4422 Rapport Verwey-Jonker onderzoek gemeentelijke rollen taken statushouders gezinsmigranten

VluchtelingenWerk Nederland heeft een directe subsidierelatie met elke gemeente. Hiermee borgen de gemeenten het lokale karakter van de maatschappelijke begeleiding zoals deze uiteen is gezet in het beleidsplan.

146

https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2023/04/06/meer-maatwerk-bij-ondersteuning-inburgeraars-bij-financiele-zaken.

147

Beleidsplan inburgering 2022-2025 Leidschendam-Voorburg, p. 15-16.

59

De maatschappelijke begeleiding door VluchtelingenWerk Nederland wordt uitgevoerd door vrijwilligers die worden begeleid door betaalde teamleiders. De individuele begeleiding duurt 1,5 jaar daarna mogen de statushouders nog een jaar op spreekuur komen. De begeleiding bestaat uit de volgende componenten: het ondersteunen bij praktische regelzaken (zoals het afsluiten van verzekeringen, aanmelden bij een huisarts, tandarts, school voor de kinderen, aanvragen van toeslagen, aangifte belastingen, et cetera). Daarnaast ondersteunen de maatschappelijk begeleiders van VluchtelingenWerk Nederland bij het wegwijs maken in de gemeente en het toewerken naar zelfredzaamheid op de verschillende leefgebieden. Een van de teamleiders van VluchtelingenWerk Nederland zegt hierover:

“

De maatschappelijk begeleidingsmethode bestaat uit drie onderdelen. De begeleiding bij huisvesting (coaching vestiging), de individuele begeleiding (coaching integratie) en dan aan het einde het spreekuur. Die drie domeinen bestaan weer uit leefgebieden. Je start bij huisvesting, financiën en dan heb je nog wonen, kinderen, financiën, administratie, maatschappelijke participatie, sociaal netwerk en zorg en gezondheid. Al die leefgebieden hebben weer subonderdelen waarbij goed gekeken wordt naar de zelfredzaamheid en hoe we die maximaal kunnen krijgen.”

Nadat de begeleidingstermijn bij VluchtelingenWerk Nederland is afgelopen, worden statushouders per gemeente doorwezen naar een andere welzijnsorganisatie en indien nodig de lokale formulierenbrigade/formulierenhulp om de begeleiding verder op te pakken. Beleid financiële zelfredzaamheid Volgens het beleidsplan 2022-2025 van Leidschendam-Voorburg, Wassenaar en Voorschoten zien de gemeenten het als hun verantwoordelijkheid om samen met de inburgeraar te werken aan financiële zelfredzaamheid om te voorkomen dat inburgeraars onnodig in de financiële problemen komen.[148] Inburgeraars zijn nog onbekend met de Nederlandse financiële systemen, zoals toeslagen, de Belastingdienst en het betaalverkeer. In het beleidsplan is opgenomen dat statushouders financieel worden ontzorgd door middel van het betalen van de huur, zorgverzekeringspremie en rekeningen voor gas/water/elektra uit de bijstandsuitkering. In principe gedurende een periode van zes maanden, maar verlenging is mogelijk indien nodig. Op het moment van opstellen van het beleidsplan was nog niet duidelijk of de gemeente deze taak zelf uit zou voeren of dat ze het zouden uitbesteden. De gemeente besteed in het beleidsplan aandacht aan het samengaan van ontzorgen en financieel zelfredzaam worden, onder andere door middel van budgettrainingen door maatschappelijke partners.

148

Beleidsplan inburgering 2022-2025 Leidschendam-Voorburg, p. 18.

Praktijk financiële zelfredzaamheid In de praktijk werken de consulenten Inkomen en de consulenten Inburgering en Werk, de Kredietbank en VluchtelingenWerk Nederland nauw samen op dit thema. De consulenten Inkomen handelen aanvragen af met betrekking tot uitkering levensonderhoud en bijzondere bijstand, ze informeren asielstatushouders over en verzorgen de intake van het ontzorgen. De gemeenten hebben de verantwoordelijkheid voor het financieel ontzorgen uitbesteed aan de Kredietbank. Zij openen een beheerrekening namens de statushouders, versturen crediteurenbrieven naar aanbieders van vaste lasten en de Belastingdienst, betalen overige vaste lasten en keren leefgeld uit aan statushouders. VluchtelingenWerk Nederland ondersteunt bij het aanvragen van een rekening, het afsluiten van verzekeringen en afsluiten van contracten voor gas/water/licht. Daarnaast besteden de maatschappelijk begeleiders tijdens het ontzorgen aandacht aan het stimuleren van de financiële zelfredzaamheid van statushouders. Als de termijn van ontzorgen afloopt, maken de maatschappelijk begeleiders een budgetplan. Ook verzorgt VluchtelingenWerk Nederland de training Omgaan met Geld aan statushouders gericht op het informeren van statushouders over financiële zaken in Nederland en inzicht in de eigen administratie, inkomsten en uitgaven.

De consulenten Inburgering en Werk zijn vervolgens verantwoordelijk voor de evaluatie en het besluit over het voorzetten of beëindigen van ontzorgen. Hierbij volgen ze de checklist van het Nibud gericht op financieel ontzorgen.[149] Naar aanleiding van de aankondiging van de minister van SZW van een herziening van de wet omtrent financieel ontzorgen, hebben de drie gemeenten de vrijheid genomen om niet meer voor iedereen automatisch financieel ontzorgen in te zetten. In sommige situaties wordt nu van het ontzorgen afgezien. Hiervoor is het wel noodzakelijk dat statushouders zelf een financiële buffer hebben om de eerste maand de rekeningen te betalen. Dit komt slechts zelden voor. Aantallen De volgende aantallen statushouders hebben maatschappelijke en financiële begeleiding gekregen door VluchtelingenWerk Nederland. Tabel 8.20. Maatschappelijke begeleiding Maatschappelijke begeleiding Leidschendam-Voorburg Voorschoten Wassenaar

149

33 17 8 8

116 67 29 20

54 29 17 8

Dekundigheidsbevordering: voor werken met statushouders - Nibud.

60

8.2.1. Werkzame elementen Maatschappelijke begeleiding VluchtelingenWerk Nederland benoemt dat ze in de drie gemeenten goed bereikbaar zijn voor de statushouders. Ze werken met voldoende vrijwilligers, die allen een vertrouwensband hebben opgebouwd met de statushouders. Een van de medewerkers van VluchtelingenWerk Nederland zegt hierover:

De medewerkers van VluchtelingenWerk Nederland ervaren dat partnerorganisaties soms terugverwijzen naar VluchtelingenWerk Nederland, ook na de begeleidingstermijn. Dit komt doordat het lokale reguliere netwerk nog niet altijd voldoende ondersteuning biedt en afgestemd is op de behoeften van statushouders. Voor begeleiding richting financiële zelfredzaamheid kan er in de verschillende gemeenten doorverwezen worden naar de Formulierenbrigade/Formulierenhulp.

“

VluchtelingenWerk Nederland verwacht dat de maatschappelijke begeleiding onder druk komt te staan als de landelijke beschikbare gelden voor de Maatschappelijke Begeleiding beperkt gaan worden. Als dit zal gebeuren, zal de kwaliteit van de begeleiding eveneens onder druk komen te staan. VluchtelingenWerk Nederland ontvangt een basissubsidie, aangevuld met een PxQ constructie waarbij ze worden betaald op basis van het daadwerkelijke aantal statushouders dat maatschappelijke begeleiding ontvangt. Nu gemeenten achterlopen op de taakstelling, stromen er minder statushouders in de maatschappelijke begeleiding in. Dankzij de basissubsidie wordt het risico op wisselende instroom gedeeld tussen de gemeente en VluchtelingenWerk Nederland. Daarnaast blijft het lastig om te sturen op de aantallen, omdat de verwachtte instroom hoger is dan het aantal statushouders dat wordt gedekt in de basissubsidie. Wanneer de instroom weer aantrekt, dient VluchtelingenWerk Nederland een team klaar te hebben staan dat de instroom kan verwerken.

De maatschappelijk begeleider is echt het netwerk van de statushouder en dat wordt ook zo gevoeld. We hebben een mooi netwerk van mensen met connecties in de gemeente waardoor statushouders verder komen.”

Met haar begeleiding draagt VluchtelingenWerk Nederland bij aan de subdoelstelling ‘maatwerk’ uit de Wi2021 en tijdigheid. VluchtelingenWerk Nederland is in staat om maatwerk in de begeleiding te bieden en de intensiteit van de begeleiding af te stemmen op de behoeften en leerbaarheid van de statushouders. Daarnaast is de begeleiding van VluchtelingenWerk Nederland lokaal ingericht en wordt het uitgevoerd door vrijwilligers die in dezelfde gemeente wonen en daardoor een goed netwerk hebben. Hiermee draagt de maatschappelijke begeleiding bij aan de strategie ‘lokaal’ zoals geformuleerd in het lokale beleidsplan. De gemeente ervaart VluchtelingenWerk Nederland als een belangrijke partner in het doorgeven van signalen op persoons- en beleidsniveau doordat ze goed zicht hebben op de individuele situatie van de statushouders. Daardoor kunnen ze ook structurele problemen goed overzien en aankaarten. Financiële zelfredzaamheid De beleidsmakers en uitvoerders bij de gemeente en VluchtelingenWerk Nederland ervaren dat de uitvoeringsafspraken in de praktijk goed op elkaar aansluiten en gezamenlijk een volledig aanbod vormt; toch verloopt met name het financieel ontzorgen in de praktijk niet altijd soepel (zie volgende paragraaf).

Financiële zelfredzaamheid De meeste knelpunten worden ervaren rondom het financieel ontzorgen. Het grootste probleem hierbij is dat met name in de eerste periode van ontzorgen een gat kan ontstaan tussen het vooruit betalen van rekeningen door de Kredietbank en het storten van het restant van de uitkering. Hierdoor kunnen statushouders snel in de financiële problemen komen. Dit wordt in de meeste gevallen in de praktijk opgelost doordat de Kredietbank een voorschot kan geven, maar het zorgt bij statushouders voor onrust en onduidelijkheid. Deze onduidelijkheid wordt ook veroorzaakt doordat statushouders vanwege verschillende redenen vaker aanmanings- en herinneringsbrieven toegestuurd krijgen. Een van de ambtenaren zegt daarover:

8.2.2. Knelpunten Maatschappelijke begeleiding De periode voor het bieden van intensieve maatschappelijke begeleiding is 1,5 jaar. Deze termijn is niet voor elke statushouder voldoende om zichzelf te kunnen redden in de samenleving. De teamleiders bij VluchtelingenWerk Nederland benoemen dat het helpend zou zijn als het in sommige situatie mogelijk zou zijn om de begeleidingstermijn te verlengen, zodat er nog meer maatwerk geboden kan worden. Voor vrijwilligers bij VluchtelingenWerk Nederland is het moeilijk om statushouders los te laten of over te dragen naar een andere organisatie, als ze nog onvoldoende zelfredzaam zijn.

“

Administratief gezien, als een Kredietbank een proces overneemt en een energiebedrijf doorkrijgt dat een rekening veranderd moet worden, is dat niet binnen een dag gebeurd. Dus dan krijgt de inburgeraar toch weer herinneringsbrieven binnen.”

61

Statushouders én uitvoerders ervaren dat het systeem van financieel ontzorgen betuttelend over kan komen. Niet iedereen heeft het nodig om ontzorgt te worden. Aan de andere kant is zes maanden ontzorgen voor een deel van de statushouders juist niet voldoende. Hier zou volgens de uitvoerders van de gemeente en VluchtelingenWerk Nederland meer maatwerk op gevoerd moeten worden. Daarnaast vragen verschillende uitvoerders bij de gemeenten en VluchtelingenWerk Nederland zich af in hoeverre het systeem bijdraagt aan het daadwerkelijk financieel zelfredzaam worden van statushouders, omdat na het aflopen van het halfjaar ontzorgen statushouders alsnog alles zelf moeten leren. In de training Omgaan met Geld en tijdens de maatschappelijke begeleiding wordt er aandacht besteed aan het financieel zelfredzaam worden, maar deze informatie kan, volgens VluchtelingenWerk Nederland, pas echt goed landen vanaf het moment dat statushouders zelfstandig moeten handelen (na afloop van de periode van ontzorgen). VluchtelingenWerk Nederland benoemt dat de resterende periode, na het ontzorgen, waarin ze begeleiding kunnen bieden bij het financieel zelfredzaam worden, met name voor statushouders in de Z-route niet altijd voldoende is. Dit is eveneens de groep voor wie financieel ontzorgen in sommige gevallen met drie maanden wordt verlengd tot een totaal van negen maanden.

Vervolgens zijn er in de maatschappelijke begeleiding nog negen maanden over om iemand te ondersteunen richting zelfredzaamheid. In de uitvoering van de training Omgaan met Geld ervaren VluchtelingenWerk Nederland en de gemeente met name planningsproblemen. VluchtelingenWerk Nederland ziet dat veel mensen niet op komen dagen, omdat de training niet verplicht is. Dit heeft directe invloed op de bezetting tijdens de trainingen.

8.3.

Uitvoeringspraktijk Oegstgeest

Beleid en uitvoering De eerste 6 maanden nadat statushouders zijn gehuisvest worden ze ontzorgd. Er worden automatische incasso’s ingesteld voor gas, water, licht en zorgverzekering. Daarnaast volgen statushouders de training ‘Lesgeld’ waar ze informatie krijgen over budgetteren.[150] VluchtelingenWerk Nederland is verantwoordelijk voor maatschappelijke begeleiding. Statushouders krijgen gedurende een jaar maatschappelijke begeleiding van vrijwilligers, die doen vestiging en integratie. Na het jaar maatschappelijke begeleiding kunnen statushouders terecht bij het spreekuur. Het uitgangspunt is wel dat men na een jaar maatschappelijke begeleiding zelfredzaam is en voor wie daar nog behoefte aan heeft wordt het spreekuur aangeboden.

150

8.3.1. Aantallen De volgende aantallen statushouders hebben maatschappelijke gekregen door VluchtelingenWerk Nederland. Tabel 8.21. Maatschappelijke begeleiding Maatschappelijke begeleiding Oegstgeest

2022 26

2023 22

2024 21

8.3.2. Werkzame elementen Betrokken vrijwilligers De kleinschaligheid in Oegstgeest maakt dat vrijwilligers bij VluchtelingenWerk intensieve begeleiding kunnen bieden. Dit in tegenstelling tot andere locaties, waar de taakstelling veel hoger is en vrijwilligers niet op dezelfde wijze tijd en aandacht kunnen besteden aan hun cliënten.

“

Ze gaan bijvoorbeeld naar die mensen thuis, of mee op doktersafspraak of afspraken op de school van de kinderen. In Oegstgeest is het wel mogelijk om die tijd en aandacht te geven en dat is denk ik ook bevredigend voor de begeleider, om echt die tijd en hulp te kunnen geven. Dat is wel een voordeel.”

Tegelijkertijd heeft de betrokkenheid van vrijwilligers mogelijk ook een keerzijde, omdat mensen heel erg bij de hand worden genomen. Mensen kunnen zich daardoor afhankelijk opstellen ten opzichte van hun begeleider.

“

Mensen die minder aandacht van de maatschappelijk begeleider krijgen, moeten veel meer dingen zelf uitzoeken waardoor die zelfredzaamheid meer gestimuleerd wordt.”

Korte lijntjes De vrijwilligers bij VluchtelingenWerk Oegstgeest zijn tevreden over de samenwerking met de gemeente. Casemanagers bij de gemeente en vrijwilligers bij VluchtelingenWerk weten elkaar onderling te vinden. Zij zeggen hierover het volgende:

“

Als er issues zijn met een cliënt zoeken ze elkaar op en proberen ze daar samen aan te werken.”

Idem Gemeente Leiden (2022).

62

8.3.3. Knelpunten Stagnering realisatie taakstelling De beoogde taakstelling wordt niet gehaald en dat resulteert in minder financiële middelen, omdat VluchtelingenWerk financiële middelen ontvangt op basis van het aantal mensen dat wordt gehuisvest. Dit betekent ook dat er minder uren in totaal zijn ingezet op Oegstgeest dan oorspronkelijk beoogd.

8.4.

Conclusie

Het gesignaleerde probleem bij het financieel ontzorgen, namelijk dat de gestorte uitkering in de eerste periode te laag is doordat rekeningen vooruit betaald worden door de Kredietbank, komt ook naar voren in de KIS monitor 2023. De uitkering is vaak onvoldoende om alle vaste lasten van te betalen en de toeslagen worden pas op een later moment uitgekeerd. De Kredietbank van Leidschendam-Voorburg lost dit meestal op door een voorschot te verstrekken. Recentelijk heeft het COA aangekondigd dat ze de toeslagen niet meer aanvragen voor statushouders, omdat zij dit als een gemeentelijke taak zien.[151] Dit kan het probleem nog vergroten, omdat de periode tot uitkering van toeslagen hierdoor langer zal zijn.

Daarnaast zou er meer ruimte kunnen worden geboden voor het bieden van maatwerk en betere afspraken tussen VluchtelingenWerk Nederland en andere partijen, om een warme overdracht te realiseren. Sommige inburgeraars hebben niet enkel behoefte aan een verlenging van hun maatschappelijke begeleiding, maar ook de financiële begeleiding. Financiële begeleiding blijft een aandachtspunt, omdat ontzorgen niet voor iedereen nuttig is en omdat financiële begeleiding soms juist langer nodig is. De Z-route doelgroep heeft in sommige gevallen behoefte aan verlenging van de financiële begeleiding, terwijl het voor andere inburgeraars overbodig is. Er is behoefte aan maatwerk, omdat ontzorgen niet voor iedereen nuttig is. Maatwerk kan al worden geboden door de verruiming van de wet die gemeenten (tijdelijk) de mogelijk biedt om de ondersteuning aan te passen aan de individuele situatie van inburgeraars. Het is van belang dat hier naar wordt gekeken zodat het administratieve ontzorgen wordt ingezet bij mensen die daar echt behoefte aan hebben. Tot slot is financiële zelfredzaamheid echt aan de orde, zodra inburgeraars hun eigen vaste lasten moeten betalen zonder sturing van de gemeente.

Dit is een moment waarop professionals verwachten dat er meer behoefte zal zijn aan financiële begeleiding en de overige negen maanden na het proces van ontzorgen onvoldoende zullen zijn voor de Z-route doelgroep.

Met haar begeleiding draagt VluchtelingenWerk Nederland bij aan de subdoelstelling ‘maatwerk’ uit de Wi2021 en tijdigheid. VluchtelingenWerk Nederland is in staat om maatwerk in de begeleiding te bieden en de intensiteit van de begeleiding af te stemmen op de behoeften en leerbaarheid van de statushouders. Daarnaast is de begeleiding van VluchtelingenWerk Nederland lokaal ingericht en wordt het uitgevoerd door vrijwilligers die in dezelfde gemeente wonen en daardoor een goed netwerk hebben. Hiermee draagt de maatschappelijke begeleiding bij aan de strategie ‘lokaal’ zoals geformuleerd in het lokale beleidsplan. Tot slot kunnen statushouders in alle drie de gemeenten goed terecht, er zijn genoeg mensen bij VluchtelingenWerk om hen te bedienen en vrijwilligers hebben korte lijntjes met statushouders. De maatschappelijke begeleiding van anderhalf jaar is voor sommige inburgeraars onvoldoende. Waar mogelijk zou het wenselijk zijn om dit te verlengen, omdat ze niet altijd kunnen terugvallen op andere lokale partijen. VluchtelingenWerk Nederland heeft de expertise en ervaring, maar de dienstverlenging van andere lokale partijen is soms onvoldoende toegespitst op de behoefte van statushouders. De dienstverlening van andere partijen zou kunnen worden aangepast om tevens in de behoeften te voorzien van statushouders.

151

https://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/financieel-gat-dreigt-voor-statushouders.

63

9

Samenwerking tussen gemeenten en uitvoerende partijen

In dit hoofdstuk staan we stil bij de samenwerking tussen gemeenten en uitvoerende partijen.

9.1.

“

Samenwerking tussen gemeenten

Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg Sinds 29 november 2011 bestaat de Samenwerkingsovereenkomst op het beleidsterrein ‘Werk en Inkomen’ tussen de drie gemeenten. Deze Samenwerkingsovereenkomst is herijkt in maart/april 2017. In deze overeenkomst is vastgelegd dat Leidschendam-Voorburg de ambtelijke uitvoeringsorganisatie is voor de eigen gemeente, Voorschoten en Wassenaar. Twee van de beleidsterreinen waar de gemeente Leidschendam-Voorburg de werkzaamheden voor uitvoert voor de andere twee gemeenten betreffen de Participatiewet en de Wet Inburgering.[152] De samenwerkingsafspraken zijn na 2017 niet meer herijkt. In de tussentijd is de Wi2021 van kracht gegaan en zijn er meer beleids- en uitvoerings-taken, die samenhangen met de nieuwe wet, bij de gemeenten komen te liggen. Hierdoor zijn de taken die bij Leidschendam-Voorburg liggen vergroot. De vertegenwoordigers van de gemeenten zien de meerwaarde van het samenwerkingsverband in de mogelijkheid om meer beleids- en uitvoeringscapaciteit in te kunnen zetten. Hierdoor is het aanbod voor inburgeraars divers en beter afgestemd op de behoeften dan wanneer de drie gemeenten los van elkaar zouden opereren.

Daarnaast benoemen de vertegenwoordigers van de gemeenten dat met name op het beleidsterrein inburgering de samenwerking tussen de gemeenten in de basis goed verloopt, omdat de wettelijke taken helder zijn en de uitvoering goed is ingericht. De afgelopen jaren zijn er veel personeelswisselingen geweest op beleids- en uitvoeringsniveau bij de verschillende gemeenten. Dit zorgt, samen met de hoeveelheid verschillende taken die bij de gemeenten liggen op het gebied van inburgering, ervoor dat de behoefte is ontstaan om de samenwerkingsafspraken op het gebied van inburgering opnieuw te bespreken.

152

De gemeente Leidschendam-Voorschoten signaleert dat in de afgelopen jaren de uitvoeringspraktijk in Wassenaar en Voorschoten op een aantal punten verschilt van de praktijk in LeidschendamVoorburg waardoor er meer afstemming nodig is dan voorzien. De invulling van de participatiecomponent is hier een voorbeeld van. Een van de ambtenaren van Leidschendam-Voorburg zegt hierover:

Samenwerkingsovereenkomst W&I-V2, Werk en Inkomen Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar.

We zijn nu vooral met verschillen in uitvoering bezig, dat is begrijpelijk maar kost heel veel tijd. Als je mensen lokaal inburgert heb je, in dit geval, met drie infrastructuren te maken. Maar we hebben maar één type inburgeringsconsulent dus dat is pittig.”

De vertegenwoordigers van de gemeente Wassenaar en Voorschoten stellen met name behoefte te hebben aan meer informatievoorziening vanuit Leidschendam-Voorburg. Hiertoe hebben de drie beleidsambtenaren van de drie gemeenten besloten sinds de zomer van 2024 zeswekelijks bij elkaar te komen om beleids- en uitvoeringsthema’s te bespreken. Wassenaar en Voorschoten zouden daarbij ook graag zien dat er regelmatige terugkoppeling van de instroom- en uitstroom cijfers plaatsvindt, zodat ze hun financiën beter kunnen monitoren. Dit zou helpend zijn bij het opstellen van bestuurlijke nota’s en het informeren van de raad. Daarnaast benoemen Wassenaar en Voorschoten dat uitwisseling op het niveau van de inburgeraar helpend zou zijn om beter beleid te kunnen voeren. Hierbij speelt dat uitwisseling op persoonsniveau niet altijd mogelijk is vanwege de AVG. Oegstgeest De gemeente Oegstgeest heeft sinds 2014/2015 de uitvoering van de inburgering uitbesteed aan de gemeente Leiden. De gemeente Oegstgeest heeft in samenspraak met de Leidse Regio beleidsregels voor de uitvoering van inburgering opgesteld.[153] De visie van Oegstgeest is dat de inburgering regionaal georganiseerd moet worden. De gemeente Leiden heeft de expertise en is een grotere gemeente met meer middelen om de inburgering goed uit te voeren.

De gemeente Oegstgeest is tevreden over de uitvoering van de Wi2021 door de gemeente Leiden. In 2021 is er een nieuwe samenwerkingsovereenkomst met de gemeente Leiden opgesteld.

153

Beleidsregels Inburgering Oegstgeest 2021 | Lokale wet- en regelgeving.

64

De gemeente Oegstgeest wordt door tussentijds geïnformeerd door de gemeente over het verloop van de inburgeringstrajecten. Dit doen ze door middel van maandelijkse overleggen op beleidsniveau. De klantmanagers van de gemeente Oegstgeest hebben contact met de inburgeringsconsulent van de gemeente Leiden over statushouders. De klantmanagers van Oegstgeest spreken de statushouders over de uitkering en de inburgeringsconsulent van de gemeente Leiden over hun inburgering. Ze houden elkaar op de hoogte van ontwikkelingen bij klanten, maar dat is per klant en niet in de vorm van een periodiek overleg.

9.2.

Samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties

Wassenaar, Voorschoten en Leidschendam-Voorburg De belangrijkste samenwerkingspartners op het gebied van inburgering zijn de taalscholen, VluchtelingenWerk Nederland, de uitvoerders van de participatiecomponent, WSP en de consulenten en beleidsambtenaren bij de gemeenten. De vertegenwoordigers van al deze partijen stellen dat de samenwerking in de basis goed is en dat er voldoende afstemmingsmomenten tussen de partijen zijn om de samenwerking optimaal te laten verlopen. De gemeenten voeren kwaliteitsgesprekken, gesprekken op beleidsniveau en gesprekken op uitvoeringsniveau met de verschillende partners. Per onderdeel van de inburgering verschilt het wie de gesprekspartner is. Taalscholen: de leerroutes zijn gezamenlijk ingekocht voor de drie gemeenten door LeidschendamVoorburg. De beleids-, kwaliteits- en uitvoeringsoverleggen vinden dan ook in principe met Leidschendam-Voorburg plaats. De taalscholen en de gemeenten benoemen dat de samenwerking goed verloopt. Er zijn voldoende contact- en afstemmingsmomenten ingericht. In hoofdstuk 6 is beschreven op welke onderwerpen nog inhoudelijke afstemming nodig is. VluchtelingenWerk Nederland: alle drie de gemeenten hebben een aparte subsidie- en inkooprelatie met VluchtelingenWerk Nederland. De gesprekken op beleidsniveau vinden in de gemeenten zelf plaats.

Op uitvoeringsniveau is er direct contact met de consulenten Inburgering en Werk in Leidschendam-Voorburg. Zowel bij de drie gemeenten als bij VluchtelingenWerk Nederland, waren er veel personeelswisselingen. Dit heeft ervoor gezorgd dat tijdelijk meer afstemming nodig was en nieuwe samenwerkingsrelaties opgebouwd moesten worden. In de basis is er wederzijds vertrouwen en is uitgesproken dat de samenwerking goed verloopt.

Uitvoerders participatiecomponent: alle drie de gemeenten hebben een aparte subsidierelatie met de uitvoerders van de participatiecomponent. De gesprekken op beleidsniveau vinden in de gemeenten zelf plaats. Afstemming over het beleid vindt ook met de beleidsmedewerkers in Leidschendam-Voorburg plaats. Op uitvoeringsniveau is er direct contact met de consulenten Inburgering en Werk in Leidschendam-Voorburg. Oegstgeest De voornaamste samenwerkingspartners op het gebied van de inburgering zijn DZB (re-integratiebedrijf van de gemeente Leiden), de taalscholen en VluchtelingenWerk Nederland, NewBees als uitvoerder van de participatiecomponent (Z-route) en de gemeente Leiden als uitvoerder van de participatiecomponent (B1-route) en de consulenten, klantmanagers en beleidsmedewerkers bij beide gemeenten. Taalscholen: Oegstgeest was bij de invoering van Wi2021 actief betrokken bij de inkoopcontracten met taalscholen en er waren reflectie/evaluatie bijeenkomsten waar zij bij betrokken waren. Het contact met de taalscholen wordt onderhouden door de gemeente Leiden. Dit gaat ook om beleids-, kwaliteits- en uitvoeringsvoverleggen. De taalscholen en de gemeente Leiden benoemen dat dat er nauw contact is en de samenwerking goed verloopt. VluchtelingenWerk Nederland: De maatschappelijke begeleiding wordt door vrijwilligers bij VluchtelingenWerk Oegstgeest uitgevoerd.

In de gemeente Leiden is er een hogere taakstelling en minder ruimte om persoonlijke aandacht te geven zoals in Oegstgeest. De vrijwilligers in Oegstgeest zijn erg betrokken en gaan mee naar afspraken en komen bij mensen thuis. Uitvoerders participatiecomponent: NewBees is tevreden over het contact met de gemeente Leiden. Er is goed contact met de beleidsmedewerkers en inburgeringsconsulenten. Daarnaast werken ze samen met de bibliotheek, buurthuizen, Inclusio, Buus en VluchtelingenWerk Nederland.

65

9.3.

Conclusie

De opdrachtnemende gemeenten Leiden en Leidschendam-Voorburg onderhouden het contact met de uitvoerende partijen namens respectievelijk opdrachtgevende gemeenten Oegstgeest en Wassenaar en Voorschoten. Dat wil zeggen dat Leiden en Leidschendam-Voorburg ook zorg dragen voor het bewaken van de kwaliteit en de monitoring van uitvoering van het inburgeringsaanbod door de verschillende partijen waarmee een samenwerkingsovereenkomst is aangegaan. De gemeente Leiden informeert de gemeente Oegstgeest maandelijks over de voortgang van de inburgering. Daarnaast is er regelmatig contact tussen de inburgeringsconsulent bij de gemeente Leiden en de klantmanagers van de gemeente Oegstgeest, zodat ze elkaar kunnen informeren over relevante ontwikkelingen bij hun klanten. De gemeente Leidschendam-Voorburg heeft sinds juli 2024 periodieke overleggen over beleids-en uitvoeringsthema’s met de gemeenten Wassenaar en Voorschoten. Dit is naar aanleiding van de behoefte van Wassenaar en Voorschoten om actiever geïnformeerd te worden over de uitvoering van de inburgering. Wanneer Wassenaar en Voorschoten regelmatiger worden geïnformeerd over de instroom-en uitstroom cijfers zouden ze hun financiën beter kunnen monitoren en aan de hand daarvan bestuurlijke nota’s kunnen opstellen en de lokale gemeente raden adequaat kunnen informeren.

Momenteel wordt er geen informatie verstrekt op het niveau van de inburgeraar vanuit de LeidschendamVoorburg richting Wassenaar en Voorschoten. Volgens de gemeenten Leidschendam-Voorburg, Wassenaar en Voorschoten is uitwisseling op het niveau van de inburgeraar niet of beperkt mogelijk vanwege de AVG. Het is echter de vraag of dit de juiste interpretatie is van de AVG.[154] Informatie op persoonsniveau wordt al wel verstrekt tussen de gemeenten Leiden en Oegstgeest.

154

https://vng.nl/artikelen/stappenplan-waarborgen-rechtmatigheid-gegevensdeling.

66

10 10.1.

Financiering Wi2021

over één of meerdere jaren — wordt door het Rijk pas van de gemeente teruggevorderd wanneer en voor zover dit overschot groter is dan 100% van het totaal toegekende budget.[158]

Wettelijke kaders

De financiering van de gemeentelijke taken in het kader van de Wi2021 verloopt deels via het Gemeentefonds en deels via specifieke uitkeringen (SPUK). Specifieke uitkeringen De SPUK Inburgering (G10) en SPUK Onderwijsroute (G13)[155] mogen worden besteed aan voorzieningen die bijdragen aan het voldoen aan de inburgeringsplicht. Het gaat daarbij in ieder geval om de kosten van de invulling van de leerroutes, maatschappelijke begeleiding, het PVT, de MAP en de inzet van tolken.[156]

In sommige gevallen kunnen gemeenten op grond van artikel 44 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten een voorziening treffen voor kosten die (deels) worden gemaakt in het uitvoeringsjaar, maar waarvan de factuur wordt ontvangen in een toekomstig jaar. Daarmee kunnen gemeenten een gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal jaren mogelijk maken. Dit voorkomt dat ze later geld moeten terugbetalen door een te lage besteding op toekomstige uitgaven. Gemeenten worden geadviseerd hun controller of accountant te raadplegen voor mogelijkheden voor de gemeente.[159] De Regeling SPUK Onderwijsroute loopt tot 2026. Het kabinet heeft inmiddels ook middelen beschikbaar gesteld voor de periode 2026 tot en met 2029, zodat gemeenten de onderwijsroute kunnen blijven inkopen voor gemiddeld €17.000,-.[160]

SPUK Inburgering budget voor gemeenten, per inburgeringsplichtige:[157] Asielmigranten: PVT, MAP en leerroute

Gezins-en overige migranten: PVT en MAP

2024 Cohort ‘24: €8.870,51 Cohort ‘23: €4.491,54 Cohort ‘22: €1.122,89 Cohort ‘24: €672,66

2025 Cohort ‘25: €9.154,91 Cohort ‘24: €4.635,54 Cohort ‘23: €1.158,89 Cohort ‘25: €694,23

De SPUK-middelen voor statushouders worden over drie jaar verspreid uitgekeerd, voor gezinsmigranten is het een eenmalig bedrag. De SPUK uitkering wordt verantwoord via SISA en momenteel na afloop van het uitvoeringsjaar definitief vastgesteld in een beschikking op basis van de werkelijke aantallen asielstatushouders en gezinsmigranten die in het betreffende jaar in de gemeente zijn gehuisvest. Uit de SISA-informatie 2023 blijkt dat veel gemeenten slechts een beperkt deel hebben besteed van het beschikbare budget voor de (SPUK) Wet inburgering 2021 en SPUK Onderwijsroute. Gemeenten mogen de baten doorschuiven naar een volgend kalenderjaar op basis van het daadwerkelijk geholpen inburgeraars. Maakt een gemeente minder kosten per inburgeraar dan beschikt, dan mag een gemeente dat in een volgend kalenderjaar uitgeven. Een eventueel overschot op het inburgeringsbudget — opgebouwd

155

Regeling specifieke uitkering onderwijsroute.

156

Hoofdstuk 10 Besluit inburgering 2021.

157

Hoofdstuk 10 Regeling inburgering 2021.

Zeer recent is een wetsvoorstel aangenomen door de Tweede Kamer over de bekostiging van de inburgeringsroutes. Met de wijziging van de Wi2021 wordt een voorlopig beschikkingsmoment ingevoegd, in de lange periode tussen vaststelling van het budget voor de SPUK in de SZW-begroting en de vaststelling van de definitieve uitkering na afloop van het uitvoeringsjaar. Ook wordt met dit wetsvoorstel het verstrekken van een specifieke uitkering voor de onderwijsroute in de Wet inburgering 2021 vastgelegd.[161] De SPUK WI2021 valt onder de specifieke uitkeringen die overgeheveld gaan worden naar het gemeentefonds, met een budgetkorting van 10%.[162] Daarnaast is het plan om na 2025 prestatiebekostiging in te voeren, waardoor het aantal afgeronde inburgeringstrajecten zal gaan meewegen in de bekostiging.

158

Divosa (2025). Wet inburgering in vraag en antwoord.

159

Gemeentenieuws SZW 2024-5. https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/ detail?id=2024Z16852&did=2024D40596.

160

https://open.overheid.nl/documenten/71439ef0-9d85-4225-b110-c6de37c75408/file.

161

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail?qry=wetsvoorstel%3A36535 &cfg=wetsvoorsteldetails.

162

https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2024D36854.

67

Gemeentefonds Via het gemeentefonds worden middelen beschikbaar gesteld voor de uitvoeringskosten van gemeenten, waaronder de Brede intake en PIP, het financieel ontzorgen van statushouders en overige uitvoeringskosten.[163] In 2022 was dit in de vorm van een integratie-uitkering, per 2023 is het budget overgeheveld naar de Algemene Uitkering en niet meer geoormerkt. Naast de budgetten voor uitvoering van de Wi2021, zijn voor 2022 t/m 2024 in het gemeentefonds twee decentralisatie-uitkeringen opgenomen, voor de ELIP-groep (einde lening, nog inburgeringsplichtig) en voor de maatschappelijke begeleiding van ‘oude wetters’ die in deze periode in de gemeente gehuisvest worden.

10.2.

Kosten gemeenten 2022 realisatie (€) Oegstgeest

96.681

2023 realisatie (€) 166.711

LeidschendamVoorburg Voorschoten Wassenaar Oegstgeest

88.514

441.503

Kosten PVT

163

4.300 10.834 30.810

LeidschendamVoorburg Voorschoten Wassenaar

Oegstgeest LeidschendamVoorburg Voorschoten Wassenaar

p.m. * 22.606

p.m. * p.m. *

2.240 194.243 268.467

37.400 5.133 313.004 610.584

131.200 * 72.668 323.757 677.193

p.m. * 63.000 p.m. * p.m. *

p.m. * p.m. p.m. * p.m. *

112.000 124.920 997.385

127.300 134.443 2.083.236

146.000 * 140.000 4.487.059

150.000 149.822 1.167.416

150000 149.822 826.822

*(Nog) niet begroot of niet door gemeente aangeleverd. Indien beschikbaar is voor 2024 de realisatie per oktober ingevuld.

Baten vanuit rijksoverheid

In onderstaande tabellen worden de kosten van de vier gemeenten (gerealiseerd in 2022 en 2023, begroot voor 2024 – 2026. Van Voorschoten zijn over 2024 de gerealiseerde kosten opgenomen) en de baten (definitieve uitkeringen) vanuit de Rijksoverheid weergegeven.

Kosten maatschappelijke begeleiding

p.m. * p.m. *

Lege vakken: er zijn geen gegevens aangeleverd. Deels omdat hier geen kosten gemaakt zijn, deels omdat de kosten niet allemaal uitgesplitst konden worden. (Bron: opgave gemeenten)

Uitvoeringspraktijk

Kosten leerroutes

Oegstgeest Kosten particiLeidschendampatie component Voorburg (o.a. financiële Voorschoten begeleiding) Wassenaar Oegstgeest LeidschendamKosten formatie Voorburg gemeente Voorschoten Wassenaar Kosten totaal

50.544 2022 Realisatie

10.700 3.132

28.800 83.610 27.016

2024 begroot (€) 240.316 * 1.627.201

2025 begroot (€)

2026 begroot (€)

p.m. *

p.m. *

p.m. *

p.m. *

535.000 20.000 65.512

507.000 20.000 p.m. *

294.860

236.988

507.000 20.000 p.m. * p.m. *

60.600

61.500 *

p.m. *

p.m. *

54.100 2023 realisatie

9.000 2025 begroot p.m. * p.m. *

p.m. * 2026 begroot

12.376

105.124 2024* begroot p.m. * 30.245

4000 3.672

5700 * 10.783

p.m. * 9.000

p.m. *

p.m. * p.m. *

Oegstgeest LeidschendamBaten vanuit gemeentefonds Voorburg tbv inburgering Voorschoten Wassenaar Baten Oegstgeest vanuit SPUK Leidschendamgelden (G10 Voorburg Inburgering, G13 Onderwijsroute, Voorschoten Wassenaar JenV A38) Baten totaal

2022 (€) 104.742

2023 (€) 119.111

2024* (€) 94.180

2025* (€) 88.517

2026* (€) 86.981

364.869

461.645

346.896

315.759

311.024

109.020 120.887 182.680

118.981 143.663 303.023

99.347 105.832 570.005

91.894 99.296 523.780

90.310 97.668 p.m.

413.971

880.930

1.696.540

1.564.727

p.m.

100.352

299.448

557.591

529.888

p.m.

104.017

319.730

589.625

551.936

p.m.

1.500.538

2.646.530

4.060.017

3.765.797

585.983

* voorlopige bedragen voor 2024- 2026 Bronnen: Circulaires gemeentefonds en Beschikkingen SPUK G10, G13 en JenV A38

De kosten voor leerroutes betreffen met name de kosten voor de taalscholen. Voor Voorschoten zijn de begrote kosten voor 2025 en 2026 niet uitgesplitst, maar opgenomen onder Leerroutes, met uitzondering van de formatiekosten. Wassenaar heeft voor 2025 en 2026 alleen de kosten voor de Startklas begroot. Oegstgeest krijgt de facturen van de taalscholen doorgestuurd via Leiden en betaalt deze direct aan de taalscholen. De kosten voor de PVT, maatschappelijke begeleiding en financiële begeleiding zijn gebaseerd op offertes en jaarverslagen van VluchtelingenWerk Nederland, met uitzondering van

Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, p.73 (MvT).

68

Oegstgeest, waar Leiden de PVT uitvoert. De individuele trajectbegeleiding door Foxtaal die in 2024 is gestart, is nog niet opgenomen in de kosten 2024. In deze tabel zijn de kosten voor de basisdienstverlening door VluchtelingenWerk Nederland niet opgenomen, aangezien dit geen verplichting is binnen de Wi2021. Ook enkele kleine, niet nader gedefinieerde kostenposten zijn niet opgenomen. De werkelijke kosten gerelateerd aan statushouders en andere inburgeraars zijn dus hoger. Anderzijds zijn ook alleen de baten opgenomen die voortkomen uit de Wi2021. De gemeente Oegstgeest geeft aan dat vanuit de Participatiewet geen middelen worden ingezet voor inburgering. In de andere gemeenten is dit niet duidelijk, omdat de baten vanuit de Participatiewet en kosten van begeleiding naar werk die gedekt worden door de Participatiewet niet gespecificeerd worden voor inburgeraars. Het is bijvoorbeeld onduidelijk of de begeleiding van inburgeraars richting werk aan Wassenaar gefactureerd wordt door Leidschendam-Voorburg onder Inburgering of onder Begeleiding naar werk (Participatie-wet). Leidschendam-Voorburg registreert overigens wel aantallen inburgeraars onder de Wi2021 die zijn begeleid naar werk, maar niet de inburgeraars onder de Wi2013.

Voor Oegstgeest, Voorschoten en Wassenaar betreffen de kosten voor de formatie de bedragen die aan Leiden respectievelijk Leidschendam-Voorburg worden betaald voor uitvoering van de inburgering. Oegstgeest betaalt naast deze uitvoeringscomponent (personeelskosten voor inburgeringsconsulenten) aan Leiden ook personeelskosten van trainers van modules als de MAP en de PVT (voorzieningencomponent, gefinancierd vanuit SPUK). Wassenaar geeft daarover aan dat de kosten voor uitvoering door Leidschendam-Voorburg beduidend hoger zijn dan de baten vanuit het gemeentefonds. In de begroting voor 2025 en 2026 gaat dit om ruim € 50.000. Enerzijds kan dit een indicatie zijn dat de rijksbijdrage te laag is voor de uitvoering. Anderzijds roept dit de vraag op hoe de kosten voor 2025 en 2026 begroot zijn, en meer specifiek welke verdeelsleutel door Leidschendam-Voorburg gehanteerd wordt voor de uitvoering in de drie gemeenten. Hier zou in overleg tussen de gemeenten meer duidelijkheid over moeten komen. Ter vergelijking: de bijdrage van Oegstgeest aan de gemeente Leiden is gebaseerd op de taakstelling huisvesting statushouders. Het gaat om het percentage kosten Leidse Inburgering op basis van de taakstelling als geheel van de Leidse regio.

De baten vanuit SPUK zijn gebaseerd op de beschikkingen van het rijk, waarbij gerekend wordt met het aantal inburgeraars en de kosten per inburgeraar. De ontvangen middelen (o.b.v. voorlopige beschikking) zijn in alle gemeenten in de meeste jaren hoger dan de werkelijke kosten. Deels komt dit doordat het werkelijke aantal inburgeraars in deze gemeenten de meeste jaren lager is dan op grond van de beoogde taakstelling verwacht en deels omdat de SPUK middelen worden uitgekeerd over een periode van drie jaar. De gemeente Leidschendam-Voorburg geeft aan dat dit een vertekend beeld geeft, aangezien de uitkering niet gelijk oploopt met de kosten. Leidschendam-Voorburg maakt gebruik van de mogelijkheid om SPUK middelen door te schuiven naar het volgende jaar. Oegstgeest geeft aan dat de middelen van de SPUK op verzoek van de accountant op de balans staan en jaarlijks eenmalig worden overgeboekt naar Rijksbijdrage ter dekking. Een beleidsmedewerker van de gemeente Oegstgeest merkt daarover terecht op dat als deze middelen niet worden besteed in het volgende jaar, deze moeten worden terugbetaald aan het Rijk. Ook voor Wassenaar geldt dat de definitieve beschikking SPUK 2022 en 2023 lager is dan de ontvangen baten, door een lager aantal inburgeraars. Voor deze twee jaren wordt het te veel ontvangen bedrag terugbetaald aan het Rijk en niet doorgeschoven naar het volgende jaar.

Er blijkt onduidelijkheid te zijn over de financiering vanuit het Rijk voor begeleiding van o.a. gezinsmigranten. Hoewel de bijdrage via het gemeentefonds bedoeld is voor de begeleiding, geeft de gemeente Leiden aan dat de SPUK-middelen hiervoor onvoldoende zijn. De prestatiebekostiging die na 2025 voor de Wi2021 ingevoerd zal worden, is nog niet bekend bij de vier gemeenten in dit onderzoek. Er is dus nog geen zicht op of verwachtingen omtrent de eventuele financiële consequenties. Oegstgeest geeft aan dat de prestatiebekostiging is uitgesteld en wacht op nadere informatie vanuit het Rijk.

69

10.3.

Conclusie

Gemeenten ontvangen twee typen financiering voor de inburgering: vanuit het gemeentefonds voor de uitvoeringskosten en vanuit de SPUK voor de inburgeringsroutes. De baten uit het gemeentefonds voor de uitvoeringskosten zijn volledig ingezet voor de uitvoering, De bedragen in het gemeentefonds zijn echter gebaseerd op realisatie van de volledige taakstelling en het werkelijke aantal inburgeraars in de vier gemeenten ligt aanzienlijk lager. Gezien de realisatie van de taakstelling achterblijft, zijn de uitvoeringskosten lager dan beoogd. Indien de taakstelling wel gerealiseerd wordt, zullen de benodigde formatie en overige uitvoeringskosten hoger zijn, omdat er meer statushouders gehuisvest zullen worden.

Uit de KIS-monitor Inburgering komt naar voren dat 54% van de Nederlandse gemeenten aanvullende financiering inzet t.b.v. van de uitvoering van de Wi2021. Het gaat hierbij o.a. om de inzet van middelen uit de Participatiewet voor de participatiecomponent in de leerroutes, Europese middelen, middelen vanuit de Wmo of bijzondere bijstand om het inburgeren praktisch mogelijk te maken zoals reiskosten, vergoedingen voor kinderopvang, of een laptop voor de taallessen. De gemeenten in dit onderzoek hebben overigens geen kosten opgevoerd voor de inzet van begeleiding of instrumenten vanuit de Participatie-wet voor inburgeraars en geen baten vanuit de P-wet opgevoerd. Er is wel begeleiding richting werk of vrijwilligerswerk geboden aan inburgeraars, maar dit is niet als zodanig zichtbaar op de begroting of in de jaarstukken.

De uitvoeringskosten waren in 2022- 2024 al hoger dan de baten vanuit het gemeentefonds, dit zal in 2025 en 2026 nog sterker spelen. Dit probleem doet zich ook in veel andere gemeenten voor. Hoewel de VNG dit heeft aangekaart, onder andere bij de begrotingsbehandeling in november 2024[164], heeft het Rijk de financiering nog niet verhoogd. In de eerste helft van 2025 wordt een landelijk onderzoek uitgevoerd naar de kosten van de Wi2021. Door Oegstgeest en Wassenaar is in interviews de vraag gesteld of de kosten voor de uitvoering door Leiden c.q. Leidschendam-Voorburg niet relatief hoog zijn. Op basis van voorliggend onderzoek kunnen we deze vraag niet beantwoorden, bij gebrek aan vergelijkingsmateriaal van andere gemeenten. In het najaar van 2025 wordt het landelijke onderzoek naar de kosten van de inburgering gepubliceerd, dan zal een vergelijking mogelijk zijn met de uitvoeringskosten van Leiden en Leidschendam-Voorburg. De gerealiseerde kosten voor de leerroutes blijven achter op de ontvangen SPUK- bedragen, door het lagere aantal inburgeraars. Dit komt overeen met het landelijke beeld uit de SISA-informatie 2023: veel gemeenten hebben slechts een beperkt deel van de beschikbare SPUK-gelden besteed. Gemeenten kunnen een deel hiervan doorschuiven naar het volgende jaar op basis van het daadwerkelijk geholpen inburgeraars.

Als in dat volgende jaar deze baten niet alsnog worden ingezet, oftewel als de achterstand in de taakstelling niet ingehaald wordt, zal het restant terugbetaald moeten worden. Dit gaat om aanzienlijke bedragen. Wassenaar heeft over 2022 en 2023 het verschil al terugbetaald.

164

VNG (2024). Begrotingsdebat Justitie en Veiligheid (position paper).

70

11

Conclusie

In dit hoofdstuk beschrijven we de belangrijkste conclusies, ter beantwoording van de onderzoeksvraag: Wat zijn de (wettelijke) rollen, taken en activiteiten van de gemeente voor statushouders en gezinsmigranten, hoe wordt dit ingevuld in de gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg, wat gaat goed en wat zijn hierbij de knel- en verbeterpunten? In hoofdstuk 1 is deze onderzoeksvraag vertaald naar deelvragen. In de voorgaande hoofdstukken zijn deze onderzoeksvragen in meer detail beantwoord. Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, beperken we ons hieronder tot deelvragen 1, 2, 3 en 8. Zo is per hoofdstuk een paragraaf opgenomen met de wettelijke rollen en taken van de gemeente voor statushouders en gezinsmigranten, specifiek op het gebied van huisvesting en inburgering (deelvraag 1). In grote lijnen gaat het om de verplichting om statushouders te huisvesten conform de taakstelling, het afnemen van een brede intake en opstellen van een PIP (Persoonlijk Plan Integratie en Participatie) voor statushouders en gezinsmigranten die onder de Wi2021 vallen, het begeleiden van deze inburgeraars bij hun inburgeringstraject en het (laten) uitvoeren van maatschappelijke begeleiding, financieel ontzorgen en leerroutes voor statushouders.

Daarnaast zijn gemeenten verantwoordelijk voor begeleiding van inburgeraars die onder de Wi2013 vallen en voor de maatschappelijke begeleiding van deze groep. Wat willen de gemeenten effectief bereiken met de inburgering van statushouders en gezinsmigranten (op alle beoogde inburgeringsroutes) en binnen de participatiewet en in hoeverre zijn de door de gemeente gestelde doelen op deze thema’s gerealiseerd? (Deelvraag 2). De hoofddoelstelling van de vier gemeenten komt overeen met het doel van de Rijksoverheid, namelijk dat inburgeraars zo snel mogelijk participeren (het liefst via betaald werk) op het hoogst haalbare taalniveau (liefst minimaal B1). De gemeente Oegstgeest heeft inburgering als beleidsdoel opgenomen in het Beleidsplan Sociaal Domein 2021-2024. De Leidse visie op inburgering is om mensen zo breed mogelijk te laten oriënteren op onderwijs en de arbeidsmarkt[165]: Hierbij zijn de vijf subdoelen van de landelijke overheid als kernpunten overgenomen: tijdige start, snelheid, maatwerk, dualiteit en kwaliteit.

165

De gemeenten Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar hebben de subdoelen maatwerk en kwaliteit van het landelijk beleid als strategieën overgenomen en daar drie strategieën toegevoegd: effectief, lokaal en transparant. De doelen dualiteit en tijdige start en snelheid zijn niet specifiek opgenomen als strategie van de drie gemeenten. In de beleidsdoelstellingen van deze drie gemeenten is verder opgenomen dat inburgeraars hun talenten en vaardigheden ontwikkelen en ontdekken, dat ze naar vermogen meedoen aan activiteiten, zich sociaal verbonden voelen met de samenleving en zo snel mogelijk financieel en maatschappelijk zelfredzaam zijn. In hoeverre in de vier gemeenten voldaan wordt aan het doel zo snel mogelijk participeren (idealiter via betaald werk en als dat niet haalbaar is via vrijwilligerswerk of andere vormen van participatie) is op basis van de verzamelde informatie nog niet goed vast te stellen. Leidschendam-Voorburg heeft ongeveer 10% van de inburgeraars succesvol begeleid naar betaald werk of vrijwilligerswerk, maar de registratie van deze resultaten behoeft verbetering, zodat dit ook per gemeente duidelijk wordt. Voor Oegstgeest zijn geen cijfers bekend. De gemeente Oegstgeest heeft ten tijde van het onderzoek geen inzicht kunnen geven in de cijfers van haar inburgeraars omtrent participatie.

Zonder die cijfers is zij onvoldoende in staat om te monitoren en tussentijds beleid en uitvoering bij te sturen. Dit geldt ook voor de andere drie gemeenten, waar de registratie onvoldoende op orde is. Verreweg de meeste inburgeraars in de vier gemeenten volgen de B1-route, wat duidt op een hoog niveau, vooral onder gezinsmigranten. In Wassenaar volgen relatief veel inburgeraars de Z-route. Het aantal personen dat de inburgering heeft afgerond onder de Wi2021 is nog klein, maar de meesten van hen hebben de B1-route succesvol doorlopen. De mogelijkheid van de Z-route met A2-examens en de constatering dat meerdere inburgeraars tussentijds zijn overgestapt naar een hoger niveau, draagt bij aan de conclusie dat veel inburgeraars een cursus op het hoogst haalbare niveau volgen. Deze conclusie geldt voor alle vier gemeenten. De startgroepen/startklassen dragen bij aan het bepalen van dat niveau en plaatsing in de juiste leerroute. Maatwerk in de inburgering wordt bevorderd door de brede intake (inclusief de startklas/-startgroep), de leerbaarheidstoets en het PIP, waardoor de begeleiding afgestemd kan worden op de behoeften van de inburgeraar. Dit geldt voor alle vier gemeenten. Voorheen kwam het wel eens voor dat inburgeraars te snel werden geplaatst in een leerroute en later bleek dat er moest worden opgeschaald of afgeschaald naar een andere leerroute.

De startgroepen/klassen bieden betrokken professionals meer tijd om te bepalen welke leerroute het meest passend is voor de inburgeraar. Inburgeringsconsulenten van statushouders uit Oegstgeest staan tijdens de brede intake stil bij verschillende leefdomeinen van de statushouders die zij begeleiden, zodat ze dat kunnen meewegen bij vaststellen van het PIP.

Beleidsregels Inburgering Gemeente Leiden.

71

Binnen de maatschappelijke begeleiding wordt maatwerk gerealiseerd door de intensiteit van de begeleiding zoveel mogelijk af te stemmen op de behoeften van de inburgeraars. Desondanks blijkt de maatschappelijke begeleiding van anderhalf jaar niet altijd voldoende en is er momenteel geen ruimte om de maatschappelijke begeleiding te verlengen, terwijl daar wel behoefte aan is. Dit geldt voor alle vier gemeenten.

In Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar dragen het opstellen van het PIP, de startklas en de voortgangsgesprekken met één en dezelfde consulent bij aan transparantie in het inburgeringsproces. Het aantal voortgangsgesprekken is overigens wel kleiner dan in Oegstgeest. Op het punt van handhaving is de transparantie echter beperkt voor de eerste cohorten inburgeraars (en voor consulenten), doordat het beleid hieromtrent nog in ontwikkeling is.

Maatwerk bij participatie wordt zoveel mogelijk naar gestreefd door te kijken naar de (werk) ervaring, behoeften en vaardigheden van statushouders. Dit wordt meegewogen om passende participatieplekken te vinden voor statushouders.

In Wassenaar draagt de trajectbegeleiding bij aan transparantie in het inburgeringstraject door het bijhouden van participatie activiteiten. In de gemeenten Leidschendam-Voorburg en Voorschoten is de trajectbegeleiding met betrekking tot de invulling van participatie-uren recent opgetuigd, omdat statushouders tot voor kort dit zelfstandig moesten organiseren.

De kwaliteit van het inburgeringsaanbod in de vier gemeenten wordt gewaarborgd doordat er korte lijntjes zijn tussen de gemeenten en taalscholen over het inburgeringsaanbod en het verloop van de uitvoering. Daarnaast hebben de taalscholen het keurmerk Blik Op Werk. In Oegstgeest is deels sprake van een tijdige start, doordat statushouders die in de ROL verblijven al kunnen beginnen met de inburgering, dit is wel vrijblijvend. Op 1 november 2024 waren er zeven personen in de ROL gekoppeld aan de gemeente Oegstgeest. Het COA wijst bewoners van de ROL erop dat zij alvast kunnen starten met hun inburgering, wanneer iemand wil en kan starten wordt er contact gelegd met de gemeente Leiden. De startgroep in Oegstgeest en de startklas in de andere drie gemeenten draagt bij aan de snelheid van de inburgeringsroutes, door het voorkomen van vertragingen door onjuiste plaatsing in een leerroute. Voor gezinsmigranten is de snelheid in de eerste fase van de inburgering lager dan voor asielmigranten, omdat zij minder goed bereikt kunnen worden. In alle vier de gemeenten wordt bijgedragen aan de snelheid door het vaststellen van de PIP’s binnen 10 weken na huisvesting in alle drie gemeenten en in Oegstgeest voor een deel van de inburgeraars al in het azc.

De strategie effectiviteit van de gemeenten Leidschendam-Voorburg, Wassenaar en Voorschoten wordt in de inburgering gerealiseerd door korte lijnen tussen de gemeente Leidschendam-Voorburg en de taalscholen. De gemeente heeft inzicht in de absentie van inburgeraars en daarnaast is de kwaliteitsmedewerker verantwoordelijk om zicht te houden op het afronden van taallessen binnen de inburgeringstermijn. Momenteel is er nog geen zicht op in hoeverre de inburgeringstermijn voor inburgeraars die in 2022 zijn gestart moet worden verlengd. Uitgangspunt blijft dat inburgeraars met begeleiding van de gemeente ook zelf verantwoordelijk zijn voor hun inburgering en participatie. Voor inburgeraars in Leidschendam-Voorburg wordt voldaan aan de strategie lokaal, aangezien de brede intake, de startklas, de leerbaarheidstoets en de voortgangsgesprekken in die gemeente plaatsvinden. Voor Wassenaar en Voorschoten geldt dit niet: ook de inburgeraars uit deze gemeenten moeten naar Leidschendam-Voorburg voor deze activiteiten, met uitzondering van één dag van de startklas in de eigen woonplaats. Een aanzienlijk deel van de inburgeraars kan in de eigen gemeente de inburgeringslessen volgen.

Uit de praktijk blijkt dat het een uitdaging is om dualiteit te realiseren. Het combineren van taalaanbod en participatie is lastig, omdat taalaanbod op zich al veel tijd in beslag neemt. Het vinden van participatieplekken is afhankelijk van verschillende factoren zoals taalvaardigheid, bereidheid van en warme contacten bij werkgevers. Tot slot hebben veel inburgeraars ook persoonlijke verplichtingen zoals de zorg voor een gezin of partner.

De participatie wordt ook lokaal vormgegeven, omdat de Vrijwilligerscentrale Wassenaar verantwoordelijk is voor de invulling van participatie-uren. Statushouders worden begeleid door trajectbegeleiders. In de gemeenten Leidschendam-Voorburg en Voorschoten heeft Foxtaal recent de verantwoordelijkheid gekregen om statushouders te begeleiden bij de invulling van hun participatie-uren. Dit doen zij door trajectbegeleiders in te zetten zoals al gebeurt in de gemeente Wassenaar. Foxtaal zal voor de invulling van de participatie-ure samenwerken met lokale welzijnsorganisaties.

Maatschappelijke begeleiding draagt bij aan zelfredzaamheid en daarmee aan actieve participatie in de samenleving. Maatschappelijk begeleiders nemen statushouders actief mee in het proces het regelen van praktische zaken, wegwijs worden in de gemeente en toeleiding naar gezondheidszorg en school. Ook signaleren zij eventuele problemen in de randvoorwaarden voor deelname aan inburgering en participatie.

De maatschappelijke begeleiding wordt lokaal georganiseerd, doordat in alle vier gemeenten de begeleiding vanuit Vluchtelingenwerk gebeurt vanuit de lokale kantoren. Dit ideaal voor inburgeraars, omdat ze in hun eigen gemeente terecht kunnen bij hun maatschappelijk begeleiders. Ook hebben maatschappelijk begeleiders vaak korte lijntjes met andere lokale partijen in de inburgeringsketen, waarmee ze snel kunnen schakelen. 72

In paragraaf 2.5 is beschreven op welke manier de gemeenteraden betrokken zijn (geweest) bij het opstellen, uitvoeren en controleren van de processen rondom inburgering van statushouders en gezinsmigranten en de huisvesting van statushouders. (Deelvraag 3). De gemeenteraden van Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar zijn voorafgaand aan de implementatie van de Wi2021 geïnformeerd, vervolgens is het Beleidsplan inburgering 2022-2025 in maart/april 2021 besproken en vastgesteld in de verschillende gemeenteraden. In Voorschoten zijn bij de behandeling van het beleidsplan vragen gesteld over consequenties van eventuele vertraging van financiering vanuit het Rijk. In Leidschendam-Voorburg is het beleidsplan aangenomen, inclusief een amendement gericht op subsidietafels waarin inburgeraars een plek dienen te krijgen en een vraag over de inzet van sleutelpersonen tijdens de inburgering. Na het vaststellen van het Beleidsplan Inburgering, is in de drie gemeenten de Verordening Inburgering vastgesteld in september en november 2022. Hierin is de samenhang met handhaving op grond van de Participatiewet opgenomen en wordt een boete- en handhavingssystematiek op hoofdlijnen uiteengezet.

In september/ oktober 2024 zijn alle drie de gemeenteraden geïnformeerd over de stand van zaken rondom de inburgering middels een raadsbrief, een Jaarrapportage Inburgering 2023 en de Monitor Inburgering 2023. In geen van de drie gemeenteraden is het thema vervolgens geagendeerd en/of zijn er raadsvragen gekomen over de uitvoering van de Wi2021 naar aanleiding van deze stukken. De gemeenteraad van Oegstgeest is in september 2020 geïnformeerd over de nieuwe inburgeringswet en regionale aanbesteding inzake leerroutes voor statushouders en in oktober 2020 over een wijziging in de aanbesteding. Het inburgeringsbeleid is in februari 2023 met de raad besproken. De gemeenteraad heeft op dat moment een verordening vastgesteld met betrekking tot de handhaving en boetes. Waar liggen mogelijkheden voor verbetering (Deelvraag 8): „ In de kaderstelling en randvoorwaarden door rijk of lokaal door de gemeenteraad? „ In de praktijk van uitvoering? De huisvestingstaakstelling werd in de vier onderzochte gemeenten niet behaald, soms al meerdere jaren. Hierdoor wachten statushouders die aan deze gemeenten zijn gekoppeld, langer in de opvang en kunnen ze nog niet (of slechts gedeeltelijk) starten met inburgeren en participeren. Daarbij krijgen gemeenten te maken met maatregelen door de provincie die toeziet op de realisatie van de taakstelling.

De genoemde plannen lijken niet op korte termijn tot uitvoering te komen of tot aanzienlijk resultaat te leiden. En afstemming en samenwerking tussen de gemeenten ontbreekt.

Door het niet behalen van de taakstelling, ontstaat op het eerste gezicht een te rooskleurig beeld van de financiële situatie omtrent de inburgering. Reeds ontvangen middelen vanuit de SPUK zullen namelijk deels terugbetaald moeten worden, als de achterstand in de taakstelling - en daarmee in het aantal inburgeraars - niet ingehaald wordt. Wassenaar heeft hier al op geacteerd, door tot terugbetaling over te gaan. Wanneer er een grotere realisatie is van de taakstelling, zullen gemeenten en de uitvoerende partijen meer inburgeraars moeten bedienen. Dit creëert enerzijds meer werk en middelen op inburgering (caseload), anderzijds biedt het meer mogelijkheden om het juiste aanbod te bieden aan verschillende groepen. Dit geeft taalscholen de mogelijkheid om gedifferentieerd aanbod en maatwerk te bieden onder andere op basis van taalniveau. Leidschendam-Voorburg, Wassenaar en Voorschoten hebben een tijdige start en snelheid niet als strategie overgenomen uit de landelijke beleidstheorie. Er is dan ook geen sprake van een vroege start in het AZC. De wet biedt deze ruimte, maar het is de vraag of hiermee voldaan zal worden aan het hoofddoel van zo snel mogelijk participeren. Er lijken meer mogelijkheden voor een vroege start te zijn, zeker in Voorschoten en Wassenaar, dan de beleidsambtenaren van LeidschendamVoorburg momenteel zien.

Dit zou de gemeente Leidschendam-Voorburg in afstemming met de gemeenten Voorschoten en Wassenaar kunnen verkennen, zodat ze kunnen realiseren dat inburgeraars een vroege start maken met hun inburgering terwijl ze nog op het AZC wonen. Dit is al het geval voor sommige inburgeraars uit de gemeente Oegstgeest, die zijn al gestart met hun inburgering, terwijl ze nog woonachtig zijn op de Regionale Opvang Locatie (ROL) in Oegstgeest. Met betrekking tot de participatie van inburgeraars, bijvoorbeeld in betaald werk of vrijwilligerswerk, is nog een flinke inhaalslag te maken. Recentelijk is trajectbegeleiding gestart in LeidschendamVoorburg en Voorschoten. In Wassenaar en Oegstgeest werd al dergelijke begeleiding geboden. Het aantal inburgeraars met betaald of vrijwilligerswerk lijkt echter nog klein, voor zover dit al zichtbaar is in de registraties. De rapportages vanuit die registratie zijn echter nog onvoldoende betrouwbaar. Tot slot benoemen we enkele aandachtspunten op Rijksniveau, die de gemeenten in hun contacten met het Rijk en de VNG kunnen benoemen: Uit de interviews blijkt dat meer duidelijkheid nodig is over het voornemen van het kabinet om de spreidingswet af te schaffen en voorrang op huisvesting voor statushouders te verbieden. Ook over de financiering en verantwoordelijkheid voor doorstroomlocaties nieuwe stijl is nog veel onduidelijk.