4422 Rapport Verwey-Jonker onderzoek gemeentelijke rollen taken statushouders gezinsmigranten

Tussen januari 2022 en september/oktober 2024 zijn de gemeenteraden niet geïnformeerd over de inburgering; ook hebben raadsleden het onderwerp niet geagendeerd. In september/oktober 2024 zijn alle drie de gemeenteraden geïnformeerd over de stand van zaken rondom de inburgering middels een raadsbrief, een Jaarrapportage Inburgering 2023 en de Monitor Inburgering 2023. In geen van de drie gemeenteraden is het thema vervolgens geagendeerd en/of zijn er raadsvragen gekomen over de uitvoering van de Wi2021 naar aanleiding van deze stukken.[22]

22

Op 26 september 2024 hebben in Leidschendam-Voorschoten GroenLinks, PvdA, SP en D66 een motie ingediend om zorg te dragen dat inburgeraars in de eerste zes maanden geen schulden oplopen doordat het ontzorgen niet altijd goed verloopt. In de motie is ook het verzoek opgenomen om hierover te rapporteren bij de monitor inburgering. De motie is verworpen met negen stemmen voor en twaalf stemmen tegen (Motie 338 GL PvdA SP en D66 over Inburgering zes maanden).

17

Oegstgeest De gemeenteraad is in september 2020 via een raadsinformatiebrief geïnformeerd over de nieuwe inburgeringswet en regionale aanbesteding inzake leerroutes voor statushouders. De raad is in oktober 2020 geïnformeerd over een wijziging in de aanbesteding en in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren. De wijziging heeft betrekking op de verlenging van de contractduur van de raamovereenkomst en daarmee invloed op de financiële kosten voor de gemeente Oegstgeest. Het verlengen van de contractduur past beter bij de duur van de inburgeringstrajecten.[23] Het Beleidsplan Sociaal Domein 2021-2024 is in april 2021 vastgesteld door de Raad. Daarnaast heeft de gemeente Oegstgeest beleidsregels voor de uitvoering van Inburgering vastgesteld.[24] Het inburgeringsbeleid is in februari 2023 nog besproken. De gemeenteraad heeft op dat moment een verordening vastgesteld waarmee bestuurlijke boetes in het kader van de wet inburgering verrekend kunnen worden met de bijstandsuitkering. De raad heeft aanvullend geen schriftelijke reactie gegeven.[25] De Raad is in januari 2024 geïnformeerd over de voortang van Beleidsplan Sociaal Domein 2021-2024 middels een tussenrapportage. In 2023 en 2024 is de raad ook geïnformeerd over de resultaten van de Leidse Inburgering via de aanvraag van de Vangnetuitkering over het BUIG-budget.

Tevens wordt de Raad jaarlijks geïnformeerd over inburgering via de jaarrekening.[19]

23

Gemeente Oegstgeest (2020) Raadsinformatiebrief nieuwe inburgeringswet en aanbesteding. Gemeente Oegstgeest (2020) Raadsmededeling aanbesteding inzake leerroutes voor statushouders.

24

Beleidsregels Inburgering Oegstgeest 2021 | Lokale wet- en regelgeving.

25

Gemeente Oegstgeest (2023). Raadsvoorstel verordening verrekening bestuurlijke boete Wet inburgering. Raadsbesluit Verordening verrekening bestuurlijke boete Wet inburgering gemeente Oegstgeest 2023.

18

3

Huisvesting statushouders

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de huisvestingstaak die gemeenten hebben voor statushouders. Elke gemeente in dit onderzoek is zelfstandig verantwoordelijk voor het verzorgen van de huisvesting van statushouders. Allereerst volgt een uiteenzetting van de wettelijke taak die gemeenten op dit thema hebben en vervolgens volgt een uiteenzetting van de uitvoeringspraktijk per gemeente.

3.1.

Wettelijke taak gemeente

Gemeenten hebben de wettelijke taak om asielstatushouders een plek te geven om te wonen. Dit is vastgelegd in de Huisvestingswet 2014. Nadat een asielzoeker een verblijfsvergunning heeft gekregen koppelt het COA de persoon aan een gemeente. Elk halfjaar wordt bekend gemaakt hoeveel vergunninghouders in Nederland in totaal gehuisvest dienen te worden. Dat aantal wordt, naar rato van het aantal inwoners, verdeeld over de gemeenten in Nederland. De rekenformule die hiervoor wordt gehanteerd is vastgelegd in de Huisvestingswet 2014, artikel 29. Op deze manier worden vergunninghouders gelijkmatig verdeeld over Nederland. De provincie houdt toezicht op de realisatie van de taakstelling. De provincie Zuid-Holland stelt in het ‘Aanvullend Beleidskader Huisvesting Vergunninghouders’ dat zij elk kwartaal sturen op de uitvoering en gemeenten een brief met bevindingen toesturen. De provincie Zuid-Holland heeft een interventieladder opgesteld waaraan gemeenten moeten voldoen en hoe gemeenten worden gewaarschuwd wanneer ze de taakstelling niet behalen.

De ladder bestaat uit verschillende fases waarbij er eerst ambtelijk verantwoording wordt afgelegd en een plan opgesteld, vervolgens vindt er bestuurlijk overleg plaats en uiteindelijk, wanneer dit tot onvoldoende resultaat heeft geleid, kan de provincie een procedure opstarten tot indeplaatsstelling (de provincie treedt dan in de plaats van de gemeente en neemt de nodige stappen op kosten van de gemeente).

In de praktijk worden op dit moment de tien weken ruimschoots overschreden en wachten statushouders veel langer op een huis.[26] Dit kan soms wel zes maanden tot meer dan een jaar duren vanwege het woningtekort in gemeenten. Het komt vaker voor dat statushouders pas na één of twee jaar worden gehuisvest in de gemeente waar ze aan gekoppeld zijn.[27] Volgens artikel 12.1 van de Huisvestingswet 2014 kunnen gemeenteraden in de gemeentelijke huisvestingsverordening bepalen dat een of meer aangewezen categorieën woningzoekenden waarvoor woonruimte dringend noodzakelijk is voorrang kunnen krijgen. Asielstatushouders vormen een van deze specifieke groepen. De gemeente Wassenaar en Leidschendam-Voorburg hebben een urgentie-regeling opgenomen in hun gemeentelijke huisvestingsverordening waar statushouders onderdeel van zijn. Voorschoten en Oegstgeest hebben geen urgentieregeling opgenomen, desondanks dienen ook deze gemeenten te voldoen aan de huisvestingstaak. Ook in Voorschoten en Oegstgeest wordt voorrang gegeven aan statushouders naast andere bijzondere doelgroepen, zoals contingenten en stadsvernieuwing. Binnen de ‘Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen’ (in de volksmond de Spreidingswet) is geregeld hoe de asielopvangvoorzieningen evenredig over alle gemeenten in Nederland verdeeld dienen te worden.

Binnen deze wet kunnen gemeenten hun wettelijke taken uitruilen. Dit dient wel vastgelegd te worden in het provinciale plan en in het uiteindelijke verdeel-besluit. Gemeenten kunnen in de provincie hun verplichtingen uitruilen om asielopvang en/of huisvesting statushouders te regelen. Wanneer een gemeente dus de taakstelling huisvesting asielstatushouders niet kan halen, maar wel een grote asielopvang kunnen realiseren, kunnen gemeenten onderling de taken uitruilen.

Op basis van de taakstelling per gemeente, koppelt het COA een kandidaat aan de gemeente. Vervolgens moet de gemeente zorgen voor een woning, zoals een zelfstandige (huur)woning of een gedeelde woning. De gemeente dient hiertoe in samenwerking met de woningcorporatie(s) afspraken te maken en huisvesting te regelen. Nadat een statushouder is gekoppeld aan een gemeente, heeft de gemeente tien weken de tijd om huisvesting te vinden en vervolgens heeft de statushouder twee weken de tijd om te verhuizen naar de woning.

26

Huisvesting statushouders | VNG.

27

Vluchtelingenwerk (2024). Woningcrisis? Asielzoekers zijn niet de oorzaak.

19

3.2.

Landelijke ontwikkelingen

Het kabinet heeft in het regeerakkoord aangekondigd de spreidingswet (Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen) en de taakstelling van gemeenten te willen afschaffen en een verbod te willen invoeren op voorrang voor statushouders bij de toewijzing van sociale huurwoningen. Ook zet het kabinet in op grootschalige sobere asielopvang, naast de bestaande kleinschalige opvanglocaties en op doorstroomlocaties en onzelfstandige huisvesting voor statushouders.[28] ‘De minister van VRO zal voor de beide wetsvoorstellen betreffende de huisvestingswet, namelijk het schrappen van de taakstelling en het schrappen van de voorrangspositie voor statushouders, voor de jaarwisseling met een eerste procesvoorstel komen. Voor het schrappen van de taakstelling is dus een wetswijziging nodig. Tot het moment dat de Huisvestingswet hierop is aangepast, blijft het huidige stelsel van kracht. De lopende taakstelling voor de tweede helft van 2024 blijft dus gelden, en de taakstelling 2025-I is bijgesteld van 17.700 naar 15.000[29] te huisvesten statushouders.[30] De taakstelling voor 2025-I is hoger dan voor de tweede helft van 2024, maar lager dan voor de eerste helft van 2024. De minister verwacht dat het aantal statushouders in de COA-opvang zal stijgen, door hogere instroom en achterblijvende uitstroom naar gemeenten.

De totale asielinstroom stijgt overigens minder hard dan eerder werd aangenomen. De inschattingen voor 2024 en 2025 zijn naar beneden bijgesteld, voor 2025 is het verwachte aantal wel hoger dan voor 2024.[30]

3.3.

Taakstelling per gemeente en realisatie

In onderstaande tabellen is per gemeente een overzicht opgenomen van de taakstelling en de realisatiecijfers van de huisvesting van statushouders. Het betreft een periode van 2019 tot en met oktober 2024. In de tweede kolom van de tabel is de stand op 1 januari te zien. Wanneer hier een positief getal staat heeft de gemeente in het voorafgaande jaar de taakstelling niet gehaald. Wanneer hier een negatief getal staat dan heeft de gemeente de taakstelling gehaald en hebben ze meer mensen gevestigd dan de taakstelling voorschrijft. In de derde kolom is de taakstelling opgenomen per gemeente. De totale taakstelling per jaar is een optelsom van de stand op 1 januari en de taakstelling van dat jaar.

Uit de tabellen blijkt dat de taakstelling tussen 2019 en 2024 bijna verdriedubbeld is en dat de gemeenten, in verschillende mate, steeds meer moeite ervaren met het realiseren van de taakstelling. Tabel 3.2. Realisatie taakstelling Leidschendam-Voorburg LeidschendamVoorburg 2019 2020 2021 2022 2023 2024 t/m oktober

Stand op 1 januari

Taakstelling

22 -10 5 23 7 88

52 52 107 103 169 156

Totale taakstelling 74 42 113 126 176 244

Gerealiseerd 84 37 89 131 88 68

De achterstand in de uitvoering ten opzichte van de taakstelling is op het moment van vaststellen (eind oktober 2024) 176. De totale taakstelling (244) – gerealiseerde huisvesting (68) = 176.

Tabel 3.3. Realisatie taakstelling Voorschoten Voorschoten 2019 2020 2021 2022 2023 2024 t/m oktober

Stand op 1 januari 15 11 0 -2 0 32

Taakstelling 18 18 36 35 57 52

Totale taakstelling 33 29 36 33 57 84

Gerealiseerd 22 25 38 33 25 44

De achterstand in de uitvoering ten opzichte van de taakstelling is op het moment van vaststellen (eind oktober 2024) 40. De totale taakstelling (84) – gerealiseerde huisvesting (44) = 40.

Tabel 3.4. Realisatie taakstelling Wassenaar Wassenaar 2019 2020 2021 2022 2023 2024 t/m oktober

Stand op 1 januari 11 -6 -3 -1 -11 -3

Taakstelling 18 19 38 37 60 55

Totale taakstelling 29 13 35 36 49 52

Gerealiseerd 35 20 36 47 52 18

De achterstand in de uitvoering ten opzichte van de taakstelling is op het moment van vaststellen (eind oktober 2024) 34. De totale taakstelling (52) – gerealiseerde huisvesting (18) = 34.

28

https://open.overheid.nl/documenten/ronl-f525d4046079b0beabc6f897f79045ccf2246e08/pdf.

29

Ambtelijke aanvulling Oegstgeest.

30

Faber, M. (2024, 2 december) Actuele situatie asielketen en Oekraïense ontheemden [kamerbrief] https:// open.overheid.nl/documenten/dpc-8dce3c66ff80ebf6d5926a99c7b15cac03714ac0/pdf.

20

Realisatie taakstelling Oegstgeest Oegstgeest 2019 2020 2021 2022 2023 2024 t/m oktober

Stand op 1 januari 9 -8 -12 0 -4 16

Taakstelling 18 17 36 35 57 52

Totale taakstelling 27 9 24 35 53 68

Gerealiseerd 35 21 24 39 37 38

De achterstand in de uitvoering ten opzichte van de taakstelling is op het moment van vaststellen (eind oktober 2024) 30. De totale taakstelling (68) – gerealiseerde huisvesting (38) = 30.

3.4.

Knelpunten in de uitvoering per gemeente

In deze paragraaf wordt de uitvoering van de huisvestingstaak per gemeente besproken. Gemeente Wassenaar Voor de uitvoering van de huisvestingstaak statushouders werkt de gemeente Wassenaar samen met VluchtelingenWerk Nederland, de Wassenaarsche Bouwstichting en Woningbouwvereniging Willibrordus. VluchtelingenWerk Nederland krijgt van de woningbouwverenigingen te horen welke huizen beschikbaar zijn en koppelt statushouders aan deze huizen op basis van de informatie uit het Taakstellingvolgsysteem (TVS) van het COA. Wassenaar vangt in Duinrell 930 asielzoekers op, waarvan ca. één derde deel statushouders. Wassenaar heeft protest aangetekend om te voorkomen dat al deze 930 asielzoekers/statushouders in Wassenaar geplaatst moeten worden. Met ongeveer 167 woningmutaties per jaar (2024) in de sociale huurvoorraad van Wassenaar is dit een onmogelijke opgave.[31] De afgelopen jaren slaagde de gemeente Wassenaar erin de taakstelling te realiseren. Dit is veranderd in 2024; naar verwachting gaat de gemeente Wassenaar dit jaar de taakstelling niet halen. Op 1 november 2024 was er een achterstand van 34 personen. De beleidsambtenaar van Wassenaar formuleert hiervoor drie onderliggende problemen. Allereerst, zijn er in 2024 minder sociale huurwoningen vrijgekomen dan in voorgaande jaren, terwijl de taakstelling onverminderd hoog was.

Ten tweede, zijn er in Wassenaar slechts enkele wijken met sociale huurwoningen. Wanneer er een woning vrijkomt in een van deze wijken bestaat de wens om divers te huisvesten en niet alleen statushouders in de beschikbare huizen te plaatsen. De gemeente wil rekening houden met welke doelgroep in welke wijk past.

31

Ten derde, speelt dat de beschikbare woningen niet aansluiten bij de gezinssamenstelling van statushouders. Er zijn op dit moment met name alleenstaanden en enkele grote gezinnen gekoppeld aan de gemeente Wassenaar en de vrijgekomen woningen zijn kleine gezinswoningen. De Wassenaarse Bouwstichting heeft twee woningen verkamerd en verhuurd aan meerdere alleenstaande statushouders. De plaatsingen hebben wisselend succes, omdat men de voorkeur voor een eigen onderkomen heeft en soms ruzies ontstaan met de huisgenoot. De gemeente onderzoekt de mogelijkheid voor doorstroomwoningen en tijdelijke verkamering van woningen zodat alleenstaande statushouders met drie personen in een woning kunnen wonen. Wanneer de nareizende familieleden in Nederland aankomen, kunnen ze vervolgens verhuizen naar een gezinswoning. Het vinden van woningen voor grote gezinnen van acht tot twaalf personen blijkt eveneens niet mogelijk. De gemeente heeft de provincie Zuid-Holland om advies gevraagd hoe ze om moeten gaan met deze doelgroep. De provincie heeft de optie benoemt om de taakstelling uit te ruilen met gemeenten waar wel huisvesting voor grote gezinnen beschikbaar is of de optie dat de gemeente zelf een huis kan aankopen en dit verhuren. De gemeente onderzoekt uitruilmogelijkheden met andere gemeenten in de regio Haaglanden.

De provincie Zuid-Holland heeft de gemeente Wassenaar laten weten dat ze door het achterblijven van het huisvesten van statushouders gaan stijgen op de interventieladder. In januari 2025 moet er een ambtelijk plan opgesteld worden op welke manier de achterstanden op de taakstelling ingehaald gaan worden. Indien dit tot onvoldoende resultaat zal leiden, zal een halfjaar later een bestuurlijk gesprek plaatsvinden met de provincie. De gemeenteraad van Wassenaar is in november 2024 niet geïnformeerd over de achterstanden op de taakstelling. Gemeente Voorschoten Ook de gemeente Voorschoten werkt met VluchtelingenWerk Nederland voor het koppelen van statushouders aan sociale huurwoningen. De woningbouwcorporaties Rijnhart wonen en de Sleutels stellen huizen beschikbaar. De gemeente had in 2019 en 2020 de taakstelling niet gerealiseerd, maar heeft de achterstanden in 2021 ingehaald. In 2023 zijn de achterstanden opgelopen en naar verwachting zal de gemeente 2024 met achterstand afsluiten. Op 1 november 2024 is er een achterstand van veertig personen. De beleidsambtenaar van de gemeente Voorschoten stelt dat de belangrijkste oorzaak van de achterstanden is dat er veel alleenstaanden gekoppeld zijn aan Voorschoten en dat de woningbouwvereniging het beleid heeft dat ze geen alleenstaanden

Ambtelijke aanvulling Wassenaar.

21

huisvesten in een gezinswoning. De gemeente is in gesprek met de woningcorporaties om te onderzoeken of het mogelijk is om dit beleid aan te passen. De gemeente Voorschoten werkt nauw samen met omliggende gemeenten om via omkoppelingen en/of uitruil betere matches te realiseren voor de huisvesting van statushouders binnen de bestaande woningvoorraad. Om een gedeelte van de tekorten op te lossen werkt de gemeente Voorschoten regionaal samen om te onderzoeken of ze statushouders die op de taakstellingslijst staan alsnog passend gehuisvest kan worden. Ondanks deze inzet blijft de opgave echter lastig en complex.[32] Ook Voorschoten is in gesprek met de provincie. Er hebben reeds ambtelijke en bestuurlijke gesprekken plaatsgevonden met de provincie. De gemeente diende volgens de interventieladder een plan van aanpak bestuurlijk vast te leggen. De verwachting is dat de gemeente per januari 2025 naar trede 4 zal stijgen op de interventieladder.[33] De gemeente krijgt in deze trede een vooraankondiging van een geplande provinciale interventie. Vervolgens krijgt de gemeente de kans om alsnog de taakstelling te halen. Wanneer dit niet lukt zal er een aankondiging van indeplaatsstelling komen.

Op 9 april 2024 is de gemeenteraad schriftelijk geïnformeerd over de achterstanden en het interbestuurlijke toezicht.[34] De gemeente Voorschoten is naar trede 4 van de interventieladder gestegen per januari 2025. De gemeente verwacht over een aantal weken hierover een brief te ontvangen van de Provincie Zuid-Holland.[35] De gemeente onderzoekt op dit moment of het mogelijk is om woonprojecten op te zetten, zoals bijvoorbeeld doorstroom- en flexwoningen, maar heeft hier nog niet de financiering voor rond. Daarnaast hebben woningcorporaties weinig positieve ervaringen met flexwoningen en verkaveling van woningen. Dit heeft in het verleden tot overlast geleid. Op 2 november 2023 heeft de gemeenteraad van Voorschoten wel ingestemd met het Raadsvoorstel Flexwoningen om de mogelijkheden op vijf locaties verder te onderzoeken.

taakvolg-systeem wie aan de gemeente Oegstgeest gekoppeld zijn. Het traject start bij de woningcorporatie. Als zij een woning beschikbaar krijgen wordt contact gelegd met VluchtelingenWerk Nederland voor een match, en indien een match mogelijk is wordt deze voorgelegd aan de gemeente om de uiteindelijke goedkeuring te geven. De gemeente Oegstgeest heeft in vergelijking tot andere gemeenten in Holland Rijnland een lage voorraad sociale huurwoningen. Een woningcorporatie heeft tijdelijk aangegeven dat de grenzen waren bereikt, omdat er vanwege de gezinsgrootte van de gehuisveste statushouders een overmatig aantal huizen naar de doelgroep ging ten koste van andere doelgroepen met urgentie, waaronder spoedzoekers. Ook hebben ze zorgen geuit over de beschikbaarheid van sociale huurwoningen voor reguliere woningzoekenden.[36] Inmiddels worden door deze corporatie weer statushouders gehuisvest en denkt de corporatie actief mee over mogelijkheden om de taakstelling te behalen.[29] Het komt voor dat men twee jaar in het AZC verblijft totdat ze kunnen worden gehuisvest.[37] De gemeente kan sinds september 2023 niet aan de taakstelling voldoen, vanwege een woningentekort. Er zijn twee lopende nieuwbouwprojecten, waarvoor ook afspraken over de huisvesting van statushouders gemaakt worden.

Daarnaast zijn er sinds 2023 gesprekken met eigenaren over locaties die gebruiksklaar gemaakt/omgebouwd kunnen worden voor de doelgroep. Deze gesprekken verkeren in verschillende stadia van een voorwaarden gesprek voor plaatsing van de doelgroep tot gesprekken over concrete bouwtekeningen.[29] De ambitie van de gemeente is om 30% sociale huurwoningen te bouwen.[38] Zoals reeds benoemd moet de gemeente Oegstgeest nog dertig statushouders huisvesten in 2024. Hoogstwaarschijnlijk zal Oegstgeest niet voldoen aan de taakstelling voor 2024.

Gemeente Oegstgeest De gemeente Oegstgeest heeft het koppelen van woningen aan statushouders uitbesteed aan VluchtelingenWerk Nederland. Zij kijken in samenwerking met woningcorporaties in het

Sinds september 2021 heeft de gemeente Oegstgeest een Regionale Opvanglocatie (ROL). De ROL biedt huisvesting aan vergunninghouders die zijn gekoppeld aan de gemeenten Oegstgeest, Leiden, Leiderdorp, Voorschoten, Zoeterwoude, Katwijk, Noordwijk, Teylingen en Wassenaar.[39] De ROL heeft 175 plaatsen voor statushouders en 80 plaatsen voor spoedzoekers. Inmiddels is de met dertig plekken uitgebreid en biedt opvangplekken voor 205 statushouders.[29] De overeenkomst

32

Ambtelijke aanvulling Voorschoten.

36

33

Dit werd genoemd tijdens het interview met de gemeente in 2024.

Gemeente Oegstgeest (2024). Raadsmededeling aanpak opgave spreidingswet en huisvesting bijzondere/ overige doelgroepen.

34

Document voorschoten - 2447 Brief dd 09-04-2024 Provincie Zuid-Holland over Stand van zaken interbestuurlijk toezicht 2024.

37

Interview inburgeringsconsulent Oegstgeest (werkzaam bij de gemeente Leiden).

38

Idem Interview beleidsmedewerker Oegstgeest.

35

Beleidsmedewerker Voorschoten.

39

COA & gemeente Oegstgeest (2022). Addendum bestuursovereenkomst inzake de ROL Oegstgeest

22

loopt tot november 2025.[40] De gemeenteraad is op 5 januari geïnformeerd over een mogelijk aanvraag van het COA om statushouders tijdelijk te huisvesten in het Hoefijzergebouw in Oegstgeest. Het college heeft de raad op 17 februari 2021 middels een raadsmededeling geïnformeerd over het vervolg van de aanvraag.

Op dit moment bevindt de gemeente zich in trede 2b van de interventieladder van de provincie Zuid-Holland en heeft er een ambtelijk gesprek plaatsgevonden met de provincie. De verwachting is dat de gemeente in januari naar trede 3 gaat van de interventieladder en dient er een plan van aanpak gepresenteerd te worden. De gemeenteraad is hier nog niet over geïnformeerd.

Op dit moment bevindt de gemeente zich op trede 4 van de interventieladder van de provincie Zuid-Holland. Er heeft een ambtelijk en bestuurlijk overleg plaatsgevonden met de provincie.[29] De verwachting is dat de gemeente Oegstgeest niet aan de taakstelling zal voldoen voor dit jaar.[41]

In 2022 en 2023 is de gemeenteraad op verschillende momenten geïnformeerd over de taakstelling en het verloop van de huisvestingstaak. Op 11 juli 2023 is de gemeenteraad voor het laatst geïnformeerd over het verloop van de huisvesting statushouders via een raadsbrief (3436). Hierin is opgenomen dat de taakstelling stijgt, maar dat het aantal beschikbare sociale huurwoningen niet evenredig meestijgt.

De gemeenteraad is per april 2024 via een raadsmededeling geïnformeerd over de opgave spreidingswet, huisvesting bijzondere groepen en de achterstand taakstelling. De gemeente heeft op verzoek van de provincie een plan van aanpak opgesteld, zodat ze niet verder zullen stijgen op de interventieladder. Zoals reeds benoemd zijn er twee lopende nieuwbouwprojecten, waarvoor ook afspraken over de huisvesting van statushouders gemaakt worden. De gemeente verwacht bij uitblijven van extra maatregelen de taakstellingen voor 2025 en 2026 niet te halen.[36] Gemeente Leidschendam-Voorburg Net als in Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest werkt de gemeente samen met VluchtelingenWerk Nederland voor het koppelen van statushouders aan beschikbare huizen. Daarnaast werken ze met twee woningcorporaties Viodomes en Wooninvest samen. Leidschendam-Voorburg heeft sinds 2020 de taakstelling niet gerealiseerd. De achterstanden zijn steeds meer opgelopen waardoor het realiseren van de huisvesting lastiger wordt. Op dit moment wachten statushouders gemiddeld 22 maanden op een huis volgens de beleidsmedewerkers van de gemeente. De belangrijkste oorzaak voor de oplopende achterstanden betreft de lage omloopsnelheid in sociale huurwoningen volgens de beleidsambtenaren.

De gemeente werkt met twee woningcorporaties samen waarvan één vorig jaar de taakstelling wel heeft gehaald en dit jaar beargumenteert minder huizen beschikbaar te hoeven stellen voor statushouders. Daarnaast staan er veel grote gezinnen op de taakstellingslijst en zijn er voor deze doelgroep geen huizen beschikbaar. De gemeente is op zoek naar alternatieve huisvestingsvormen, zoals een doorstroomlocatie. De beperking hierbij is dat de maximale verblijfsduur op een dergelijke locatie twaalf maanden is. Na deze periode moeten er alsnog woningen beschikbaar komen voor statushouders waardoor het structurele probleem rondom woningtekorten niet wordt opgelost. Een andere oplossing waar woningcorporaties naar kijken betreft kamerverhuur.

40

COA (2024). ROL Oegstgeest - Rhijngeesterstraatweg.

41

Interview Wethouder en beleidsmedewerker Oegstgeest.

Het college formuleert verschillende oplossingsrichtingen voor het creëren van meer beschikbare woningen, waaronder het maken van prestatieafspraken met woningcorporaties, regionale matching en uitruil, particuliere verhuurders bewegen, woningdelen uitbreiden, periodiek overleg met uitvoerders, realiseren van flexwoningen en op de lange termijn het realiseren van 750 extra sociale huurwoningen in 2030. Deze plannen zijn op het moment van schrijven van dit rapport nog niet gerealiseerd. Algemeen De ambtenaren van de verschillende gemeenten benoemen dat de huidige kabinetsplannen rondom de spreidingswet en het opheffen van de taakstelling tot onduidelijkheid leiden. De beleidsambtenaar van Voorschoten zegt hierover:

“

Vanwege de taakstelling ben ik benieuwd hoe we de spreidingswet op regionaal niveau moeten gaan aanpakken. Dat is een vraag die veelal speelt. Er is heel veel ruis tussen provincie, kabinet en gemeente. Als gemeente wil je doorpakken en als er nieuwe informatie is vanuit het rijk met plannen die ze willen doorvoeren, schept dat heel veel verwarring en met name in de taakstelling. Dus we proberen onze wethouders zo goed mogelijk te adviseren en informeren, maar als we van bovenaf informatie krijgen over een andere route dan is dat heel problematisch voor ons in de uitvoerings- en beleidstak. Dat is wel een vraag voor de toekomst over hoe we dit kunnen doen.”

23

3.5.

Conclusie

De taakstelling is de afgelopen vijf jaar aanzienlijk gestegen. Alle vier gemeenten hadden per 1 november 2024 een achterstand in de taakstelling. In totaal ging het om 280 personen. In Leidschendam-Voorburg is sinds 2023 de taakstelling niet behaald, in Voorschoten en Oegstgeest is in de laatste vijf jaar de taakstelling soms wel en soms niet behaald, Wassenaar heeft dit jaar voor het eerst sinds 2019 een achterstand. De provincie is inmiddels bij alle vier gemeenten betrokken, vanwege de achterstand in de taakstelling. De gemeenten bevinden zich op verschillende treden van de interventieladder. Een knelpunt dat meerdere gemeenten noemen, is dat vooral alleenstaanden en grote gezinnen gekoppeld worden, terwijl zij hier vaak geen geschikte woningen voor hebben. Dit is een probleem dat ook door andere gemeenten in Nederland wordt genoemd. Het Rijk ondersteunde gemeenten bij in 2021 met deze huisvestingopgave via de regeling Financiële impuls versnelde huisvesting grote gezinnen vergunninghouders.[42]

In de interviews zijn meerdere mogelijke oplossingen genoemd, variërend van flexwoningen en woningdelen / kamergewijze (onzelfstandige) verhuur tot regionale uitruil, prestatieafspraken met woningbouwcorporaties tot het bouwen van sociale huurwoningen. Gemeenten streven naar regionale samenwerking, maar in de praktijk leidt dit niet of nauwelijks tot feitelijke uitruil. Onduidelijkheid over het al dan niet afschaffen van de spreidingswet en de mogelijkheid om statushouders voorrang te verlenen bij woningtoewijzing lijkt de ontwikkeling en uitvoering van maatregelen verder te vertragen. Inmiddels heeft de minister echter bevestigd dat de Spreidingswet nog van kracht is en uitgevoerd moet worden en dat gemeenten hier een rol in hebben. In de brief aan mede-overheden van 18 oktober schrijft de minister: “Het is en blijft echter van groot belang om aan deze opgaven te voldoen, zodat COA-locaties worden ontlast, er voldoende opvangplekken zijn voor allen die daar recht op hebben én statushouders worden gehuisvest en zo kunnen starten met hun integratie en participatie in de samenleving”.[43]

Deze regeling kan soms een geschikt instrument zijn, maar het toepassen ervan kost vaak veel tijd vanwege noodzakelijke woningaanpassingen. Daardoor is de regeling minder geschikt in de laatste fases van de interventieladder. Bovendien is de subsidieregeling onlangs verbreed, terwijl veel gemeenten en woningcorporaties nog uitgaan van verouderde informatie. Waar eerder alleen bouwkosten subsidiabel waren, is er binnen de nieuwe, bredere regeling nu ook ruimte voor bijvoorbeeld geluidsisolatie en duurzaamheidsmaatregelen.[32] De doorstroom binnen de sociale huursector is beperkt. Bovendien is er in sommige gemeenten een laag percentage sociale woningbouw. Een woningbouwvereniging in Oegstgeest heeft tijdelijk geen statushouders gehuisvest, een woningbouwvereniging in Voorschoten vestigt momenteel geen alleenstaanden samen in een gezinswoning. Een woningbouwvereniging in Leidsendam-Voorburg wil dit jaar minder statushouders huisvesten dan vorig jaar. Twee van de onderzochte gemeenten hebben geen urgentieregeling (meer) voor statushouders. Maar ook de andere twee gemeenten hebben moeite om de taakstelling te realiseren.

42

VNG (2022). Handreiking Versnelde huisvesting statushouders. Adviesraad Migratie (2022). Adviesrapport Een huis voor statushouders. Tiekstra (2023). Woningruimte gezocht voor grote statushoudersgezinnen.

43

https://open.overheid.nl/documenten/dpc-f369c403bc82e4bfb8997c1574f6b6b59810264c/pdf.

24

4

De Ondertussengroep

De ondertussengroep zijn inburgeraars die nog onder Wi2013 vallen. Dit zijn nieuwkomers die voor 1 januari 2022 al inburgeringsplichtig waren en nog niet aan de inburgeringsplicht hebben voldaan. Zij zijn zoals onder de oude wet nog steeds zelf verantwoordelijk voor hun eigen inburgering, maar gemeenten zullen wel deze groep bedienen door bijvoorbeeld persoonlijke begeleiding.

4.1.

Wettelijke taken van de gemeente

De wettelijke taken van de gemeente van de gemeente voor de ondertussengroep beperken zich tot de verplichtingen die ze hadden onder de Wi2013, maar: “In sommige gevallen lukt het asielstatushouders die onder de Wi2013 vallen niet om op eigen kracht te voldoen aan de inburgeringsplicht. Wanneer de sociale lening uitgeput is, wordt het financieren van verdere inburgeringslessen of examenpogingen zeer ingewikkeld voor de asielstatushouder. Dit kan verstrekkende gevolgen hebben voor het (niet) afronden van de inburgeringsplicht.”[44] Om deze reden hebben gemeenten sinds 2020 budget via de algemene uitkering van het gemeentefonds gekregen om inburgeraars onder de Wi2013 (de zogenaamde Ondertussengroep) te ondersteunen. Daarnaast is er tot en met 2026 een decentralisatie-uitkering beschikbaar voor begeleiding van de zogenaamde ELIP (Einde Lening, nog InburgeringsPlichtig) groep: de inburgeraars binnen de Ondertussengroep die 95% van hun hun maximale lening hebben gebruikt óf 75% van hun maximale lening hebben gebruikt en binnen twaalf maanden ingeburgerd moeten zijn. Divosa geeft als voorbeelden van begeleiding voor asielmigranten onder de Wi2013: warme overdracht, brede intake en PIP-advies, periodieke voortgangsgesprekken en een cursus financiële zelfredzaamheid.[45]

44

Nota van toelichting bij Besluit van 5 december 2022 tot wijziging van het Besluit inburgering 2021 in verband met aanpassing van het overgangsrecht en enige andere wijzigingen. https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2022-489.html#d17e395 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2022-489. html#d17e395.

45

https://www.divosa.nl/publicaties/wet-inburgering-vraag-en-antwoord/wet-inburgering-vraag-en-antwoord/ algemeen/inburgeraars-wi2013.

Over de ELIP-groep wordt in een wijziging van het Besluit inburgering 2021 aangegeven dat de hulp door gemeenten uit verschillende componenten kan bestaan en maatwerk is: allereerst bepalen of de inburgeraar behoefte heeft aan hulp en vervolgens bijvoorbeeld advies of begeleiding over het te volgen traject, het wijzen op eventuele administratieve tekortkomingen, een beperkte financiële bijdrage voor de bekostiging van extra inburgeringslessen, tot meer omvangrijke begeleiding in geval van achterliggende problematiek. De gemeente wordt door DUO geïnformeerd over de inburgeringsplichtige asielstatushouders in de ELIP-groep. Op de website van DUO is meer informatie beschikbaar voor gemeenten die de ELIP-groep willen ondersteunen: https://duo.nl/zakelijk/inburgering-ketenpartners/elip/info-elip.jsp

4.2.

Aantallen

Tabel 4.5. Nog inburgeringsplichtig onder Wi2013, per 1-8-2024 Leidschendam-Voorburg Voorschoten Wassenaar Oegstgeest

Gezins- en overige migranten 60 +* * 9 +* *

Asielstatushouders 64 +* 14 +* 18 +* 11 +*

* Aantallen zijn te klein om te worden getoond i.v.m. privacy. Bron: DUO https://duo.nl/zakelijk/inburgering-ketenpartners/cijfers-over-inburgeren/cijfers-inburgeren.jsp.

4.3.

Uitvoeringspraktijk Leidschendam-Voorburg en omliggende gemeenten

De ondertussengroep in de gemeente Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar wordt met name begeleid vanuit de participatiewet richting werk. Hierbij is er aandacht voor inburgering, omdat het spreken van de taal en arbeidsmogelijkheden nauw met elkaar samenhangen. Zoals beschreven, zijn inburgeraars zelf verantwoordelijk voor het inkopen van een inburgeringstraject, al dan niet met behulp van een sociale lening. De gemeente houdt verder voortgangsgesprekken met de ondertussengroep. Sinds januari 2025 heeft Leidschendam-Voorburg dedicated klantmanagers voor de ondertussengroep en de ELIP groep. De opdracht die is meegegeven is: specialistische kennis inzetten om te analyseren wat deze groep nodig heeft (evt anders dan de groep die onder Wi2021 valt).[46]

46

Ambtelijke aanvulling Leidschendam-Voorburg.

25

De gemeenten hebben geen specifiek beleid, maar wel specifieke aandacht voor de ondertussengroep. Ze hebben een onderzoek verricht onder stakeholders, consulenten en mensen uit de ondertussengroep zelf. Hieruit kwamen behoeftes naar voren die al in het bestaande aanbod zitten op het gebied van participatie en werk. De gemeente is hier actiever naar door gaan verwijzen. Daarnaast is er extra aanbod gekomen voor taalondersteuning van vrouwen en het ontwikkelen van hun competenties.

Een totaal van 102 oude wetters van de gemeente Oegstgeest volgen hun inburgering bij de gemeente Leiden binnen het kader van de Leidse inburgering. Tussen juni 2016 en augustus 2024 hebben 85 inburgeraars die onder de oude wet vielen hun inburgering afgerond. Wanneer we ons beperken tot 2022 gaat het om drie oude wetters waarvan er één het inburgeringstraject heeft afgerond per augustus 2024.

Op dit moment vallen er nog 124 inburgeraars onder de Wi2013 die hun inburgering nog niet hebben afgerond. Aangezien de gemeente geen inburgeringsdossiers bijhoudt van deze groep, kunnen er geen verdere details gegeven worden over de inhoud van de lopende dossiers. De gemeente is actief in het bemiddelen van deze groep richting werk. Hierbij krijgen de inburgeraars dezelfde begeleiding als inburgeraars onder de Wi2021. We verwijzen naar hoofdstuk 7 voor meer informatie over de begeleiding van inburgeraars richting werk.

4.5.

Aan een kleine ELIP-groep biedt de gemeente extra begeleiding en advies. Ze gaan in gesprek met deze doelgroep en onderzoeken de hulpvraag. Ze bieden indien nodig extra financiële bijdrage voor de bekostiging van de inburgeringslessen, en onderzoeken mogelijke achterliggende problematiek en zetten hier een ondersteuningstraject voor in.

4.4.

Uitvoeringspraktijk Oegstgeest

De gemeente Oegstgeest beschikt niet over middelen om deze groep te begeleiden, maar zet menskracht in omdat ze van oudsher al inzetten op de monitoring en inburgering van inburgeraars onder de Wi2013 en blijven dat doen. De gemeente biedt aanvullende trainingen voor deze groep aan, waarvan taal een component is. En begeleiding naar werk. Taallessen financiert de gemeente enkel op basis van ELIP-criteria. De begeleiding van deze groep is op initiatief van de gemeente. De ELIP-groep doet via de inburgeringsconsulent een aanvraag tot financiering van het (verdere) taaltraject. Indien het e.e.a. niet-verwijtbaar is, wordt het restant van het taaltraject gefinancierd door de gemeente.[47] De ondertussengroep met een taalachterstand krijgen twee jaar begeleiding bij hun integratie en worden toegeleid naar werk. Niet-inburgeringsplichtigen (waaronder personen binnen de ELIP doelgroep die hun inburgertraject hebben afgerond) krijgen begeleiding binnen het kader van het project Taal & Participatie van de gemeente Leiden. Dit traject wordt gefinancierd met WEB-gelden.[48] De gemeente Leiden houdt de landelijke monitoring inburgering als leidraad voor de begeleiding van inburgeraars.[49]

47

Beleidsmedewerker Oegstgeest.

48

Gemeente Oegstgeest (2024). Bevestiging deelname projecten Jas, JA en JA+ (2021).

49

Interview programmamanager Gemeente Leiden.

Conclusie

Alle vier gemeenten zetten zich nog in voor inburgeraars die onder de Wi2013 vallen. De begeleiding is echter beperkt, omdat de gemeenten slechts een kleine verantwoordelijkheid hebben voor deze groep. Deze gemeenten hebben geen specifiek beleid voor de inburgeraars onder de Wi2013, maar bieden dezelfde aanpak als aan inburgeraars onder de Wi2021 of aan de doelgroep van de Participatiewet. Dit komt overeen met 61% van de gemeenten in de KIS-monitor.[50] De begeleiding in de vier gemeenten is vooral gericht op werk en voor een kleine groep (ook) op taal. Een kwart van de gemeenten in de KIS monitor vindt dat ze statushouders die onder de Wi2013 vallen niet voldoende begeleiding en aanbod kunnen bieden om hen richting werk te begeleiden. Bijvoorbeeld omdat ze onvoldoende menskracht en middelen hebben en/of omdat onvoldoende werkgevers deze groep een werkplek willen bieden. Dit signaal is bij de vier gemeenten in voorliggend onderzoek niet naar voren gekomen. Omdat inburgeraars onder de Wi2013 niet als zodanig worden geregistreerd door de vier gemeenten en er geen aparte dossiers worden bijgehouden, is niet duidelijk hoe de voortgang wordt gemonitord. Ook zijn er geen dedicated klantmanagers die zich specifiek op deze groep richten, wat overeenkomt met 69% van de gemeenten in de KIS-monitor.

De gemeente Oegstgeest geeft echter aan dat de kleinschaligheid van de gemeente als voordeel heeft dat alle bijstandsgerechtigden goed in beeld zijn en dat consulenten weten wie onder de Wi2013-groep valt. Een aandachtspunt uit de KIS monitor is dat bijna de helft van de onderzochte Nederlandse gemeenten zich bij de arbeidstoeleiding van inburgeraars onder de Wi2013 richt op slechts een van beide personen in een echtpaar, meestal op de mannen. Vrouwen uit deze doelgroep krijgen dus relatief weinig begeleiding, terwijl zij deze juist hard nodig hebben, zo geven de onderzoekers van de KIS-monitor aan. Het is niet duidelijk hoe de vier gemeenten in voorliggend onderzoek hiermee omgaan.

50

Gruijter, M. de, T. A. Kool, Y. Dusault, L. Samson, A.Gehring, F. Acherrat (2024) KIS monitor 2024 Gemeentelijk beleid arbeidstoeleiding en inburgering statushouders en gezinsmigranten. Utrecht: KIS.

26

5

Brede intake, PIP en begeleiding door gemeenten

De focus in dit hoofdstuk ligt op de eerste periode van de inburgering en de gemeentelijke taken in deze periode. Daarnaast wordt er in dit hoofdstuk aandacht besteed aan de begeleiding die wordt uitgevoerd door de gemeente zelf gedurende het inburgeringsproces.

5.1.

Wettelijke taken van de gemeente

De gemeente is voor zowel statushouders als gezinsmigranten in de eerste periode van de inburgering verantwoordelijk voor het afnemen van de brede intake en het opstellen van een persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP). Daarnaast is er een mogelijkheid voor statushouders om al op het AZC een tijdige start te maken met de inburgering: de vroege inburgering en participatie (VrIP), uitgevoerd door COA. Na het opstellen van het PIP blijft de gemeente de regie op de inburgering behouden en voert voortgangsgesprekken met statushouders en gezinsmigranten. Deze verschillende onderdelen worden hieronder kort toegelicht. Brede intake Van gemeenten wordt verwacht dat zij een brede intake afnemen met statushouders en gezinsmigranten. De brede intake geeft een beeld van de startpositie en ontwikkelmogelijkheden van de inburgeringsplichtige op het gebied van inburgering en participatie.[51] De brede intake bestaat ten minste uit „ „

Een leerbaarheidstoets die inzicht geeft in het te behalen niveau waarop een inburgeraar de Nederlandse kan leren. Een of meerdere gesprekken die inzicht geven in de onderwijs- en werkervaring in het land van herkomst en context gerichte onderwerpen zoals gezondheid en gezinssituatie.[51]

Verder is een gemeente vrij om eigen invulling te geven aan de brede intake. Op basis van de leerbaarheidstoets en de aanvullende informatie die wordt opgehaald tijdens de brede intake wordt de leerroute vastgesteld.

51

Memorie van Toelichting Wi2021, p. 24.

De leerbaarheidstoets is een landelijke, online toets. DUO beheert Optimum, het systeem waarin de toets wordt afgenomen, verwerkt de toetsresultaten en geeft de uitslagen door. De leerbaarheidstoets wordt afgenomen door gecertificeerde toetsbegeleiders, in dienst van of in opdracht van de gemeente. De gemeente zorgt verder voor het inplannen van de afspraak met de kandidaat en het beschikbaar stellen van de afnamelocatie en een computer/device.[52] Het door de gemeente oproepen van een inburgeringsplichtige voor een brede intake vindt zo snel mogelijk plaats nadat iemand in beeld is gekomen bij de gemeente. Voor een gezins- of overige migrant is dit het moment dat iemand in de gemeente komt te wonen. Voor een statushouder is dit het moment van koppeling aan de gemeente wanneer de statushouder nog op een AZC verblijft. De brede intake kan dus al plaatsvinden op het AZC terwijl een statushouder nog in afwachting is van een huis. Het doel is dat hierdoor de tijd in het AZC zo effectief mogelijk wordt benut en dat een statushouder direct na huisvesting en zo mogelijk al gedurende het verblijf op het AZC kan beginnen met de inburgering.[53] Persoonlijk plan inburgering en participatie (PIP) Na afronding van de brede intake stelt de gemeente het PIP op in afstemming met de inburgerings-plichtige.

Hierin is er ruimte voor de gemeente om maatwerk te leveren en op de persoon toegesneden einddoelen van de inburgering te formuleren. De leerroute wordt vastgelegd in het PIP en overige voorwaarden waaraan een inburgeringsplichtige moet voldoen worden vastgelegd, zoals het volgen en afronden van het PVT en de MAP. Ook wordt vastgelegd hoe de gemeente begeleiding en onder-steuning biedt aan de inburgeringsplichtige. Wanneer een inburgeringsplichtige bijstandsgerechtigd is, worden er ook beschikkingen in het PIP opgenomen in het kader van ontzorgen en overige relevante onderdelen van de Participatiewet.[54] Gemeenten zijn verplicht om het PIP maximaal tien weken na inschrijving van de inburgerings-plichtige in de Basisregistratie Personen (BRP) vast te stellen. Het doel van deze termijn is gemeenten stimuleren om zo snel mogelijk met de brede intake en het opstellen van het PIP te beginnen. Ook als de brede intake al op het AZC heeft plaatsgevonden, hoeft een PIP pas na tien weken na inschrijving in de BRP opgesteld te worden.[55]

52

https://duo.nl/zakelijk/inburgering-ketenpartners/nieuwe-wet-inburgeren/leerbaarheidstoets/.

53

Memorie van Toelichting Wi2021, p. 25.

54

Memorie van Toelichting Wi2021, p. 26.

55

Divosa. Wijzigingenoverzicht nieuwe Wet Inburgering 2021. Persoonlijk Plan Inburgering en Participatie. Vaststellen van het PIP | Divosa.

27

Begeleiding door gemeenten De gemeente dient haar regierol vorm te geven door gedurende het inburgeringstraject de ontwikkelingen en vorderingen van de uitvoering van het PIP te monitoren. Gemeenten krijgen beleidsruimte om deze tijd naar eigen inzicht vorm te geven. Van gemeenten wordt verwacht dat ze periodiek contact hebben met de inburgeringsplichtige, ten minste twee gesprekken gedurende de eerste twaalf maanden na aanvang van de inburgeringstermijn. Deze gesprekken zijn ook bedoeld om te onderzoeken of de vastgestelde leerroute voldoende aansluit bij de persoonlijke situatie en capaciteiten van de inburgeraar. De gemeente heeft de ruimte om de leerroute aan te passen.[56] Handhaving en boetes Een grote groep inburgeringsplichtigen is intrinsiek gemotiveerd om de taal te leren en te slagen voor het examen. Het nieuwe stelsel biedt meer handvatten om van de inburgering een succes te maken, wat hun motivatie om (snel) in te burgeren naar verwachting nog zal doen toenemen.

Toch valt niet uit te sluiten dat er, ondanks alle mogelijkheden die het nieuwe stelsel biedt, inburgeringsplichtigen zullen zijn voor wie inburgering niet vanzelfsprekend is en die, om hen moverende redenen, verzuimen om hierin hun eigen verantwoordelijkheid te nemen.[57] Daarom kunnen gemeenten, naast het voeren van voortgangsgesprekken met inburgeringsplichtigen, handhaven op de verplichtingen uit het PIP. Het niet nakomen van de afspraken in het PIP door de inburgeraar kan er toe leiden dat de gemeente een bestuurlijke boete oplegt indien deze zich (verwijtbaar) niet houdt aan de verplichtingen die in het PIP zijn vastgelegd Aangezien het PIP een beschikking is, kan ook de inburgeringsplichtige hier rechten aan verlenen, als de inburgering niet overeenkomt met de verwachtingen en afspraken. Het opleggen van een boete dient uiteraard niet lichtvaardig te gebeuren: het is uitdrukkelijk bedoeld als een allerlaatste redmiddel om onwillige inburgeringsplichtigen te stimuleren om de verplichtingen na te komen. Teveel nadruk op sanctionering kan ertoe leiden dat inburgeringsplichtigen gedemoti-veerd raken. Ook blijkt uit de evaluatie van de Wet inburgering dat boetes kunnen leiden tot financiële problemen en stress. Dergelijke situaties moeten dan ook zoveel mogelijk worden voorkomen.[57]

Gemeenten dienen in een gemeentelijke verordening vast te leggen, wanneer de gemeente overgaat tot het opleggen van een boete (procedure), de mate van verwijtbaarheid en de wijze waarop dit wordt meegenomen bij het vaststellen van de hoogte van de boete en op welke wijze zij de boete stapsgewijs zullen verhogen bij het herhaaldelijk niet nakomen van de afspraken uit het PIP. [58] In het Besluit inburgering 2021 is de maximale hoogte van de boetes vastgelegd en de te hanteren percentages wanneer geen sprake is van opzet of volledige verwijtbaarheid.[59] Voor het niet verschijnen bij de brede intake (inclusief leerbaarheidstoets) of het onvoldoende hieraan meewerken, kunnen gemeenten een boete opleggen.[60] Hiertoe beschrijft de VNG de volgende stappen: „

„

„

Als een inburgeraar na de eerste oproep niet binnen de gestelde termijn verschijnt of onvoldoende meewerkt aan de brede intake, geeft uw gemeente een schriftelijke waarschuwing en nodigt hem opnieuw uit voor de brede intake. Als een inburgeraar na de tweede oproep niet binnen de gestelde termijn verschijnt of onvoldoende meewerkt aan de brede intake, legt uw gemeente een gefixeerde boete op van €250,- en nodigt u hem opnieuw uit voor de brede intake. Als een inburgeraar na de derde oproep niet binnen de gestelde termijn verschijnt of onvoldoende meewerkt aan de brede intake, legt uw gemeente opnieuw een gefixeerde boete van €250,- op. Daarna voltooit u de brede intake en legt u het PIP eenzijdig vast.[61]

Na vaststelling van het PIP kunnen gemeenten boetes opleggen wanneer de inburgeraar niet of onvoldoende meewerkt aan de geboden ondersteuning en begeleiding in het PIP, of niet voldoet aan hetgeen op grond van de vastgestelde intensiteit van het participatieverklaringstraject en de module Arbeidsmarkt en Participatie of de leerroute, zoals vastgesteld in het PIP, van hem verwacht wordt.[62] Per overtreding is de boete €50 met een maximum van €800 bij meerdere overtredingen binnen een jaar en maximaal €2.400 gedurende de inburgeringstermijn van drie jaar.[59]

58

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.61 (Memorie van Toelichting Wi2021).

59

Artikel 7.1 Besluit inburgering 2021.

60

Artikel 14 Wet inburgering 2021; Artikel 22 Wet inburgering 2021; Artikel 26 Wet inburgering 2021.

56

Memorie van Toelichting Wi2021, p. 28.

61

https://vng.nl/kennisbank-naleving/naleving-nieuwe-wet-inburgering.

57

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.57 (Memorie van Toelichting Wi2021).

62

Artikel 23 Wet inburgering 2021.

28

Voor gezinsmigranten kunnen geen boetes worden opgelegd met betrekking tot de leerroute, omdat zij in beginsel niet verplicht zijn om inburgeringslessen te volgen.[63] Overigens kan de gemeente geen boete opleggen als voor dezelfde gedraging de bijstand is verlaagd op grond van artikel 18 of 18b van de Participatiewet.[64] Meer toelichting op de boetebedragen en een modelverordening zijn te vinden op de website van Divosa: https://www.divosa.nl/publicaties/modelverordening-inburgering.

5.2.

Uitvoeringspraktijk Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg

Het beleid De gemeente Leidschendam-Voorburg voert de brede intake, het PIP en de voortgangsgesprekken met inburgeraars uit voor de eigen gemeente en voor Wassenaar en Voorschoten. In het beleidsplan inburgering 2022-2025 is uiteengezet dat de gemeenten aansluiten bij bovenstaand landelijk beleid.[65] De brede intake vindt plaats na inschrijving in de BRP, maar kan ook al op het AZC plaatsvinden. De gemeenten zien de brede intake als een belangrijk middel om regie te houden op het inburgerings-proces. De gemeenten willen in de brede intake de volgende thema’s aan bod laten komen: leerbaarheid, opleiding, werkervaring en/of vrijwilligerswerk, competenties, werknemersvaardig-heden, taalniveau, motivatie/interesses, mate van zelfredzaamheid, digitale vaardigheden, gezinssituatie, fysieke gezondheid, mentale gezondheid en sociaal netwerk. Ook vormt de leerbaarheidstoets input voor de brede intake. Indien nodig wordt samen met een tolk het gesprek in de taal van de inburgeraar gevoerd. De brede intake wordt afgenomen middels een gesprek en is mensgericht. Als toevoeging op en onderdeel van de brede intake wil de gemeenten de pilot Brugklas starten specifiek voor statushouders.[66] Het doel van de brugklas is om inburgeraars goed ta laten landen in de gemeente.

De Brugklas kent een aantal vaste startmomenten in het jaar en is een programma van circa drie maanden, waarin wordt gestart met een aantal onderdelen van de inburgering, zoals de kennis van de Nederlandse maatschappij en kernwaarden, starten met voorlichting over rechten en plichten binnen de Participatiewet, starten met informeel taalonderwijs, starten met financiële zelfredzaamheid en een taalmaatje zoeken. Het PIP wordt in de laatste week van de Brugklas opgesteld

63

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.62 (Memorie van Toelichting Wi2021)

64

Artikel 27 Wet inburgering 2021.

65

Beleidsplan Inburgering 2022-2025 Leidschendam-Voorburg. Nummer 872.

66

Beleidsplan Inburgering 2022-2025 Leidschendam-Voorburg. Nummer 872. P. 16.

en bevat de afspraken tussen consulent en inburgeraar. Het PIP wordt binnen tien weken opgesteld.[67] Na het opstellen van de PIP, behoudt de gemeente de regie over de inburgering. De consulent Inburgering die de brede intake heeft afgenomen, wordt de contactpersoon voor de inburgeraar en de ketenpartners. Daarnaast treedt de consulent op als procesbewaker, werkt coachend en ondersteunt op deze wijze de inburgeraar bij het behalen van zijn doelstellingen. Tijdens het inburgeringstraject spreekt de consulent de inburgeraar een aantal keer over de voortgang van het traject en het PIP. Daarbij handhaaft de consulent indien nodig. In het beleidsplan wordt uitgegaan van gemiddeld acht voortgangsgesprekken per inburgeraar; in het begin zal de frequentie van de gesprekken hoger liggen, om zo een goede start van het traject te waarborgen. Indien nodig voert de consulent tussentijdse gesprekken met de inburgeraar.[67] Met genoemde uitgangspunten voor de brede intake, PIP en voortgangsgesprekken draagt de gemeente bij aan haar eigen opgestelde strategieën maatwerk, effectief, lokaal en transparant. De gemeenteraden van Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg hebben in november 2022 de nieuwe Verordening Inburgering vastgesteld waarin een boetesysteem is opgenomen.

Op grond van het PIP worden afspraken gemaakt en wanneer een inburgeraar zich hier niet aan houdt kunnen er, volgens de Wi2021, boetes opgelegd worden. In de Verordeningen van de verschillende gemeenten is het volgende opgenomen: 1. 2. 3.

De samenhang met de participatiewet omtrent handhaving. In welke gevallen de boete verrekend kan worden met de uitkering. Cliëntparticipatie – het college betrekt ingezetenen van de gemeente bij de (door)ontwikkeling van het gemeentelijke beleid betreffende inburgering.

De uitvoeringspraktijk De uitvoeringspraktijk komt grotendeels overeen met de plannen zoals deze geformuleerd zijn in het beleidsplan. Uitzondering hierop is het vroegtijdig starten van de inburgering. Er vinden geen brede intake gesprekken plaats terwijl statushouders op een AZC verblijven. De beleidsambtenaren van de gemeente Leidschendam-Voorburg benoemen dat vroeg starten niet aan de orde is, omdat er geen AZC in de regio zit en omdat het lang duurt voordat statushouders daadwerkelijk gehuisvest kunnen worden in de gemeente. De gemeente wil geen verkeerde verwachtingen scheppen door de statushouders alvast op te roepen voor een brede intake. De regio beschikt echter wel over azc’s, dit zijn de opvang Den Haag, Duinrell en de ROL Oegstgeest. De gemeente Leidschendam-Voorburg

67

Beleidsplan Inburgering 2022-2025 Leidschendam-Voorburg. Nummer 872. P. 19.

29

bedient de gekoppelde statushouders voor de inburgering, zodra statushouders zijn gehuisvest in Leidschendam-Voorburg, Wassenaar of Voorschoten. Er zijn dus wel statushouders gekoppeld vanuit voorgenoemde opvanglocaties, maar ze zijn nog niet gestart met hun inburgering bij de gemeente. Zoals beschreven in het beleidsplan, krijgt elke inburgeraar een consulent toegewezen. De consulent voert de regie over het gehele traject van de inburgeraar. De consulent neemt de brede intake af en houdt daarna in principe acht gesprekken in drie jaar met de inburgeraar volgens de consulenten. Daarbij ligt het zwaartepunt van de afspraken in de eerste jaren. Indien nodig bieden consulenten maatwerk en wordt er frequenter afgesproken. Daarnaast begeleiden de consulenten inburgeraars ook richting werk, daarom kunnen de gesprekken met inburgeraars oplopen tot zestien in drie jaar. Tijdens de begeleiding door de gemeente wordt aandacht besteed aan het behalen van de doelen uit het PIP. De thema’s zoals uiteengezet in het beleidsplan komen allen aan bod tijdens de brede intake gesprekken. Er wordt een format gebruikt waarin de gespreksthema’s uiteen zijn gezet, maar de consulent heeft de vrijheid om in het gesprek eigen richting te geven. De leerbaarheidstoets wordt ingepland en afgenomen en vormt een belangrijke tool voor de consulenten Inburgering en Werk om de leerbaarheid in te schatten.

Op basis van deze informatie wordt voor gezinsmigranten vervolgens het PIP opgesteld.

De brede intake, het opstellen van het PIP en de begeleiding van inburgeraars wordt gedaan door consulenten Inburgering en Werk. Aanvankelijk hadden inburgeraars een aparte contactpersoon bij inburgering en een aparte contactpersoon bij werk. Uit een monitoringstudie van Regioplan uitgevoerd in Leidschendam-Voorburg bleek, dat deze praktijk ertoe leidde dat inburgeraars te veel contactmomenten met verschillende personen bij de gemeente hadden. Hierdoor was het voor inburgeraars niet meer duidelijk wie hun aanspreekpunt is.[68] Op basis van deze constatering heeft de gemeente besloten om de teams samen te voegen. Inburgeraars hebben sinds maart 2024 daardoor nog maar te maken met één consulent Inburgering en Werk.[69] Ondanks dat de Verordeningen Inburgering in de verschillende gemeenten zijn aangepast, ontbreekt er in de praktijk een beleidsplan gericht op implementatie van het handhavingsbeleid. Op dit moment zijn de beleidsmedewerkers bezig met het ontwikkelen van dit beleid. De beleidsambtenaren stellen dat het opstellen en vaststellen van dit beleid een complex proces blijkt te zijn, vanwege de overlap tussen het inburgerings- en participatiebeleid en de variëteit aan redenen waarom afspraken door inburgeraars niet nagekomen (kunnen) worden.

Vanaf januari 2024 is voor statushouders de Startklas toegevoegd als onderdeel van de brede intake. Dit is geïnspireerd op de pilot Brugklas die in 2021 heeft plaatsgevonden, zoals beschreven in het beleidsplan Inburgering 2022-2025. Sindsdien wordt het PIP voor statushouders in principe vastgesteld op basis van de informatie uit de gesprekken met de consulent, de leerbaarheidstoets en de informatie uit de startklas. De Startklas duurt zes weken en wordt gecoördineerd door Echt Nederlands. De uitvoering vindt plaats in samenwerking met de verschillende partijen die een rol spelen in de inburgering. De Startklas vindt plaats na afname van de leerbaarheidstoets en start met een intakegesprek bij Echt Nederlands of Foxtaal. De startklas bestaat vervolgens uit verschillende onderdelen, waaronder kennismaken met de Nederlandse maatschappij, voorlichting vanuit de gemeente over minimaregelingen en rechten en plichten binnen de Participatiewet, er wordt gestart met taalonderwijs door Echt Nederlands of Foxtaal en er vindt een kennismaking met de lokale samenleving plaats via excursies die georganiseerd worden door de lokale afdelingen van VluchtelingenWerk Nederland. Er zijn in 2024 zes startklassen georganiseerd.

68

Zie: Mack, A. & Scholten, T. (2024) Kwalitatieve monitoring inburgering Leidschendam-Voorburg. ‘Alles gaat goed, maar ik wil ook hulp’. Regioplan. Publicatienummer 23141.

69

Raadsbesluit Z/22/0667793/317987. Gemeente Wassenaar. 2 november 2022. Raadsbesluit 2562. Gemeente Leidschendam-Voorburg. 9 november 2022. Raadsbesluit Z/22/066884/317790. Gemeente Voorschoten. 3 november 2022.

30

5.2.1. Aantallen en termijnen Hieronder volgt een schematische uiteenzetting per gemeente van het aantal inburgeraars naar leeftijd, geslacht en vervolgens en top tien landen van herkomst.[70] Tabel 5.6. Aantal inburgeraars Leidschendam-Voorburg Leidschendam-Voorburg Gezinsmigranten 18-27 jaar (man) Statushouders Gezinsmigranten 18-27 jaar (vrouw) Statushouders Gezinsmigranten 27-50 jaar (man) Statushouders Gezinsmigranten 27-50 jaar (vrouw) Statushouders Gezinsmigranten 50-68 jaar (man) Statushouders Gezinsmigranten 50-68 jaar (vrouw) Statushouders Gezinsmigranten Totaal (man) Totaal (vrouw) Totaal Statushouders Totaal (man) Totaal (vrouw)

2022 1 1 3 11 7 21 11 1 4 2 38 12 26 24 8 16

2023 3 11 8 15 17 20 42 15 6 3 2 4 78 26 52 68 34 34

Tabel 5.7.

Aantal inburgeraars Voorschoten

Voorschoten 18-27 jaar (man) 18-27 jaar (vrouw)

2024 6 10 14 9 20 13 33 19 3 2 4 4 80 29 51 57 25 32

Totaal 9 22 23 27 48 40 96 45 10 5 10 10 196 67 129 149 67 82

27-50 jaar (man) 27-50 jaar (vrouw) 50-68 jaar (man) 50-68 jaar (vrouw)

Totaal

Wassenaar 18-27 jaar (man)

27-50 jaar (man) 27-50 jaar (vrouw) 50-68 jaar (man) 50-68 jaar (vrouw)

Totaal Afwijkingen tussen totalen in deze tabellen en totalen leerroute in hoofdstuk 6 kunnen verklaard worden doordat data in dit hoofdstuk is gebaseerd op het aanmaken van een dossier en de leerroute gaat uit van gestarte leerroute. Inburgeraars die nog niet gestart zijn met de leerroute worden niet meegenomen in die aantallen.

1 6 2 4 8 4 4

2023 2 7 1 5 2 6 6 10 3 2 1 2 15 7 8 32 15 17

2024 2 7 3 2 2 11 5 5 2 1 2

2023 1 4 6 2 3 6 10 5 2 2 2 1 24 6 18 20 12 8

2024 3 2 2 4 6 5 5 2

15 6 9 26 19 7

Totaal 4 15 5 8 5 20 14 18 6 3 . 2 36 15 21 66 38 28

Tabel 5.8. Aantal inburgeraars Wassenaar

18-27 jaar (vrouw)

70

Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Statushouders Gezinsmigranten Totaal (man) Totaal (vrouw) Statushouders Totaal (man) Totaal (vrouw)