan. De gemeente zorgt voor een goede ruimtelijke inrichting, maar de uitvoering en investering komen van ontwikkelaars. • Leudal: De gemeente kan bijvoorbeeld faciliterend beleid toepassen door een gebied te bestemmen voor woningbouw en de kaders vast te leggen (bijv. aantal woningen en type bebouwing), terwijl ontwikkelaars de gronden opkopen en de daadwerkelijke bouw realiseren. Uiteindelijk wordt het openbaar gebied terug overgedragen aan de gemeente.

Dit betekent dat de gemeente goede toezichthouding moet organiseren over wat in de grond, op de grond en in de (groene) openbare ruimte wordt aangelegd. Immers voor de toekomst is de gemeente verantwoordelijk voor het beheer (onderhoud, vervanging, etc.) van de openbare ruimte. Ook wil het nog wel eens mis gaan met parkeernormering etc. Ook daar is toezicht noodzakelijk. Daarnaast moet uitvoering gegeven worden aan de lokale woonvisie (30% sociaal, goedkope koop, etc.) Voordelen: • Beperkte financiële risico’s: De gemeente hoeft niet te investeren in grond, wat haar beschermt tegen marktfluctuaties. 11

o

Voorbeeld: In de gemeente Leudal kunnen private ontwikkelaars verantwoordelijk zijn voor de bouw van nieuwe woningen in een uitbreidingsgebied zonder dat de gemeente zelf gronden moet aankopen. • Snelle uitvoering mogelijk: Omdat private partijen de uitvoering op zich nemen, kan het ontwikkelingsproces vaak sneller verlopen, zeker als de markt gunstig is. o Voorbeeld: In de gemeente Ede heeft faciliterend grondbeleid gezorgd voor de snelle ontwikkeling van woningbouw, omdat projectontwikkelaars snel konden handelen zonder gemeentelijke tussenkomst. Nadelen: • Minder controle: De gemeente heeft minder grip op wat er gebouwd wordt en kan minder goed sturen op belangrijke maatschappelijke doelstellingen zoals sociale woningbouw, duurzame ontwikkeling of welke soorten bedrijven zich vestigen op een bedrijventerrein. Ondanks dat zij gebruik kan maken van bijvoorbeeld handhaving op de woonvisie. o Voorbeeld: In het geval dat een ontwikkelaar in Leudal vooral dure koopwoningen wil bouwen, kan de gemeente moeite hebben om voldoende betaalbare woningen te realiseren. • Afhankelijkheid van marktpartijen: Marktpartijen kunnen kiezen om een project uit te stellen als de marktomstandigheden niet gunstig zijn. Dit kan leiden tot vertragingen in de woningbouw, wat bijvoorbeeld kan leiden tot woningtekorten.

o Voorbeeld: In steden als Nijmegen zijn projecten soms vertraagd omdat ontwikkelaars wachtten op betere marktcondities. • Scenario 3: Gemengd Grondbeleid Dit scenario is een combinatie van actief en faciliterend grondbeleid. De gemeente Leudal kan bijvoorbeeld zelf grond aankopen en ontwikkelen voor specifieke doeleinden, zoals sociale woningbouw, terwijl commerciële projecten worden overgelaten aan private partijen. Businesscase: • Voorbeeld in Nederland: In de gemeente Groningen wordt een gemengd grondbeleid gevoerd in gebieden zoals Meerstad, waarbij de gemeente delen van het project zelf ontwikkelt, terwijl commerciële ontwikkelaars andere delen op zich nemen. • Leudal: De gemeente kan bijvoorbeeld zelf grond aankopen voor een nieuw gemeentehuis of voor sociale woningbouw, terwijl commerciële partijen gronden ontwikkelen voor bedrijven of dure woningen. Voordelen: • Selectieve controle: De gemeente kan in strategische gebieden sturen op ruimtelijke kwaliteit en maatschappelijke doelen, terwijl de financiële risico’s beperkt blijven tot die gebieden. Andere gebieden worden via faciliterend beleid ontwikkeld, waardoor de financiële lasten voor de gemeente worden verlaagd. o Voorbeeld: In Leudal kan de gemeente grond kopen in kwetsbare gebieden om woningbouw te realiseren voor ouderen of starters, terwijl commerciële gebieden worden overgelaten aan de markt.

• Flexibiliteit: De gemeente kan in verschillende projecten verschillende benaderingen toepassen, afhankelijk van de locatie, het type ontwikkeling en de marktsituatie. o Voorbeeld: In steden als Arnhem heeft dit model geleid tot succesvolle gebiedsontwikkeling, waarbij sociale woningbouw werd gecombineerd met commerciële ontwikkelingen. Nadelen: • Complexiteit: Het managen van een gemengd grondbeleid vereist veel kennis en capaciteit binnen de gemeente om zowel actief als faciliterend beleid goed te kunnen uitvoeren.

12

o

•

•

Voorbeeld: Leudal zou mogelijk externe adviseurs moeten inhuren om de complexiteit van verschillende projecten te overzien en de balans tussen risico en controle te bewaken. Financiële risico’s blijven bestaan: Ondanks de gedeelde verantwoordelijkheid blijven er risico’s bestaan in de gebieden waar de gemeente actief is. Als grond in deze gebieden moeilijk verkoopbaar blijkt, kan dit leiden tot verlies. o Voorbeeld: De gemeente Leudal zou kunnen blijven zitten met onverkochte gronden in krimpgebieden, waar de vraag naar woningen lager is.

Scenario 4: Passief grondbeleid: De gemeente onderneemt weinig tot geen actie en laat marktpartijen volledig vrij in de ontwikkeling van de gronden. o Voordeel is dat er weinig financiële risico’s zijn. o Nadeel is dat de gemeente weinig invloed heeft op de uiteindelijke ruimtelijke ontwikkeling

Scenario 5: Publiek-Private Samenwerking (PPS) In dit model werkt de gemeente samen met private partijen. De risico’s en kosten worden gedeeld, evenals de opbrengsten. De gemeente kan sturing geven aan belangrijke maatschappelijke doelen, terwijl de private partij verantwoordelijk is voor de uitvoering. Businesscase: • Voorbeeld in Nederland: De gemeente Eindhoven werkt samen met private partijen in de ontwikkeling van Strijp-S, een voormalig industrieel gebied dat wordt herontwikkeld tot een gemengd woon- en werkgebied. • Leudal: De gemeente kan samen met een grote ontwikkelaar werken aan de herontwikkeling van een oud industriegebied in Leudal, waarbij de gemeente zorgt voor de publieke infrastructuur en de ontwikkelaar voor de bouw van woningen en kantoren. Voordelen: • Risico- en kostenverdeling: De gemeente deelt de kosten en risico’s met private partijen, waardoor de financiële last voor de gemeente kleiner is. Tegelijkertijd kan de gemeente sturen op het halen van maatschappelijke doelen, zoals betaalbare woningbouw. o Voorbeeld: In Leudal kan een PPS ingezet worden voor de ontwikkeling van een nieuw bedrijventerrein, waarbij de gemeente en de private partij samen de kosten en risico’s dragen. • Marktkennis en efficiëntie van de private partij: Private partijen kunnen vaak sneller handelen en hebben de marktkennis om projecten efficiënt uit te voeren.

o Voorbeeld: In de ontwikkeling van het bedrijventerrein De Run in Veldhoven heeft de samenwerking tussen de gemeente en een private partij geleid tot een snellere realisatie van het project. Nadelen: • Complexe onderhandelingen: Het opstellen van PPS-contracten is vaak complex en tijdrovend. Het kan lang duren voordat beide partijen tot overeenstemming komen over de verdeling van kosten, risico’s en opbrengsten. o Voorbeeld: In Leudal kunnen de onderhandelingen over een PPS voor de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk vertraging oplopen door verschillen in de verwachtingen tussen de gemeente en de ontwikkelaar. • Belangentegenstellingen: Private partijen streven naar winst, terwijl de gemeente maatschappelijke doelen zoals duurzaamheid en sociale woningbouw nastreeft. Dit kan tot conflicten leiden tijdens de uitvoering van het project. o Voorbeeld: In een project waarbij de gemeente Leudal betaalbare huurwoningen wil realiseren, kan de private partij mogelijk liever duurdere koopwoningen ontwikkelen, wat tot spanningen kan leiden. 13

Conclusie Elk scenario voor grondpolitiek in Leudal heeft specifieke voor- en nadelen. Actief grondbeleid geeft maximale controle, maar brengt financiële risico’s, terwijl faciliterend beleid minder risico’s kent maar ook minder sturing. Een gemengd model biedt flexibiliteit en balans tussen risico en controle, terwijl PPS een goede optie kan zijn voor het delen van risico’s en het benutten van marktkennis. De keuze voor een scenario hangt af van de specifieke situatie, zoals de vraag naar woningen, de financiële draagkracht van de gemeente en de betrokkenheid van marktpartijen. 4.2 Dilemma’s bij actief grondbeleid Hier is een gedetailleerdere beschrijving van de belangrijkste dilemma’s en de voorgestelde oplossingen in het grondbeleid, zoals uitgewerkt in het document: •

Het zelfrealisatierecht Dilemma's: • Macht van grondeigenaren: Het zelfrealisatierecht geeft grondeigenaren het recht om zelf de bestemming van hun grond te realiseren. Dit leidt tot een sterke machtspositie voor grondeigenaren, wat speculatie op de grondmarkt aanmoedigt. Partijen kopen grond om aan tafel te kunnen zitten bij gebiedsontwikkelingen zonder de verplichting om daadwerkelijk te bouwen. • Langdurige onderhandelingen: Gemeenten moeten altijd hun kosten verhalen bij grondeigenaren. Bij versnipperd grondeigendom kan dit jaren duren. De onderhandelingen gaan vaak over de ruimtelijke kaders (aantal woningen, aandeel betaalbare woningen), wat de realisatie vertraagt. • Speculatieve prijzen: Grondeigenaren hebben door hun machtspositie de mogelijkheid om meer te vragen dan de werkelijke marktwaarde van de grond. Dit zet gemeenten onder druk om toe te geven aan speculatieve prijzen, waardoor maatschappelijke doelen, zoals betaalbare woningen, in gevaar komen. Oplossingen: • Beperking zelfrealisatierecht: De Omgevingswet introduceert een termijn van drie jaar waarin de grondeigenaar moet beginnen met de ontwikkeling. Zo niet, dan kan de gemeente onteigening in gang zetten. • Vroegtijdige onteigening: Gemeenten zouden onteigening moeten kunnen starten op basis van een uitvoeringsprogramma in de omgevingsvisie, nog voordat er een concreet omgevingsplan is.

Dit zou de grip op het proces vergroten. • Financiële buffers: Gemeenten moeten toegang hebben tot structurele financiële middelen om de risico’s van onteigening en actief grondbeleid op te vangen, zodat tegenslagen niet leiden tot bezuinigingen op andere beleidsvelden. • Standaardisatie: Door standaardisering van anterieure overeenkomsten kunnen gemeenten en marktpartijen sneller tot overeenstemming komen, wat het proces van kostenverhaal kan versnellen. • Terugleverplicht: Bij actief grondbeleid kan een verplichting worden ingevoerd dat grond moet worden teruggeleverd aan de gemeente zonder schadeloosstelling als niet binnen 2-3 jaar wordt begonnen met de ontwikkeling. • Wijze van bepalen inbrengwaarde Dilemma's: • Speculatieve waardebepaling: De waarde van grond wordt vaak bepaald met de "comparatieve methode", waarbij de waarde van vergelijkbare gronden in de buurt als referentie wordt genomen. Dit leidt tot speculatieve prijsstijgingen, vooral als die gronden in de buurt al als 'warm' worden gezien vanwege een verwachte bestemmingswijziging. Van warme grond is sprake zodra de waarde van grond niet alleen meer positief wordt bepaald door het actuele gebruik en het geldende bestemmingsplan. Van dergelijke percelen laat de 14

waarde een stijgende lijn zien door een wellicht ander toekomstig gebruik daarvan als gevolg van een mogelijke bestemmingswijziging. • Macroaftopping: Door deze waardebepaling kan de gemeente vaak niet alle publieke kosten verhalen, omdat de grond te duur is geworden. Hierdoor blijft de gemeente met ongedekte kosten zitten, wat een gebiedsontwikkeling financieel onhaalbaar kan maken. • Kavelknippers: Agrarische percelen aan de randen van steden worden soms in kleine kavels opgesplitst om speculatie te bevorderen. Dit versnipperde eigendom maakt gebiedsontwikkeling duur en tijdrovend, omdat er met veel kleine eigenaren moet worden onderhandeld. Oplossingen: • Gebruik huidige waarde als basis: In plaats van de toekomstige waarde te gebruiken, moet de huidige waarde van de grond als uitgangspunt worden genomen bij het kostenverhaal. Dit kan gemeenten helpen om meer kosten te verhalen en de behoefte aan subsidies te verminderen. Je ziet in de praktijk ook wel eens een tussenvorm. De gemeente koopt de grond tegen landbouwprijs en in de overeenkomst wordt bepaald als er binnen bijvoorbeeld 10, 15 of 20 jaar wordt gebouwd krijgt de verkopende partij nog een (aanzienlijke) nabetaling die bijvoorbeeld meer kan zijn dan de oorspronkelijke aankoopprijs. • Laat comparatieve methode los: De comparatieve methode moet worden vervangen door de "residuele verwervingswaarde".

Deze waarde wordt berekend op basis van de verwachte opbrengst na ontwikkeling, minus de kosten voor bouwrijp maken en infrastructuur. • Beperking schadeloosstelling: Bij onteigening moet alleen de huidige waarde van de grond worden gecompenseerd, en niet de toekomstige meerwaarde na bestemmingswijziging. Dit voorkomt dat grondeigenaren dubbel profiteren. • Vergunningplicht kavelknippers: Speculatief opknippen van agrarische percelen moet aan banden worden gelegd door een vergunningplicht, om versnippering van eigendom tegen te gaan. • (Financiële) randvoorwaarden voor gemeenten Dilemma's: • Complexe regelgeving: Gemeenten worden geconfronteerd met een veelheid aan regels vanuit het rijk, zoals specifieke uitkeringen (spuks) met uitgebreide verantwoordingsvereisten. Dit kost gemeenten veel ambtelijke capaciteit, die beter ingezet kan worden voor woningbouw. • Financiële risico’s: Gemeenten hebben te maken met kapitaalsintensieve grondontwikkelingen, waarbij grond en bouwkosten vaak jaren op de balans blijven staan voordat er opbrengsten zijn. Hierdoor neemt de financiële flexibiliteit van gemeenten af, wat hen kwetsbaar maakt voor tekorten en risico’s. • Vennootschapsbelasting (Vpb): Sinds 2016 zijn gemeenten belastingplichtig voor de Vpb op grondexploitaties.

Dit zorgt voor hoge administratieve lasten en conflicteert met het publieke doel van gemeenten om maatschappelijke voorzieningen te realiseren zonder winstoogmerk. Oplossingen: • Minder specifieke uitkeringen: Het rijk moet het aantal specifieke uitkeringen verminderen en in plaats daarvan langdurige financiële zekerheid bieden via algemene middelen, bijvoorbeeld via het gemeentefonds. Gemeenten kunnen dan prestatieafspraken maken over hun woningbouwopgave. • Vpb-vrijstelling voor grondbedrijven: Net zoals woningcorporaties recent een vrijstelling van Vpb hebben gekregen, moeten ook gemeentelijke grondbedrijven vrijgesteld worden van deze belasting om de administratieve druk te verlichten. • Eenvoudiger BBV-regels: De BBV-regelgeving (voor begroting en verantwoording) moet worden vereenvoudigd om de administratieve lasten voor gemeenten te verminderen, vooral als het gaat om het verantwoorden van grondexploitaties. 15

• Strategische inzet grondbeleidsinstrumentarium

Dilemma's: • Afwachtende houding: Gemeenten hebben vaak een passieve houding aangenomen bij gebiedsontwikkeling, waarbij ze wachten tot marktpartijen met voorstellen komen. Dit heeft grondspeculatie in de hand gewerkt, omdat marktpartijen anticiperen op toekomstige ontwikkelingen. Ook op andere terreinen in een gemeente waarbij grond een onderwerp van beleid of uitvoering vormt, zoals bij agrarisch gebruik, veranderen zaken. Een passieve benadering van deze gronden kan tot (indirecte)veroudering leiden van het beleid, omdat niet meer goed kan worden ingespeeld op veranderde omstandigheden. • Lange doorlooptijd: De tijd tussen het ontwikkelen van een ruimtelijke visie en de realisatie van projecten kan vijf tot tien jaar bedragen. Dit vereist niet alleen een langetermijnvisie, maar ook financiële buffers om de risico’s te dekken. • Hoge onteigeningskosten: Wanneer gemeenten uiteindelijk moeten onteigenen, betalen ze vaak de 'hoofdprijs', omdat de waarde van de grond al is gestegen door de bekendmaking van de plannen. Dit komt volledig ten goede aan de grondeigenaar en niet aan de samenleving. Oplossingen: • Strategische grondverwerving: Gemeenten moeten bij het opstellen van een omgevingsvisie standaard analyseren of strategische grondverwerving noodzakelijk is om grip te houden op de ruimtelijke ontwikkeling en speculatie te voorkomen.

• Verbetering voorkeursrecht: Verruim de termijnen voor het gebruik van het voorkeursrecht, zodat gemeenten meer tijd hebben om gronden te verwerven. Daarnaast moet de verplichting tot volledige schadeloosstelling worden beperkt in voorkeursrechttrajecten. • Hervorming onteigeningswaarde: Om te voorkomen dat grondeigenaren kunnen wachten op de 'hoofdprijs', moet de wet aangepast worden om uit te gaan van de huidige waarde bij onteigening, in plaats van de toekomstige waarde. • Risicodeling met het rijk: Bij grootschalige gebiedsontwikkelingen moet het rijk gemeenten ondersteunen door de risico’s te delen, zodat gemeenten meer risicovolle, maar noodzakelijke, grondverwervingen kunnen doen. • Kennisdeling en capaciteitsopbouw: Gemeenten moeten beter uitgerust worden met kennis en capaciteit om effectief gebruik te maken van het grondbeleidsinstrumentarium en regie te voeren op gebiedsontwikkelingen. Deze gedetailleerde analyse laat zien hoe de dilemma’s en oplossingen betrekking hebben op zowel de machtsverhoudingen tussen grondeigenaren en gemeenten, als de financiële en strategische uitdagingen waarmee gemeenten worden geconfronteerd in het realiseren van ruimtelijke doelstellingen. 5. Normen In dit hoofdstuk geven we een uitwerking van de normen, zoals dit vanuit wet- en regelgeving aan de orde is met betrekking tot (actief) grondbeleid.

Het doel van dit hoofdstuk is de leden van de gemeenteraad achtergrond te geven bij de verschillende normen voor grondbeleid, zoals deze voortkomen uit wet- en regelgeving, beleidskaders alsmede economie en financiën. •

Wet- en Regelgeving Het juridisch kader dat de gemeente Leudal moet volgen in haar grondpolitiek is gebaseerd op een reeks nationale en Europese wetten. Deze wetgeving bepaalt hoe de gemeente grond kan verwerven, ontwikkelen en uitgeven aan derden. De belangrijkste juridische kaders zijn: •

16

Omgevingswet (2021): De Omgevingswet vormt de belangrijkste wettelijke basis voor het beheer van de fysieke leefomgeving. De wet beoogt integratie van verschillende sectorale wetten, waardoor procedures voor ruimtelijke ordening, milieu, waterbeheer, en woningbouw worden

•

•

•

vereenvoudigd. Het legt ook de nadruk op vroegtijdige participatie van burgers en belanghebbenden bij projecten. o Relevantie voor grondbeleid: De gemeente moet zorgen voor integrale afwegingen bij de ontwikkeling van nieuwe gebieden, waarbij milieu, infrastructuur en sociale woningbouw worden meegenomen. Ook wordt participatie van burgers een wettelijke verplichting bij grotere gebiedsontwikkelingen. Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg): De Wvg geeft gemeenten het recht om bij bepaalde gebieden een voorkeursrecht op de aankoop van gronden te vestigen. Dit stelt de gemeente in staat om strategische gronden aan te kopen voordat private partijen dit doen, om zo regie te houden over de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling. o Relevantie voor grondbeleid: Dit instrument kan worden gebruikt om locaties veilig te stellen voor strategische doelen, zoals sociale woningbouw, ruilgronden of infrastructurele projecten, waarbij commerciële partijen anders de grond zouden opkopen voor minder wenselijke doeleinden. Grondexploitatiewet: Deze wet geeft gemeenten de mogelijkheid om kosten voor publieke voorzieningen (zoals wegen, riolering, en groenvoorzieningen) te verhalen op private ontwikkelaars conform ook de BBV. Het voorziet in het kader om publiek-private samenwerking te structureren en ontwikkelkosten eerlijk te verdelen.

Hierbij wordt bijvoorbeeld ook gebruik gemaakt van het Fonds Bovenwijkse Voorzieningen. o Relevantie voor grondbeleid: Het stelt de gemeente in staat om de ontwikkelkosten eerlijk te verdelen tussen de publieke en private sector, waardoor de gemeente haar investeringen in infrastructuur en openbare voorzieningen kan dekken zonder dat dit alleen uit publieke middelen gefinancierd hoeft te worden. Europese Staatssteunregels: Gemeenten moeten voldoen aan de Europese staatssteunregels bij het verstrekken van financiële voordelen aan private partijen. Dit is van belang wanneer de gemeente gronden verkoopt onder de marktwaarde of investeert in projecten die commercieel van aard zijn. o Relevantie voor grondbeleid: De gemeente moet ervoor zorgen dat publieke investeringen in gebiedsontwikkelingen niet als ongeoorloofde staatssteun worden beschouwd, en moet marktconform handelen bij gronduitgifte. Vergelijk bijvoorbeeld ook het Didam-arrest.

• Beleidsmatige Kaders

Naast de juridische verplichtingen, spelen beleidsmatige kaders een cruciale rol bij het bepalen van de koers van het grondbeleid. De gemeente Leudal moet haar grondpolitiek inzetten om strategische maatschappelijke doelen te bereiken, zoals: •

•

17

Sociale en betaalbare woningbouw: Leudal heeft als doel om een breed spectrum van woningtypen te bieden, met een sterke focus op betaalbare en sociale woningbouw. Dit is van belang om jonge gezinnen aan te trekken en ouderen te ondersteunen, vooral gezien de vergrijzende bevolking, zoals mede in de woonvisie aan de orde komt. o Beleidsdoel: Het aandeel sociale huurwoningen moet worden vergroot, en de gemeente kan actief gronden verwerven in gebieden waar de markt dit niet zelfstandig levert. Duurzaamheid, circulariteit en klimaatbestendigheid: De gemeente heeft als doel om haar bijdragen aan de energie- en grondstoffentransitie te verhogen door middel van energiezuinige woningen, duurzame energieprojecten (zoals zonneparken en windenergie), het implementeren van (geopolitieke) circulariteitsdoelstellingen en het behoud van biodiversiteit. o Beleidsdoel: Grondontwikkelingen moeten in lijn zijn met duurzaamheidsdoelen, inclusief klimaatbestendige bouwmethoden, gebruik van circulaire materialen

•

behoud van groenvoorzieningen en mee kunnen bewegen met doeleinden rondom agrarische gronden. Lokale economische ontwikkeling: Leudal moet streven naar het stimuleren van de lokale economie door bedrijventerreinen en commerciële ruimte te ontwikkelen in samenwerking met private partijen. Dit kan bijvoorbeeld door gronden strategisch uit te geven voor bedrijfsontwikkeling. o Beleidsdoel: Het versterken van bedrijventerreinen en het aantrekken van ondernemingen door faciliterend grondbeleid, zonder daarbij de regie te verliezen over ruimtelijke kwaliteit.

o • Economische Efficiëntie en Effectiviteit

Voor een financieel gezond grondbeleid is het noodzakelijk dat de gemeente de balans bewaart tussen het behalen van maatschappelijke doelen en het beheersen van financiële risico's: •

•

6.

Kostenbeheersing en Risicomanagement: De gemeente moet voorzichtig omgaan met de verwerving van gronden, vooral gezien de financiële risico's die gepaard gaan met langdurige grondposities en marktvolatiliteit. o Efficiëntere instrumenten: De gemeente kan waar mogelijk PPS-constructies inzetten om risico's te delen met private partijen. Opbrengstgerichtheid en strategische grondposities: Hoewel maatschappelijk rendement prioriteit heeft, moet de gemeente ook zorgen voor voldoende financieel rendement uit grondverkoop en ontwikkelprojecten om te herinvesteren in publieke voorzieningen en infrastructuur. o Effectiviteit: Selectief grondbeleid waarbij enkel strategische aankopen worden gedaan, gecombineerd met faciliterend beleid voor commerciële ontwikkelingen. Algemene analyse van stakeholders in het grondbeleid

De stakeholders van een actief grondbeleid kunnen in kaart worden gebracht aan de hand van een PESTEL-analyse In deze analyse kijken we naar de verschillende invalshoeken van een actief grondbeleid, veelal ook verbonden met verschillende stakeholders van dit beleid. We krijgen daardoor een overzicht van de verschillende elementen die een actief grondbeleid in de uitvoering kunnen beïnvloeden. In een PESTEL-analyse kijkt men met de ogen van a. Politiek (P), b. Economie (E), c. Sociaal (S), d. Technologie (T), e. Ecologie (E), en f. Recht (L) naar een bepaald onderwerp. In dit geval het grondbeleid van een gemeente. Bij ieder onderdeel van de PESTEL-analyse kijken we naar de aspecten van dit onderdeel die relevant zijn voor actief grondbeleid, de beoordelingscriteria die bij dit onderdeel aan de orde zijn, zodat deze ook handvatten kunnen opleveren voor de leden van de gemeenteraad bij hun doorlopende werkzaamheden, als ook de risico’s die bij iedere invalshoek zichtbaar worden. •

18

Politiek (P) Aspecten: • Lokale politieke prioriteiten: Sociale woningbouw, vergrijzing, duurzaamheid, en economische ontwikkeling. • Provinciale en landelijke beleidsdoelen: Woningbouwimpuls, regionale samenwerking, en verduurzaming. • Politieke steun en draagvlak: Hoe verdeeld is de gemeenteraad over actief vs. faciliterend grondbeleid?

Beoordelingscriteria: • Sturing en controle: In hoeverre kan de gemeente haar maatschappelijke doelstellingen realiseren? Bijvoorbeeld, hoe effectief kan Leudal sturen op betaalbare woningbouw als ze actief grondbeleid voert? In hoeverre heeft de gemeente controle over het woningaanbod als ze faciliterend grondbeleid voert? o Voorbeeld: Actief grondbeleid geeft Leudal controle over het aantal betaalbare woningen dat wordt gebouwd, terwijl faciliterend beleid minder controle biedt omdat ontwikkelaars meer invloed hebben op het type woning dat wordt gebouwd. • Beleidsconsistentie: Past het voorgestelde grondbeleid in de bredere strategie van de gemeente en de provincie Limburg? Wordt het beleid afgestemd op provinciale of landelijke subsidies, zoals de Woningbouwimpuls, en sluiten de projecten aan bij de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan? o Voorbeeld: De gemeente kan in aanmerking komen voor financiering via het Rijk, bijvoorbeeld voor verduurzaming, mits het beleid coherent is met de nationale ambities rondom klimaat en woningbouw.

• Interbestuurlijke samenwerking: Hoe goed is de afstemming tussen Leudal en andere bestuurslagen, zoals de provincie en landelijke overheden, bijvoorbeeld bij het aanvragen van subsidies of in het vastleggen van gezamenlijke ruimtelijke kaders? o Voorbeeld: De gemeente kan baat hebben bij samenwerking met andere gemeenten in Midden-Limburg voor gezamenlijke woningbouwprojecten, het realiseren van schaalgrootte voor de aansluiting bij Industriële Woningbouw en het aanvragen van subsidies, zoals een Regiodeal. Risico’s: • Politieke verdeeldheid: Politieke veranderingen, zoals een verschuiving in de samenstelling van de gemeenteraad, kunnen leiden tot een wijziging van prioriteiten en vertragingen in projecten. • Onvoldoende steun voor grote investeringen: Als er onvoldoende draagvlak is voor actief grondbeleid (dat vaak risicovoller is), kan het moeilijk zijn om substantiële investeringen in grondverwerving door te voeren. • Economisch (E)

Aspecten: • Grondprijsontwikkelingen: De marktwaarde van grond kan fluctueren, afhankelijk van de vraag naar woningen, economische groei, en renteontwikkelingen. • Financiële draagkracht van de gemeente: Wat is de financiële positie van Leudal, en heeft de gemeente voldoende middelen om actief grondbeleid te financieren? • Kostenverhaal en subsidiemogelijkheden: Wat zijn de mogelijkheden om de kosten te verhalen op projectontwikkelaars, en kan de gemeente gebruik maken van rijks- of provinciale subsidies? Beoordelingscriteria: • Financiële haalbaarheid: Kan de gemeente de financiering van actief grondbeleid aan, inclusief de kosten voor aankoop van grond, bouwrijp maken, en eventuele verliezen? Of is faciliterend grondbeleid financieel veiliger gezien de beperkte middelen van de gemeente? o Voorbeeld: Actief grondbeleid in Leudal zou kunnen betekenen dat de gemeente grond moet aankopen, waarvoor het belangrijk is te weten of ze dit op lange termijn kunnen bekostigen. Een faciliterend grondbeleid zou minder financiële druk leggen op de gemeentelijke begroting. • Risicomanagement: In hoeverre kunnen risico’s worden gedeeld met andere partijen, zoals bij publiek-private samenwerking (PPS)? Kan de gemeente risico's beperken door bepaalde regelingen, zoals het voorkeursrecht of anterieure overeenkomsten? 19

o

Voorbeeld: Een publiek-private samenwerking voor de ontwikkeling van een bedrijventerrein kan ervoor zorgen dat de gemeente de financiële risico’s deelt met een projectontwikkelaar. • Kostenverhaal en opbrengsten: Hoeveel kosten kunnen worden verhaald op ontwikkelaars, bijvoorbeeld voor het aanleggen van infrastructuur en publieke voorzieningen? Kan de gemeente winst maken door gronden met winst door te verkopen? o Voorbeeld: In een faciliterend beleid kunnen de kosten voor infrastructuur deels worden verhaald op projectontwikkelaars via anterieure overeenkomsten, maar dit beperkt wel de winstmogelijkheden. Risico’s: • Economische recessie: Bij een economische neergang of stijgende rente kunnen de vraag naar woningen en de prijzen van grond dalen, wat leidt tot verliezen voor de gemeente bij actief grondbeleid. o Voorbeeld: Tijdens de kredietcrisis leden veel gemeenten, zoals Almere, aanzienlijke verliezen door onverkochte grond en dalende vastgoedprijzen. • Onvoldoende investeringsruimte: Als de gemeente niet voldoende financiële buffers heeft, kan ze niet op tijd inspelen op kansen in de grondmarkt. •

Sociaal (S) Aspecten: • Demografische ontwikkeling: Leudal wordt geconfronteerd met vergrijzing en mogelijk een afnemende vraag naar woningen in sommige dorpen. Hoe speelt het grondbeleid in op deze ontwikkelingen? • Woningbehoefte: De behoefte aan betaalbare woningen voor starters, gezinnen en ouderen. • Participatie en draagvlak: In hoeverre zijn inwoners en belanghebbenden betrokken bij de besluitvorming rondom grondbeleid? Beoordelingscriteria: • Sociaal-maatschappelijke doelen: Worden de doelstellingen rond sociale woningbouw, huisvesting voor ouderen en starters bereikt met het voorgestelde beleid? o Voorbeeld: Met actief grondbeleid kan de gemeente ervoor kiezen om meer sociale huurwoningen te laten bouwen, terwijl bij faciliterend beleid de ontwikkelaar dit wellicht niet als prioriteit ziet. o Voorbeeld: Collectief opdrachtgeverschap. Jongeren die zich organiseren om zelf met aannemers afspraken te maken en zelf plannen ontwikkelen (al dan niet onder begeleiding van ideële stichtingen) • Leefbaarheid en voorzieningen: Hoe draagt het grondbeleid bij aan de leefbaarheid in dorpen en kernen, zoals de beschikbaarheid van openbare voorzieningen, winkels, en groen? o Voorbeeld: Door actief grondbeleid kan de gemeente nieuwe voorzieningen creëren, zoals speeltuinen, die een bredere maatschappelijke waarde hebben.

• Participatie: In hoeverre worden de inwoners van Leudal betrokken bij de besluitvorming over nieuwe bouwprojecten? Hoe wordt omgegaan met bezwaren van omwonenden? o Voorbeeld: De Omgevingswet schrijft voor dat participatie van belanghebbenden, zoals bewoners, in een vroeg stadium moet worden georganiseerd. Risico’s: • Weerstand tegen bouwprojecten: Grote bouwprojecten of grondverwervingen kunnen leiden tot weerstand van de bevolking, met mogelijke juridische procedures als gevolg. • Mismatch tussen vraag en aanbod: Het kan voorkomen dat de woningen die worden gebouwd niet aansluiten op de behoefte van de lokale bevolking, zoals een tekort aan betaalbare huurwoningen of woningen voor ouderen.