4422 Rapport Verwey-Jonker onderzoek gemeentelijke rollen taken statushouders gezinsmigranten
Tekst van het document
De invulling van (wettelijke) gemeentelijke rollen en taken voor statushouders en gezinsmigranten in Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg Anoeshka Gehring | Ruth Yohannes | Corine van Egten
Inhoud Samenvatting3
5.4.
Conclusie
36
1
Introductie
8
6
Leerroutes - taalonderwijs
38
1.1. 1.2. 1.3. 1.4.
Hoofd- en deelvragen Methoden van onderzoek De gemeenten Leeswijzer
8 9 10 10
6.1. 6.2. 6.3. 6.4.
Wettelijke taken van de gemeente Uitvoeringspraktijk Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg Uitvoeringspraktijk Oegstgeest Conclusie
38 40 47 49
2
De Wet Inburgering 2013 en 2021
11
7
Dualiteit – participatie, werk en de MAP
51
2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5.
Wi2013 11 Wi2021 11 Landelijke ontwikkelingen 14 Uitvoeringsbeleid Wi2021 in de verschillende gemeenten 14 Betrokkenheid gemeenteraden bij het opstellen, uitvoeren en controleren van het inburgeringsbeleid17
7.1. 7.2. 7.3. 7.4.
Wettelijke taken van de gemeente 51 Uitvoeringspraktijk Wassenaar, Voorschoten en LeidschendamVoorburg52 Uitvoeringspraktijk Oegstgeest 55 Conclusie 57
8
Maatschappelijke begeleiding en
3
Huisvesting statushouders
19
3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5.
Wettelijke taak gemeente Landelijke ontwikkelingen Taakstelling per gemeente en realisatie Knelpunten in de uitvoering per gemeente Conclusie
19 20 20 21 24
4
De Ondertussengroep
25
4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5.
Wettelijke taken van de gemeente Aantallen Uitvoeringspraktijk Leidschendam-Voorburg en omliggende gemeenten Uitvoeringspraktijk Oegstgeest Conclusie
25 25 25 26 26
5
Brede intake, PIP en
5.1. 5.2. 5.3.
begeleiding door gemeenten
27
Wettelijke taken van de gemeente Uitvoeringspraktijk Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg Uitvoeringspraktijk Oegstgeest
27 29 34
financiële zelfredzaamheid
59
8.1. 8.2. 8.3. 8.4.
Wettelijke taken – (sub)doelen wet Uitvoeringspraktijk Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg Uitvoeringspraktijk Oegstgeest Conclusie
59 59 62 63
9
Samenwerking tussen gemeenten en uitvoerende partijen
64
9.1. 9.2. 9.3.
Samenwerking tussen gemeenten Samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties Conclusie
64 65 66
10
Financiering Wi2021
67
10.1. Wettelijke kaders 10.2. Uitvoeringspraktijk 10.3. Conclusie
67 68 70
11
71
Conclusie
11.1. Aanbevelingen
74
2
Samenvatting Het Verwey-Jonker Instituut heeft tussen juli 2024 en februari 2025 een onderzoek uitgevoerd in opdracht van de rekenkamer van de gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg (RK WVOLV). Dit onderzoek richtte zich op de inburgering en huisvesting in voorgenoemde gemeenten. De gemeente Leidschendam-Voorburg voert de inburgering uit in opdracht van de gemeenten Wassenaar en Voorschoten. Daarnaast voert de gemeente Leiden de inburgering uit in opdracht van de gemeente Oegstgeest. De hoofdvraag bij het onderzoek is: Wat zijn de (wettelijke) rollen, taken en activiteiten van gemeenten voor statushouders en gezinsmigranten, hoe wordt dit ingevuld in de gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg en wat gaat hierbij goed en wat zijn de knel- en verbeterpunten? Voor dit onderzoek zijn de volgende onderzoeksmethoden ingezet:
Documentstudie van lokale en nationale beleidstukken en lokale aanbestedings- en subsidiedocumenten. (Groeps)interviews met wethouders, beleidsmedewerkers en uitvoerende organisaties.
Hieronder presenteren we de onderzoeksbevindingen en de bijbehorende conclusies. De Wet inburgering 2013 en 2021 Onder de oude Wet inburgering 2013 waren inburgeraars verantwoordelijk voor hun eigen inburgering. Ze moesten zelf hun taalschool en inburgeringstraject kiezen. Onder de nieuwe Wet inburgering 2021 (Wi2021), die van kracht werd op 1 januari 2022, hebben de gemeenten de regie over de uitvoering van de inburgering. Hoewel inburgeraars zelf verantwoordelijk blijven voor hun inburgering, worden ze hierin actief ondersteund door gemeenten. Gemeenten zijn betrokken bij de brede intake, de begeleiding van inburgeraars en het inkopen van het inburgeringsaanbod. Het maatschappelijke doel van de Wi2021 is snel en volwaardig meedoen, het liefst via betaald werk. De subdoelen van de wet zijn gericht op tijdige afronding van het inburgeringstraject, het snel doorlopen van het proces, het bieden van maatwerk, dualiteit (de taal leren en tegelijkertijd participeren) en het bieden van kwaliteit.
De verschillende gemeenten hebben ter voorbereiding op de Wi2021 beleidsplannen opgesteld met daarin de lokale visie op de inburgering. De gemeente Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar hebben voorafgaand aan de Wi2021 een lokaal Beleidsplan inburgering 2022-2025 opgesteld dat is vastgesteld in de gemeenteraad. Het beleidsplan en de geformuleerde beleidsdoelstellingen sluiten aan bij de doelstellingen uit de Wi2021. Daarnaast hebben de gemeenten doelstellingen geformuleerd gericht op actieve deelname aan de maatschappij vanuit de visie dat een sterke sociale cohesie de gezamenlijke draagkracht en welzijn van inwoners vergroot. De gemeente Oegstgeest sluit aan bij de Leidse visie op inburgering die erop gericht is om inburgeraars zo breed mogelijk te laten oriënteren op onderwijs en de arbeidsmarkt. Rol gemeenteraden Bij de gemeenteraden in de gemeenten Leidschendam-Voorburg, Voorschoten, Wassenaar en Oegstgeest is de voortgang van de uitvoering van de inburgering en huisvesting over het algemeen een onderwerp waar in beperkte mate aandacht aan wordt besteed. De gemeenteraden van de gemeenten Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar zijn in september/oktober 2024 geïnformeerd over de inburgering. Naar aanleiding daarvan heeft geen van de drie gemeenteraden het thema geagendeerd en zijn er geen raadsvragen gesteld.
De inburgering is opgenomen als beleidsdoel in het Beleidsplan Sociaal Domein 2021-2024 van de gemeente Oegstgeest. Het Beleidsplan is in april 2021 vastgesteld door de raad. Daarna is de raad in januari 2024 geïnformeerd over de voortang van Beleidsplan Sociaal Domein 2021-2024 middels een tussenrapportage. De gemeenteraad in Oegstgeest is in 2023 en 2024 geïnformeerd over de resultaten van de Leidse inburgering via de aanvraag van de Vangnetuitkering over het BUIG-budget.[1] Tevens wordt de raad jaarlijks geïnformeerd over de inburgering via de jaarrekening. Huisvesting statushouders De huisvesting van statushouders is een wettelijke taak van gemeenten, vastgelegd in de Huisvestingswet 2014. Elke zes maanden ontvangen gemeenten een taakstelling die evenredig is aan hun inwoneraantal. De taak is om binnen tien weken na koppeling door het COA een woning te realiseren. In de praktijk blijkt dit voor veel gemeenten, waaronder de onderzochte vier, een structurele uitdaging. De beschikbaarheid van sociale huurwoningen is beperkt en niet afgestemd op de samenstelling van de statushouderspopulatie.
1
Het BUIG-budget heeft betrekking op de financiële middelen die gemeenten ontvangen vanuit het Rijk voor het verlenen van bijstand en ondersteuning richting werk.
3
Alle vier gemeenten kampen met forse achterstanden ten opzichte van hun taakstelling. Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg zijn ieder opgenomen op verschillende treden van de provinciale interventieladder. Er zijn met name knelpunten bij de huisvesting van alleenstaanden en grote gezinnen. Deze mismatch leidt tot lange wachttijden in AZC’s en vertraagt de start van het inburgeringstraject.
Een belangrijk knelpunt is het ontbreken van een overgangsregime of aanvullend budget voor deze groep. Sommige inburgeraars lopen tegen het einde van hun lening aan en kunnen hun traject niet voortzetten. Anderen blijven langdurig in het systeem zonder uitzicht op voltooiing. Hoewel er lokaal extra middelen zijn ingezet om deze groep te ondersteunen, is er geen sluitend beleidskader of specifieke verantwoording. Gemeenten signaleren het gebrek aan overgangsregelingen en pleiten voor landelijke duidelijkheid over hoe de ondersteuning voor deze groep verantwoord kan worden afgerond.
Gemeenten onderzoeken verschillende oplossingsrichtingen, zoals woningdelen, flexwoningen, tijdelijke doorstroomlocaties en uitruil van taakstellingen met regiogemeenten. In de praktijk blijken deze oplossingen echter moeizaam te realiseren door gebruik aan beschikbare huizen, planologische beperkingen en financiële middelen. Regionale samenwerking wordt gezocht, maar heeft tot op heden nog niet geleid tot structurele oplossingen.
Er lijkt sprake te zijn van een ‘vergeten groep’ die niet past binnen het nieuwe stelsel maar ook niet meer thuishoort in het oude. Gemeenten nemen hun verantwoordelijkheid, maar missen kaders en middelen om dit structureel op te vangen.
De informatievoorziening richting gemeenteraden blijkt op dit thema vaak beperkt. Daar waar gemeenten wel zijn geïnformeerd, hebben de raden veelal geen vragen gesteld of het thema actief geaggendeerd. Tegelijkertijd geven ambtenaren aan dat landelijke beleidswijzigingen en onduidelijkheid over de toekomst van de spreidingswet zorgen voor beleidsmatige ruis.
Brede intake, Plan Inburgering en Participatie (PIP) en begeleiding door gemeenten Een belangrijk instrument van de Wi2021 is de brede intake, waarbij de gemeente samen met de inburgeraar een persoonlijk profiel opstelt en een leerroute wordt vastgesteld aan de hand van de leerbaarheidstoets. De onderdelen van de Brede intake moeten binnen tien weken na vestiging in de gemeente plaatsvinden en vormt de basis voor het Plan Inburgering en Participatie (PIP). In dit plan worden doelen en benodigde begeleiding opgenomen.
Door het structurele tekort aan passende woonruimte en de beperkte regieruimte voor gemeenten waardoor innovatieve oplossingen zelden in de praktijk gebracht kunnen worden, zijn er nog geen structurele oplossingen gevonden voor dit probleem. De gemeenten zouden graag meer ondersteuning van het Rijk ontvangen om hun wettelijke taak naar behoren te kunnen uitvoeren. De Ondertussengroep De zogenaamde ‘ondertussengroep’ bestaat uit inburgeraars die onder de Wet inburgering 2013 vallen maar hun traject nog niet hebben afgerond. Voor deze groep hebben gemeenten geen expliciete wettelijke zorgplicht onder de Wi2021, maar zij proberen hen toch te ondersteunen om participatie en afronding van het inburgeringstraject te bevorderen. Deze pragmatische aanpak varieert per gemeente en is afhankelijk van beschikbare capaciteit en beleidskeuzes. In de praktijk hanteren gemeenten grotendeels dezelfde werkwijze voor de ondertussengroep als voor nieuwe inburgeraars. Leidschendam-Voorburg biedt ook voor Wassenaar en Voorschoten ondersteuning aan deze groep; Oegstgeest volgt hierin het beleid van Leiden. Gemeenten richten zich vooral op activering richting werk en – voor een deel – taalondersteuning. Er is echter weinig financiële ruimte om maatwerk te bieden.
De gemeenten Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar hebben een Startklas ontwikkeld als aanvulling op de intake. Deze duurt zes weken en biedt inburgeraars een eerste kennismaking met taalonderwijs, de Nederlandse samenleving en lokale regelingen. De aanpak wordt als waardevol gezien, onder andere omdat het meer instrumenten biedt om de juiste leerroute aan te bieden en de aandacht voor zelfredzaamheid en het opbouwen van netwerkcontacten. Leiden voert de Brede intake voor de inburgeraars in Oegstgeest uit. In deze gemeente volgt na het opstellen van het PIP een startgroep. Deze volgorde is in de praktijk minder effectief, omdat de informatie uit de startgroep niet meer gebruikt kan worden bij het opstellen van de PIP. Ook wordt minder gebruikgemaakt van het momentum na aankomst. De brede intake zelf bestaat doorgaans uit een leerbaarheidstoets en een of meerdere gesprekken met consulenten. Inhoudelijk is er aandacht voor werkervaring, opleidingsniveau, gezinssituatie en psychosociale omstandigheden. De uitvoerders signaleren dat het aanbod nog niet altijd voldoende aansluit op de specifieke ondersteuningsbehoeften, zeker bij inburgeraars met complexe achtergronden.
4
Een knelpunt is de beperkte capaciteit bij gemeenten om de brede intake tijdig en grondig uit te voeren. In sommige gevallen wordt de wettelijke termijn overschreden. Daarnaast geven beleidsmedewerkers aan dat de samenwerking met ketenpartners, zoals taalaanbieders, niet altijd soepel verloopt, met vertraging in de trajectstart als gevolg. De Brede intake en het PIP vormen een belangrijk sturingsintrument voor succesvolle inburgering. Daarnaast zien we dat gemeenten die investeren in een integrale aanpak – zoals de Startklas – een stevigere startpositie creëren voor inburgeraars. Leerroutes – taalonderwijs De Wet inburgering 2021 introduceert drie leerroutes voor inburgeraars: de B1-route (gericht op werk en het verwerven van taalniveau B1), de onderwijsroute (voor doorstroom naar mbo/hbo/wo) en de Z-route (voor inburgeraars met beperkte leerbaarheid). De toewijzing gebeurt op basis van de brede intake. In alle vier gemeenten worden inburgeraars over deze routes verdeeld, waarbij opvalt dat Wassenaar relatief veel deelnemers in de Z-route heeft (51%) en weinig in de B1-route (31%), in tegenstelling tot de andere gemeenten en het landelijke beeld. Taalonderwijs wordt in de onderzochte gemeenten verzorgd door regionale taalaanbieders, waarmee gemeenten prestatieafspraken maken. Er is regelmatig contact tussen consulenten en aanbieders over voortgang en kwaliteit.
De kwaliteit van het taalonderwijs is een belangrijk aandachtspunt, mede gezien de eisen van de Wi2021 en de ambitie om inburgeraars snel en duurzaam te laten participeren in de samenleving. Een knelpunt in de uitvoering is het samenstellen van homogene lesgroepen. Door het beperkte aantal inburgeraars per gemeente is het vaak niet mogelijk om groepen te vormen met hetzelfde niveau of dezelfde leerdoelen. Dit gaat ten koste van maatwerk en de effectiviteit van het onderwijs. Ook verschillen in digitale vaardigheden en persoonlijke omstandigheden van inburgeraars zorgen voor uitdagingen in de lespraktijk. Een ander aandachtspunt is de handhaving op aanwezigheid en inzet. In Leidschendam-Voorburg is begin 2025 gestart met het uitvoeren van handhavingsbeleid. Hoewel gemeenten in theorie boetes kunnen opleggen, zijn hierover nog geen vaste procedures afgesproken met taalaanbieders. Ook is er onduidelijkheid over het vervolgtraject voor Z-route-deelnemers die de vereiste 800 taaluren niet behalen. Daarnaast speelt bij de B1-route dat taalscholen zich zorgen wie de resterende lessen betalen, als inburgeraars wel alle lesuren hebben gemaakt, maar de inburgering nog niet gehaald hebben.
Het realiseren van kwalitatief goed taalonderwijs en passende leerroutes blijft een structurele uitdaging. Gemeenten proberen maatwerk te bieden, maar zijn hierin afhankelijk van de taalaanbieders en landelijke regelgeving. Dualiteit – participatie, werk en de MAP Dualiteit houdt in dat inburgeraars gelijktijdig aan taalonderwijs én participatieactiviteiten deelnemen. De participatieverplichtingen verschillen per leerroute. In de B1-route ligt de nadruk op voorbereiding op de arbeidsmarkt; inburgeraars in deze route worden geacht actief deel te nemen aan werkervaringsplekken, vrijwilligerswerk of (voorbereidende) arbeidstoeleiding. Gemeenten proberen hierop aan te sluiten met trajecten gericht op werk en activering. In de onderwijsroute, die gericht is op jongeren met potentie voor hbo of wo, ligt de focus meer op voorbereiding op het regulier onderwijs. Participatie vindt hier vaak plaats in de vorm van stages of oriëntatie op studiekeuze, wat andere begeleiding vraagt. In de Z-route worden inburgeraars geacht om naast 800 uur taalonderwijs ook 800 uur te participeren en de MAP te volgen. Deze vorm van participatie wordt doorgaans laagdrempeliger ingevuld in de vorm van dagbesteding, vrijwilligerswerk of begeleiding richting basiszelfredzaamheid.
De Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) bereidt inburgeraars voor op de arbeidsmarkt en is verplicht voor inburgeraars in de B1- en Z-route. Participatie in de Z-route Tot de zomer van 2024 was er in Leidschendam-Voorburg en Voorschoten geen specifiek beleid voor inburgeraars in de Z-route. Inmiddels zijn deze gemeenten begonnen met het opzetten van begeleidingstrajecten en het in kaart brengen van mogelijkheden. De gemeenten hadden de verantwoordelijkheid voor het behalen van de participatie-uren aanvankelijk volledig belegd bij de inburgeraar. Dit sluit niet aan bij landelijke adviezen en bleek ook in de praktijk niet haalbaar. De gemeenten hebben in 2024 daarom besloten alsnog regie te pakken op de participatie-uren en verschillende partners verantwoordelijk te maken voor de begeleiding van inburgeraars in de Z-route naar participatieplekken. Oegstgeest maakt voor begeleiding gebruik van de expertise van Leiden en lokale netwerkpartners. In Wassenaar ondersteunt de lokale vrijwilligerscentrale bij het invullen van participatie-uren. Het is een uitdaging om passende participatie plekken te vinden voor inburgeraars. Dit heeft onder andere te maken met het onvoldoende beheersen van de Nederlandse taal, maar ook persoonlijke verplichtingen, zoals de zorg voor kinderen.
Bovendien zijn gemeenten tot op zekere hoogte afhankelijk van de bereidwilligheid en capaciteit van maatschappelijke organisaties en werkgevers om een participatieplek aan te bieden aan inburgeraars.
5
Een belangrijke belemmering is de afstemming tussen het aanbod van taalaanbieders en participatieorganisaties. Roosters sluiten niet altijd op elkaar aan, waardoor het lastig is om een geïntegreerd aanbod te realiseren. Daarnaast varieert de beschikbaarheid van inburgeraars sterk, waardoor trajecten onderbroken of aangepast moeten worden. Begeleiding richting betaald werk Begeleiding richting betaald werk vindt met name plaats voor inburgeraars in de B1-route. Opvallend is dat de gemeenten geen inzicht kunnen geven in definitieve aantallen inburgeraars die ze hebben begeleid richting betaald werk, omdat de registratie hiervan niet volledig en up-to-date is. Uitstroom richting betaald werk is een van de hoofddoelen van de Wi2021, maar op dit moment is er nog onvoldoende inzicht in de resultaten die de gemeenten op dit punt bereiken. Wel kan gesteld worden dat een groot aantal begeleidingstrajecten richting betaald werk plaatsvinden. Dit vindt plaats in de vorm van leerwerktrajecten, jobcoaches, matchmakers en persoonlijke begeleidingstrajecten. Daarnaast zien de gemeenten ook op dit punt dat het lastig is om werkgevers te vinden die bereid zijn om inburgeraars aan te nemen die nog in een inburgeringstraject zitten, omdat ze enerzijds onvoldoende beschikbaar zijn en anderzijds onvoldoende taalvaardigheden hebben voor de werkvloer.
Maatschappelijke begeleiding en financiële zelfredzaamheid De maatschappelijke begeleiding en begeleiding richting financiële zelfredzaamheid wordt in alle vier gemeenten uitgevoerd door VluchtelingenWerk Nederland. Maatschappelijke begeleiding wordt lokaal georganiseerd en VluchtelingenWerk Nederland is in staat om maatwerk te bieden. Uit de praktijk blijkt dat de maatschappelijke begeleiding van 1,5 jaar niet voor iedereen voldoende is. Momenteel is er weinig ruimte om de duur van maatschappelijke/financiële begeleiding te verlengen. Sommige inburgeraars uit de Z-route hebben behoefte aan een verlenging van deze begeleiding, terwijl het voor andere inburgeraars, zoals hoogopgeleiden, voldoende of niet nodig is. Binnen het kader van het financieel ontzorgen zijn gemeenten verantwoordelijk voor het administratieve ontzorgen en het stimuleren van de financiële zelfredzaamheid. Voor het administratieve ontzorgen zijn gemeenten verplicht om gedurendezes6 maanden vaste lasten direct te betalen vanuit de bijstandsuitkering, dat is niet altijd wenselijk en daarom gaan gemeenten hier verschillend mee om. Het financieel ontzorgen is niet voor iedereen geschikt gebleken, daarom wordt er meer maatwerk toegepast.
Samenwerking tussen gemeenten en uitvoerende organisaties Informatieverstrekking over de uitvoering van de inburgering tussen opdrachtgevende en opdrachtnemende gemeenten is beperkt. De gemeenten Leidschendam-Voorburg heeft sinds de zomer van 2024 periodieke overleggen met de gemeenten Wassenaar en Voorschoten over de uitvoering van de inburgering. De gemeente Oegstgeest heeft regelmatig contact met de gemeente Leiden over de uitvoering van de inburgering. De opdrachtgevende gemeenten Oegstgeest, Voorschoten en Wassenaar bleken maar in beperkte mate te beschikken over de inburgeringscijfers van hun inburgeraars. Tot slot Alle vier gemeenten delen dezelfde ambitie: inburgeraars zo snel mogelijk laten meedoen, het liefst via betaald werk, en op een zo hoog mogelijk taalniveau. De meeste inburgeraars volgen dan ook de B1-route, dit sluit aan bij de ambities die gesteld zijn in de wet. Anderzijds is er op dit moment nog onvoldoende zicht op het aantal inburgeraars dat begeleid is richting werk en andere participatieplekken. De registratie hiervan is in alle vier de gemeenten onvoldoende waardoor hier geen uitspraken over gedaan kunnen worden. Wel zijn er in alle vier de gemeenten initiatieven om inburgeraars te begeleiden richting werk. Wat gaat goed? Er zijn veel positieve ontwikkelingen.
De brede intake en het Persoonlijk Plan Integratie en Participatie (PIP) zorgen ervoor dat begeleiding beter aansluit op de persoonlijke situatie van de inburgeraar. Startklassen helpen om vertragingen te voorkomen en de juiste leerroute te kiezen. De samenwerking met taalscholen is intensief en de kwaliteit van het aanbod wordt bewaakt via het keurmerk Blik op Werk. Ook op het gebied van maatschappelijke begeleiding is veel bereikt. In alle vier gemeenten gebeurt dit via lokale kantoren van VluchtelingenWerk, wat zorgt voor korte lijnen en vertrouwde gezichten. Inburgeraars kunnen in hun eigen gemeente terecht, wat de toegankelijkheid vergroot. Waar wringt het? Toch zijn er ook duidelijke knelpunten. De huisvestingstaakstelling wordt in geen van de vier gemeenten structureel gehaald. Dit betekent dat statushouders langer in opvanglocaties verblijven en pas later kunnen starten met hun inburgering. Dit heeft niet alleen gevolgen voor hun integratie, maar ook voor de financiële positie van gemeenten: ontvangen middelen moeten mogelijk worden terugbetaald als de taakstelling niet wordt ingehaald.
6
Daarnaast blijkt de maatschappelijke begeleiding van anderhalf jaar in veel gevallen te kort. De behoefte aan verlenging is er wel, maar de ruimte ontbreekt. Ook de combinatie van taalonderwijs en participatie – de zogeheten dualiteit – blijkt in de praktijk lastig. Taalonderwijs vraagt veel tijd, en het vinden van geschikte participatieplekken is afhankelijk van taalniveau, motivatie en beschikbare netwerken. Registratie en monitoring Een ander aandachtspunt is de registratie. In veel gevallen is het onduidelijk hoeveel inburgeraars daadwerkelijk deelnemen aan werk of vrijwilligerswerk. Alleen Leidschendam-Voorburg heeft hier enig zicht op, met een participatiepercentage van circa 10%. Zonder betrouwbare gegevens is het lastig om beleid bij te sturen of successen zichtbaar te maken. De rol van de gemeenteraad De gemeenteraden zijn op verschillende momenten geïnformeerd en betrokken bij het vaststellen van beleid en verordeningen. Toch blijkt uit recente rapportages dat het onderwerp inburgering weinig politieke aandacht krijgt. In 2024 zijn alle raden geïnformeerd via een jaarrapportage en monitor, maar dit leidde niet tot debat of vervolgvragen. Wat kan beter? Er liggen duidelijke kansen voor verbetering:
Samenwerking versterken: Door beter samen te werken kunnen gemeenten de huisvestingstaakstelling sneller realiseren en inburgeraars eerder laten starten, zelfs al in het AZC. Registratie verbeteren: Betere monitoring van participatie en voortgang is essentieel voor sturing en verantwoording. Begeleiding uitbreiden: Overweeg verlenging van maatschappelijke begeleiding waar nodig. Financiering vereenvoudigen: De huidige structuur is complex en niet altijd kostendekkend. Gemeenten moeten vaak bijpassen uit andere budgetten. Lokale verankering versterken: Zorg dat inburgeraars zoveel mogelijk in hun eigen gemeente terecht kunnen voor lessen, begeleiding en participatie.
Tot slot De uitvoering van de Wet inburgering 2021 is een gezamenlijke opgave. Gemeenten, maatschappelijke organisaties en het Rijk moeten blijven investeren in samenwerking, duidelijkheid en maatwerk. Alleen zo kunnen we ervoor zorgen dat nieuwkomers een eerlijke kans krijgen om volwaardig mee te doen in onze samenleving.
7
1
Introductie
Dit onderzoek heeft als beoogd resultaat inzicht te geven in:
In januari 2022 is de Wet inburgering (Wi2021) van kracht geworden. Anders dan in het vorige stelsel worden statushouders nu meer begeleid, is er onderscheid gemaakt in drie leerroutes en worden door de gemeente de aanbieders van de inburgeringsroutes geselecteerd. Met de Wi2021 hebben gemeenten de regie over de inburgering teruggekregen en daarmee een grotere verantwoordelijkheid voor zowel de begeleiding en ondersteuning van inburgeraars als de keuze voor de aanbieders van de leerroutes. Snel en volwaardig meedoen (het liefst via betaald werk) is het centrale uitgangspunt en beheersing van de Nederlandse taal wordt als een van de belangrijkste middelen gezien om dit te bereiken. De wet is een lerend stelsel, waarbij gedurende de uitvoering verbeteringen worden doorgevoerd in regelgeving en instrumenten. Binnen de wet wordt onderscheid gemaakt tussen statushouders en gezins- en overige migranten[2] (in het vervolg kortweg: gezinsmigranten). Voor de gezinsmigranten is de rol van de gemeente minder groot dan voor statushouders.
De eerste groep inburgeraars is de inburgering op dit moment aan het afronden (of heeft deze reeds afgerond). De Rekenkamer van de gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg wil dit moment aangrijpen om meer inzicht te verkrijgen in de uitvoering van de gemeentelijke rollen, taken en activiteiten ten aanzien van statushouders en gezinsmigranten in de verschillende gemeenten. Hierbij is aandacht voor het gehele proces: van het moment dat een statushouder gekoppeld is aan een gemeente (of een gezinsmigrant in de gemeente komt te wonen) tot aan het moment van uitstroom (afronding van de inburgering). Specifiek heeft de gemeente een verantwoordelijkheid op het gebied van het verzorgen van de inburgering van statushouders en gezinsmigranten en het verzorgen van huisvesting van statushouders. Dit onderzoek focust dan ook op deze twee onderdelen.
1.1.
Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode juli 2024 t/m jan 2025. Hierbij is data meegenomen vanaf de start van de Wi2021 in januari 2022 t/m november 2024. Het ambtelijk hoor en wederhoor heeft na januari 2025 plaatsgevonden.
Hoofd- en deelvragen
De hoofdvraag die in dit onderzoek beantwoord zal worden is: Wat zijn de (wettelijke) rollen, taken en activiteiten van de gemeente voor statushouders en gezinsmigranten, hoe wordt dit ingevuld in de gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg, wat gaat goed en wat zijn hierbij de knel- en verbeterpunten? De deelvragen die hierbij beantwoord zullen worden zijn: 1. 2.
3.
4. 2
De aantallen statushouders en gezinsmigranten per gemeente, in- en uitstroom cijfers en begeleiding richting participatie/werk; de (wettelijke) gemeentelijke rollen en taken aan statushouders en gezinsmigranten, specifiek op het gebied van huisvesting en inburgering; de uitvoering op deze taken, mogelijke andere (bovenwettelijke) activiteiten op het gebied van huisvesting en inburgering die uitgevoerd worden en ervaren knel- en verbeterpunten; de manier waarop de gemeenteraden betrokken zijn bij het opstellen, uitvoeren en controleren van de processen rondom huisvesting en inburgering; de budgetten rondom huisvesting en inburgering.
Wat zijn de wettelijke rollen en taken van de gemeente voor statushouders en gezinsmigranten, specifiek op het gebied van huisvesting en inburgering? Wat willen de gemeenten effectief bereiken met de inburgering van statushouders en gezinsmigranten (op alle beoogde inburgeringsroutes) en binnen de participatiewet en in hoeverre zijn de door de gemeente gestelde doelen op deze thema’s gerealiseerd? Op welke manier zijn de gemeenteraden betrokken (geweest) bij het opstellen, uitvoeren en controleren van de processen rondom inburgering van statushouders en gezinsmigranten en de huisvesting van statushouders? Wat zijn voor de gemeenten in grote lijnen de budgetten?
Divosa (2022). Factsheet statushouders en gezinsmigranten Overige migranten zijn migranten die als geestelijk leiders in Nederland verblijven of vreemdelingen met een niet-tijdelijke humanitaire status. Vreemdelingen met een niet-humanitaire status hebben verschillende verblijfsdoelen, waaronder werk, studie en verblijf voor een medische behandeling.
8
5.
6. 7. 8.
9. 10.
Hoe verloopt het proces in de praktijk in de verschillende gemeenten vanaf het moment dat een statushouder aan een gemeente is gekoppeld of gezinsmigrant in de gemeente komt te wonen totdat de inburgering is afgerond? Om welke aantallen gaat het en wat is de achtergrond van de statushouders en gezinsmigranten? Welke knel- en verbeterpunten worden door de verschillende partijen die betrokken zijn bij de huisvesting en inburgering van gezinsmigranten en statushouders ervaren? Hoe verloopt in de uitvoering de samenwerking met partners in het veld, al dan niet onder contract (Taalscholen, organisatie voor maatschappelijke begeleiding, scholen/ISK’s, DUO, COA en overige samenwerkingspartners)? In hoeverre hebben de gemeenten de aanpak moeten bijstellen/ improviseren en bieden wet en rijk ruimte om lokale oplossingen te vinden voor praktische knelpunten in de uitvoering? Waar liggen mogelijkheden voor verbetering a. In de kaderstelling en randvoorwaarden door rijk of lokaal door de gemeenteraad? b. In de praktijk van uitvoering?
1.2.
Methoden van onderzoek
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, hebben we een beknopte literatuur- en documentstudie uitgevoerd, hebben we de beschikbare cijfermatige data per gemeente geanalyseerd en hebben we interviews afgenomen. Voor de literatuur- en documentstudie hebben we (relevante) beleidsdocumenten van de gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest, Leidschendam-Voorburg – waaronder beleidsplannen, nota’s en voortgangsrapportages, aanbestedings- en subsidiedocumenten ten aanzien van het inburgerings-beleid en de maatschappelijke begeleiding – bestudeerd met als doel om eerste inzichten te krijgen in de uitvoering van de inburgering. Daarnaast maken we voor de literatuurstudie gebruik van landelijke onderzoeken, zoals de Marktmonitor van Significant, de KIS monitor van het VerweyJonker Instituut, de evaluatie van de uitvoering van de eerste fase van de Wet Inburgering 2021 door Radar Advies, handreikingen van Divosa/VNG en documenten op basis van opgedane ervaringen in de Communities of Practice Inburgering.
Aangezien gemeenten slechts een kleine rol hadden onder de Wi2013, ligt de focus in dit onderzoek op inburgeraars die onder de Wi2021 vallen. Wel is in de interviews onderzocht wat er voor de mensen die onder de oude wet vallen is opgezet en welke aandacht deze groep op dit moment nog krijgt.
We hebben 26 semi-gestructureerde (groeps)interviews met verschillende professionals, zowel op beleids-, management- als uitvoeringsniveau afgenomen.
De deelvragen zijn als volgt onderverdeeld per hoofdstuk:
We hebben de volgende mensen gesproken:
Deelvraag 1 komt aan bod in hoofdstuk 2 (wettelijke taak inburgering) en hoofdstuk 3 (huisvesting). Deelvraag 2 wordt beantwoord in hoofdstuk 2 (2.4 uitvoeringsbeleid Wi2021) en hoofdstuk 4 (beleid en aanbod voor inburgeraars Wi2013). Deelvraag 3 wordt beantwoord in hoofdstuk 2 (2.5 betrokkenheid gemeenteraden). Deelvraag 4 komt aan bod in hoofdstuk 10 (financiering Wi2021). Deelvraag 5 komt aan bod in de hoofdstukken 5 tot en met 8 (hoofdstuk 5 brede intake, PIP en begeleiding, hoofdstuk 6 leerroutes en taalonderwijs, hoofdstuk 7 dualiteit, participatie, werk en MAP en hoofdstuk 8 maatschappelijke begeleiding en financiële zelfredzaamheid). Deelvraag 6 knelpunten en verbeterpunten bij huisvesting en inburgering (hoofdstuk 4 huisvesting en hoofdstuk 5 tot en met 8). Deelvraag 7 komt aan bod in hoofdstuk 9 (samenwerking gemeenten en uitvoerende partijen). Deelvraag 8 wordt beantwoord in hoofdstuk 11 (conclusies en aanbevelingen).
Wethouders die huisvesting, statushouders en/of gezinsmigranten in hun portefeuille hebben. Beleidsadviseurs / Beleidsmedewerker(s) van de verschillende gemeenten die zich bezighouden met inburgering en/of huisvesting van statushouders en gezinsmigranten. Uitvoerende klantmanagers/inburgeringsconsulenten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het beleid. Taalaanbieders. Verschillende uitvoerende organisaties die actief zijn op het gebied van financiële zelfredzaamheid, maatschappelijke begeleiding, taalverwerving, etc.
9
1.3.
De gemeenten
Dit onderzoek heeft plaatsgevonden in de gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg. Elke gemeente is zelfstandig verantwoordelijk voor de uitvoering van de huisvestingstaak statushouders. Voor de uitvoering van de inburgerings- en de participatiewet werken gemeenten samen. Leidschendam-Voorburg voert niet alleen voor de eigen gemeente deze wetten uit, maar ook voor Wassenaar en Voorschoten. De consulenten werk en inburgering bevinden zich dan ook in Leidschendam-Voorburg. Oegstgeest heeft de uitvoering van de inburgerings- en participatiewet uitbesteed aan Leiden. In alle gemeenten wordt de maatschappelijke begeleiding lokaal gesubsidieerd en uitgevoerd door VluchtelingenWerk Nederland. Daarnaast spelen verschillende lokale partijen een rol in de uitvoering van de participatiecomponent in de Z-route. Dit komt nader aan bod in het vervolg van dit onderzoek.
1.4.
Leeswijzer
In de volgende hoofdstukken wordt allereerst het landelijke beleidskader van de Wi2013 en de Wi2021 (H2) beschreven en hoe de gemeenten hier lokaal invulling aan hebben gegeven. In de daaropvolgende hoofdstukken wordt verder ingegaan op de huisvesting van statushouders (H3) en de ondertussen-groep (H4). Daarna volgen hoofdstukken over de uitvoering van de verschillende onderdelen van de inburgering: brede intake, PIP en begeleiding door gemeenten (H5); leerroutes en taalonderwijs (H6), dualiteit, participatie, werk en MAP (H7); maatschappelijke begeleiding en financiële zelfredzaamheid (H8). Tot slot beschrijven we in de laatste hoofdstukken de samenwerking tussen gemeenten en uitvoerende partijen (H9), de financiering van de Wi2021 (H10) waarna we conclusies trekken (H11).
10
2
De Wet Inburgering 2013 en 2021
Er was voldoende aanbod aan taalcursussen, maar de opleidingsinstituten ervaarden onvoldoende prikkels om goede kwaliteit en maatwerk te bieden. De min of meer ongereguleerde markt voor inburgeringsonderwijs zorgde ervoor dat bij relatief veel taalbureaus fraude werd geconstateerd.[4]
De context waarbinnen de inburgering van statushouders en gezinsmigranten plaatsvindt is de Wet Inburgering 2013 (Wi2013) voor statushouders en gezinsmigranten die vóór 1 januari 2022 in een van de gemeenten zijn komen wonen, en de Wet Inburgering 2021 (Wi2021) voor statushouders en gezins-migranten die na 1 januari 2022 in een van de gemeenten zijn komen wonen. Het streven binnen zowel de Wi2013 als de Wi2021 is dat alle inburgeringsplichtigen zo snel en volwaardig mogelijk kunnen meedoen aan de Nederlandse samenleving, het liefst via betaald werk. De verantwoordelijkheden die bij de gemeente zijn belegd en de invulling van de uitvoering verschillen aanzienlijk tussen de Wi2013 en de Wi2021. In dit hoofdstuk volgt een uiteenzetting van het beleid onder de Wi2013 en de Wi2021.
Vanaf 2018 heeft er vervolgens een uitgebreid proces plaatsgevonden waarbij verschillende stakeholders hebben nagedacht over de contouren van een nieuw inburgeringsstelsel. Verder zijn gemeenten gaandeweg, op basis van bestuurlijke afspraken die het Rijk met gemeenten heeft gemaakt (met extra budget), iets meer gaan doen voor statushouders die inburgeren onder de Wi2013. Het gaat globaal om ondersteuningsaanbod dat inburgeraars Wi2013 helpt om te participeren, zoals extra taalaanbod of duale trajecten. Daarnaast gaat het om gericht ondersteuningsaanbod voor inburgeraars die vallen onder de Wi2013, maar die tegen het einde van zowel hun lening als hun termijn aanlopen. Deze ondersteuning wordt voortgezet voor de ‘ondertussen-groep’; de inburgeraars die nog onder de Wi2013 vallen en hun inburgering nog niet hebben afgerond.
2.1.
2.2.
Wi2013
Onder de Wi2013 waren statushouders en gezinsmigranten zelf verantwoordelijk voor het regelen en uitkiezen van hun inburgeringstraject. Dit moesten ze zelf bekostigen, eventueel met behulp van een sociale lening. De taak van de gemeente onder deze wet was beperkt tot het aanbieden of inkopen van maatschappelijke begeleiding (alleen voor statushouders) en het aanbieden van het Participatieverklaringstraject. Onder deze wet lag er een grote verantwoordelijkheid bij inburgeraars. In de jaren voorafgaand aan 2021 werd steeds duidelijker dat de inburgeringswet op verschillende punten niet goed functioneerde. Uit de wetsevaluatie van Significant blijkt dat de wet en het stelstel op een aantal veronderstellingen en uitgangspunten was gebaseerd die in de praktijk maar ten dele realistisch bleken te zijn.[3] Het inburgeringsstelsel sloot daardoor onvoldoende aan bij de leefwereld en mogelijkheden van (een deel van) de doelgroep. Hierbij speelde dat het stelsel uitging van eigen verantwoordelijkheid en dat sancties ertoe zouden leiden dat inburgeraars zouden voldoen aan de inburgeringsplicht. Een consequentie hiervan was dat het inburgeringsstelsel teveel op zichzelf stond en samenhang miste met bijvoorbeeld participatie en onderwijs.
De regie voor de inburgering lag onder de Wi20213 bij de inburgeraar zelf, maar het zelfstandig een weg vinden in het inburgerings-stelsel bleek in de praktijk voor een grote groep inburgeraars niet realistisch.
3
Blom, M., Bakker, L., Goedvolk, M., van der Maas-Vos, G. & van Plaggenhoef, W. (2018). Inburgering: systeemwereld versus leefwereld evaluatie Wet inburgering 2013. Significant.
Wi2021
Het centrale principe van de Wi2021 is dat gemeenten regie voeren op de uitvoering van de inburgering. Gemeenten hebben een centrale rol gekregen in de brede intake, de begeleiding van inburgeringsplichtigen en zorgen voor cursusaanbod, maar de inburgeringsplichtige blijft zelf verantwoordelijk voor het behalen van het inburgeringsexamen.[5] Het maatschappelijke doel van de Wi2021 beoogt dat alle inburgeraars snel en volwaardig meedoen aan de Nederlandse maatschappij, het liefst via betaald werk.[5] De beleidsdoelen hierbij zijn:
Een zo hoog mogelijk taalniveau verwerven (liefst op B1 niveau). Participatie vanaf het begin van het inburgeringsproces. Verwerven van kennis van de Nederlandse maatschappij.
Om deze beleidsdoelen te behalen heeft de wetgever vijf subdoelen geformuleerd, te weten: tijdige start, snelheid, maatwerk, dualiteit en kwaliteit. Hieronder worden deze subdoelen verder uiteen gezet op basis van de informatie uit de Memorie van Toelichting. De dikgedrukte instrumenten waarnaar verwezen wordt in de tekst, komen in de verschillende hoofdstukken uitgebreider aanbod.
4
Pankras, M., Kootstra, A., Mogendorff, M., Pattianakotta, Z., Schöpping, L., Walz, G., Wasser, M., Witkamp, A. (2024). Uitvoering eerste fase Wet inburgering 2021. Rapportage onderzoek uitvoering eerste fase Wi2021. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. RadarAdvies.
5
Memorie van Toelichting Wi2021.
11
Tijdige start: inburgeringsplichtigen doen vanaf het begin mee in de maatschappij. Voor asielstatus-houders houdt dit in dat ze op het AZC al starten met het inburgeringstraject in de gemeente. Mocht dit niet mogelijk zijn, wordt er in het AZC door COA een voorbereidend inburgeringsprogramma (voorinburgering) aangeboden. Verder is onderdeel van een tijdige start het afnemen van een brede intake door de gemeente en het vaststellen van een PIP (Plan Inburgering en Participatie). De brede intake zou, indien mogelijk, al op het AZC plaats moeten vinden en biedt inzicht in de start-positie van de inburgeringsplichtige en zijn/haar ontwikkelingsmogelijkheden. Een ander instrument voor tijdige start is het bieden van (maatschappelijke) begeleiding met als doel het versterken van de zelfredzaamheid van statushouders en het financieel ontzorgen. Het aanbieden van de module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) zorgt ervoor dat inburgeringsplichtigen bekend raken met de Nederlandse arbeidsmarkt, het liefst in een zo vroeg mogelijk stadium van het inburgeringstraject. Snelheid: inburgeringstrajecten duren niet onnodig lang; het doel van het inburgeringsstelsel is dan ook snel meedoen in de maatschappij.
Om dit te behalen heeft de wetgever de regie op de uitvoering en inburgering bij de gemeente belegd en is de gemeente verantwoordelijk voor het stimuleren dat de inburgering binnen de voorgeschreven drie jaar wordt afgerond en bij voorkeur sneller. Gemeenten krijgen de taak om inburgeringsplichtigen tijdens hun inburgeringstraject te begeleiden en toe te zien op de voortgang van het traject op basis van het PIP. Gemeenten hebben daarnaast de mogelijkheid om te sanctioneren door middel van het opleggen van boetes. Ook kan DUO boetes opleggen als de inburgeraar verwijtbaar binnen de termijnen de inburgering niet heeft afgerond. Maatwerk: dit subdoel draagt bij aan het volwaardig meedoen in de maatschappij. Hierbij benoemt de wetgever dat volwaardig vertaald kan worden naar het hoogst haalbare taalniveau, kennis van de Nederlandse maatschappij (KNM) en participeren naar vermogen (dit kan betaald werk zijn of een andere vorm van participatie voor wie betaald werk niet haalbaar is). Om maatwerk te leveren zijn er drie leerroutes ontwikkeld waarbinnen inburgeringsplichtigen op het voor hen hoogst haalbare niveau aan de inburgeringsplicht kunnen voldoen: de B1-route, de onderwijsroute en de Z-route. Binnen deze routes kan maatwerk geboden worden (zie Hoofdstuk 6).
Op basis van de brede intake, inclusief een leerbaarheidstoets, wordt vastgesteld welke leerroute het beste past bij de inburgeringsplichtige en dit wordt vastgelegd in de PIP. Verder is er aandacht voor een integrale aanpak binnen het sociale domein waarbij inburgering wordt verbonden aan andere beleidsterreinen (zoals jeugdzorg en schuldhulpverlening).
Dualiteit: het combineren van taalleren en participeren (door stages, (vrijwilligers)werk, etc). Deze combinatie zorgt ervoor dat inburgeringsplichtingen de Nederlandse taal sneller en beter leren volgens de wetgever. Daarnaast zou het zorgen voor meer maatschappelijke contacten. Per leerroute is vastgelegd hoe dualiteit en de participatiecomponent vorm moeten krijgen (hoofdstuk 7 gaat hier verder op in). De begeleiding van gemeenten is cruciaal om dualiteit te bereiken; de doelen worden vastgelegd in de PIP. Kwaliteit: het laatste principe van het nieuwe inburgeringsstelsel is het bieden van kwalitatief hoogwaardig inburgeringsaanbod. Volgens de wetgever is het borgen van de kwaliteit van het aanbod cruciaal om het maatschappelijke doel, snel en volwaardig meedoen, te behalen. Doordat de regie op de inburgering bij gemeenten ligt, kunnen zij sturen op kwaliteit. De kwaliteit wordt verder geborgd door het toezicht van de Stichting Blik op Werk die een keurmerk afgeeft en de Inspectie van het Onderwijs. In tabel 2.1 op de volgende pagina wordt de beleidstheorie van het rijk met subdoelen en de instrumenten weergegeven. Gezinsmigranten Binnen de Wi2021 krijgen gezinsmigranten gedurende hun inburgeringstraject (meer) steun en begeleiding dan onder de Wi2013.
Gezinsmigranten krijgen onder de Wi2021 een brede intake en er zal voor hen een PIP worden opgesteld waarin de leerroute wordt vastgelegd. Anders dan asielstatushouders, zijn gezinsmigranten zelf verantwoordelijk voor de bekostiging van het leertraject en de KNM. Ze kunnen hiervoor een lening afsluiten bij DUO. Daarnaast zijn ook de PVT en de MAP voor gezinsmigranten verplicht; deze onderdelen worden bekostigd door de gemeente. Het doel hiervan is dat gemeenten kunnen sturen op economische zelfstandigheid van deze groep inburgeringsplichtigen en wordt voorkomen dat zij buiten beeld raken. Gezinsmigranten komen niet in aanmerking voor maatschappelijke begeleiding en ook de verplichtingen onder de Participatiewet zijn niet op hen van toepassing, omdat ze geen uitkering krijgen.
12
Tabel 2.1. Schematisch overzicht van de beleidstheorie (MinSZW, 2022, p.9). De instrumenten aangegeven met * gelden alleen voor statushouders
13
2.3.
Landelijke ontwikkelingen
Het huidige kabinet heeft meerdere maatregelen aangekondigd die van invloed zullen zijn op (de uitvoering van) het inburgeringsbeleid. Zo wil men het aantal nieuwe asielzoekers en gezinsherenigers beperken, de verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd afschaffen en de eisen voor naturalisatie verhogen. Ook moeten statushouders zo snel mogelijk productief worden op de arbeidsmarkt, bij voorkeur met een gerichte match van vraag en aanbod.[6] De VNG merkt in de position paper voor de begrotingsbehandeling van het ministerie van JenV (november 2024) op dat de financiële middelen voor de uitvoeringskosten van de Inburgeringswet ontoereikend zijn voor gemeenten, gezien de stijging van het aantal inburgeraars over 2023 en de voorzienbare grotere aantallen in 2025 en 2026, en dat het kabinet hierin de gemaakte bestuurlijke afspraken niet nakomt.
Daarnaast merkt de VNG op dat de aangekondigde asielmaatregelen van het kabinet gevolgen zullen hebben voor de inburgering, omdat deze samenhangt met de huisvesting van statushouders en omdat de maatregelen een perspectief om een toekomst in Nederland op de bouwen ontnemen.[7] In november 2024 heeft de staatsecretaris van JenV een wijziging voorgesteld van het Besluit inburgering 2021, zodat jongeren die taaluren Nederlands als tweede taal en Kennis van de Nederlandse samenleving hebben gevolgd in entree-onderwijs, praktijkonderwijs of voortgezet speciaal onderwijs, deze uren mee kunnen tellen voor de taaluren eis van de zelfredzaamheidsroute (Z-route).[8] Sinds november 2023 is de 24-weken-eis vervallen, en mogen asielzoekers die minimaal 6 maanden in procedure zitten, meer dan 24 weken per jaar werken.[9] Zij hebben hiervoor een bsn en een tewerkstellingsvergunning nodig. Om de achterstand bij het verstrekken van burgerservicenummers in te lopen, zijn per 1-11-2024 twee extra BRP-straten ingesteld, in de gemeente Gilzen en Rijen en gemeente Amsterdam, om asielzoekers en statushouders in te schrijven.[10]
6
Regeerakkoord: Regeerprogramma.
7
Position Paper Begrotingsdebat Justitie en Veiligheid 20 november 2024 | VNG.
8
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2024Z19231&did=2024D45690.
9
https://open.overheid.nl/documenten/2dffa170-bc0c-443e-9e4e-f1224842bed4/file.
10
https://nvvb.nl/nl/nieuws/stand-van-zaken-brp-straten/.
In november 2024 zijn in de Tweede Kamer moties[11] aangenomen om de arbeidspositie en arbeidsvoorwaarden van NT2 docenten te verbeteren en om kennis te borgen over de rol van vrijwillige maatschappelijke inzet (Maatschappelijke Diensttijd) in de inburgering en integratie. In 2025 is de tussenevaluatie van de Wi2021 gepland. In afwachting van die evaluatie informeert de staatssecretaris de Tweede Kamer over reeds uitgevoerde onderzoeken naar de Wi2021 en geeft aan met de inzichten en lessen uit deze onderzoeken samen met gemeenten en ketenpartners aan de slag te gaan. In de kamerbrief wordt niet gespecificeerd welke inzichten of maatregelen dit betreft. Een kabinetsreactie volgt na de tussenevaluatie.
2.4.
Uitvoeringsbeleid Wi2021 in de verschillende gemeenten
De verschillende gemeenten hebben ter voorbereiding op de Wi2021 beleidsplannen geschreven en gepresenteerd aan de gemeenteraden met daarin de lokale visie op de inburgering. In deze paragraaf wordt de focus in de beleidsplannen uiteengezet. Leidschendam-Voorburg, Wassenaar en Voorschoten De gemeente Leidschendam-Voorburg voert de inburgering voor de eigen gemeente en voor de gemeenten Wassenaar en Voorschoten uit. De gemeenten hebben voorafgaand aan de Wi2021 een lokaal Beleidsplan inburgering 2022-2025 opgesteld.[12] Het beleidsplan is vastgesteld in de gemeenteraad van Leidschendam-Voorburg op 6 april 2021, in de gemeenteraad van Wassenaar op 30 maart 2021 en in de gemeenteraad van Voorschoten op 1 april 2021. In het beleidsplan wordt de visie op de inburgering uiteengezet. De gemeenten streven ernaar inburgeraars zo volwaardig mogelijk mee te laten doen aan de samenleving door zo snel mogelijk te participeren (het liefst via betaald werk) op het hoogst haalbare taalniveau (liefst minimaal B1).
11
https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/plenaire_vergaderingen/details/ activiteit?id=2024A07706.
12
Beleidsplan inburgering 2022-2025 Leidschendam-Voorburg.
14
De beleidsdoelstellingen zijn: 1. 2. 3.
Inburgeraars behalen hun hoogst haalbare taalniveau en ontwikkelen en ontdekken hun talenten en vaardigheden. Inburgeraars doen naar vermogen mee aan activiteiten en voelen zich sociaal verbonden met de samenleving. Inburgeraars zijn zo snel mogelijk financieel en maatschappelijk zelfredzaam.
De link met de lokale structuren in de gemeente komt duidelijk naar voren. De gemeenten willen samen met partners en inwoners bouwen aan sterke lokale samenwerkingen en netwerkstructuren, om de inburgeraar zo goed mogelijk op weg te helpen en deel te laten nemen aan de samenleving. Hierbij staat actieve deelname aan de maatschappij centraal vanuit de visie dat een sterke sociale cohesie de gezamenlijke draagkracht en welzijn van inwoners vergroot. Daarnaast beogen de gemeenten solidaire en inclusieve gemeenten te zijn waarin inburgeraars actief worden betrokken bij lokale initiatieven en activiteiten waar zij affiniteit mee hebben, zoals sport en lokale ontmoetingen op wijkniveau. De gemeenten hebben onderstaande figuur opgesteld waar de lokale doelen en strategieën in zijn uitgewerkt. De strategieën zijn gedeeltelijk overlappend en gedeeltelijk aanvullend op de subdoelstellingen die in het landelijke beleid zijn geformuleerd.
Hieronder wordt ingegaan op hoe de gemeenten de strategieën interpreteren en er vindt een korte reflectie plaats door de onderzoekers hoe wij de strategie koppelen aan de (sub)doelstellingen van de Wi2021:[13] 1.
2.
3.
4.
5.
13
Maatwerk: door inburgeraars centraal te stellen, te leren kennen en een traject op maat te bieden, wordt de kans op slagen vergroot. Maatwerk vindt plaats op alle instrumenten van de inburgering; dit is aanvullend op de Wi2021 waar in de subdoelstellingen maatwerk aan specifieke instrumenten is gekoppeld. Effectief: de gemeente voert de regie over het inburgeringstraject en stimuleert, coacht en begeleidt de inburgeraar. Inburgeraars nemen niet onnodig lang deel aan een traject, maar bereiken zo snel mogelijk het hoogst haalbare niveau en participeren op de voor hen best passende manier. De inburgeraar is uiteindelijk zelf verantwoordelijk voor het succesvol afronden van het inburgeringstraject. De gemeente verwacht dan ook optimale deelname en aantoonbare inzet van de inburgeraar. Deze strategie sluit aan bij het uitgangspunt van de Wi2021 dat de gemeente de regie op de inburgering heeft, maar dat de inburgeraar zelf verantwoordelijk blijft voor het eigen inburgeringsproces. Bovendien sluit het aan bij de subdoelstelling snelheid zoals hierboven beschreven. Lokaal: activiteiten worden zoveel als mogelijk lokaal georganiseerd. Zo kan de verbondenheid met de woonomgeving vergroot worden en wordt de samenwerking met de lokale welzijnsorganisaties verstevigd.
Deze strategie sluit aan bij de doelen die de wetgever heeft geformuleerd rondom zelfredzaamheid, maar zijn verder gespecifieerd door de gemeenten door de focus te leggen op verbondenheid in de woonomgeving. Transparant: de gemeente biedt de inburgeraar duidelijkheid en transparantie met betrekking tot zijn of haar eigen traject, onder andere middels communicatie en passende dienstverlening. Tevens handhaaft de gemeente op het nakomen van afspraken. Deze strategie sluit aan bij de regierol die in de Wi2021 bij de gemeente is belegd en de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraars. Kwaliteit: middels inkoopafspraken, toezicht en handhaving waarborgt de gemeente de kwaliteit van het inburgeringstraject.
Adviesnota. Voorstel aan de Raad. Beleidsplan inburgering 2022-2025.
15
Oegstgeest De gemeente Oegstgeest heeft de uitvoering van inburgering opgenomen als beleidsdoel in het beleidsplan voor het gehele sociale domein. Daarnaast heeft de gemeente Oegstgeest beleidsregels voor de uitvoering van Inburgering vastgesteld.[14] De Leidse visie op inburgering is om mensen zo breed mogelijk te laten oriënteren op onderwijs en de arbeidsmarkt.[15] De visie op inburgering van de gemeente Leiden, die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de inburgering, sluit aan bij het beleidsdoel inburgering van de gemeente Oegstgeest. De gemeente streeft ernaar dat statushouders integreren in de Nederlandse en Oegstgeester samenleving via taalverwerving en betaald werk. Tot slot ondersteunt de gemeente Oegstgeest jeugdige werklozen bij het vinden van werk of een vervolgopleiding, met specifieke aandacht voor jonge statushouders die afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering.[16]
tot er een geschikte groep beschikbaar is. Hierdoor beginnen de meeste inburgeraars eerder met de trainingen van de Leidse inburgering dan met de taallessen bij de taalschool. De startgroep is in het begin en daar ontvangen ze informatie over de gezondheidszorg, onderwijs, inburgering en uitkeringen. Die training is met een tolk, omdat mensen in het begin de Nederlandse nog onvoldoende beheersen. De opeenvolgende training heeft betrekking op financiële zaken in het kader van ontzorgen en daar is ook een tolk bij aanwezig. Tot slot is er een training Het Gesprek, onderdeel van het participatieverklaringstraject[17].
De gemeente Oegstgeest heeft de uitvoering van de inburgeringswet sinds 2014/2015 uitbesteed aan de gemeente Leiden. Statushouders uit Oegstgeest volgen de Leidse inburgering. De gemeente Oegstgeest verzorgt zelf de uitkeringen en het financieel ontzorgen van statushouders. De gemeente Oegstgeest heeft een eigen sociale dienst die de Participatiewet uitvoert. Oegstgeest voert de Participatiewet gedeeltelijk zelf uit. Re-integratiediensten worden wel uitgevoerd door sociaal-ontwikkelbedrijf DZB Leiden. Programma Leidse inburgering Dit programma begon in 2015 als het project JAS en is nu het programma Leidse inburgering dat onder Werk & Inkomen valt. Het is een maatwerkprogramma van drie jaar, waarin statushouders worden geacht drie dagdelen taalles te volgen en daarnaast aanvullend aanbod volgen zoals de training Lesgeld. Het traject is een combinatie van taalwerving, een taalstage en uiteindelijk bemiddeling naar betaald werk. Het is een integraal programma met aandacht voor vitaliteit, armoedebestrijding, en de opbouw van een sociaal netwerk. Statushouders volgen taalessen voor hun inburgering en nemen tegelijkertijd deel aan de activiteiten van de Leidse inburgering. De gemeente streeft ernaar om statushouders binnen 4 weken na ondertekening van hun huurcontract te laten starten met de Leidse inburgering.
Taalscholen worden geacht om binnen twee weken na aanmelding een intakegesprek te voeren met de inburgeraar. Inburgeraars starten uiterlijk twee weken na het intakegesprek met taallessen, maar dit blijkt in de praktijk niet altijd haalbaar. Zij moeten soms langer wachten
14
Beleidsregels Inburgering Oegstgeest 2021 | Lokale wet- en regelgeving.
15
Interview programmamanager gemeente Leiden.
16
Samen Oegstgeest! Beleidsplan sociaal domein 2021-2024.
Startgroep: informatie over het programma Leidse inburgering en de werkwijze van de inburgering. ● De startgroep bestaat uit vier lessen: ● Introductie inburgering. ● Onderwijs in Nederland. ● Verzorgingsstaat. ● Netwerk opbouwen. ● Leerbaarheidstoets en advisering inburgeringstraject (inburgeringstraject is minimaal drie dagdelen, voorkeur vijf dagdelen). ● Diplomavertaling en-waardering. Training Lesgeld: Dit is een training van zeven lessen over financiële zaken ter bevordering van de financiële zelfredzaamheid in het kader van ontzorgen. De training wordt georganiseerd door de gemeente Leiden. Hierbij is een tolk aanwezig. Individuele begeleiding: klantmanager (inburgering), maatschappelijke begeleiding (VluchtelingenWerk Nederland). Taalles en inburgering: drie dagen per week taalles bij een taalschool.
Andere onderdelen van de Leidse inburgering komen in hoofdstuk 7 aan bod. Het doel van het programma is dat statushouders zo snel mogelijk economische zelfstandigheid verwerven. Alsmede een duurzame uitstroom uit de uitkering.[18] De gemeente Leiden heeft een integrale aanpak en biedt deels informatie aan in de moedertaal van de statushouder. Hieronder staat beschreven hoe de gemeente invulling geeft aan een integrale aanpak.
17
Interview inburgeringsconsulent Oegstgeest.
18
Idem Gemeente Leiden (2022). Informatiegids Leidse Inburgering. Gemeente Leiden (2016). Informatiepakket Project JAS.
16
Integrale aanpak en individuele begeleiding door drie factoren: 1.
2.
3.
2.5.
Begeleiding door een klantmanager die verantwoordelijk is voor de regie op hun inburgering. Het programma voor hun inburgering bestaat uit Nederlandse taallessen en activiteiten binnen de Leidse inburgering. De klantmanager heeft maandelijks een voortgangsgesprek met de statushouder. Maatschappelijke begeleiding door Vluchtelingenwerk: Vluchtelingenwerk is verantwoordelijk voor begeleiding met huisvesting, juridische ondersteuning, verwijzing naar maatschappelijke zorg, administratie, budgetbeheer, kinderopvang, onderwijs voor 18-, aanvraag DUO lening). Mentor: ‘Met de ingang van de nieuwe wet inburgering is het mentorprogramma (waarin een lokale vrijwilliger statushouder wegwijs maakte in de wijk/stad) opgeheven. Daarom heeft de gemeente ervoor gekozen gespecialiseerde consulenten in te zetten met een hogere caseload. De groep consulenten is in een paar jaar tijd gegroeid van één consulent naar vier consulenten. De uitvoeringsgelden voor deze doelgroep zijn onvoldoende om de begeleiding te bekostigen. Dit betekent dat de gemeente eigen potjes moet aanboren om de kosten te dekken’.[19] Dit is een lokale vrijwilliger die statushouders wegwijs maakt in de wijk/stad).[20]
Betrokkenheid gemeenteraden bij het opstellen, uitvoeren en controleren van het inburgeringsbeleid
Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg De verschillende gemeenteraden zijn voorafgaand aan de implementatie van de Wi2021 via presentaties en een Raadsbrief geïnformeerd over de aanstaande veranderingen in de wetgeving rondom de inburgering.[21] Vervolgens is het Beleidsplan inburgering 2022-2025 in maart/april 2021 besproken en vastgesteld in de verschillende gemeenteraden. In Wassenaar is het beleid vastgesteld zonder vragen of aanpassingen. In Voorschoten is het beleidsplan vastgesteld na vragen van de Commissie Mens en Samenleving over het ontstaan van mogelijke wachttijden als de financiering vanuit het Rijk niet op tijd op gang komt.
19
Ambtelijke aanvulling Oegstgeest.
20
Gemeente Leiden (2016). Informatiepakket Project JAS.
21
5 februari 2020: 1489 Raadsbrief Informeren ontwikkelingen Wet inburgering 2021 – LeidschendamVoorburg Document lv - 1489 Raadsbrief Informeren ontwikkelingen Wet inburgering 2021.docx - iBabs Publieksportaal).
In Leidschendam-Voorburg is het beleidsplan aangenomen, inclusief een amendement gericht op subsidietafels waarin inburgeraars een plek dienen te krijgen. Om de werkervaring van inburgeraars te benutten kunnen deelnemers aan verschillende subsidietafels projecten opzetten die aansluiten op bestaande maatschappelijke initiatieven om mee te doen in de samenleving en toe te treden tot de arbeidsmarkt. Verder heeft in Leidschendam-Voorburg de CU-SGP een vraag gesteld over het voorzetten van de inzet van sleutelpersonen tijdens de inburgering. Het college heeft op deze vraag geantwoord dat de inzet van sleutelpersonen verder wordt onderzocht en dat sleutelpersonen in ieder geval ingezet worden tijdens de pilot brugklas. Verder worden vergoedingsmogelijkheden onderzocht voor sleutelpersonen. Na het vaststellen van het Beleidsplan Inburgering, is in de drie gemeenten de Verordening Inburgering vastgesteld in september en november 2022. Hierin is de samenhang met handhaving op grond van de Participatiewet opgenomen en wordt een boete- en handhavingssystematiek op hoofdlijnen uiteen gezet. In de praktijk moet het handhavingssysteem nog vertaald worden naar een beleidsdocument. Hierdoor is het handhavingssysteem nog niet geïmplementeerd in de verschillende gemeenten. Hoofdstuk 4 gaat hier verder op in.