61. Verstandig vooruit - eindrapportage februari 2021.pdf

Verstandig vooruit: handreiking woonbeleid Lelystad

Eindrapportage Stad en Regio, februari 2021 Prof.dr. Gert-Jan Hospers & Dr. Piet Renooy

1

Inhoudsopgave Hoofdboodschap en samenvatting

p. 3

1 Inleiding: Lelystad wil vooruit

p. 4

2 Groeiambities van nul tot nu

p. 5

3 Wonen in Lelystad in context

p. 10

3.1 Relevante facts & figures

p. 10

3.2 Feelings uit stad en regio

p. 15

4 Toekomst: wees realistisch!

p. 20

4.1 Kansen, maar ook risico’s

p. 20

4.2 Van kwantiteit naar kwaliteit

p. 25

5 Daarom: verstandig vooruit

p. 31

6 Wonen en de gemeenteraad

p. 32

Bijlage 1 Instrumenten woningmarkt

p. 37

Bijlage 2 Geïnterviewde deskundigen

p. 39

Foto voorzijde Kunstwerk Exposure (2010) van Antony Gormley in Lelystad. De foto is gemaakt door Herman Verheij (Wikimedia Commons, CC BY 3.0).

2

Hoofdboodschap en samenvatting Dit rapport biedt de gemeenteraad van Lelystad feiten, cijfers en inzichten die relevant zijn voor een heldere visie op het gemeentelijke woonbeleid. De hoofdboodschap is dat de raad de plaatselijke woningmarkt steeds moet beschouwen vanuit de ontstaansgeschiedenis van Lelystad als new town in de polder. Die context zorgt voor mogelijkheden en kansen, maar brengt ook risico’s met zich mee. Het wel en wee van Lelystad als woongemeente is vrijwel altijd afhankelijk geweest van factoren die buiten de stad zelf liggen, zoals woningnood in de Randstad, de opkomst van Almere en algemene economische omstandigheden. De groei van Lelystad vond zelden plaats door de aantrekkingskracht van de stad zelf. Dat gegeven noopt tot bescheidenheid en realiteitszin. De gemeenteraad doet er dan ook verstandig aan om terughoudend te zijn met plannen voor grootschalige woningbouw. Het bouwen van 10.000 nieuwe woningen of een veelvoud daarvan is vragen om problemen en leidt onherroepelijk tot leegstand in bestaande en nieuwbouwwijken van de stad. Deze hoofdboodschap laat zich aan de hand van tal van onderzoeken onderbouwen. Zo scoort Lelystad niet hoog in nationale ranglijsten op het gebied van woonaantrekkelijkheid. Ook blijven de identiteit en het imago van de stad bleek, ondanks verbeteringen die er op dit terrein zijn geboekt.

Een pluspunt van Lelystad is dat de huidige inwoners best tevreden zijn over het woonklimaat. En mensen die in de stad komen wonen doen dat omdat ze binding hebben met Lelystad, de goede prijs/kwaliteitverhouding van de woningen (‘meer voor minder’) en de ruimte die de plaats biedt. Tegelijkertijd geldt dat ook buurgemeenten nog volop ruimte hebben en dat de woningmarkt van Lelystad labiel is. Voor de toekomst van het wonen in Lelystad is het daarom raadzaam vooral aandacht te hebben voor ‘de bestaande stad’, met andere woorden de aanwezige bewoners en de wijken waar ze wonen. Zo’n ‘warme’ aanpak, die uitgaat van de huidige bevolking, is kansrijker dan een woonbeleid dat zich hoofdzakelijk op nieuwe inwoners van buiten richt. Tegen deze achtergrond is de aanbeveling aan de raad om de lijn te volgen die is ingezet met de Woonvisie 2016-2020, Woningbouwprogrammering 2019-2022 en de kwalitatieve doelstellingen van het Koersdocument 2040. Verstandig vooruit dus, met aandacht voor de jaren ’70 en ’80-wijken van de stad en oog voor kwaliteit, diversiteit en samenhang in de nieuwbouwwijken. Maak daarbij gebruik van de expertise van het International New Town Institute (INTI) door het lidmaatschap van dit netwerk te activeren en deskundigen op het gebied van new towns bij lokale wijkopgaven te betrekken.

Bouw de sterke punten van Lelystad (groen, water en nieuwe natuur) uit en breng die onder de aandacht van kansrijke doelgroepen, zoals oud-Lelystedelingen, ‘doorstromers’ uit Almere en huishoudens uit de middenklasse die op zoek zijn naar betaalbare woningen. Dat vraagt om een benadering die verder kijkt dan alleen de woningmarkt in MRA-verband. De toekomst van het wonen in Lelystad is gebaat bij een brede blik – ook investeringen in onderwijs, economie en mobiliteit zijn relevant, net zoals een open houding naar de regio Zwolle. Om die ontwikkeling te begeleiden, kan de gemeenteraad diverse concrete instrumenten inzetten. Maar het begint met een heldere visie op de vraag wat Lelystad op woongebied voor wie wil zijn - nu en in de toekomst.

3

1 Inleiding: Lelystad wil vooruit De gemeente Lelystad - die bijna 80.000 inwoners telt - heeft ambitieuze plannen op woongebied: ze wil vooruit! Met het aflopen van de huidige woonvisie (2016-2020) werkt het gemeentebestuur aan een woonvisie voor 2021 en verder. De basis daarvoor biedt het Koersdocument Lelystad 2040 (2020) waarin de volgende ambitie staat: ‘Lelystad, hoofdstad van de nieuwe natuur, is in 2040 een zelfstandige, sociaal veerkrachtige, duurzame, aantrekkelijke en economisch sterke stad met 100.000 inwoners. Hiervoor gaat Lelystad haar potentie volop benutten en kiest voor haar unieke kwaliteiten én de onderscheidende regionale positie.’1 Het traject Lelystad Next Level, uitvoeringsprogramma’s als de gemeentelijke woningbouwprogrammering 2019-2022 en – een nog te maken – woonvisie (2021 en verder) moeten bijdragen aan deze doelstelling. Tegen deze achtergrond heeft de rekenkamer Lelystad gemeend dat het goed zou zijn om een analyse te maken van het gemeentelijke woonbeleid, zowel qua inhoud als qua proces. Het is de bedoeling om daarbij terug te kijken (Woonvisie 2016-2020), maar vooral ook om vooruit te kijken (2021 en verder). Bijzondere aandacht gaat in de analyse uit naar de positie van de gemeenteraad.

Wat speelt er rond wonen in Lelystad, welke informatie is relevant en wat is de rol van de raad? Hoe kan zij een volwaardige gesprekspartner zijn voor het college op het gebied van wonen? En welke sturingsmogelijkheden heeft de raad in de woningmarkt? De resultaten geven we weer in deze rapportage ten behoeve van de rekenkamer Lelystad. We verwachten dat we de raad op deze manier ondersteunen in haar dialoog over wonen met het college, zodat deze als goed geïnformeerde partij met het college van gedachten kan wisselen over het woonbeleid.

1

Gemeente Lelystad (2020), Koersdocument 2040, Gemeente Lelystad, Lelystad

4

2 Groeiambities van nul tot nu Na de Tweede Wereldoorlog plande de Nederlandse regering Lelystad als hoofdstad van het nieuwe polderland. De stad werd - overigens na enige discussie - vernoemd naar ingenieur Cornelis Lely, de geestelijk vader van de inpoldering van de Zuiderzee. Centraal gelegen tussen de Noordoostpolder, Oostelijk Flevoland, Zuidelijk Flevoland en de nog in te polderen Markerwaard zou de nieuwe stad Lelystad in het jaar 2000 minimaal 100.000 inwoners moeten huisvesten2. Afbeelding 2.1 Het ontstaan van Lelystad in 1967: de eerste woningen en hun eerste bewoners3

Groei en stagnatie wisselen elkaar af Begin jaren ‘80 stagneerde de bevolkingsgroei van Lelystad, onder meer omdat Almere als concurrent opkwam. Hierdoor was het groeitempo van Lelystad niet meer vol te houden. Lelystad kreeg door het achterblijven van de vraag bij het aanbod woningleegstand (gemiddeld 2.000 woningen), waardoor ze het stigma ‘leegstandstad’ kreeg. De leegstaande woningen hadden een aanzuigende werking, vooral op minder draagkrachtige groepen uit Amsterdamse wijken zoals de Bijlmer. In de loop van de jaren ‘80 verslechterde niet alleen het woonklimaat van Lelystad, maar ook het imago4. Per 1 januari 1980 werd Lelystad een zelfstandige gemeente. De stedenbouwkundige opzet en ontwikkeling van Lelystad - inclusief het vele groen en het beheer dat daarvoor nodig was was gebaseerd op de voorziene 100.000 inwoners, terwijl dat aantal bij lange na niet werd gehaald. In combinatie met de economische crisis begin jaren ‘80 en de problemen die samenhingen met de relatief sociaal zwakke bevolking, leidde dit jaarlijks tot forse financiële tekorten bij de gemeente. Dit was een periode van stagnatie in de Lelystadse woningbouw. In de loop van de jaren ‘90 herpakte Lelystad zich. Het imago verbeterde geleidelijk, het gemeentebestuur richtte zich op het beheer van de bestaande wijken en het aantrekken van werkgelegenheid.

Met circa 60.000 inwoners zat de stad echter nog steeds te ruim in haar jas. Lelystad moest blijven groeien. Vanaf midden jaren ‘90 streefde Lelystad naar 80.000 inwoners. In 1996 stelde de gemeente het Masterplan Versnelde Groei vast, waarin de ambitie stond om binnen tien jaar 80.000 inwoners en 32.000 arbeidsplaatsen te realiseren. Eind jaren ‘90 kwam de woningproductie weer op gang. Rond de eeuwwisseling begon het aantal inwoners flink toe te nemen. Met name in de koopsector werd 2

Voor de geschiedenis van Lelystad, zie bijvoorbeeld P. Terpstra (1980), Lelystad compleet anders, Uitgeverij M.A. van Seijen, Leeuwwarden en de websites https://isgeschiedenis.nl/nieuws/de-ideale-stad-het-ontstaanen-de-geschiedenis-van-lelystad en https://www.lelystad.nl/4/Lelystad/ToekomstHistorie-Geschiedenis.html 3 Bron: Eric Koch/Anefo – Wikimedia Commons 4 Rekenkamer Lelystad (2011), Groei in balans: vooronderzoek Woningbouwprogramma Lelystad, Rekenkamer Lelystad, Lelystad

5

een inhaalslag gemaakt, met als doel het doorbreken van de onbalans tussen koop en huur. De periode 2000 tot 2002 kende een hoge bouwproductie: er werden zo’n 2.300 nieuwe woningen gebouwd5. In de jaren daarna liep de woningproductie - en daarmee de bevolkingsgroei - echter weer fors terug. Deze teruggang werd onder meer toegeschreven aan de effecten van de aanslagen op 11 september 2001 en de recessie die toen voelbaar was door dalende bedrijfswinsten en de internetzeepbel (1997-2000)6. Ook was de Nota Ruimte 2004 van invloed. Gemeenten kregen door deze nota meer vrijheid in de planning van woningbouw, waardoor de concurrentie met omliggende gemeenten sterk toenam. Waar Lelystad voorheen wist te profiteren van woningschaarste elders, zag de gemeente zich nu genoodzaakt in te zetten op de aantrekkelijkheid van de stad om nieuwe inwoners te trekken. De instroom van nieuwkomers bleef echter achter. De Nederlandse woningmarkt beleefde in de jaren 2008-2014 de diepste economische crisis van de naoorlogse periode. De nieuwbouwproductie was landelijk gehalveerd en de verkoopprijzen van woningen daalden aanzienlijk. De aanneemprijzen waren gedurende de crisis laag en ruim 230.000 bouwvakkers werden werkloos. De prijs van koopwoningen zakte gedurende de crisis landelijk met meer dan 20 procent en ook de verkoop van woningen stokte.

In Lelystad stond de nieuwbouw op een zeker moment vrijwel stil. Vanaf 2009 nam de jaarlijkse productie in de stad fors af tot een historisch dieptepunt in 2015 (oplevering van 24 woningen)7. Mede door de verhuurdersheffing werden ook woningbouwcoöperaties gedwongen om minder te bouwen. Figuur 2.1 Totaal opgeleverde woningen in Lelystad per jaar8

5

Bron: Gemeente Lelystad, Onderzoek en Statistiek (2011), LelyStadsGegevens: Woningmarktmonitor 2010: het woonbeleid getoetst, Gemeente Lelystad, Lelystad. In 2000 werden er 650 woningen opgeleverd, in 2001 728 en in 2002 937, aldus Bijlage 1 van de Woningmarktmonitor 2010. Zie ook Rekenkamer Lelystad (2011), Groei in balans: vooronderzoek Woningbouwprogramma Lelystad, Rekenkamer Lelystad, Lelystad. De nieuwbouwproductie vond vooral plaats in de grootschalige uitleglocaties Landstrekenwijk en De Landerijen. Wel wordt in het hiervoor genoemde rapport Groei in balans aangetekend dat in de periode 2001-2002 in De Schouw meer dan 700 woningen zijn gesloopt vanwege hoge asbestconcentraties in de constructie. 6 Voor de oorzaken van de economische teruggang rond de millenniumwisseling zie bijvoorbeeld de volgende artikelen: https://www.standaard.be/cnt/dmf20110823_151 en https://nos.nl/artikel/129340-de-financielecrisis-in-retroperspectief.html 7 In de onderliggende documentatie (zie voetnoot 7 hieronder) wordt gesproken van 23 woningen, maar door een nieuwe manier van registreren bedraagt het aantal opgeleverde woningen in 2015 24. 8 Bron: Gemeente Lelystad (2018), Woningbouwprogrammering 2019-2022: kwalitatief versnellen, Gemeente Lelystad, Lelystad

6

Anno 2020 is er juist weer een tekort aan woningen en oplopende huizenprijzen. De beschikbaarheid en betaalbaarheid van woningen staat - in ieder geval tot het begin van de coronapandemie - ook in Lelystad onder druk. Koopwoningen in Flevoland worden snel duurder. Met name in de Randstad dreigt een groot tekort aan passende woningen. De provincie Flevoland en de Flevolandse gemeenten zien hun kans schoon daarop in te spelen. Zo geeft het provinciebestuur graag gehoor aan de in 2020 aangenomen motie van VVD-kamerlid Koershuis om 100.000 woningen in de polder te bouwen9. Het college van Lelystad heeft aangegeven in elk geval 10.000 van die woningen voor haar rekening te willen nemen. Kortom: als het aan het gemeentebestuur van Lelystad ligt, wordt er de komende jaren flink gebouwd en neemt het aantal Lelystedelingen fors toe.

Het Lelystadse woonbeleid: tussen kwantiteit en kwaliteit In het onderzoek Groei in Balans uit 2011 constateerde de rekenkamer Lelystad dat de toenmalige gewenste groei van 650 woningen per jaar in Lelystad sterk afhankelijk was van de instroom van nieuwe inwoners10. Ook het huidige beleid van de gemeente, met een groeiambitie van honderden woningen per jaar, is zeer sterk afhankelijk van de instroom van nieuwkomers. Groei in Balans maakte aannemelijk dat er risico’s kleven aan het vasthouden aan kwantitatieve groeiambities. Zo was er rond 2010 onvoldoende aandacht in het woonbeleid voor de invloed van omgevingsfactoren, zoals het uitblijven van de instroom van buiten, ontwikkelingen in de woningmarkt en concurrentie van andere gemeenten. Het rekenkameronderzoek uit 2011 wees er bovendien op dat de kwaliteit en de leefbaarheid van de bestaande wijken van Lelystad, de zogenoemde ‘bloemkoolwijken’ uit de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw, een aandachtspunt was. Dat is nog steeds zo. Het gemeentebestuur wil daarom onderzoek doen naar het verbeteren van het woonklimaat van deze wijken. Ook maakt het gemeentebestuur afspraken met corporaties over de kwaliteit en leefbaarheid van de oudere wijken. Daarbij wordt een link gelegd met projecten als ‘mensen maken de buurt’ en ‘stedelijke vernieuwing op uitnodiging’. Er is beleidsmatig veel aandacht voor de bestaande stad.

Maar is dat voldoende om Lelystad toekomstbestendig te maken? Op het eerste gezicht heeft het college van Lelystad sinds het rekenkameronderzoek van 2011 het woonbeleid verder verfijnd, waarmee het behoorlijk beantwoordt aan de toenmalige aanbevelingen. Het lijkt erop dat in de beleidsvorming meer rekening wordt gehouden met zogenoemde ‘contraindicatoren’ die inzicht geven in de staat van de lokale woningmarkt. Ook is in de gemeentelijke woningbouwprogrammering voor de periode 2019-2022 meer aandacht voor de vraagzijde. Verder ligt er beleidsmatig opvallend meer nadruk op kwalitatieve doelstellingen dan in het verleden. Een belangrijke kwalitatieve beleidsdoelstelling is bijvoorbeeld dat de groei van de stad moet bijdragen aan het in evenwicht brengen van de sociale structuur van de stad en het vergroten van de koopkracht van de Lelystadse bevolking. Het college houdt met de nieuwbouwmonitor en het meerjarenbouwprogramma (MPG) nadrukkelijk de ‘vinger aan de pols’.

Toch weer kwantitatieve doelstellingen! Hoewel het nieuwe woonbeleid meer gericht is op kwaliteit dan in 2011, is er sinds kort ook weer aandacht voor kwantitatieve doelstellingen. De Metropoolregio Amsterdam (MRA) heeft onder meer een bijdrage van de gemeente Lelystad gevraagd in haar versnellingsopgave en de gemeente Lelystad heeft daarin toegestemd. In het Koersdocument 2040 (2020) staat dat de stad toch wil 9

De termijn waarop deze woningen gebouwd moeten worden is niet duidelijk, maar het gaat in elk geval om de lange termijn, zeg de komende twee decennia (2020-2040). Wel worden in de aangenomen motie vier locaties in Flevoland expliciet genoemd: Pampus, Warande, Oosterwold en Dronten. 10 Rekenkamer Lelystad (2011), Groei in balans: vooronderzoek Woningbouwprogramma Lelystad, Rekenkamer Lelystad, Lelystad

7

groeien naar 100.000 inwoners in 204011. Met de suggestie van het Rijk aan de provincie Flevoland om een deel van de ‘woningnood’ in ons land op te vangen, is de ‘bouwkoorts’ helemaal niet meer te stuiten. Lelystad wil tot 2040 10.000 woningen bijbouwen en een amendement van collegepartijen VVD, SP, Mooi Lelystad en Forum voor Ouderen roept zelfs op tot 40.000 woningen extra! De vraag is in hoeverre de kwalitatieve doelen uit het woonbeleid zich verhouden tot bijvoorbeeld de gewenste betaalbaarheid van woningen, de druk op gemeenten om op grotere schaal en met meer snelheid te bouwen, de stikstofproblematiek en het stagneren van de nieuwbouw als gevolg daarvan, de gestegen bouwkosten en dreigende schaarste aan bouwmaterialen en bouwpersoneel. De gemeente Lelystad wil ‘kwalitatief versnellen’, maar hoe lang kan ze haar kwalitatieve en kwantitatieve ambities onder de huidige omstandigheden overeind houden? Of de gemeente Lelystad slaagt in haar ambities is - volgens de Woonvisie 2016-2020 - afhankelijk van enkele randvoorwaarden12. Om te beginnen is het nodig dat er economische groei op gang komt en dat de werkgelegenheid in Lelystad stijgt. Het imago van de stad moet ook verder verbeteren. Een andere randvoorwaarde is het op peil brengen en houden van het voorzieningenniveau van de stad, met name in het centrum.

Los van deze ambities speelt er nog de ‘ICL-opgave’ die het rijk de gemeente Lelystad in 2018 heeft meegegeven. Dat zit zo: sinds 1988 krijgt Lelystad van de rijksoverheid een financiële compensatie voor de beheerskosten van de openbare ruimte die is aangelegd vanuit de gedachte dat de stad in 2000 minimaal 100.000 inwoners zou tellen. Omdat de bevolkingsgroei achterbleef bij de verwachtingen, krijgt Lelystad jaarlijks een aanvullende uitkering. In 2018 is echter bepaald dat deze uitkering over een periode van 10 jaar geleidelijk wordt afgebouwd13. Om de groeiambities en ICL-opgave te realiseren, is de gemeente Lelystad in hetzelfde jaar gestart met het strategische project Lelystad Next Level, waarin zij samen met partners in en buiten de stad een aanpak opzet met een looptijd tot 204014. Het doel is dat Lelystad zich ontwikkelt tot een aantrekkelijke en duurzame stad, die financieel gezond en zelfstandig is. Een stad waarin alle inwoners meedoen, het onderwijs goed is en waarin men prettig woont. Op papier wordt met het Lelystadse woonbeleid beoogd tegemoet te komen aan de woonwensen van de eigen inwoners en het aantrekken van nieuwkomers. Het gemeentelijke woonbeleid spreekt van goede woonmilieus in sociaal evenwichtige wijken. Of de doelstelling van Lelystad Next Level waar worden gemaakt, ligt uiteraard aan de wijze waarop het beleid in concrete projecten wordt uitgevoerd.

De raad heeft vragen bij het woonbeleid De gemeenteraad heeft begin 2019 de Woningbouwprogrammering Lelystad 2019-2022 vastgesteld15. Uit een gesprek met de Lelystadse raadscommissie van de Rekening bleek echter dat raadsleden nog wel met vragen zitten over wonen in Lelystad en het woonbeleid. Zo leefden er vragen op het gebied van ingaande en uitgaande woon-werkpendel en de aard van de woningen (type, doelgroep, prijsklasse) voor nieuwe inwoners in Lelystad. Ook hadden raadsleden vragen of en hoe de samenstelling van de bevolking te beïnvloeden is via woningbouw: welke nieuwkomers trekt de gemeente Lelystad aan en welk type woningen hoort daarbij? Waar komen deze nieuwe inwoners vandaan? Welke invloed heeft woningbouw op de bevolkingssamenstelling van Lelystad? Heeft de 11

Gemeente Lelystad (2020), Koersdocument 2040, Gemeente Lelystad, Lelystad Gemeente Lelystad (2016), Woonvisie Lelystad 2016-2020: samen aan de slag, Gemeente Lelystad, Lelystad 13 Voor de ICL-bijdrage van het rijk aan de gemeente Lelystad en de toelichting op de beschikking over de geleidelijke afbouw ervan, zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2018/06/01/toelichtingbeschikking-icl-bijdrage-lelystad 14 Gemeente Lelystad, Ministerie van BZK & Provincie Flevoland (2019), Strategische agenda Lelystad Next Level, Gemeente Lelystad, Lelystad 15 Gemeente Lelystad (2018), Woningbouwprogrammering 2019-2022: kwalitatief versnellen, Gemeente Lelystad, Lelystad 12

8

aanwezigheid van goedkope, sociale woningen een aanzuigende werking? Of omgekeerd: trekt het bouwen van dure woningen inwoners met hogere inkomens? Andere vragen van raadsleden gingen over de invloed op en relatie met Lelystadse woningcorporaties. Enkele leden van de commissie stelden vragen over het woonbeleid in samenhang met het beleid en de woningbouwprogrammering voor sociale huur en koop in Almere, Dronten en Zeewolde. Tegelijkertijd moeten we ook constateren dat een deel van de gemeenteraad in het najaar van 2020 een heel ander geluid liet horen. Het amendement van collegepartijen VVD, SP, Mooi Lelystad en Forum voor de Ouderen dat Lelystad tot 2040 versneld moet groeien - niet met 10.000 woningen, maar met het viervoudige – suggereert, dat de gemeenteraad zich intussen goed heeft laten informeren over de toekomst van het wonen in Lelystad16. Maar een voorstel van Groen Links om hier eerst onderzoek naar te doen suggereert dat er nog veel onduidelijk is17. Kortom: alle reden om de kansen en beperkingen van Lelystad als woongemeente en de rol van de gemeente daarbij te duiden. Op deze wijze kan de gemeenteraad in positie komen als gesprekspartner van het college bij de totstandkoming van de nieuwe woonvisie en het nieuwe woonbeleid. Dit rapport beoogt de Lelystadse gemeenteraad daarbij te ondersteunen.

16

‘Ruimte voor 10.000 nieuwe woningen in Lelystad’, Ons Lelystad, 19 oktober 2020; ‘VVD Lelystad wil 40.000 nieuwe woningen’, Ons Lelystad, 29 oktober 2020 17 ‘GroenLinks: ‘Extra groei Lelystad is te veel ineens’’, Omroep Flevoland, 10 november 2020

9

3 Wonen in Lelystad in context Wonen is een beleidsterrein dat vraagt om een brede blik. Dat geldt zeker voor Lelystad. Als een nog altijd jonge stad in de polder heeft de plaats een uniek karakter en specifieke uitdagingen. Zo is de stedelijke structuur, de bevolkingssamenstelling en de kwaliteit van de woningvoorraad van invloed op de woningmarkt. Net zoals ontwikkelingen in buurgemeenten en de dynamiek in de omliggende regio. De groei van Almere en Zwolle, de komst van de Hanzelijn, de ontwikkeling van Lelystad Airport … ook dit zijn factoren die meewegen in de keuze van huishoudens om in Lelystad te gaan wonen, er te blijven of naar elders te verhuizen. Daarom is het van belang om de groeiambities van de stad niet op zichzelf, maar zoveel mogelijk in context te analyseren.

3.1 Relevante facts & figures Gelukkig is er geen gebrek aan gegevens om grip te krijgen op het wonen in Lelystad en de regionale context. Er zijn tal van statistieken, rapporten, ranglijsten en andere bronnen beschikbaar. Sommige data zijn erg geavanceerd en vergen achtergrondkennis om ze goed te kunnen interpreteren, andere gegevens spreken voor zich. Het is de kunst is er juist die feiten (facts) en cijfers (figures) uit te halen die relevant zijn en waar je als gemeente wat mee kunt. Hieronder een eerste inventarisatie van dergelijke data die een goede indruk geven van het wonen in Lelystad.

Lelystads woningmarkt heeft specifieke kenmerken Hoe staat de woningmarkt in Lelystad ervoor? De site Waarstaatjegemeente.nl van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) biedt een reeks aan basisgegevens over bouwen en wonen, gebaseerd op diverse bronnen en databestanden18. Uit de facts & figures die we aan de VNG-website hebben ontleend (november 2020) komen enkele opvallende punten in de woningmarkt naar voren. (1) Lelystad heeft relatief veel eengezinswoningen. Qua type woning is er in Lelystad minder diversiteit dan gemiddeld: 82,3% van de woningen valt in de categorie ‘eengezinswoningen’ (Nederland: 64,1%). Het overgrote deel daarvan is ‘grondgebonden’, laagbouw dus. (2) Het eigen woningbezit in Lelystad is hoger dan in de rest van het land, namelijk 64%, tegen landelijk 58%. Een relatief groot deel van deze eigenaar-bewoners is financieel kwetsbaar, met andere woorden: ze hebben meer kans om in de financiële problemen te komen. (3) Lelystad heeft relatief veel woningen uit dezelfde periode. Omdat Lelystad vanaf 1967 hard groeide, is het logisch dat het merendeel van de woningen uit dezelfde tijd stamt: 65% van de huizen is gebouwd tussen 1971 en 1990, tegen 30% in Nederland als geheel. (4) Wonen in Lelystad is betaalbaar, maar niet voor iedereen.

De gemiddelde vraagprijs van woningen is 373.000 euro (WOZ gemiddeld 209.000 euro), wat 80.000 euro onder het landelijk gemiddelde ligt19. De gemiddelde prijs per vierkante meter ligt in 2020 met 2307 euro lager dan in Almere en in omringende regio’s, zoals de Noordwest-Veluwe of de overige MRA20. Tegelijkertijd kent Lelystad relatief veel ‘dure scheefwoners’: huishoudens die bij een corporatie een huurwoning huren, maar voor wie de huur te hoog is in verhouding tot hun inkomen. De stad kent daardoor een hoog percentage huishoudens met een ‘betaalrisico’. 18

De data worden telkens ververst, maar vanwege de consistentie gaan we uit de stand van november 2020. Bron: https://www.waarstaatjegemeente.nl/ (november 2020) 20 Bron: https://www.waarstaatjegemeente.nl/ (november 2020) 19

10

Figuur 3.1 De woningmarkt van Lelystad getypeerd21

21

Samengesteld door de auteurs van dit rapport op basis van cijfers over de woningmarkt van Lelystad die te vinden zijn op de site https://www.waarstaatjegemeente.nl/ (november 2020).

11

Wie wonen er in Lelystad? Uit sociaal-demografische cijfers blijkt dat er relatief veel huishoudens van middelbare leeftijd (40-60 jarigen) in de stad wonen. Een groot aantal huishoudens in deze groep heeft kinderen. Het aantal mensen op hoge leeftijd valt nog mee, maar dat gaat veranderen. Ook Lelystad gaat vergrijzen, terwijl het aantal geboorten en jonge kinderen afneemt (ontgroening). Na de middelbare school trekt de jeugd vaak weg om elders te gaan studeren. Verder valt op dat in de jaren ‘70 en ‘80-wijken van de stad relatief veel kwetsbare groepen wonen. Het aantal huishoudens met lage inkomens en mensen met een bijstandsuitkering is hier door de bank genomen hoger dan elders in de stad. Ook is het werkloosheidspercentage, het aandeel arbeidsongeschikten en mensen met een zorgbehoefte groter dan in de meer welvarende wijken uit de jaren ’90 en later22. Versnipperd woningbezit De huizen in de voor Lelystad typische jaren ’70 en ‘80-wijken, zoals Atolwijk, Kustwijk en Bolder, verschillen sterk in staat van onderhoud. Zelfs vaak binnen hetzelfde woonblok is dat het geval. De achtergrond hiervan is dat corporaties - naast de belangrijkste lokale speler Centrada destijds ook woningstichting ‘De Opdracht’ in de loop van de jaren uit geldnood veel woningen hebben verkocht. De corporaties zetten huizenblokken van soms niet meer dan zeven woningen te koop.

Vier huizen werden dan bijvoorbeeld verkocht, drie bleven er in corporatiebezit. De kopers waren vaak huishoudens die het huis qua woonlasten net konden betalen, maar daardoor geen geld meer hadden voor het onderhoud. Het gevolg: verpaupering van de koophuizen. Wie door deze wijken loopt, kan het wisselend eigendom in het straatbeeld goed herkennen. Zo heeft Centrada in de wijk Galjoen in 2019 de gevels en kozijnen van de huurwoningen opgeknapt, waardoor ze er prima uitzien. De koopwoningen in hetzelfde blok steken daar schril bij af: ze kunnen wel een opknapbeurt gebruiken. Dat komt de samenhang en de uitstraling van de wijk als geheel niet ten goede.

Lelystad in de regio: centraal of aan de rand? Voor haar wel en wee is Lelystad sterk afhankelijk van de regio waarin ze ligt. Zoals elke stad anno 2020 is de gemeente geen meester van haar eigen lot: ontwikkelingen elders in de regio hebben gevolgen voor de economie en de woningmarkt. Zo werkt 50% van de lokale beroepsbevolking buiten Lelystad, in de rest van Flevoland of buiten de provincie. Maar Lelystad profiteert ook van inkomende pendel uit de regio. En als een buurgemeente zoals Almere dankzij een onderscheidende nieuwe woonwijk veel nieuwkomers trekt, dan beïnvloedt dat indirect ook een nieuwbouwproject in Lelystad dat zich op dezelfde doelgroep richt. Het aantal nieuwe inwoners is nu eenmaal niet onbeperkt - naburige gemeenten zijn op de woningmarkt elkaars concurrenten 23.

22

Urhahn (2017), Opgave voor de Lelystadse woonwijken (project in opdracht van de gemeente Lelystad en Centrada), Urhahn, Amsterdam 23 G.J. Hospers & C.J. Pen (2011), Oost west, thuis best: citymarketing en verhuisgedrag, in: G.J. Hospers, W.J. Verheul & F. Boekema (red.), Citymarketing voorbij de hype: ontwikkelingen, analyse en strategie, Boom Lemma, Den Haag, pp. 79-87

12

Het begrip ‘regio’ moeten we ruim zien: voor Lelystad zijn naast de provincie Flevoland vooral de Metropoolregio Amsterdam (MRA) en de regio Zwolle/Kampen relevant. Binnen Flevoland zijn de buurgemeenten Dronten en Almere belangrijk en binnen MRA-verband behalve Almere ook Amsterdam. Dat zien we terug in de verhuisbewegingen: er is met Dronten, Almere en Amsterdam redelijk veel uitwisseling van inwoners. Voorbeeld: in 2017-2018 verhuisden 290 Lelystedelingen naar Almere en 150 naar Amsterdam, terwijl 520 Almeerders en 250 Amsterdammers in Lelystad gingen wonen, zo blijkt uit onderzoek24. Bestuurlijk gezien is Lelystad aangesloten bij de MRA, maar het belang van Zwolle en omgeving is ook groot. Dat geldt niet zozeer op woongebied (er is tussen Lelystad en de Regio Zwolle niet veel verhuisdynamiek), maar wel op economisch vlak: in het kader van werk is er dankzij de Hanzelijn sprake van een toename van het pendelverkeer tussen Lelystad en de Regio Zwolle, met name richting de stad Zwolle25. Dat is niet verwonderlijk als je bedenkt dat Amsterdam en Zwolle elkaar qua reistijd vanuit Lelystad niet veel ontlopen. Afbeelding 3.1 Lelystad in relatie tot Amsterdam en Zwolle26

De geografische positie van Lelystad te midden van Amsterdam en Zwolle laat zich op twee manieren interpreteren. De optimistische uitleg, die de gemeente Lelystad onder meer hanteert, is dat Lelystad centraal gelegen is tussen twee economische kerngebieden van ons land. Zo beschouwd is Lelystad een belangrijke schakel tussen Amsterdam en Zwolle. Het is de ‘poort’ naar beide zones vanuit andere delen van het land. Maar voor een meer pessimistische visie is ook wat te zeggen: vanuit het perspectief van de buitenstaanders ligt Lelystad achter de Randstad (ten opzichte van Amsterdam), achter Noord-Holland (ten opzichte van Almere), achter Overijssel (ten opzichte van Dronten) en achter Noord-Nederland (ten opzichte van Emmeloord). Als je het zo bekijkt, ligt Lelystad perifeer of op z’n minst relatief geïsoleerd, aan de rand van belangrijke stedelijke en regionaal-economische netwerken. De stad heeft concurrentie van naburige gemeenten die gunstiger liggen. Lelystad moet daardoor extra moeite doen om bij nieuwkomers in beeld te komen. Aan de bereikbaarheid van Lelystad ligt het op zich niet: die is redelijk op orde, hoewel de ooit voorziene oost-west snelweg (Rijksweg 10A) er nooit is gekomen. De stad ligt aan de A6 en N302/N307 en is per spoor goed verbonden met de rest van het land, mede dankzij de Hanzelijn.

Ook per water - en in de toekomst mogelijk via de lucht (Lelystad Airport) - zijn de verbindingen goed. Verder neemt de wisselwerking van Lelystad met de omliggende regio toe. Er lijkt sprake te zijn van wat Tordoir (2018) het ‘cascadeverschijnsel’ noemt: binnen Flevoland is er een toenemende trek van huishoudens te zien vanuit meer landelijke gemeenten in de polder naar Almere en Lelystad, terwijl beide stedelijke gemeenten te maken hebben met een uitstroom van verhuizers naar de A1-zone 24

Onderzoek, Informatie en Statistiek Amsterdam (2019), Factsheet Wonen in Lelystad 2019, OIS, Amsterdam Voor de verhuisdynamiek tussen Lelystad en andere gemeenten, zie Stec Groep (2020), Raadsbijeenkomst Woonvisie Lelystad 2021-2030, Stec Groep, Arnhem. Voor de pendelrelaties van Lelystad met de Regio Zwolle, zie P. Tordoir (2018), Netwerkanalyse Flevoland, Ruimtelijk Economisch Atelier Tordoir, Amsterdam. 26 Bron: Urhahn/Over Morgen in samenwerking met gemeente Lelystad (2018), Het verhaal van Lelystad: strategische hoofdopgaven voor de Omgevingsvisie Lelystad, Urhahn/Over Morgen, Amsterdam/Amersfoort 25

13

(het gebied dat zich uitstrekt langs de snelweg A1 met steden als Naarden, Amersfoort, Apeldoorn en Deventer)27. Voor de MRA-regio is Lelystad echter nog vooral een ‘overloopgebied’ in plaats van een cruciale schakel tussen het westen en het noordoosten van ons land.

Lelystad scoort niet erg hoog in ranglijsten Regelmatig verschijnen er ranglijsten waarin gemeenten met elkaar worden vergeleken op het gebied van woonaantrekkelijkheid. De lijstjes beogen aspecten van het woonklimaat in kaart te brengen en hanteren elk hun eigen indicatoren, methoden en onderzoekspopulatie. Ook al is er kritiek mogelijk op dit ‘turven, tellen, toetsen’, is het de moeite waard om de uitkomsten te bekijken. Al was het maar omdat Lelystad meestal niet hoog scoort. Om Lelystad in context te kunnen plaatsen, worden de scores hieronder afgezet tegen die van Almere en Zwolle Figuur 3.2 Lelystad de maat genomen op het gebied van woonaantrekkelijkheid28 WOONAANTREKKELIJKHEID

ALMERE

LELYSTAD

ZWOLLE

Bureau Louter/ Elsevier 2020 (n = 355) Residential Ranking JLL 2020 (n = 84) Atlas voor Gemeenten 2019 (n = 50) Brede welvaart CBS 2020 (n = 355)

plek 210

plek 259

plek 96

plek 6

plek 56

plek 5

plek 41

plek 39

plek 18

8 pluspunten 10 minpunten

6 pluspunten 16 minpunten

12 pluspunten 7 minpunten

In het jaarlijkse onderzoek Waar willen we wonen van Bureau Louter (editie 2020) in opdracht van Elsevier Weekblad staat Lelystad op de 259e plaats van de 355 gemeenten die ons land telt29. In 2019 scoorde Lelystad nog lager (301e plek van 355 gemeenten). De verklaring voor de stijging van Lelystad op de lijst is, dat in 2020 specifiek is gekeken naar ambiance (‘stedelijke reuring’), harmonie (‘sociale cohesie’) en natuur (‘een ruim aanbod aan groen en water binnen de omgeving’). Lelystad blijkt met name hoog te scoren op het gebied van ‘natuur’. De positieve punten van Lelystad zijn naast (1) natuurlijke omgeving (2) rust en ruimte, (3) onderwijs en kinderopvang en (4) bereikbaarheid. Qua woonaantrekkelijkheid heeft Lelystad volgens Bureau Louter de volgende negatieve punten: (1) winkels, (2) zorg, (3) vrije tijd, (4) gebouwde omgeving, (5) overlast, (6) veiligheid en (7) kenmerken van de bevolking. Ook de Residential Ranking van vastgoedadviseur JLL claimt de prestaties van woongemeenten objectief in kaart te brengen30. In de JLL-ranking zijn 84 steden met meer dan 50.000 inwoners beoordeeld. Lelystad staat op de 56e plaats. Opvallend: middelgrote steden als Amersfoort (plek 4), Zwolle (plek 5) en Almere (plek 6) zijn in opkomst door gunstige economische en demografische cijfers en hun goede bereikbaarheid.

27

P. Tordoir (2018), Netwerkanalyse Flevoland, Ruimtelijk Economisch Atelier Tordoir, Amsterdam De tabel is samengesteld op basis van diverse onderzoeken die in de tekst eronder worden behandeld. 29 P. Louter en P. van Eikeren (2020), Waar willen we wonen 2020, Bureau Louter, Delft 30 JLL (2020), JLL Rapport Ranking Residential 2020, JLL, Amsterdam 28

14

Maar dat het kan verkeren, laat de Atlas voor Gemeenten (editie 2019) zien31. In deze ranglijst worden de vijftig grootste gemeenten met elkaar vergeleken, waarbij er andere indicatoren worden gehanteerd. Hier scoort Almere juist niet hoog, de stad bungelt net zoals Lelystad vanouds onderaan de lijst. Verantwoordelijk daarvoor is onder meer het beperkte culturele aanbod in beide steden. Ook op het gebied van ‘brede welvaart’, waarbij gekeken wordt naar de kwaliteit van leven en de omgeving waarin mensen leven, blijft Lelystad achter bij veel andere gemeenten. Zo weet Lelystad in de Regionale Monitor Brede Welvaart van het CBS - een vergelijking tussen alle gemeenten in ons land aan de hand van veertig factoren die wat zeggen over de mate van brede welvaart in een bepaald gebied – niet te overtuigen: Lelystad scoort goed op zes van de veertig factoren (opnieuw is natuur een pluspunt), maar op zestien punten laat ze een lage score zien32. Ter vergelijking: Dronten telt hier elf pluspunten en acht minpunten. Met steden als Zaanstad, Terneuzen en Almelo staat Lelystad in de onderste categorie van gemeenten in de ‘brede welvaart’-lijst.

3.2 Feelings uit stad en regio Hoewel Lelystad laag scoort in de lijstjes, wonen veel mensen er met plezier. De ranglijsten geven namelijk gemiddelden weer en specificeren niet naar leeftijd en leefstijl33. Voor een ouder stel dat ruim wil wonen kan Lelystad een paradijs zijn, terwijl een Amsterdamse hipster zich daar misschien niets bij voor kan stellen. Ook hangt het er vanaf aan wie je het vraagt: inwoners kijken meestal anders naar hun woonomgeving dan buitenstaanders en professionals. Daarom is het belangrijk om ook de feelings (gevoelens, meningen, indrukken) over Lelystad te analyseren. We baseren ons daarbij allereerst op resultaten uit enquêtes die door de gemeente Lelystad zijn gehouden. Verder ontlenen we gegevens aan vijf expertsinterviews die we in het najaar van 2020 specifiek voor dit onderzoek hebben gevoerd. In de tekst is aangegeven wanneer er sprake is van een bevinding uit de interviews, zodat duidelijk is dat subjectieve elementen een rol kunnen spelen.

Inwoners zijn best tevreden over het woonklimaat Uit een peiling onder 1.868 Lelystedelingen door de afdeling Onderzoek en Statistiek van de gemeente Lelystad (2019) blijkt dat de tevredenheid van inwoners over het lokale woonklimaat behoorlijk hoog is34. Het gemiddelde cijfer dat inwoners geven voor hun woning is een 8,0, wat in lijn is met de scores van de jaren daarvoor. Wel zijn er verschillen tussen kopers (zij geven het cijfer 8,6) en huurders (zij waarderen hun woning met een 6,8). Ook met de beleving van de woonomgeving en de leefbaarheid van de buurt is volgens de inwoners die de vragenlijst invulden weinig mis: beide aspecten krijgen een score van 7,3. Alleen de sociale cohesie – de samenhang en verbondenheid die mensen voelen met de buurt – scoort met een 5,8 lager dan het landelijk gemiddelde (6,3). Al met al waarderen inwoners het wonen in het algemeen in Lelystad met een 7,1. Uit een enquête onder huishoudens in Lelystad door de MRA (2019) komt een vergelijkbaar beeld naar voren35. De 633 respondenten zijn door de bank genomen tevreden over hun woning, die ze met een 8,1 waarderen. De rapportcijfers die ze geven over diverse aspecten van de leefbaarheid in de buurt zijn ook meer dan voldoende: de tevredenheid over de buurt krijgt een 7,6, ontwikkelingen 31

Atlas voor gemeenten (2019), Atlas voor Gemeenten 2019, Atlas voor gemeenten, Amsterdam CBS (2020), Regionale Monitor Brede Welvaart 2020, CBS, Den Haag 33 G.J. Hospers (2013), Geografie en gevoel: wat plekken met ons doen, Van Gorcum, Assen 34 Gemeente Lelystad (2019), LSG Wonen: deelrapportage van het onderzoek Wonen, Leefbaarheid en Veiligheid 2019 – de mening van inwoners gepeild, Onderzoek en Statistiek Gemeente Lelystad, Lelystad 35 Onderzoek, Informatie en Statistiek Amsterdam (2019), Factsheet Wonen in Lelystad 2019, OIS, Amsterdam 32

15

in de buurt een 7,0 en het burencontact een 6,4. Op al deze punten scoort Lelystad slechts 0,1 punt lager dan het gemiddelde in de MRA. Over het openbaar vervoer en de winkels voor dagelijkse boodschappen zijn Lelystedelingen minder positief dan elders in de regio. Wel vatten de MRAonderzoekers de resultaten over de leefbaarheid van Lelystad samen als ‘prettig wonen’. Behoefte aan middenklasse die de kar trekt Onder Lelystedelingen is de betrokkenheid bij de eigen buurt en bij de stad de afgelopen jaren gedaald, zo blijkt uit het onderzoek Leefbaarheid 2019 van de gemeente Lelystad36. De deskundigen die we tijdens de interviewronde spraken herkennen dat. Volgens twee van hen heeft Lelystad behoefte aan meer mensen uit de middenklasse die de lokale samenleving verder kunnen brengen37. Daarbij gaat het in hun ogen om inwoners die zich naast hun werk (vrijwillig) inzetten voor de sportclub, lokale politiek of een andere activiteit die getuigt van betrokkenheid bij hun wijk of Lelystad als geheel. De stad is met andere woorden gebaat bij mensen die de kar kunnen trekken. Denk niet meteen aan de meestal genoemde groep ‘hoogopgeleiden’ – dat is te simpel en plat gezegd.

Uiteindelijk gaat het om mensen uit huishoudens die hun eigen broek kunnen ophouden oftewel ‘sociaaleconomisch zelfstandigen’, zoals politieagenten, leraren, zorgpersoneel en elektromonteurs die bijvoorbeeld bij een lokaal distributiecentrum werken.

In het enquête-onderzoek dat de gemeente Lelystad in 2019 heeft uitgevoerd is ook gevraagd naar de verhuisgeneigdheid van inwoners38. Bijna 25% van de inwoners geeft aan binnen vier jaar te willen verhuizen. Die verhuiswens is groter bij huurders dan bij huiseigenaren. De belangrijkste aanleiding om van woning te willen veranderen is het verlangen naar een grotere of een luxere woning. Ook is er een groep - vooral te vinden onder senioren in Lelystad - die juist een kleinere/goedkopere woning zoekt. Andere redenen die door de geënquêteerden worden genoemd zijn de behoefte aan een andere woonomgeving of de veranderde huishoudenssamenstelling. Overigens zegt de verhuisgeneigdheid van mensen meestal niet zoveel over hun daadwerkelijke verhuisgedrag: onder verhuisgeneigden vinden we steevast een grote groep ‘dromers’39. Verhuizen is nu eenmaal een ingrijpende aangelegenheid en kost een hoop geld en energie.

Identiteit en imago worden beter, maar blijven bleek New towns zoals Lelystad hebben vanouds een ongunstig imago. Dat zie je niet alleen in Nederland, maar ook in de landen om ons heen waar in de twintigste eeuw steden uit het niets zijn gebouwd (denk aan Milton Keynes (VK), Wolfsburg (Duitsland) en Louvain-la-Neuve (België)). Jonge steden missen simpelweg de identiteit en de daarmee verbonden herkenningspunten waaraan oudere steden (denk aan Enkhuizen en Harderwijk) soms eeuwenlang hebben kunnen bouwen. Ook Lelystad heeft al vanaf 1967 te kampen met imagoproblemen. ‘Lelystad is om in te wonen, niet om naar de kijken’, gaf ingenieur Tellegen, een van de grondleggers van de stad, al toe 40. Met zijn boek Lelystad (2008) stelde oud-inwoner en schrijver Joris van Casteren dat de stad niets heeft met ziel of geest, niets waar je trots op kunt zijn41. In het artikel ‘Lelystad wacht al decennia op een glorieuze toekomst als het beloofde land’ zet journalist Marcel van Lieshout de associaties met Lelystad nog eens op een

36

Gemeente Lelystad (2019), LSG Leefbaarheid: deelrapportage van het onderzoek Wonen, Leefbaarheid en Veiligheid 2019 – de mening van inwoners gepeild, Onderzoek en Statistiek Gemeente Lelystad, Lelystad 37 De strategische adviseurs van de corporatie en de provincie brachten dit onafhankelijk van elkaar ter sprake. 38 Gemeente Lelystad (2019), LSG Wonen: deelrapportage van het onderzoek Wonen, Leefbaarheid en Veiligheid 2019 – de mening van inwoners gepeild, Onderzoek en Statistiek Gemeente Lelystad, Lelystad 39 Groot, C. de, D. Manting en S. Boschman (2008), Verhuiswensen en verhuisgedrag in Nederland, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag/Bilthoven 40 Citaat uit de aflevering over Lelystad uit het tv-programma Andere Tijden van 27 november 2008: https://www.anderetijden.nl/aflevering/293/Lelystad 41 J. van Casteren (2008), Lelystad, Prometheus, Amsterdam

16

rij: ‘Lelijkstad’, ‘zielloze stad’, ‘stad waar je telkens de weg kwijtraakt’, ‘stad van de belofte’, ‘stad van de geforceerde groei en maakbaarheid’ en ‘stad waar je alleen maar kunt wonen’42. Uitdagingen voor new towns zoals Lelystad De meeste new towns – nieuwe/jonge steden die gebouwd zijn op basis van een blauwdruk – hebben identiteits- en imagoproblemen. Ze delen nog meer uitdagingen, aldus het International New Town Institute (INTI) in Almere, een internationaal kennisplatform rond new towns43. Zo is de woningvoorraad meestal weinig divers en kennen de steden achterstanden op het gebied van voorzieningen en leefbaarheid. Ook de omgang met het vastgoed en de openbare ruimte levert problemen op: door de snelle groei in de beginfase en het gebrek aan organische ontwikkeling, worden de meeste onderdelen van de stad in één keer oud. Wel hebben de steden vaak veel ruimte en groen en weinig hoogbouw. Naast Lelystad en Almere zijn Zoetermeer, Nieuwegein en Purmerend in ons land goede voorbeelden. Door hun gemeenschappelijke kenmerken kunnen deze steden veel van elkaar leren, zo blijkt uit de New Town Labs die het INTI organiseert44. Een New Town Lab is een meerdaagse workshop waarin prominente Nederlandse stedenbouwkundige ontwerpers en architecten zich samen met hun lokale collega’s ter plekke buigen over vraagstukken waarmee de new town in kwestie te maken heeft.

Zo heeft het INTI in 2019 de wijk Meerzicht in Zoetermeer geanalyseerd. Op basis van die analyse zijn ideeën aangedragen waarmee de gemeente direct aan de slag kan. Uit navraag binnen de gemeentelijke organisatie blijkt dat Lelystad geen actief lid meer is van het INTI45. Dat is jammer, want de projecten op het gebied van wonen waarmee het instituut zich bezighoudt zijn voor Lelystad uitermate relevant. Het is in elk geval zinvoller dat Lelystad bij andere new towns inspiratie opdoet dan bij steden die volgens onderzoek van Bureau Louter het meest op Lelystad lijken als je allerlei indicatoren op een hoop gooit46. Activeer het lidmaatschap van het INTI!

Toch is dit niet het hele verhaal, zo blijkt uit het identiteits- en imago-onderzoek dat City Marketing Lelystad in 2018 samen met de gemeente Lelystad heeft uitgevoerd47. Daaruit komen drie interessante bevindingen naar voren die aanknopingspunten bieden voor het woonbeleid: (1) Het imago van Lelystad is in de afgelopen tien jaar verbeterd. Tussen 2007 en 2018 zijn inwoners en buitenstaanders positiever over Lelystad geworden. Ze hebben meer positieve associaties bij de stad. Het zijn nog geen klinkende cijfers (tussen de 6,2 en 6,9), maar er zit een stijgende lijn in (in 2007 schommelden de cijfers tussen de 5,8 en 6,4). (2) Het imago van Lelystad scoort hoger bij inwoners dan bij buitenstaanders. De beeldvorming van Lelystad bij inwoners is met een 6,9 hoger dan bij overige Nederlanders. Dit is in lijn met het neighbourhood-effect: inwoners zijn meestal positiever over hun woonomgeving dan mensen van buiten48. Wel is slechts 4% van de inwoners te spreken over het centrum. (3) Buitenstaanders associëren wonen in Lelystad steeds meer met ruimte, natuur en water. De helft van de niet-Lelystedelingen die meededen aan het onderzoek was het in 2018 eens met de stelling ‘In Lelystad is het ideaal wonen als je kinderen hebt’. Bij buitenstaanders scoren ook de stellingen ‘Lelystad is een stad met veel ruimte’ en ‘Rondom Lelystad is er veel natuur en water’ hoog.

Deze scores zijn hoger dan in 2015, toen dit ook werd gevraagd. In dit licht is 42

‘Lelystad wacht al decennia op een glorieuze toekomst als het beloofde land’, de Volkskrant, 24 juni 2019 INTI (2019), New Town Lab Zoetermeer erfgoed en stedelijke transformatie 7-9 mei 2019, INTI, Almere 44 Aldus de medewerker van het INTI die we in het kader van dit onderzoek hebben geïnterviewd. 45 De secretaris van de rekenkamer Lelystad heeft het in november 2020 nagevraagd bij de bestuurssecretaris. 46 Volgens Bureau Louter lijkt Lelystad het meest op Tiel, Deventer en Almelo. Dat roept vragen op, omdat Tiel en Deventer steden zijn met een lang en eerbiedwaardig verleden, terwijl Almelo als voormalige industriestad ook een heel andere ontstaansgeschiedenis heeft dan Lelystad. Het risico dat je appels met peren vergelijkt is dan levensgroot. Zie: P. Louter en P. van Eikeren (2015), Gelijkenisprofiel Lelystad, Bureau Louter, Delft. 47 Gemeente Lelystad (2019), Lelystadsgeluiden: de mening van inwoners en omwonenden gepeild - beeld van Lelystad 2018, Onderzoek en Statistiek Gemeente Lelystad, Lelystad. Zie ook het persbericht naar aanleiding van het onderzoek: https://www.citymarketinglelystad.nl/imago-lelystad-stijgt-voor-het-eerst-in-10-jaar 48 O. Atzema, T. van Rietbergen, J. Lambooy en S. van Hoof (2012), Ruimtelijke economische dynamiek: kijk op bedrijfslocatie en regionale ontwikkeling, derde druk, Coutinho, Bussum 43

17

het opvallend dat de gemeenteraad in november 2020 besloten heeft om City Marketing Lelystad per 1 januari 2021 op te heffen. Voor Lelystad geldt immers dat de focus van de citymarketing en de doelstellingen van het woonbeleid deels met elkaar zijn verbonden49. Tegelijkertijd is het zo dat Lelystad nog niet beschikt over een uitgesproken identiteit en imago. Alle experts uit de stad en regio die we hebben gesproken geven aan dat Lelystad nog een bleek profiel heeft en dat het belangrijk is om aan een goede beeldvorming te blijven werken. Ook hier zien we het neighbourhood-effect duidelijk terug: de professionals die wonen en werken in Lelystad zijn positiever dan zij die op wat meer afstand van de stad staan. Afbeelding 3.2 Identiteitsdragers van Lelystad: ruimte, natuur en water50

Lelystad in trek vanwege binding, prijs en ruimte Ook al is het imago van Lelystad als stad van ruimte, natuur en water nog geen dominante verhuisreden voor inwoners uit de MRA-regio, deze elementen spelen wel degelijk een rol51. Bovenaan de lijst met motieven om vanuit één van de dertig andere gemeenten van de MRA naar Lelystad te verhuizen, is de wens om dicht bij kinderen, ouders of familie te wonen (30%), gevolgd door ‘ik ben er opgegroeid’ (23%). Na deze factoren, die gaan over de binding die iemand al met Lelystad heeft, volgen ‘het is een goede plek voor mijn kinderen om op te groeien’ (18%) en ‘de goede prijs/kwaliteit verhouding van de woningen’ (18%). Daaronder volgen verhuismotieven als de wens om groter/rustiger te wonen en de aantrekkelijke woningen. De betaalbaarheid van het wonen (‘meer voor minder’), onder meer voor jonge gezinnen, is een troef van Lelystad. De woningmarktdeskundigen uit Lelystad en van de provincie die we spraken, onderschrijven dit52. Zij zien dat veel nieuwkomers in de stad afkomen op de betaalbare huizen. Hun keuze voor de stad is met andere woorden ‘prijsgedreven’, zoals de projectontwikkelaar die we spraken het uitdrukte. Interessant is bijvoorbeeld een groep kopers die tien jaar in Almere heeft gewoond, de woning daar met overwaarde heeft kunnen verkopen om vervolgens voor een redelijke prijs in Lelystad te gaan wonen.

Ook is er sprake van retourmigratie: Lelystedelingen die elders in het land hebben gewoond keren terug als ze halverwege de dertig zijn en kinderen krijgen. In Lelystad krijg je nog waar voor je geld en kun je ruim wonen. Dat geldt voor zowel koop als huur. Tegelijkertijd zien de geïnterviewde

49

‘Raad: ‘City Marketing Lelystad opheffen’, Omroep Flevoland, 11 november 2020 Bron: Jac. Jansen/Gouwenaar, Wikimedia Commons 51 Onderzoek, Informatie en Statistiek Amsterdam (2019), Factsheet Wonen in Lelystad 2019, OIS, Amsterdam 52 Het gaat hier om de strategische adviseurs van de corporatie en de provincie en een projectontwikkelaar die in Lelystad actief is (tevens voorzitter van het Overlegorgaan Bouwnijverheid Lelystad (OBL)). 50

18

experts ook een interne beweging: koopkrachtige Lelystedelingen die binnen de stad verhuizen van een jaren ’70 of ‘80-wijk naar een nieuwbouwwijk, met name de wijk Warande. Ook vanuit economisch perspectief wordt Lelystad in de MRA-regio ervaren als een plek waar nog voldoende ruimte is. Op zich is dat goed voor de stad, want het centrum van de MRA ‘loopt over’ en heeft ruimte nodig. Bij de gemeenten in het hart van de MRA bestaat de wens om de overloop te sturen naar de randen van het gebied53. In die zin roept Lelystad bij bestuurders en bedrijven uit Amsterdam en omgeving associaties op van een gebied van XXL-kavels waar je goedkoop bedrijvigheid kwijt kunt die veel ruimte nodig heeft, zoals logistieke en distributieactiviteiten. Binnen de MRA is dat - althans in de periode vóór corona - actueel, omdat de regio Schiphol en de Noordzeekanaalzone een stapeling van ruimteclaims kennen en bedrijven nieuwe plekken in de regio zoeken. Dit geldt ook voor de overslag van goederen in de binnenvaart. Lelystad komt dan als interessante locatie in beeld. Wel is een kanttekening op z’n plaats: ondanks hun grote ruimtebeslag leveren logistieke en distributieactiviteiten per m² maar weinig werkgelegenheid op. Voortgaande automatisering en digitalisering (denk aan de inzet van robots en drones bij de overslag van goederen) kan in deze sector in de toekomst bovendien tot banenverlies leiden.

53

Dit punt wordt gemaakt en meermaals benadrukt door een geïnterviewde medewerker van de MRA die betrokken is bij het opstellen van het economisch ontwikkelperspectief voor de MRA.

19

4 Toekomst: wees realistisch! Lelystad, dat op dit moment bijna 78.600 inwoners telt, heeft grote plannen op woongebied. De basis daarvoor biedt het Koersdocument Lelystad 2040 (2020) waarin staat dat Lelystad ‘hoofdstad van de nieuwe natuur’ moet worden en ‘in 2040 een zelfstandige, sociaal veerkrachtige, duurzame, aantrekkelijke en economisch sterke stad met 100.000 inwoners’ is54. Maar de ‘woondromen’ van Lelystad gaan verder. Inspelend op het woningtekort in ons land gaan de gemeenten in Flevoland graag in op de uitnodiging van het Rijk om de komende decennia - een streefjaar wordt niet expliciet genoemd - 100.000 woningen in de polder te bouwen. Lelystad wil in elk geval 10.000 van die woningen voor haar rekening nemen55. Als het aan raad en college van de gemeente Lelystad ligt, gaat er flink gebouwd worden. Net zoals in het verleden is groei het devies.

4.1 Kansen, maar ook risico’s Hoe realistisch is het groeipad dat de gemeente Lelystad voor ogen staat? Waar zou de gewenste groei van het aantal inwoners vandaan moeten komen? En onder welke voorwaarden? Hieronder verkennen we de ‘woontoekomst’ van Lelystad in het licht van de eerder geïnventariseerde facts, figures & feelings. Bij het beantwoorden van de vragen baseren we ons niet alleen op deskresearch, maar ook op de expertinterviews die we in het najaar van 2020 hebben gehouden. Net zoals in het vorige hoofdstuk geven we aan wanneer uitspraken op deze interviews gebaseerd zijn.

Lelystad heeft de ruimte, maar buurgemeenten ook Qua ruimte is het geen enkel probleem om aan de groeiambities van Lelystad te voldoen. De stad heeft genoeg plek voor 10.000 woningen erbij (oftewel zo’n 20.000 inwoners extra, uitgaande van een gemiddelde huishoudgrootte van 2 mensen per woning) of nog meer. Dat Lelystad dat graag wil, is bovendien goed te begrijpen: de stad is ooit ontworpen vanuit de gedachte dat er minstens 100.000 mensen moeten kunnen wonen. Omdat dat er nu nog geen 80.000 zijn, zit Lelystad ‘te ruim in haar jas’. Dat betekent onder meer dat de beheerlast voor de gemeente - denk aan de kosten voor het beheer van het vele groen dat zich binnen de gemeentegrenzen bevindt - relatief hoog is en de belastinginkomsten relatief laag. Om dat meer in balans te brengen, heeft de stad nieuwe inwoners nodig56. En omdat er in de Randstad sprake is van ‘woningnood’ en de gemeente een aanzienlijke grondpositie heeft, ligt de oproep om te bouwen voor de hand. Dat Lelystad de ruimte heeft en dus bouwmogelijkheden te over heeft, is onmiskenbaar een troef. Toch is het goed om deze plancapaciteit - dat wil zeggen: het aantal woningen dat volgens vastgestelde bestemmingsplannen gebouwd kan worden - van Lelystad niet geïsoleerd te bekijken, maar in een breder perspectief te bezien.

Daarvoor kijken we naar de context van de provincie Flevoland, het door ABF Research gehanteerde ‘functionele woningmarktgebied Lelystad’ (dat is 54

Gemeente Lelystad (2020), Koersdocument 2040, Gemeente Lelystad, Lelystad Zie: https://www.omgevingsweb.nl/nieuws/lelystad-doet-minister-woningbouwaanbod-van-10-000woningen/ (februari 2020). Met het amendement van de collegepartijen in oktober 2020 is deze ambitie zelfs opgehoogd naar 40.000 woningen erbij. Alleen al de ambitie van 10.000 extra woningen heeft buiten Flevoland tot verbaasde reacties geleid. Zie bijvoorbeeld: ‘Superbouwlocatie Flevoland? Een IJmeerlijn? ‘Pampus is duur en in Lelystad wil je geen tienduizend woningen’’, Cobouw Online, 7 maart 2020. 56 In dit kader speelt ook de eerder genoemde ICL-opgave van het rijk aan de gemeente Lelystad (voetnoot 13). 55

20

Flevoland exclusief Almere) en de door bureau RIGO prognoses voor de gemeente Lelystad57. Volgens de Staat van de woningmarkt: jaarrapportage 2020 heeft Flevoland tussen 2020 en 2030 een plancapaciteit van 29.000 woningen58. In de provincie is dus sowieso plek voor nieuwbouw van bijna 30.000 huizen. Uitgaande van de scenario’s die ABF Research hanteert is dat voldoende om aan de woningvraag te voldoen; alleen bij een hoog groeiscenario is er sprake van een tekort van 2.000 woningen59. Voor het functionele woningmarktgebied Lelystad - dus Flevoland exclusief Almere berekende ABF Research (2019) dat er de komende tien jaar behoefte is aan 13.100 woningen, terwijl de plancapaciteit van dit gebied 17.5000 bedraagt60. Hier zien we dus een overcapaciteit van 4400 woningen: het beschikbare aanbod overtreft de verwachte vraag. Voor de gemeente Lelystad afzonderlijk heeft bureau RIGO in 2018 onderzoek gedaan ten behoeve van de Woningbouwprogrammering 2019-2022: kwalitatief versnellen61. Dit onderzoek levert een genuanceerd beeld op en tempert de ‘woondromen’ van Lelystad in sterke mate: de prognoses voor de woningbehoefte in Lelystad tussen 2017 en 2030 lopen uiteen van 190 tot 419 woningen per jaar, afhankelijk van welk scenario wordt genomen (lager/hoger). RIGO hanteert drie scenario’s voor de groei van het aantal huishoudens in Lelystad.

De scenario’s zijn gebaseerd op demografische prognoses van de MRA die tussen 2017 en 2030 een groei voorzien van 3.680 huishoudens. Een onzekere factor bij die prognoses is het aantal mensen van buiten die in Lelystad komen wonen; zijn dat er meer dan voorzien, dan groeit Lelystad harder (het scenario ‘hoog’), valt de instroom van nieuwkomers tegen, dan groeit de stad langzamer (scenario ‘laag’)62. Met de ontwikkeling van het aantal huishoudens in Lelystad ontwikkelt zich ook de vraag naar woningen. Uitgaande van het MRAscenario kom je volgens het RIGO-onderzoek uit op 266 woningen per jaar tot 2030. Figuur 4.1 Woningbehoefte in Lelystad63 Woningbehoefte Lelystad 2017-2030

MRA scenario Hoger scenario Lager scenario

Totaal extra woningen 3675 5780 2470

Woningbehoefte per jaar 266 419 190

Als we de woningbouwbehoefte in Lelystad afzetten tegen de plancapaciteit in de gemeente, dan komt duidelijk naar voren dat Lelystad zich geen zorgen hoeft te maken over ruimtegebrek: er is 57

Een functioneel woninggebied is een aangesloten gebied met een minimale omvang van circa 100.000 huishoudens. Zo’n gebied wordt bepaald op basis van feitelijke verhuisstromen tussen gemeenten. In het geval van Flevoland is dat dus ‘Groot Lelystad’: Lelystad en omgeving met uitzondering van Almere. 58 Ministerie van BZK (2020), Staat van de woningmarkt: jaarrapportage 2020, Ministerie van BZK, Den Haag 59 ABF Research heeft het Primos-model ontwikkeld met prognoses voor bevolkings- en huishoudensgroei. De prognoses zijn gebaseerd op scenario’s, dus er worden aannames gemaakt. Afhankelijk van de gemaakte aannames is de groei hoog, trendvolgend of laag. In het hoge scenario is er vraag naar 31.000 woningen tussen 2020 en 2030, in het trendscenario zijn 27.400 woningen nodig en in het lage scenario 24.400. Alleen in het hoge scenario is er, uitgaande van een plancapaciteit van 29.000 woningen, dus een tekort van 2000 woningen.

Voor meer informatie, zie: https://www.abfresearch.nl/producten/prognoses/primos-bevolkingsprognose/ 60 ABF Research (2019), Inventarisatie Plancapaciteit oktober 2019, ABF Research, Delft 61 Bron: RIGO (2018), Groeipotentie en woningbehoefte Lelystad: scenario’s voor de middellange termijn, RIGO Research en Advies, Amsterdam 62 Ten tijde van het opstellen van de Woningbouwprogrammering 2019-2022 ging de gemeente uit van een woningbehoefte boven het MRA-scenario en koerste ze op 419 woningen uit het hoger scenario. 63 RIGO (2018), Groeipotentie en woningbehoefte Lelystad: scenario’s voor de middellange termijn, RIGO Research en Advies, Amsterdam