3495 Onderzoeksrapportage over onderhoud aan wegen, bruggen en onderdoorgangen
Tekst van het document
Binnen deze maatregeltoets worden alle beheersmaatregelen beschouwd en wordt op basis van de beleidsuitgangspunten, ontwerpkeuzes, clustering van maatregelen e.d. de definitieve onderhoudsplanning vastgesteld. In dit proces is tevens naar afstemming en integraliteit met andere afdelingen gezocht, met name bij het rioolbeheer. De definitieve onderhoudsplanning wordt uiteindelijk vastgelegd in het jaarplan. De algehele conditie en onderhoudstoestand van kunstwerken wordt aan de hand van de NEN 2767 conditiescore vastgelegd door middel van technische inspecties (jaarlijkse schouw en vijfjaarlijkse inspectie) en aanvullend onderzoek naar constructieve veiligheid. Tijdens de inspecties worden alle gebreken en risico’s in kaart gebracht en worden de bijbehorende
32
onderhoudsmaatregelen geformuleerd en in een maatregelenoverzicht verwerkt. Ook hier wordt op basis van dit maatregelenoverzicht een maatregeltoets uitgevoerd en wordt aansluitend een jaarlijks onderhoudsprogramma opgesteld voor klein en groot onderhoud en vervangingen. Te hoge kosten onderhoudsmaatregelen reden voor vroegtijdige vervanging Indien de kosten van de te plegen onderhoudsmaatregelen van kunstwerken worden ingeschat op meer dan 30% van de vervangingswaarde, is het volgens de gemeente niet financieel verantwoord meer om onderhoud te plegen. In dit geval wordt veelal overgegaan tot een algehele renovatie of (vroegtijdige) vervanging van het kunstwerk. Bij een renovatie wordt de theoretische levensduur van het object teruggebracht naar de initiële toestand. Uitvoering onderhoudswerkzaamheden vaak overdag vanuit kostenoverweging Uit gesprekken met de gemeente komt tevens naar voren dat zoveel mogelijk onderhoud overdag wordt uitgevoerd in verband met lagere kosten. Een belangrijke kanttekening hierbij is dat voor sommige werkzaamheden dit niet altijd mogelijk is. Zo leent onderhoud op drukke wegvakken zich vaak beter voor de nacht om congestie overdag te beperken. Echter leidt nachtonderhoud vaak tot meerkosten (kortere werktijden, hogere betalingen). 3.2.3 Rol van de gemeenteraad De gemeenteraad is op verschillende punten betrokken in het beheerproces.
Allereerst wordt de beheervisie en daaruit voortkomende beheerplannen/instandhoudingsplannen vastgesteld door de Raad. Hierin is onder meer het nagestreefde kwaliteitsniveau vastgesteld. Ook de recent uitgebrachte updates van de beheerplannen worden door de Raad geaccordeerd. Met de updates van de beheerplannen wordt voldaan aan de voorwaarden van de financiële verordening Wassenaar voor wat betreft onderhoud kapitaalgoederen, die voorschrijven dat het college tenminste eens in de vier jaar een beheerplan openbare ruimte ter vaststelling aan de gemeenteraad aanbiedt. De jaarplannen die als uitwerking van de beheerplannen worden opgesteld, worden alleen ter informatie aan de Raad verstuurd. Raad actief meegenomen in de voortgang van projecten In de P&C-cyclus zitten projectrapportages die worden voorgelegd aan de Raad en waarin wordt teruggekoppeld wat er uitgevoerd is. De gemeenteraad wordt verder actief op de hoogte gehouden van grotere en soms politiek gevoelige projecten door middel van bijvoorbeeld informatiebrieven. De Raad wordt onder meer op hoofdlijnen meegenomen hoe tot bepaalde keuzes in een project is gekomen en er wordt over de voortgang van het project gerapporteerd. Hierbij is het niet de bedoeling dat de gesprekken met de raad over details gaan. Bij bepaalde signalen rond de uitvoering stelt de Raad ook zelf aanvullende vragen.
Ook in het geval van budgetoverschrijdingen of andere tegenvallers in de praktijk wordt teruggekoppeld naar de Raad, aangezien zij de wettelijke bevoegdheid heeft om eventueel extra financiële middelen beschikbaar te stellen (budgetrecht). Duidelijke afbakening van bevoegdheden noodzakelijk voor efficiënter beheer Uit gesprekken met de gemeente blijkt dat er veel financieel ingegeven discussies zijn in de gemeenteraad over kwesties die vaak niet van politieke aard zijn. Dit leidt volgens de gemeente veelal tot ongewenste vertragingen in het beheerproces. Indien bijvoorbeeld een noodzakelijke vervanging plaats moet vinden op basis van resultaten uit een inspectierapport, wordt deze beslissing van tevoren soms nog door de Raad tegen het licht gehouden en worden discussies gevoerd totdat daadwerkelijk tot actie wordt overgegaan. Dit terwijl de vervanging noodzakelijk wordt geacht om veiligheid te waarborgen. Wanneer bovendien onderhoud ‘on hold’ wordt gezet in afwachting op (langdurige) besluitvorming rond een bepaalde kwestie, neemt het risico op achterstanden in het onderhoud toe. Om deze reden lijkt een duidelijke afbakening van bevoegdheden en vertrouwen vanuit de politiek noodzakelijk voor een goede verstandhouding tussen de uitvoering van het beheer en de gemeenteraad en leidt dit bovendien tot meer daadkracht in het beheer.
33
3.3
Personele en financiële aspecten
3.3.1 Personele aspecten Heldere lijn rond eigen dienst en uitbesteding De wijze waarop de uitvoering van de beheertaken is georganiseerd, wordt helder in de laatste beheerplannen weergegeven. Voor het onderhoud van wegen, bruggen en onderdoorgangen maakt de gemeente slechts weinig gebruik van eigen personeel, enkel bij kleine meldingen. Buiten de klachten en meldingen wordt het klein onderhoud uitgevoerd door een aannemer, terwijl groot onderhoud via de projectenafdeling door een aannemer met een raamcontract of via een aanbesteding wordt uitgevoerd. Vervangingen worden meestal integraal aanbesteed met een projectleider die dit coördineert. Bij de vervanging van wegen worden deze projecten vaak gestart vanuit rioleringsvervangingen en hierdoor is ook vervanging c.q. reconstructie van verharding nodig. De gemeente geeft aan dat integraliteit met andere disciplines in de praktijk tot dusver moeilijk tot stand komt. Bij de totstandkoming van de beheerplannen zijn diverse partijen betrokken. Zo zijn de laatste beheerplannen opgesteld door projectgroepen bestaande uit eigen medewerkers en externe ingenieursbureaus15 die praktijkkennis met zich meebrengen. Het in kaart brengen van de kwaliteit van de objecten wordt eveneens uitgevoerd door externe partijen. Zo verzorgen gespecialiseerde ingenieursbureaus de inspecties en onderzoeken aan de objecten.
Groot risico op capaciteitsproblemen in gemeentelijke organisatie De gemeente benoemt capaciteitsproblemen in het ambtelijk apparaat als een belangrijke uitdaging voor het beheer in de nieuwe coalitieperiode. Dit heeft, zoals eerder betoogd, voor een belangrijk deel te maken met de ontvlechting en herverdeling van taken en posities na de ambtelijke scheiding met Voorschoten en de hoge ambities. Hierdoor ontbreekt vooralsnog op een aantal belangrijke posities in de gemeente (voldoende) capaciteit en kennis en is de verdeling van inhuur en eigen medewerkers momenteel niet optimaal te noemen. Dit uit zich in de hoge vacaturegraad bij de beheerafdelingen van de gemeente. In het recente Coalitieakkoord 2022-2026 is het uitgangspunt vastgesteld dat alle kerntaken van de gemeente worden uitgevoerd door medewerkers in vaste dienst. Of de gemeente goed en snel invulling kan geven aan deze openstaande vacatures is echter nog hoogst onzeker, aangezien krapte op de arbeidsmarkt momenteel een breed maatschappelijk probleem is dat vele sectoren treft. De capaciteitsproblemen hebben bovendien vooralsnog niet geleid tot het bijstellen van het ambitieniveau.
3.3.2 Financiële aspecten In de volgende figuren zijn de werkelijke exploitatielasten in de periode 2018-2021 en de begrote exploitatielasten voor de jaren 2022-2026 voor het in stand houden en vervangen van de wegen en bruggen inzichtelijk gemaakt.16 De gemeente onderscheidt drie typen onderhoudsmaatregelen: het klein onderhoud, het groot onderhoud en investeringen zoals vervangingen en renovaties. Bij klein onderhoud en beheer zijn de werkelijke en begrote exploitatielasten gelijk aan respectievelijk de gerealiseerde en beoogde uitgaven. Voor groot onderhoud wordt jaarlijks een storting gedaan in de voorziening. De voorziening is gevormd om de sterk wisselende jaarlijkse begrote en werkelijke uitgaven voor groot onderhoud uit te kunnen dekken en middels een jaarlijkse vaste storting aan deze voorziening te zorgen voor gelijkmatige exploitatielasten voor groot onderhoud. De begrote stortingen in de voorziening zijn gebaseerd op de voorziene maatregelen in de komende jaren en de hoogte van de jaarlijkse storting betreft daarmee een langjarig gemiddelde van de voorziene uitgaven. Ten slotte worden grotere maatregelen, zoals renovaties en vervangingen, als investeringen gezien en deze worden meerjarig afgeschreven. De kapitaallasten (afschrijving en rente) van deze investeringen komen ten laste van de exploitatiebegroting.
De kosten van eventuele pieken in de vervangingsuitgaven worden op deze manier uitgesmeerd over een langere periode. De optelsom van de drie hierboven beschreven kostensoorten geeft inzicht in de totale
15
Bij het opstellen van de beheerplannen van wegen en bruggen zijn respectievelijk Antea Group en Iv-Infra b.v. ingehuurd.
16
De begrote exploitatielasten zijn gebaseerd op de Voorjaarsnota 2022 en de conceptbegroting 2023-2026.
34
exploitatiekosten die ten laste komen van de begroting in een bepaald jaar en waarop de gemeente kan sturen in haar assetmanagement. De onderstaande figuren geven daarmee niet de daadwerkelijke uitgaven per jaar weer, maar schetsen een beeld van de kosten aan klein onderhoud, reserveringen voor uitgaven aan groot onderhoud en de kosten van grote investeringen uitgesmeerd over een langere periode. Toename storting vanaf 2022 vanwege hoger ambitieniveau en indexering onderhoudsbudget Een eerste constatering is dat de jaarlijkse stortingen in de voorziening voor groot onderhoud van wegen sterk fluctueren in de tijd (figuur 3.3). Zo lagen de stortingen voor wegen in de jaren 2020 en 2021 op relatief lage niveaus. Dit heeft te maken gehad met de vastgestelde verlaging van het ambitieniveau van niveau B naar C in 2019. Vanaf 2022 liggen de begrote jaarlijkse stortingen in de voorziening weer fors hoger. Dit heeft onder meer te maken met de opwaartse bijstelling van het kwaliteitsniveau van C naar B in 2021 en het in het Coalitieakkoord 2022-2026 opgenomen voornemen om het ambitieniveau te verhogen naar A. Bovendien is in de begroting van 2023 een indexering van de onderhoudsbudgetten meegenomen bovenop de algemene indexatie vanwege onder meer de gestegen bouwkosten.
Jaarlijkse kosten klein onderhoud en beheer constant, kapitaallasten nemen toe in de tijd De kosten voor het jaarlijkse klein onderhoud en beheer van wegen zijn vrij constant over de jaren. De kapitaallasten laten daarentegen in de tijd een sterk opwaartse trend zien. De kapitaallasten voor investeringen in wegen nemen toe omdat deze investeringen tot 2017 niet werden geactiveerd, maar rechtstreeks ten laste van de reserves werden gebracht. Hierdoor zijn er geen kapitaallasten voor investeringen wegen vóór 2017. Wegens aanpassingen van de BBV dienen investeringen wegen vanaf 2017 wel te worden geactiveerd.
Figuur 3.3
Werkelijke exploitatielasten (2018-2021) en begrote exploitatielasten (20222026) naar onderdeel voor wegen, in duizenden euro’s
1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 2018
2019
2020
2021
Werkelijk Klein onderhoud en beheerkosten
2022
2023
2024
2025
2026
Begroot Storting voorziening
Kapitaallasten
Bron: Financiële gegevens 2017-2021 en begrotingen Gemeente Wassenaar, bewerking EIB
35
Klein onderhoud aan bruggen relatief veel hoger dan groot onderhoud De ontwikkeling van de exploitatiekosten voor instandhouding en vervanging van bruggen laat een ander beeld zien dan bij de wegen het geval is (figuur 3.4). Zo schommelen de kosten voor klein onderhoud17 sterk tussen de verschillende jaren, terwijl de storting in de voorziening voor groot onderhoud een wat constanter beeld laat zien. De kapitaallasten liggen met name in 2025 en 2026 op aanzienlijk hoog niveau in vergelijking met de jaren daarvoor. Ook hier geldt dat dit samenhangt met een aantal grote investeringen die vanaf deze jaren worden afgeschreven.
Figuur 3.4
Werkelijke exploitatielasten (2018-2021) en begrote exploitatielasten (20222026) naar onderdeel voor civiele kunstwerken, in duizenden euro’s
140
120
100
80
60
40
20
0 2018
2019
2020
2021
2022
2023
Werkelijk Klein onderhoud
2024
2025
2026
Begroot Storting voorziening
Kapitaallasten
Bron: Financiële gegevens 2017-2021 en begrotingen Gemeente Wassenaar, bewerking EIB
Investeringsplanning op basis van inspecties en leeftijd, werkelijke uitgaven vaak uitgevlakt Vervangingsinvesteringen in de gemeente zijn opgenomen in de begroting (onder andere in de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen), waarbij alleen de investeringen voor het begrotingsjaar worden vastgesteld. Verder worden de geplande vervangingsinvesteringen opgenomen in de beheerplannen. Op basis van actuele inspecties en onderzoeken, leeftijd van het areaal en integrale afstemming met andere onderhoudsopgaven wordt een integrale investeringsplanning gemaakt. Voor wegen en bruggen ontstaat op deze wijze een investeringsbeeld met fluctuaties in de uitgaven zoals te zien is in tabel 3.3. Een dergelijke discontinuïteit is in de regel onwenselijk. In de praktijk kijkt de gemeente waar mogelijk naar een goede verdeling van werkzaamheden over de jaren heen om de uitgaven zoveel mogelijk uit te vlakken, bijvoorbeeld door een vervangingsinvestering met één jaar uit te stellen of te vervroegen. Ook dit is een kenmerk van goed assetmanagement. Zowel de eigen organisatie als de gemeente zelf in termen van overlast en bereikbaarheid kunnen dergelijke pieken in investeringen namelijk niet altijd goed verwerken.
17
In de exploitatiebegroting van bruggen zijn geen aparte beheerkosten opgenomen zoals wel bij wegen het geval is.
36
Tabel 3.3
Geplande investeringsuitgaven aan wegen en bruggen, 2023-2026, in duizend euro
Kapitaalgoed
2023
2024
2025
2026
Wegen Bruggen
4.900 105
3.060 95
2.100 105
2.100 120
Bron: Gemeente Wassenaar, bewerking EIB
Ruimte voor verbetering in het opstellen projectramingen en nacalculaties van projecten Beheerders maken per discipline op basis van kostenkengetallen een inschatting van de financiële middelen die nodig zijn voor deze maatregelen. Bij klein onderhoud worden bijvoorbeeld, door te kijken naar de beschikbare middelen in de afgelopen jaren en in hoeverre dit voldoende was om de benodigde werkzaamheden uit te voeren, uitspraken gedaan voor de komende periode. Bij projecten is echter een aandachtspunt in de gemeente dat er momenteel geen strakke lijn is in de ramingaanpak en nacalculatie en er bovendien weinig met de ervaringsfeiten wordt gedaan. Ingehuurde projectleiders maken veelal SSK-ramingen op basis van eigen kostenkengetallen en opslagen die sporen met eigen praktijkervaringen. Het beheer in de gemeente Wassenaar zou om deze reden graag een bronbestand opzetten waardoor iedereen dezelfde kengetallen hanteert die zijn voortgevloeid uit de projecten die in de gemeente zijn afgerond. Dit is een belangrijke voorwaarde voor het formuleren van nieuwe kengetallen. Voor projectramingen is ook een aandachtspunt dat in deze ramingen budgetten opgenomen moeten worden, zoals kosten externe projectbegeleiding, VAT-kosten18 en risico-opslagen voor eventuele tegenvallers.
Prijsstijgingen belangrijke onzekerheid voor projectbegrotingen Een belangrijke onzekerheid in het begroten van projecten is de forse prijsstijging van diverse materialen en gestegen arbeidskosten in de afgelopen jaren. De ramingen in de begrotingen worden in de regel aangepast op basis van de consumentenprijsindex. In verband met de gestegen prijzen voor grondstoffen de afgelopen periode zijn de onderhoudsbudgetten voor 2023 nog eens met 10% extra geïndexeerd. Als door prijsstijgingen het oorspronkelijke budget voor een project onvoldoende blijkt te zijn, dan wordt aan de Raad om een aanvullend krediet gevraagd. Tussentijds kan de Raad worden geïnformeerd middels Raadsinformatiebrieven. Het risico op prijsstijgingen is benoemd in het weerstandsvermogen in de begroting van de gemeente. In deze paragraaf worden de belangrijkste risico’s benoemd waar geen maatregelen voor te nemen zijn. Een belangrijke kanttekening in dit kader is dat de gemeente over veel eigen vermogen beschikt en daardoor tot op zekere hoogte bestand is tegen financiële risico’s. 3.4
Communicatie
Veel aandacht voor participatie van inwoners en belanghebbenden in de gemeente Er wordt in de gemeente veel aandacht besteed aan de participatie van inwoners. Dit is onder andere het gevolg van de mondigheid van inwoners en (weg)gebruikers en hun hoge verwachtingspatroon. De gemeente heeft daarom onder andere digitale voorzieningen opgezet die het mogelijk maken om meldingen te doen en tevens de drempel verlagen om dit überhaupt te doen. Een adequate meldingenregistratie en afhandeling is belangrijk om de aansprakelijkheid van de gemeente als beheerder zoveel mogelijk te beperken. Verder maakt de gemeente bij vervanging van beheerelementen gebruik van diverse communicatiemiddelen zoals informatiebrieven aan omwonenden en de gemeentelijke website.
18
VAT-kosten zijn kosten voor voorbereiding, administratie en toezicht.
37
Inwoners willen daarnaast vaak met de gemeente in gesprek om wensen en bezwaren kenbaar te maken. Belangrijk in dit participatietraject zijn duidelijk omschreven beleidsuitgangspunten om aan vast te kunnen houden. Pas wanneer een duidelijk beeld is gevormd waar de gemeente op de lange termijn naartoe streeft met de beheerstrategie zijn deze gesprekken doelmatiger en effectiever. Tot slot zijn er volgens de gemeente weinig invloeden en bezwaren vanuit andere organisaties zoals Veilig Verkeer Nederland op het beheer van wegen en bruggen en speelt dit met name bij andere beleidsafdelingen. Gemeente wil komende beheerperiode nog meer inzetten op strategische communicatie De gemeente gaat de komende beheerperiode nog meer inzetten op strategische communicatie. Daarbij onderstrepen zij nogmaals het belang van communicatie met inwoners en bedrijven in het gehele beheerproces. Strategische communicatie geeft op velerlei manieren inzicht aan inwoners en bedrijven, bijvoorbeeld op welke momenten onderhoudsactiviteiten plaatsvinden of uitleg waarom een onderhoudsactiviteit plaatsvindt. Door strategische communicatie is het enerzijds mogelijk het aantal vragen, klachten en meldingen te laten dalen. Anderzijds wordt hiermee meer ingespeeld op de wens van bewoners en bedrijven voor meer informatie en betrokkenheid bij de openbare ruimte. 3.5
Overkoepelend beeld
Figuur 3.5 geeft het overkoepelend beeld voor de gemeente Wassenaar op de aspecten areaal en informatie, doelstellingen, planvorming, personele aspecten, financiële aspecten en communicatie. Op de aspecten areaal en informatie en communicatie is het beheer in de gemeente Wassenaar geheel op orde. Op de aspecten planvorming en financiële aspecten is het beheer deels op orde. De personele aspecten en doelstellingen zijn nog nauwelijks op orde
38
Figuur 3.5
Overkoepelend beeld gemeente Wassenaar
Wassenaar
Voorschoten
Oegstgeest
Leidschendam-Voorburg
Areaal en informatie geheel op orde
Communicatie
deels op orde
Doelstellingen
nauwelijks op orde
Financiële aspecten
Planvorming
Personele aspecten
Bron: EIB
Duidelijk beeld van areaal maar wisselende kwaliteitsniveaus bemoeilijkt efficiënte sturing Wassenaar heeft een duidelijk en actueel beeld van het areaal aan wegen en bruggen die de gemeente in beheer heeft. Uit de laatste inspecties kwam naar voren dat er zowel bij wegen als bruggen sprake is van enige achterstanden in het onderhoud ten opzichte van de vastgestelde kwaliteitsniveaus in de gemeente, maar dat deze achterstanden met name bij wegen in de afgelopen jaren voor een flink deel zijn ingelopen. Daarbij moet tevens worden geconstateerd dat de gemeente in de afgelopen jaren geen strakke lijn heeft gehanteerd in de beheerstrategie en hierdoor veel schommelingen zijn geweest in vastgestelde kwaliteitsniveaus, wat daadkrachtig en efficiënt beheer heeft bemoeilijkt. Een belangrijke voorwaarde voor efficiënt en daadkrachtig beheer is dat in de volgende coalitieperiode niet weer van het huidige beleid wordt afgestapt. Daarnaast is het van belang dat de gemeenteraad met name stuurt op doelen en niet teveel op uitvoering focust. Maatschappelijke thema’s moeten plek krijgen in nieuwe beheervisie Tegen deze achtergrond is de gemeente momenteel bezig met het opstellen van een nieuwe integrale beheervisie en -strategie voor de langere termijn om zo een meer stabiele koers te varen in haar beleid.
Daarbij is het kwaliteitsniveau nu vastgesteld op Basis, alhoewel de nieuwe coalitie nog een stap verder wil gaan in het ambitieniveau. Het is van belang dat de gemeente inzichtelijk maakt wat dit in de komende jaren in financieel opzicht betekent en of de hoge ambities aansluiten bij wat er mogelijk is. Daarbij zullen ook maatschappelijke thema’s als duurzaamheid een duidelijke plek moeten gaan krijgen in het nieuwe beleid en tevens concreet moeten worden vertaald naar budgetten. Nu zijn de benodigde financiële middelen om de gestelde doelen en ambities te realiseren vaak nog onvoldoende in beeld, al is dit vraagstuk ook niet altijd even eenvoudig.
39
Gemeente bezig om organisatie te versterken Om de bovenstaande ambities allemaal zo goed mogelijk te bewerkstelligen is de gemeente bezig met een belangrijke professionaliseringsslag in de eigen organisatie. Zo wordt sterk ingezet op het aantrekken van nieuw personeel voor belangrijke beheerfuncties, om te voorkomen dat de gemeente op korte termijn tegen knelpunten in de ambtelijke capaciteit aanloopt. De komende periode zal laten zien hoe de nieuwe beheerstrategie uitpakt voor de gemeente. Belangrijk is om het beleid regelmatig te evalueren en waar nodig bij te sturen.
40
4
Gemeente Voorschoten
4.1
Areaal
4.1.1 Wegen De gemeente heeft in totaal ongeveer 1,1 miljoen m2 verharding in beheer (asfalt en elementen). Bijna 20% hiervan is gesloten verharding (asfalt) en ruim 80% betreft verschillende typen open verharding, met name tegels, gebakken klinkers en betonstraatstenen (tabel 4.1).19 Van het wegenareaal is bekend in welke jaren uitbreiding hiervan heeft plaatsgevonden. De hoeveelheid oude verhardingen is beperkt. Tussen 1978 en 1982 is er relatief veel uitbreiding geweest, in de 15 jaar daarna is relatief weinig aan het areaal toegevoegd. Opvallend is dat er vanaf 2000 relatief grote verschillen optreden in de groei van het wegenareaal. Het is niet bekend welke oorzaken er achter deze dynamiek in de ruimtelijke ontwikkeling zitten. Voor de komende jaren wordt dit in de ‘Update Beheerplan’ als aandachtspunt benoemd.20
Tabel 4.1
Oppervlakte gemeentelijke verhardingen Voorschoten naar type materiaal
Verhardingstype
Oppervlakte in duizend m2
%
198 396 352 132 22
18 36 32 12 2
1.100
100
Asfalt Tegels Gebakken klinkers Betonstraatstenen Overige materialen Totaal Bron: Gemeente Voorschoten21
Achterstand in onderhoud deels weggewerkt, nieuwe opgaven dienen zich aan Het Beheerplan Wegen schetst de technische onderhoudsbehoefte die wordt gebaseerd op de landelijke CROW Wegbeheersystematiek. Bij de bepaling van de onderhoudsbehoefte is uitgegaan van het vastgestelde kwaliteitsniveau Basis. Het plan is gebaseerd op een visuele inspectie in 2015. Er werd 14% achterstaand onderhoud geconstateerd, vooral bij de elementenverharding (tabel 4.2). Volgens de gehanteerde CROW-systematiek dienen onderhoudsachterstanden binnen één jaar aangepakt te worden om kapitaalvernietiging en risico’s op ongelukken en daaruit voortvloeiende schadeclaims te voorkomen. Volgens de update van het beheerplan is het aandeel achterstaand onderhoud afgenomen naar 9%. Het beheerplan signaleert vroegtijdig de toekomstige opgaven. Het relatief hoge aandeel verharding op niveau B (40% van het totaal, bij asfalt 60%) werd als aandachtspunt genoemd. Hoewel deze verharding nog voldoet aan de beeldkwaliteitsnorm, wordt binnen de CROW19
De basis hiervoor is het ‘Beheerplan Wegen 2016-2020’ uit 2016. In de ‘Update Beheerplan Wegen 2021-2022’ wordt eenzelfde totale areaalomvang genoemd, maar wijkt de onderverdeling van de typen open verharding enigszins af van die uit het ‘Beheerplan Wegen.
20
Gemeente Voorschoten (2021). ‘Update Beheerplan Wegen 2021-2022’.
21
Gemeente Voorschoten (2016). ‘Beheerplan Wegen 2016-2020’ en (2021) ‘Update Beheerplan Wegen 2021-2022’.
41
systematiek verwacht dat deze binnen drie tot vijf jaar onderhouden moet worden. De update van het beheerplan geeft hierover echter geen actuele informatie.22
Tabel 4.2
Kwaliteit van het wegenareaal, 2019 (% van oppervlakte)
Type verharding
Asfalt
Elementen
Totaal 2019
A+ A B C D
14 13 62 3 8
30 20 36 1 13
28 19 39 2 12
Totaal
100
100
100
Bron: Gemeente Voorschoten23
4.1.2 Civiele kunstwerken Ruim 100 kunstwerken in beheer Ook voor civiele kunstwerken heeft de gemeente een Beheerplan 2016-2020. In tabel 4.3 wordt een overzicht weergegeven van de objecten die in beheer zijn van de gemeente.
Tabel 4.3
Aantal kunstwerken gemeente Voorschoten
Type object
Aantal
Vaste bruggen Beweegbare bruggen Tunnels24 Geluidsscherm
99 6 3
Totaal
109
1
Bron: Gemeente Voorschoten25
Over de bruggen is veel informatie beschikbaar, zoals het materiaaltype, de verkeersfunctie, het bouwjaar en de afmeting.26 Ook zijn foto’s van elk object beschikbaar en staat aangegeven waar in de gemeente het object zich bevindt (straatnaam). De bruggen kennen een grote variëteit aan materialen, namelijk staal, beton, hout en composiet.
22
De gemeente geeft aan dat deze percentages inclusief een wijk zijn die in de komende jaren volledig zal worden gerenoveerd.
23
Gemeente Voorschoten (2016). ‘Beheerplan Wegen 2016-2020’ en (2021) ‘Update Beheerplan Wegen 2021-2022’.
24
Waarvan twee in eigendom van Prorail maar in beheer van de gemeente.
25
Gemeente Voorschoten (2016). ‘Beheerplan Wegen 2016-2020’.
26
Westenberg (2019). ‘Constructieve risicoscan en score per object gemeente Voorschoten’.
42
Bij de kunstwerken wordt gestuurd conditiescore 3 (basisniveau). Dit niveau is wettelijk gezien ‘veilig’, de uitstraling is echter matig. Figuur 4.1 geeft een overzicht van de kwaliteit van de kunstwerken. Zeventig kunstwerken verkeren in uitstekende of goede staat. Figuur 4.1
Kwaliteit civiele kunstwerken in gemeente Voorschoten
Matig (4) 6%
Slecht (5) 6%
Uitstekend (1) 14%
Redelijk (3) 24%
Goed (2) 50%
Bron: Gemeente Voorschoten
Constructieve risico’s goed in beeld De bruggen worden elke vier jaar geïnspecteerd. Basis is een visuele rondgang waarbij de onderhoudstoestand en de algehele conditie van alle kunstwerken wordt bepaald. Het basisniveau van de gemeente Voorschoten sluit aan bij een redelijke conditiescore. Per object is een omschrijving beschikbaar van de risicoklasse, variërend van ‘hoge prioriteit voor draagkrachtonderzoek’ (klasse 1) tot ‘geen constructieve risico’s’ (klasse 5). De inventarisatie in 2019 liet zien dat in het algemeen veel objecten aan klasse 5 voldoen. Betonconstructies lijken minder goed te scoren dan die van hout en staal. 4.2
Visie
4.2.1 Doelstellingen Ambities kwaliteit wegen verlaagd door financiële tekorten De gemeente hanteert voor de wegen momenteel het kwaliteitsniveau C. Doordat de gemeente onder financieel toezicht van de provincie kwam te staan, moest er worden bezuinigd en kon het eerdere ambitieniveau B niet worden gehandhaafd. Coalitieakkoord: basis op orde In het nieuwe coalitieakkoord wordt richting gegeven aan het beleid dat de gemeente de komende jaren wil uitvoeren.27 Hierin staan ook een aantal zaken die voor het dossier beheer van wegen en kunstwerken van belang zijn. Dit betreft onder meer de nadruk op transparantie
27
Gemeente Voorschoten (2022). ‘Coalitieakkoord 2022-2026 Voorschoten in verbinding vooruit’.
43
over besluitvorming, actieve communicatie over besluiten en participatie van inwoners. Hiermee kan de kwaliteit van de planvorming volgens het bestuur worden verbeterd. Een ander interessant punt is dat de gemeente zelfstandigheid van belang vindt met het oog op het uitvoeren van eigen beleid, maar zij is zich ook bewust van de noodzaak tot intensieve samenwerking in de regio. Het coalitieakkoord geeft aan dat er de komende jaren financiële ruimte is om nieuwe ambities op te pakken, maar dit zal wel stevige afwegingen vragen. De gemeenten hebben te maken met een onzekere tijd. Dit betreft niet alleen de internationale ontwikkelingen, maar ook de bestendigheid van de gemeentefinanciën op de middellange termijn. Voor de openbare ruimte zijn klimaatadaptatie en kwalitatief groen belangrijke aandachtspunten, met name voor het centrum. De gemeente geeft aan dat een maatregelenpakket wordt uitgewerkt tegen hittestress, wateroverlast en droogte, bijvoorbeeld door vergroening. Hierbij zal de gemeente samenwerken met woningcorporaties, hoogheemraadschap en provincie. Een speerpunt in de investeringen in de openbare ruimte is de vervanging van verouderde delen van het rioolsysteem. Hierbij wordt zoveel mogelijk gekeken naar mogelijkheden om tegelijkertijd de wegen te verbeteren.
Meer specifiek met betrekking tot het beheer van wegen en kunstwerken wordt de focus gelegd op het uitgangspunt ‘basis op orde’. Het infrabeheer is gebaat bij het zoveel mogelijk voorkomen van verrassingen. Hierbij past de wens om met het infrabeheer tien jaar vooruit te kunnen kijken. Maatschappelijke doelen nog niet geconcretiseerd De gemeentelijke ambities rond maatschappelijke thema’s als duurzaamheid en klimaat zullen een vertaling moeten krijgen in de beheerplannen voor wegen en kunstwerken. Daarvoor zal ook nog een concretiseringsslag nodig zijn die aangeeft wat de gemeente wil bereiken op het gebied van duurzaamheid of bij welke nationale ambities zal worden aangesloten. In de beheervisie worden bovenstaande trends niet concreet benoemd als trends die het beheer in het huidige decennium in belangrijke mate kunnen beïnvloeden. 4.2.2 Planvorming Onderhoudsplannen op basis van inspecties, maatregeltoets en jaarplannen Het startpunt bij het wegenbeheer wordt gevormd door de areaalinformatie die in belangrijke mate is gebaseerd op de periodieke inspecties en is vastgelegd in het wegbeheersysteem. Dit systeem geeft richting aan de noodzakelijke onderhoudsactiviteiten. Hierbij wordt groot en klein onderhoud onderscheiden.
Op het groot onderhoud vindt een maatregeltoets plaats waarin de concrete maatregel en het planjaar worden bepaald en waarin een prioritering wordt gemaakt in relatie tot de financiële middelen. Binnen deze maatregeltoets worden alle beheersmaatregelen beschouwd en wordt op basis van de beleidsuitgangspunten, ontwerpkeuzes, clustering van maatregelen e.d. de definitieve onderhoudsplanning vastgesteld. De definitieve onderhoudsplanning wordt vastgelegd in het jaarplan. Vooralsnog meer ad hoc worden ook eventuele klachten vanuit bewoners over gebreken meegenomen. Voor het wegenbeheer zijn de ontwikkelingen op het gebied van riolering sterk medebepalend en met dat organisatieonderdeel wordt dan ook intensief samengewerkt. Door integrale interne afstemming wordt zoveel mogelijk ‘werk met werk’ gemaakt. Bij kunstwerken wordt elke vier jaar met een visuele inspectie door een extern bureau de onderhoudstoestand en de algehele conditie bepaald. Ook hier wordt jaarlijks een maatregeltoets uitgevoerd en wordt aansluitend een jaarlijks onderhoudsprogramma opgesteld voor klein en groot onderhoud en vervangingen. Beheerproces kunstwerken op basis van financieel verantwoorde maatregelen Het beheerproces is in het beheerplan omschreven als het instandhouden (om de functie te vervullen) tegen maatschappelijk verantwoorde kosten.
Belangrijke beleidsthema’s hierbij zijn veiligheid, voorkomen van gevolgschades (hoge kosten) en uitstraling (leefbaarheid en belevingswaarde). Als de onderhoudskosten hoger zijn dan ongeveer 30% van de nieuwbouwkosten is het niet meer financieel verantwoord (te laag rendement) om dit onderhoud uit te voeren en wordt er in de regel gekozen voor het vervangen van het kunstwerk.
44
Beheerplannen 2016-2020 nog niet geheel geactualiseerd De beheerplannen voor wegen en kunstwerken voor de periode 2016-2020 zijn nog niet volledig geactualiseerd. Na de opsplitsing met Wassenaar is gekozen voor een overbruggingsperiode waarin beknopte updates van de oude plannen werden opgesteld zonder nieuwe beheervisies. Het Beheerplan Wegen omvat alle wegenbeheeractiviteiten vanaf de aanleg/nieuwbouw van het areaal tot en met het moment van vervanging. Dit betreft dus zowel het dagelijks onderhoud als het groot onderhoud en de vervanging. In het Beheerplan worden de concrete uitvoeringsactiviteiten rond het wegenbeheer benoemd. Hierbij is er aandacht voor zowel de technische als de maatschappelijke aspecten van het wegenbeheer. Inmiddels is voor civiele kunstwerken in juni 2022 een nieuw beheerplan 2023-2026 opgesteld. Hierin wordt op een vernieuwende manier naar het beheer gekeken. 28 Beperkt zicht op bepalende factoren, omgevingsanalyse ontbreekt Hoewel in de nota’s en plannen naast de technische factoren ook maatschappelijke aspecten worden benoemd als richtinggevend voor het beheerbeleid, geven de plannen beperkt inzicht in de mogelijke ontwikkeling van de bepalende factoren voor de onderhoudsbehoefte. Leidend zijn in eerste instantie toch de technische uitgangssituatie en het actuele schadebeeld.
De maatschappelijke ambities kunnen echter invloed hebben op de wijze waarop het beheer wordt uitgevoerd (bijvoorbeeld toepassing van andere materialen of het aanbrengen van voorzieningen tegen wateroverlast). Daarnaast zullen deze ambities ook financiële implicaties hebben en mogelijk extra investeringen nodig maken. In de updates van de beheerplannen zijn deze ambities nog niet benoemd, evenmin in de meerjarenonderhoudsplanning voor civiele kunstwerken.29 Ook als investeringen ten behoeve van duurzaamheid door andere partijen worden gedaan, bijvoorbeeld de energienetwerkbedrijven, hebben deze activiteiten naar verwachting grote impact op de openbare ruimte. Ook maatregelen in het licht van klimaatadaptatie, mogelijk het domein van andere afdelingen, zullen het beheer van wegen en pleinen beïnvloeden. Het beheer van wegen en kunstwerken kan wellicht ook gelijk opgaan met werkzaamheden die in het kader van deze maatschappelijke trends moeten worden verricht. Een interessante vraag is in welke mate nieuwe ontwikkelingen rond materiaalinnovaties worden meegenomen in het beheer van bruggen. Er wordt wel opgemerkt dat in geval van vervanging van kunstwerken gekozen wordt voor duurzame materialen. Hierbij worden bijvoorbeeld houten kunstwerken vervangen door staal-kunststof kunstwerken die een lange levensduur en minder onderhoudskosten hebben.
Wat dit betekent voor de benodigde budgetten blijft grotendeels buiten beeld. 4.2.3 Rol van de gemeenteraad De gemeenteraad is op een aantal punten betrokken in het beheerproces. In de eerste plaats is dit het vaststellen van de (gewenste) onderhoudskwaliteit en de concept beheerplannen. Ook tussentijdse updates van beheerplannen worden door de raad geaccordeerd. In de tweede plaats gaat de gemeenteraad over de beschikbare financiële middelen. Het budgetrecht ligt wettelijk bij de gemeenteraad en alleen zij kan eventueel extra budget vrijmaken. Het college geeft uitvoering aan dit budgetrecht. De jaarplannen die als uitwerking van de meerjarige beheerplannen worden opgesteld, worden alleen ter informatie aan de raad verstuurd, maar deze behoeven geen expliciete vaststelling. Hier heeft de beheerorganisatie dus een eigen rol in.
28
De gemeente geeft aan ook een beheerplan voor wegen te hebben opgesteld en deze voor vaststelling naar de raad te sturen. Het verzorgend onderhoud is niet meegenomen in de kosten omdat dit niet binnen de wegbeheertaak valt. Het verzorgend onderhoud bepaalt echter wel sterk de beleving van gebruikers ten aanzien van het onderhoudsniveau.
29
45
4.3
Personele en financiële aspecten
4.3.1 Personele aspecten Via interne gemeentelijke afstemming wordt beheer verder uitgewerkt De gemeentelijke organisatie is vooral sectoraal gericht, waarbij het beheer van wegen en kunstwerken bij elkaar is genomen. Het beheer van riolering en water is elders ondergebracht. De beheerafdeling voor wegen en kunstwerken vormt de schakel tussen het gemeentelijk beleid enerzijds en de realisatie van de noodzakelijke onderhoudsmaatregelen anderzijds. Naast deze ‘verticale’ afstemming is ook ‘horizontale’ afstemming van belang. Zo is bijvoorbeeld de afdeling financiën nauw betrokken bij het beheer om de financieringswijze van de maatregelen gezamenlijk uit te werken. Zo wordt bijvoorbeeld bij budgettekorten een verdere prioritering gedaan op grond van risico’s. Met dit huiswerk kan het gesprek met andere disciplines gevoerd worden om de planning en werkzaamheden met elkaar af te stemmen. Hieruit volgt het uitvoeringsprogramma voor het wegbeheer. Op een aantal punten is echter nog verdere afstemming nodig aangezien andere disciplines ook extra wensen kunnen hebben, bijvoorbeeld het aanleggen van extra parkeerplaatsen. Gemeentelijke organisatie vormt knelpunt De gemeente signaleert dat de beheeropgave steeds complexer wordt. Naast de wetten en regels betreft dit ook ambities op het gebied van bijvoorbeeld klimaatadaptatie en circulariteit.
Tot enkele jaren geleden kon met de samenwerking met de gemeente Wassenaar de kennisbehoefte tamelijk goed op peil worden gehouden. De kennis is aanwezig, maar wordt door één persoon beheerst. Het ontbreekt echter aan voldoende capaciteit om het beheer in al zijn facetten goed te kunnen uitvoeren. De gemeente heeft in de gesprekken aangegeven 15 tot 20% procent onderbezetting te hebben.30 Bij de afdeling Ruimtelijke Ordening kan een op de vier vacatures niet worden vervuld. Heldere lijn voor organisatie rond uitbesteding Hoe ingrijpend een onderhoudsmaatregel is, bepaalt in de regel hoe en door wie deze wordt uitgevoerd. Kleine werkzaamheden, bijvoorbeeld als gevolg van klachten en meldingen, worden grotendeels door de eigen onderhoudsdienst hersteld en afgehandeld. Het uitvoeren van inspecties en het opstellen van beheerplannen wordt aan een ingenieursbureau uitbesteed. Bij klein onderhoud besteedt de beheerder dit uit aan een civiele aannemer op basis van een raamcontract. Deze raamcontracten worden per discipline (asfalt, elementen) voor meerdere jaren afgesloten. Integrale projecten, zoals reconstructies van wegen of grote vervangingen van kunstwerken, worden uitbesteed aan de markt. Deze projecten worden door een projectleider vanuit de gemeente voorbereid waarbij met interne en externe stakeholders wordt afgestemd.
4.3.2 Financiële aspecten Lasten voor wegen op hoger niveau vanaf 2020 Figuur 4.2 toont de werkelijke exploitatielasten voor de periode 2017-2021 en de begroting voor de periode 2022-2026 voor het onderhoud aan wegen.31 Voor het onderhoud en beheer aan wegen onderscheidt de gemeente drie type maatregelen: klein onderhoud en beheer, groot onderhoud en vervangingen. Het klein onderhoud en de beheerkosten komen ten laste van de exploitatie en de uitgaven zijn hierbij gelijk aan de lasten. Voor groot onderhoud wordt jaarlijks een storting gedaan in de voorziening (dotatie). Deze voorziening wordt gevormd voor verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, maar die wel redelijkerwijs is in te schatten. De begrote stortingen in de voorziening zijn gebaseerd op deze redelijkerwijs te voorziene maatregelen in de komende jaren. De hoogte van de jaarlijkse storting betreft daarmee een langjarig gemiddelde van de voorziene uitgaven. Wanneer de maatregelen daadwerkelijk tot uitvoering komen, komen de uitgaven ten laste van de 30
Eind oktober 2022 is inmiddels één van de openstaande vacatures ingevuld.
31
De lasten voor 2022 zijn gebaseerd op de begroting 2022-2025 en de lasten voor 2023-2026 zijn gebaseerd op de conceptbegroting 2023-2026.
46
voorziening. Ten slotte is vervanging een belangrijke maatregel in het wegenbeheer. Deze maatregel wordt gezien als investering die meerjarig wordt afgeschreven. De lasten hiervan, afschrijving en rente, zijn de kapitaallasten die terugkomen in de exploitatie. De optelsom van de drie bovengenoemde componenten, oftewel de uitgaven voor het klein onderhoud en de beheerkosten, de storting in de voorziening en de kapitaallasten, geeft inzicht in de kosten die ten laste komen van de begroting in een bepaald jaar. Figuur 4.2 geeft derhalve niet de daadwerkelijke uitgaven per jaar weer, maar voor 2017-2021 de werkelijke lasten en voor de periode hierna de gemiddeld te verwachten kosten van klein onderhoud, reserveringen voor uitgaven aan groot onderhoud en de kosten van vervanging. Voor de komende jaren beschikt het EIB niet over een nadere indeling naar bovenstaande drie componenten. Daarom is in figuur 4.2 voor de periode 2022-2026 alleen het geraamde totaal vermeld. De lasten voor wegen zijn in de afgelopen vijf jaar per saldo gestegen. De gemeente heeft in 2019 het ambitieniveau van B naar C verlaagd, omdat onder invloed van financieel toezicht bezuinigingen moesten worden doorgevoerd. Ondanks de verlaagde ambities kent de gemeente een grote opgave.
Figuur 4.2
Werkelijke exploitatielasten (2017-2021) en begrote exploitatielasten (20222026) naar onderdeel voor wegen, in duizenden euro’s
1,400 1,200 1,000 800 600 400 200 2017
2018
2019
2020
2021
2022
Werkelijk
2023
2024
2025
2026
Begroot
Klein onderhoud en beheerkosten
Storting in voorziening
Kapitaallasten
Totaal
Bron: Financiële gegevens ‘Realisatie 2017-2021 wegen’ en begrotingen gemeente Voorschoten, bewerking EIB
47
Lasten voor civiele kunstwerken nemen tot 2026 toe Figuur 4.3 toont een vergelijkbaar figuur voor civiele kunstwerken waarbij de werkelijke exploitatielasten voor 2017-2021 naar onderdeel zijn weergegeven. De voor de periode 20222026 begrote exploitatielasten zijn als totaal weergegeven.32 In de afgelopen jaren hebben fluctuaties plaatsgevonden door de maatregelen in het klein onderhoud (inclusief beheerkosten). De storting in de voorziening is sinds 2018 constant en bedraagt ongeveer de helft van de totale exploitatielasten. De kapitaallasten zijn in de afgelopen jaren opgelopen. Tot 2026 lopen de exploitatielasten door verschillende oorzaken op. Ten eerste wordt in de update van het beheerplan voorgenomen om de storting in de voorziening met bijna 20% te verhogen met ingang van 2023.33 In de tweede plaats vinden er in komende jaren een aantal grote vervangingsinvesteringen plaats waardoor de kapitaallasten in de komende jaren oplopen (zie ook figuur 4.4).
Figuur 4.3
Werkelijke exploitatielasten (2017-2021) en begrote exploitatielasten (20222026) naar onderdeel voor civiele kunstwerken, in duizenden euro’s
200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Werkelijk
2024
2025
2026
Begroot
Klein onderhoud en beheerkosten
Storting in voorziening
Kapitaallasten
Totaal
Bron: Financiële gegevens ‘Realisatie 2017-2021 civiele kunstwerken’ en begrotingen gemeente Voorschoten, bewerking EIB Nieuwe meerjarenplanning kunstwerken bevat meer realistische kostenramingen Een nieuw element in de Meerjarenonderhoudsplanning (MJOP) voor kunstwerken is dat met een groot aantal toeslagen wordt gerekend die worden meegenomen bij de kostenramingen. Oorsprong voor deze aanpassing is de constatering dat in de praktijk de eigen ramingen onvoldoende aansloten bij de aanbestedings- en uitvoeringspraktijk. Deze toeslagen betreffen onder meer de inzet van verkeersmaatregelen en de kosten van milieumaatregelen. Daarnaast werden VAT-kosten (voorbereiding, administratie en toezicht) niet goed in de ramingen verwerkt, evenals een reservering voor onvoorziene kosten. Met de nieuwe kostenopbouw is de transparantie sterk verbeterd. De vraag is of deze toeslagen worden geëvalueerd dan wel via nacalculatie worden gecorrigeerd. Gezien de omvang van de nu gehanteerde toeslagen is aan te
32
De lasten voor 2022 zijn gebaseerd op de begroting 2022-2025 en de lasten voor 2023-2026 zijn gebaseerd op de conceptbegroting 2023-2026.
33
Gemeente Voorschoten, augustus 2021. ‘Update beheerplan wegen 2021-2022’.
48
bevelen om goed te evalueren of deze beter aansluiten op de praktijk. Hierbij kan de kennis van marktpartijen die projecten uitvoeren worden benut. Kostenramingen CROW-systematiek wegen op basis van ervaring aangepast Voor de doorrekening van de kosten voor onder meer klein onderhoud kan gebruik worden gemaakt van de CROW-systematiek. De ervaring van de gemeente is dat deze systematiek vaak onrealistisch hoge bedragen genereert. In de praktijk kijkt de gemeente vooral naar de beschikbare middelen in de afgelopen jaren en in hoeverre dit voldoende was om de benodigde werkzaamheden uit te voeren. Het is de vraag of deze methode gezien de beperkte interne capaciteit, de toenemende onderhoudsbehoefte en de sterke kostenstijgingen nog kan worden gehandhaafd bij effectief assetmanagement. De verwachting is dat voor de komende periode voldoende middelen beschikbaar zijn, mits het budget voor groot onderhoud en vervanging aansluit op de onderhoudsbehoefte daarvoor. Sterke fluctuaties in toekomstige uitgaven aan kunstwerken Figuur 4.4 geeft op basis van de financiële begroting een beeld van de investeringen die in de komende jaren worden verwacht voor wegen en kunstwerken. De investeringen in wegen stijgen in de eerste jaren en blijven daarna naar verwachting constant. De investeringen in kunstwerken liggen in de meeste jaren tussen € 200 duizend en € 600 duizend.
Figuur 4.4
Investeringen in wegen en civiele kunstwerken 2022-2028, in duizend euro
1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 2022
2023
2024
2025
2026
Wegen
Civiele kunstwerken
2027
2028
Bron: Investeringsplanning gemeente Voorschoten, bewerking EIB
De fluctuaties hangen onder meer samen met specifieke vervangingsmomenten op basis van de economische levensduur van bepaalde objecten. Dit zorgt ook voor een sterke piek in 2027 wanneer de investeringen in kunstwerken volgens de planning € 1,4 miljoen zullen bedragen.34 Dit betreft met name twee grote kunstwerken in de Zwaluwweg en het Tuinderspad. Uit de gesprekken met de gemeente is naar voren gekomen dat in de praktijk zal worden bezien of
34
Gemeente Voorschoten (2022). ‘Investeringen 2022-2028 (civiele kunstwerken en wegen)’.
49
deze kunstwerken daadwerkelijk ook dan moeten worden vervangen of dat schuiven met één of beide projecten mogelijk is. In het beheerplan voor civiele kunstwerken geeft de gemeente bijvoorbeeld aan dat de instandhoudingsinspecties in 2024 en 2028 invloed hebben op het daadwerkelijke moment van vervanging en dat ook aspecten als de beschikbaarheid van aannemers of de bereikbaarheid van een wijk invloed heeft op het moment van vervanging. 4.4
Communicatie
Communicatie richting burgers krijgt veel aandacht Op het gebied van communicatie rond het beheer zijn twee zaken van belang: • Invulling geven aan de inzage in voornemens, de consultering van relevante partijen en de organisatie van inspraak. • Verspreiding van de informatie over gemeentebesluiten. In het Beheerplan Wegen is een specifieke paragraaf opgenomen over communicatieaspecten. ‘De gemeente wil haar inwoners meer en beter betrekken bij het opstellen, het uitvoeren en het geven van kwalitatief goede informatie over de gemaakte plannen. Dit gaat verder dan de wettelijke informatieplicht en vormt onderdeel van de wijze waarop de gemeente Voorschoten werkt. Burgerparticipatie draagt bij aan het versterken van de lokale democratie, creëert een betere belangenafweging en kan uiteindelijk ook kostenbesparend werken.’ Hiervoor maakt de gemeente, afhankelijk van de potentiële impact van voorgenomen maatregelen, onder meer gebruik van een website, inloopavonden, nieuwsbrieven en de inzet van een omgevingsmanager. De grotere aandacht voor communicatie, zoals via sociale media, heeft veel informatie vanuit de bewoners opgeleverd over de actuele kwaliteit van de openbare ruimte opgeleverd. Dit heeft ook een keerzijde aangezien het verwachtingsniveau van de burgers omtrent het reageren op signalen hoog is.
Dit vraagt een grote tijdsinvestering van het gemeentelijk personeel die op gespannen voet kan staan met de relatief beperkte capaciteit. Afstemming met andere beheerders pragmatisch vormgegeven Als infrabeheerder heeft de gemeente te maken met aansluitingen op het wegennet van andere beheerders. Daarnaast heeft de gemeente enkele kunstwerken in beheer, die niet in eigendom zijn. De afstemming met deze andere beheerders lijkt vooral pragmatisch te zijn ingericht en niet geformaliseerd in plannen of nota’s. Hoewel een gesynchroniseerde benadering van gemeentelijke infrastructuur met andere infrastructuur niet onbelangrijk is, bijvoorbeeld vanuit het oogpunt van wegbeleving en verkeersveiligheid, lijkt deze pragmatische aanpak goed te passen bij het relatieve belang van deze infrastructuur. 4.5
Overkoepelend beeld
Figuur 4.5 geeft het overkoepelend beeld voor de gemeente Voorschoten op de aspecten areaal en informatie, doelstellingen, planvorming, personele aspecten, financiële aspecten en communicatie. Op de aspecten areaal en informatie en communicatie is het beheer in de gemeente Voorschoten op orde. Op de aspecten doelstellingen, planvorming en financiële aspecten is het beheer deels op orde. De personele aspecten zijn nauwelijks op orde.
50
Figuur 4.5
Overkoepelend beeld gemeente Voorschoten
Wassenaar
Voorschoten
Oegstgeest
Leidschendam-Voorburg
Areaal en informatie geheel op orde
Communicatie
deels op orde
Doelstellingen
nauwelijks op orde
Financiële aspecten
Planvorming
Personele aspecten
Bron: EIB
Areaalinformatie vormt een goede basis voor het assetmanagement De gemeente beschikt over veel informatie over het areaal, zowel in oppervlakte als de kwaliteit van de infrastructuur. Ook de variëteit in het areaal is goed in beeld, bijvoorbeeld naar type verharding of functie van de kunstwerken. Door middel van inspecties wordt de kwaliteit goed gemonitord. Met deze areaalinformatie ligt er een goede basis om het assetmanagement uit te kunnen voeren. De planvorming rond het beheer verloopt via gebruikelijke rapportages als beheerplannen en, jaarplannen, zowel voor wegen als kunstwerken. Een aandachtspunt in de planvorming is dat het zicht op de bepalende factoren voor de kwaliteit van het areaal incompleet is. Technische aspecten die voortvloeien uit inspecties krijgen voldoende aandacht en worden als basis gebruikt voor meerjarig vooruitkijken in het beheer. Andere aspecten met een meer maatschappelijk karakter, zoals veiligheid, duurzaamheid en circulariteit, gaan in het gemeentelijk beheer een steeds grotere rol spelen maar deze zijn nog weinig expliciet vertaald naar kansen of bedreigingen voor het assetmanagement.
Meer aandacht nodig voor onzekerheid en mogelijke gevolgen voor gemeentelijke ambities Een algemeen punt is dat de sterke dynamiek rond het beheer, zowel wat betreft maatschappelijke transities als de kostenstijgingen, aanleiding geven om in de planvorming meer aandacht te besteden aan onzekerheid en de mogelijke gevolgen die deze hebben voor de gemeentelijke ambities. Een knelpunt in het beheer is het tekort aan capaciteit. Hierdoor kunnen relevante ontwikkelingen voor het beheer, bijvoorbeeld op het gebied van regelgeving, soms moeilijk worden bijgehouden. Hoewel het capaciteitsgebrek breder binnen de gemeente speelt, en ook buiten de gemeente, kan dit op gespannen voet komen te staan met de ambities op het gebied van beheer.
51
Financieel beleid: belang van evenwichtige ontwikkeling onderkend, invloed van maatschappelijke ambities nog niet goed in beeld Op financieel gebied heeft de gemeente de aanpak van de kostenramingen aangepast en zo kan tot meer realistische bedragen worden gekomen. Belangrijk is om de kostenkengetallen blijvend onder de loep te nemen, vooral ook in deze tijd van sterke kostenstijgingen. Dit doet de gemeente bijvoorbeeld via de P&C-cyclus en eventuele aparte raadsvoorstellen. Bij de toekomstige investeringen houdt de gemeente goed in beeld hoe de planning van werken uit zal pakken in relatie tot een evenwichtige uitgavenontwikkeling. Onduidelijk blijft hoe de toekomstige investeringsbedragen zich verhouden tot de historische ontwikkeling. Belangrijke aandachtspunten zijn verder de kostenconsequenties van de maatschappelijke ambities rond duurzaamheid en circulariteit en de gevoeligheid van de gemeentelijke begroting voor (deels externe) risico’s en onzekerheden. Communicatie met belanghebbenden krijgt voldoende aandacht Een belangrijk speerpunt in het coalitieakkoord is de participatie van bewoners. Uit de gesprekken komt naar voren dat bij het beheer van wegen en kunstwerken de belangen van burgers goed in beeld komen. Ook de informatievoorziening over het beheer kent een variëteit die goed aansluit bij de verschillende typen werkzaamheden.
52
5
Gemeente Oegstgeest
5.1
Areaal
5.1.1 Wegen Areaal aan wegen voldoet gemiddeld niet aan ambitieniveau De gemeente Oegstgeest beheert 1,16 miljoen m2 wegen waarvan het overgrote deel (69%) bestaat uit elementenverharding (tabel 5.1). Van de asfaltverharding bestaat een klein deel uit geluidsreducerend asfalt (21 duizend m2).
Tabel 5.1
Oppervlakte gemeentelijke verhardingen Oegstgeest naar type materiaal
Verhardingstype Asfalt Elementen Overig (beton, halverharding, etc.) Totaal
Oppervlakte in duizend m2
%
312 799 49
27 69 4
1.160
100
Bron: Gemeente Oegstgeest35
De wegen worden eens per twee jaar geïnspecteerd. Deze visuele inspecties worden conform de methode en voorschriften van het CROW uitgevoerd. Voor de registratie maakt de gemeente gebruik van het beheersysteem GBI van Antea Group. In 2019 lag de kwaliteit gemiddeld genomen op niveau C. 5.1.2 Civiele kunstwerken Gemeente heeft 146 objecten in beheer Het huidige areaal kunstwerken in beheer bij de gemeente Oegstgeest omvat 146 civiele kunstwerken per begin 2021. Het overgrote deel van het areaal betreft vaste bruggen en aanleginrichtingen ofwel steigers, zoals te zien is in tabel 5.2. Daarnaast heeft de gemeente nog enkele duikers, onderdoorgangen en een beweegbare brug in beheer.
35
Gemeente Oegstgeest (2021). ‘Beheerplan wegen 2020-2027’.
53
Tabel 5.2
Aantal civiele kunstwerken in gemeente Oegstgeest naar type
Type object
Aantal
Vaste brug Onderdoorgang Duiker Beweegbare brug Aanleginrichting
91 1 2 1 51
Totaal
146
Bron: Gemeente Oegstgeest36
15% van objecten voldoet niet aan ambitieniveau Figuur 5.1 toont de kwaliteit van kunstwerken op basis van een inspectie uit 2020. Het grootste deel van de kunstwerken is van goede kwaliteit. Een paar objecten is niet opnieuw geïnspecteerd omdat deze al vervangen zouden worden. In totaal benoemt het beheerplan elf objecten die vervangen of gerenoveerd moeten worden, waarvan tien vaste bruggen. Bij vijf van deze bruggen is geadviseerd om last- en aslastbeperking op te leggen in verband met de huidige staat.
36
Gemeente Oegstgeest (2021). ‘Beheerplan Civiele Kunstwerken 2020-2027’.
54
Figuur 5.1
Kwaliteit civiele kunstwerken in gemeente Oegstgeest
Slecht (D) 8%
Onbekend 3%
Zeer goed (A+) 1%
Matig (C) 7%
Redelijk (B) 27%
Goed (A) 55%
Bron: Gemeente Oegstgeest
5.2
Visie
5.2.1 Doelstellingen Gemeente hanteert niveau B als ambitieniveau Het ambitieniveau van de gemeente is niveau B. Dit noemt de gemeente het economisch optimale niveau. De gemeente geeft aan dat de gemiddelde kwaliteit ten opzichte van 2015 is gedaald door een verslechterde staat van het asfalt. De reden van deze achterstand is dat er in de afgelopen jaren te weinig middelen beschikbaar zijn gesteld. Daarnaast was de capaciteit een knelpunt. Maatschappelijke doelstellingen nog niet altijd concreet, wel maatregelen In de beheerplannen benoemt de gemeente naast de wettelijke kaders en het ambitieniveau ook andere doelstellingen. In het beheerplan voor kunstwerken zijn voorbeelden hiervan: • Doelmatigheid: beheer en onderhoud zodanig uitvoeren dat onnodig en/of dubbel onderhoudswerk wordt voorkomen, inclusief afstemming met de omgeving. • Duurzaamheid: er wordt gestreefd naar duurzame oplossingen waaronder circulaire oplossingen maar ook een lange levensduur en lage onderhoudskosten. Om dit te bereiken is het van belang dat de beheerder in een vroeg stadium betrokken wordt bij projecten. • Veiligheid: voldoen aan de wettelijke zorgplicht en gevoel van veiligheid. • Leefbaarheid en aantrekkelijkheid: kunstwerken zijn bijvoorbeeld beeldbepalende objecten en moeten een uitstraling hebben die past bij de visie van de gemeente.
Bovenstaande doelen geven richting aan waar de gemeente heen wil met het beheer, alhoewel de doelen nog niet altijd concreet zijn vertaald in meetbare doelen en financiële consequenties.
55
Op het gebied van wegen bestaan verschillende maatregelen die de gemeente neemt ten behoeve van de maatschappelijke doelen. Zo heeft de gemeente zich in het Mobiliteitsplan 2017-2027 voorgenomen om fietspaden van elementenverharding om te vormen naar beton in verband met veiligheid, is in de Parkeernota 2021 voorgenomen om parkeervakken om te vormen naar waterdoorlatende verharding en is in het Actieplan Omgevingslawaai opgenomen om geluidsreducerend asfalt toe te passen op wegen waar harder dan 50 km per uur mag worden gereden. In de beheerplannen is rekening gehouden met aanvullende kosten waar dit van toepassing is. 5.2.2 Planvorming Inspecties en maatregeltoets vormen basis voor planvorming De inspecties van wegen en kunstwerken worden tweejaarlijks uitgevoerd. Bij zowel de inspecties voor wegen als voor kunstwerken worden CROW-voorschriften gevolgd. De uitkomsten van deze inspecties worden voor wegen per wegvak en -strook opgehaald. Met het GBI-systeem van Antea Group37 volgt vervolgens een percentage aan benodigd onderhoud en dit is naast de inspecties ook gebaseerd op de levensduur en de historie van onderhoud in de afgelopen jaren. Op basis van de uitkomsten voert de gemeente een maatregeltoets buiten uit om te kijken wat er nodig is. Naast deze systematiek worden ook maatregelen op basis van meldingen genomen.
De maatregelen die genomen kunnen worden zijn in te delen in drie categorieën (tabel 5.3).
Tabel 5.3
Toelichting op onderhoudscategorieën
Onderhoudscategorieën wegen
Onderhoudscategorieën kunstwerken
Klein onderhoud
Incidenteel, korte tijdsbestekken, vaak na meldingen
Regulier
Groot onderhoud Vervangen
Structureel verbeteren en beoogde levensduur behalen Bij einde levensduur, zoveel mogelijk integraal en gebiedsgewijs
Variabel onderhoud Vervanging/ renovatie
onderhoud
Voorbeelden zijn herstellen van schades, of vaste werkzaamheden zoals schoonmaken en verven. Delen van areaal worden gereconstrueerd of vervangen Compleet vervangen of renoveren
Bron: Gemeente Oegstgeest38, bewerking EIB
Individuele beheerplannen verzameld tot één integraal MJOP In de zomer van 2021 zijn door de beheerders beheerplannen per discipline opgesteld, waaronder voor wegen en civiele kunstwerken. Deze plannen gaan over de periode 2020-2027. In deze beheerplannen wordt voortgeborduurd op ambities en afspraken die zijn vastgesteld zoals in het Mobiliteitsplan Oegstgeest 2017-2027, het Actieplan Omgevingslawaai Oegstgeest 2018-2023 en oudere beheerplannen. De inspecties die gedaan werden voor de beheerplannen maakten inzichtelijk dat het areaal op diverse punten niet voldeed aan het door de Raad vastgestelde kwaliteitsniveau B. In de beheerplannen is in beeld gebracht welke maatregelen nodig zijn per discipline en wat de financiële consequenties hiervan zijn. Hieruit bleek dat er in totaal over de periode van 2021 tot en met 2025 bijna € 30 miljoen aan extra middelen nodig is voor de uitvoering.
37
https://gbibeheersysteem.nl/
38
Gemeente Oegstgeest (2021). ‘Beheerplan wegen 2020-2027’ en ‘Beheerplan Civiele Kunstwerken 2020-2027’.
56
Vervolgens zijn deze plannen integraal doorgenomen door de afdeling beheer en onderhoud en is een MJOP opgesteld. Hierbij is gezocht naar afstemming tussen de beheerplannen en is gekomen tot multidisciplinaire projecten. Deze projecten zijn in een A-, B- en C-categorie ingedeeld waarbij A-projecten de meeste noodzaak kennen. De volledige uitvoering van deze projecten zou leiden tot een risicovolle schuld en in de begroting van 2022 is initieel gekozen om € 10 miljoen op te nemen als lumpsum investeringsbudget MJOP. Met behulp van een extern bureau zijn de beheerplannen nogmaals kritisch beoordeeld en heeft er een aanpassing plaatsgevonden aan het MJOP en zijn aanpassingen gemaakt in investeringsbudgetten. Prioritering van projecten op basis van wegingsfactoren Bij de afwegingen voor prioritering van projecten in het MJOP zijn acht wegingsfactoren meegenomen. Voorbeelden hiervan zijn veiligheid en bereikbaarheid. De vorige gemeenteraad heeft inzicht gekregen in deze prioritering en heeft ook aangegeven welke factoren voor hen belangrijk zijn. Op basis hiervan is de prioritering tot stand gekomen naar A-, B- en C-projecten. Andere maatschappelijke baten die bij projecten worden meegenomen zijn onder andere klimaatadaptatie en geluid. Zo worden delen van de gemeente aangepast en omgevormd met waterdoorlatende verharding.