3495 Onderzoeksrapportage over onderhoud aan wegen, bruggen en onderdoorgangen

Onderhoud aan wegen, bruggen en onderdoorgangen Gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg

Het auteursrecht voor de inhoud berust geheel bij de Stichting Economisch Instituut voor de Bouw. Overnemen van de inhoud (of delen daarvan) is uitsluitend toegestaan met schriftelijke toestemming van het EIB. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld. Februari 2023

Onderhoud aan wegen, bruggen en onderdoorgangen Gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg Marc Boon Paul Groot Eline Kragt Otto Telkamp

7

8

Inhoudsopgave Conclusies op hoofdlijnen ...................................................................... 11 1

Inleiding ......................................................................................... 21

2

Ontwikkelingen in assetmanagement.......................................... 23 2.1 2.2 2.3

3

27 30 34 37 38

Areaal Visie Personele en financiële aspecten Communicatie Overkoepelend beeld

41 43 46 50 50

Gemeente Oegstgeest .................................................................... 53 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

6

Areaal Visie Personele en financiële aspecten Communicatie Overkoepelend beeld

Gemeente Voorschoten ................................................................. 41 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

5

23 24 24

Gemeente Wassenaar ................................................................... 27 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

4

Wettelijke kaders Maatschappelijke opgaven Beeld van marktpartijen

Areaal Visie Personele en financiële aspecten Communicatie Overkoepelend beeld

53 55 58 62 62

Gemeente Leidschendam-Voorburg ............................................. 65 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Areaal Visie Personele en financiële aspecten Communicatie Overkoepelend beeld

65 67 70 74 75

Referenties .............................................................................................. 77 Geïnterviewde personen ......................................................................... 79

9

10

Conclusies op hoofdlijnen

In opdracht van de Rekenkamercommissie (RKC) van Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg heeft het EIB onderzocht hoe deze gemeenten omgaan met het onderhoud aan wegen, bruggen en onderdoorgangen. In onderstaande figuur schetsen we een samenvattend beeld van de vier gemeenten aan de hand van zes factoren, gebaseerd op de onderzoeksvragen en het concept-normenkader die de RKC heeft opgesteld. De scheidingslijnen zijn tussen verschillende factoren niet scherp te trekken en verschillende factoren zijn ook niet los van elkaar te zien. Ook hebben gemeenten te maken met externe factoren die de scores beïnvloeden. De figuur is illustratief voor de wijze waarop de gemeenten actief zijn op het vlak van onderhoud aan wegen, bruggen en onderdoorgangen en inhoud geven aan hun assetmanagement. Assetmanagement is het optimaal beheren1 en onderhouden van kapitaalgoederen, in dit geval wegen, bruggen en onderdoorgangen. De invulling hiervan hangt af van de gestelde doelen en de afweging tussen prestaties, risico’s en kosten. In onderstaande paragrafen lichten we de figuur verder toe.

Figuur 1

Overzicht van ontwikkeling op belangrijke factoren voor het onderhoud aan wegen, bruggen en onderdoorgangen voor de vier gemeenten Wassenaar

Voorschoten

Oegstgeest

Leidschendam-Voorburg

Areaal en informatie geheel op orde

Communicatie

deels op orde

Doelstellingen

nauwelijks op orde

Financiële aspecten

Planvorming

Personele aspecten

Bron: EIB

1

Beheer kijkt verder dan alleen onderhoud en omvat ook activiteiten op het gebied van planvorming, areaalinformatie, communicatie e.d. Beheer en onderhoud kunnen daardoor niet los van elkaar worden gezien. In het onderzoek is dit bredere thema onderzocht.

11

Communicatie Communicatie en participatie belangrijke onderwerpen voor gemeenten Inwoners en bedrijven hebben de mogelijkheid om meldingen te doen over schades of klachten over de openbare ruimte en hier wordt volgens de gemeenten veelvoudig gebruik van gemaakt. Bij het uitvoeren van onderhoud hanteren gemeenten duidelijke communicatiestrategieën. Bij minder ingrijpende onderhoudswerkzaamheden gaat het vaak uitsluitend om informeren van omwonenden en bedrijven. Bij integrale projecten wordt vaak een participatietraject georganiseerd. De gemeenten geven aan dat dit tijd kost en dat rekening moet worden gehouden met eventuele vertragingen van projecten. Het betrekken van de inwoners en bedrijven is echter wel van groot belang, ook politiek gezien. Zo heeft de gemeenteraad van de gemeente Voorschoten transparantie over beleid en actieve communicatie en participatie als doel opgenomen in haar Coalitieakkoord 2022-2026. Beperkte focus op contact met overige partijen Afstemming of samenwerking met andere gemeenten en overige partijen is beperkt. De gemeenten stemmen werkzaamheden die hinder opleveren af met andere wegbeheerders maar werken verder weinig samen. Een uitzondering hierop zijn de gemeenten Wassenaar en Voorschoten die nog gezamenlijk hun raamovereenkomsten aanbesteden.

Contact met overige partijen zoals Veilig Verkeer Nederland of de Fietsersbond vindt bij onderhoudswerkzaamheden ook beperkt plaats. Wel is er contact met dit type partijen bij grotere projecten; dit contact loopt vaak via de beleidsafdelingen. Areaal en informatie Gemeenten hebben goed beeld van het areaal De vier gemeenten hebben een goed beeld van hun areaal. Informatie over de kwaliteit van het areaal wordt structureel via periodieke visuele inspecties en schouwen up-to-date gehouden. In de meeste gemeenten worden de wegen eens in de twee jaar geïnspecteerd, terwijl bij civiele kunstwerken2 dit eens in de vier tot vijf jaar gebeurt. Bij de inspecties worden CROWrichtlijnen3 gehanteerd en worden schadebeelden opgesteld. De scores van het areaal worden vergeleken met de vastgestelde ambitieniveaus. Doelstellingen Gemeenten hanteren ambitieniveaus voor technische kwaliteit De gemeenten hanteren ambitieniveaus voor de technische kwaliteit van de openbare ruimte. Per gemeente wisselt dit ambitieniveau. In gemeente Voorschoten en met name in Wassenaar hebben in de afgelopen jaren veranderingen in het ambitieniveau plaatsgevonden. In Wassenaar is het ambitieniveau in 2019 van B verlaagd naar niveau C om in 2021 weer te besluiten tot naar niveau B.

Bovendien is in het coalitieakkoord voor 2022-2026 de ambitie opgenomen om het onderhoudsniveau van de openbare ruimte naar niveau A te brengen.4 Bij Voorschoten is in 2018 het ambitieniveau van B naar C verlaagd in verband met het onder financieel toezicht komen te staan van de gemeente. Voor Oegstgeest ligt het ambitieniveau op B en in Leidschendam-Voorburg verschilt het ambitieniveau per gebied: A in het centrum- en stationsgebieden, B in woongebieden en C in buitengebieden. Veel wisselingen in ambitieniveaus zijn onwenselijk omdat dit een bijstelling vergt van beheer- en onderhoudsplannen en het ten koste gaat van het efficiënt kunnen sturen op onderhoud. Hoewel de geambieerde kwaliteitsniveaus duidelijk en concreet zijn geformuleerd, worden in de praktijk soms toch onvoldoende middelen gereserveerd om deze ambitieniveaus te realiseren. Bij gemeenten Wassenaar en Voorschoten waren bezuinigingen en het onder toezicht komen te staan een reden om het ambitieniveau terug te schroeven en bij gemeente

2

Civiele kunstwerken zijn bouwwerken zoals bruggen, onderdoorgangen of kademuren. In hoofdstuk 2 lichten we de afbakening van het onderzoek verder toe.

3

CROW is een kennisinstituut voor infrastructuur, openbare ruimte, verkeer en vervoer en werk en veiligheid.

4

Gemeente Wassenaar (2022). ‘Coalitieakkoord 2022-2026 Zelfbewust, duurzaam en realistisch’.

12

Oegstgeest worden ambitieniveaus in de huidige situatie niet behaald door besparingen in de afgelopen jaren. Gemeenten willen naar meer integraal werken De gemeenten werken aan de hand van vastgestelde beheerplannen waarin het plan van aanpak en ambitieniveaus worden benoemd. Gebruikelijk zijn dit per beheerdiscipline aparte plannen, zoals wegen, civiele kunstwerken, riolering en groen. Bij alle vier de gemeenten leeft echter de wens om meer integraal te gaan werken. De vier gemeenten bewegen zich dan ook ieder naar het opstellen van één integraal beheerplan waarbij de onderhoudsplannen voor verschillende beheerdisciplines op elkaar zijn afgestemd. Gemeente Wassenaar en Voorschoten werken toe aan een integrale aanpak. Gemeente Oegstgeest heeft een integraal plan in 2021 opgesteld. Gemeente Leidschendam-Voorburg heeft in concept een plan opgesteld genaamd ‘Slimmer beheren’ en wil in de komende jaren stapsgewijs tot één integraal beheerplan komen voor een integrale aanpak.5 Maatschappelijke doelen zijn deels te concretiseren Naast de ambities over technische kwaliteitsniveaus hanteren de gemeenten ook andere, meer maatschappelijke doelstellingen. Voorbeelden hiervan zijn doelstellingen op het gebied van leefbaarheid, duurzaamheid, circulariteit en klimaatbestendigheid.

Het ontbreekt soms aan inzicht wat er concreet met deze doelstellingen bedoeld wordt en hoe dit vertaald dient te worden bij onderhoud aan wegen, bruggen en onderdoorgangen. Het gebrek aan concreetheid geeft onduidelijkheid over te nemen maatregelen en de implicaties voor budgetten. Bij de gemeenten Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg wordt duidelijker benoemd in de beheerplannen wat de doelstellingen zijn dan bij de gemeenten Wassenaar en Voorschoten. In algemene zin lijkt een concretiseringsslag mogelijk. Dit vergt niet alleen iets van de beheer- en onderhoudsafdelingen, maar ook van andere afdelingen waar beleid omtrent deze aspecten wordt gemaakt. Bij onderhoud wordt waar mogelijk dit beleid uitgevoerd. Planvorming Gemeenten komen op vergelijkbare wijze tot plannen Gemeenten komen op een onderling vergelijkbare wijze tot hun plannen. De inspectieresultaten voor wegen worden bijvoorbeeld in een beheerprogramma geladen. Met behulp van dit programma worden de beheergegevens samen met andere factoren, waaronder de onderhoudshistorie, gebruikt om te komen tot de benodigde onderhoudswerkzaamheden. Vervolgens wordt een maatregeltoets uitgevoerd waarbij de voorgestelde maatregel wordt beoordeeld en waar nodig wordt aangepast. Bij civiele kunstwerken worden op basis van de inspectieresultaten nadere onderzoeken uitgevoerd.

Naast de geplande onderhoudswerkzaamheden, maken de vier gemeenten gebruik van meldingen die door inwoners en/of gebruikers worden gedaan en nemen hier maatregelen op. Beheerplannen en MJOP vormen basis voor onderhoudswerkzaamheden De gemeenten beschrijven in beheerplannen onder meer de staat van het areaal, de wijze waarop onderhoudsplannen worden opgesteld en de (financiële) implicaties van de onderhoudsplannen. Hierbij worden in de beheerplannen van Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest expliciet benoemd welke wegen en kunstwerken op de planning staan. De beheerplannen gaan doorgaans over een periode van vier of vijf jaar. Er zijn enkele bijzonderheden bij de beheerplannen te benoemen. Bij Wassenaar en Voorschoten zijn de laatste volledige beheerplannen verouderd en gaan deze over de periode tot 2020. Gedurende de opsplitsing van de werkorganisatie tussen de twee gemeenten is er voor gekozen om tijdens deze overbruggingsperiode beknopte updates te maken van de oude beheerplannen. Bij Wassenaar wordt gewerkt aan een nieuwe beheervisie en strategie waarbij de ambitie is om meer integraliteit te bereiken en ook de nieuwe doelstellingen vanuit het recente Coalitieakkoord6 een plek moeten krijgen. Bij Voorschoten zijn in 2022 nieuwe

5

Gemeente Leidschendam-Voorburg (2021). ‘Slimmer beheren binnen LV’.

6

Gemeente Wassenaar (2022). ‘Coalitieakkoord 2022-2026 Zelfbewust, duurzaam en realistisch’ .

13

beheerplannen opgesteld en deze worden voor vaststelling naar de raad toegestuurd. Gemeente Oegstgeest heeft in 2021 aan een integraal meerjarig onderhoudsplan opgesteld omdat de opgaven vanwege achterstanden groot waren en prioriteiten gesteld moesten worden. Daarom zijn de beheerplannen van verschillende disciplines integraal bekeken en is op basis hiervan het Meerjarenonderhoudsprogramma (MJOP) 2022-2027 opgesteld. Ten slotte heeft de gemeente Leidschendam-Voorburg tot nu toe geen beheerplan gehad voor civiele kunstwerken maar werden onderhoudsmaatregelen op basis van inspecties genomen. Vanwege de behoefte aan meer planmatig werken en de stap richting assetmanagement ontstond hier meer behoefte aan. Daarom werkt de gemeente nu aan een beheerplan voor civiele kunstwerken waarbij ook de discipline beschoeiingen worden meegenomen. Afweging maatschappelijke kosten en baten niet altijd inzichtelijk De gemeenten benoemen verschillende maatschappelijke aspecten die richtinggevend zijn voor het beheerbeleid. Zo worden bijvoorbeeld bij verschillende gemeenten doelstellingen benoemd als duurzaamheid en circulariteit. Door de verschillende gemeenten worden waar mogelijk maatregelen genomen op het gebied van maatschappelijke doelen. Zo wordt in Oegstgeest stil asfalt en waterdoorlatende bestrating bij parkeervakken aangelegd.

Indien nodig neemt de gemeente hier extra middelen voor mee in het beheerplan. In de meeste gevallen wordt echter niet concreet wat dit vergt aan financiële middelen. Ook de implicaties van de energietransitie zijn hier een voorbeeld van: hoewel deze investeringen ook door andere partijen dan de gemeente worden gedaan, hebben deze activiteiten grote impact op de openbare ruimte. Verder lijken er soms keuzes te worden gemaakt door de gemeenteraad waar een beperkte afweging aan vooraf is gegaan. Voorbeelden hiervan zijn de wijzigingen van het ambitieniveau in gemeenten Wassenaar en Voorschoten. Een voorbeeld van een maatschappelijk doel waarbij de afweging tussen kosten en baten meer concreet is gaat over het voorkomen van hinder tijdens de uitvoering van onderhoudswerkzaamheden. Met name bij doorgaande wegen is deze afweging van belang. Het afsluiten van doorgaande wegen veroorzaakt relatief veel hinder. Gemeenten geven aan dat bij deze werkzaamheden overwogen wordt om werkzaamheden buiten spitstijden, in de avond of ’s nachts uit te voeren maar dat dit kostenverhogend werkt. Wegen in woonwijken worden vaak overdag onderhouden. Bij het bepalen van de uitvoeringstijden stemmen gemeenten de werkzaamheden ook af met omliggende wegbeheerders, zoals van omliggende gemeenten, de provincie of Rijkswaterstaat, en met openbaar vervoer- en hulpdiensten.

Afwegingskader gemeente Oegstgeest Oegstgeest hanteert een afwegingskader bij het prioriteren van verschillende onderhoudsprojecten uit hun integrale plan. Hierbij zijn wegingsfactoren gehanteerd, waaronder veiligheid en bereikbaarheid, en dit heeft inzichtelijk gemaakt waarom welke projecten eerst worden uitgevoerd. Bij dit proces is ook de gemeenteraad betrokken geweest waarbij zij heeft aangegeven welke factoren voor haar van belang zijn. Personele aspecten Organisatie verschillend ingedeeld, afstemming lijkt op orde De gemeenten hebben de organisatie van het onderhoud aan wegen, bruggen en onderdoorgangen verschillend ingedeeld. Hierbij gaat het ten eerste om een verschillende indeling van objecten. Zo worden bijvoorbeeld duikers in Wassenaar onder de discipline riolering geschaard en in Oegstgeest onder civiele kunstwerken. Verder verschilt ook de mate waarin zowel beleidsmatige afwegingen als het plannen en uitvoeren van onderhoudswerkzaamheden onder één afdeling valt. In Oegstgeest worden zowel het planmatige onderhoud als de grotere integrale projecten door de afdeling beheer en onderhoud uitgevoerd, terwijl in Leidschendam-Voorburg de grote integrale projecten niet door de onderhoud- en beheerafdeling worden uitgevoerd. Hierbij lijkt niet zo zeer van belang hoe de organisatie is ingedeeld, zo lang er voldoende afstemming is met relevante partners. Een voorbeeld van een

14

relevante partner is de rioleringsafdeling omdat werkzaamheden aan het riool grote gevolgen hebben voor wegen. De wijze van organisatie lijkt in het algemeen adequaat voor het onderhoud, al bestaat er wel een algemene wens om de openbare ruimte meer integraal te benaderen. Kennisuitwisseling met marktpartijen De toenemende (boven)wettelijke eisen en ambities op het gebied van onder meer duurzaamheid vragen een steeds hoger kennisniveau van de gemeentelijke organisatie. Vanwege de knelpunten in ambtelijke capaciteit is deze kennis vaak nog niet voldoende aanwezig in de organisatie. Uit de gesprekken met marktpartijen komt naar voren dat kennisuitwisseling tussen gemeenten en marktpartijen op maatschappelijke dossiers interessant kan zijn. Eén van de gesprekspartners bij de marktpartijen heeft voor gemeenten een duurzaamheidsbriefing ontwikkeld waarmee kansen van duurzame oplossingen, zoals duurzame materialen, worden toegelicht. Deze praktische informatie kan gemeenten helpen om betere keuzes te maken. Behouden en aantrekken van voldoende geschikt personeel is een opgave Alle vier de gemeenten geven aan ruimte te hebben om mensen aan te nemen en te maken te hebben met openstaande vacatures. De omvang en de redenen van het capaciteitsprobleem verschillen onderling tussen de gemeenten.

Bij Wassenaar en Voorschoten is de achtergrond dat de werkorganisatie van de twee gemeenten opgesplitst is en dat daarmee een deel van het personeel is vertrokken en het overige deel over twee gemeenten is verdeeld. Bij Oegstgeest komt de behoefte aan personeel vooral voort uit de inrichting van het projectenbureau waarmee de gemeente een professionaliseringsslag wil maken op het gebied van projecten. Bij Leidschendam-Voorburg gaat het met name om het in stand houden van het huidige personeelsbestand en het aanvullen van enkele gaten die hierin zijn ontstaan. De gemeenten geven aan dat het lastig is om technisch kwalitatief personeel aan te trekken en te behouden. In de huidige krappe arbeidsmarkt zal dit naar verwachting voorlopig lastig blijven. Tijdelijke oplossingen worden gezocht via inhuur. Gemeenten geven aan dat dit de overdracht van kennis over zowel areaal als lopende processen en werkwijzen binnen de gemeente bemoeilijkt. Heldere lijnen voor aanbestedingsbeleid De gemeenten besteden taken op vergelijkbare manier uit. Kleine en urgente meldingen worden bij de gemeenten vaak uitgevoerd door de eigen uitvoerende onderhoudsdienst. Voor klein, gepland en veelvoorkomend onderhoud hanteren de gemeenten raamovereenkomsten. De gemeenten hebben aparte raamovereenkomsten voor elementen-verhardingen en voor asfaltwerkzaamheden.

Deze raamovereenkomsten hebben doorgaans in beginsel een looptijd van één of twee jaar en de maximale doorlooptijd, inclusief verlengingen van elk één jaar, is vier jaar. Gemeenten Wassenaar en Voorschoten hebben deze raamovereenkomsten vanuit hun inmiddels ontbonden werkorganisatie gezamenlijk aanbesteed. Bij alle vier de gemeenten worden de grotere projecten apart aanbesteed. Hierbij lijkt de trend dat vrij traditioneel wordt aanbesteed met weinig vroege betrokkenheid van marktpartijen. Daarnaast besteden de gemeenten een aantal ondersteunende taken uit zoals het uitvoeren van inspecties of het opstellen van een beheerplan. Financiële aspecten Gemeenten hebben grip op kosten regulier onderhoud; grote projecten lastiger te ramen De gemeenten hanteren kentallen van ingenieursbureaus als basis voor hun ramingen. Waar mogelijk zijn deze vaak specifiek gemaakt op basis van ervaringen. Hiermee zijn de kosten van reguliere onderhoudswerkzaamheden zoals die in raamovereenkomsten worden uitgevoerd vaak goed in te schatten. Hierbij geldt echter wel dat dit lastiger wordt door de huidige prijspeilstijgingen. De grotere projecten zijn vaak lastiger te ramen. Bij dit soort projecten worden vaak participatietrajecten opgezet en komen veel verschillende disciplines bij elkaar. Hierdoor ontstaan afhankelijkheden wat het ramen lastig maakt. Hierbij geldt dat binnen de

15

gemeente Wassenaar door inhuur van projectleiders met elk een eigen werkwijze verschillende kengetallen, prijzen, opslagen e.d. worden gehanteerd. Hierdoor worden ramingen onvergelijkbaar en onbetrouwbaar. Het is wenselijk om bij ramingen dezelfde uitgangspunten te hanteren en deze goed te documenteren. Financiële dekking van maatregelen verschilt per type onderhoud De financiële dekking van maatregelen verschilt per type onderhoud en de gemeenten volgen hierbij het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) voor provincies en gemeenten. De gemeenten onderscheiden doorgaans drie typen onderhoud: klein onderhoud, groot onderhoud en vervanging/renovatie. Het kleine onderhoud wordt uit de jaarlijkse exploitatie gefinancierd en hiervoor zijn vaste jaarlijkse budgetten voor gereserveerd. Voor het grote onderhoud wordt vaak gebruik gemaakt van een voorziening. Dit biedt de mogelijkheid om beter om te gaan met wisselingen in benodigde budgetten en vertragingen bij projecten. Ten slotte worden grote projecten, zoals vervangingen of renovaties van bruggen, financieel gedekt uit kredieten. Dit soort investeringen wordt meerjarig afgeschreven en legt daarmee een beslag op de begroting door de hieruit voortvloeiende kapitaallasten. Voor dit laatste type onderhoud geldt dat gemeenten bezig zijn met langer vooruitkijken dan ze voorheen deden.

De vier gemeenten geven in gesprekken aan tien jaar vooruit te kijken bij hun investeringsplannen waar de begroting maar vier jaar vooruitkijkt. Doel hiervan is beter inzicht te krijgen in wat er op hen af komt en de financiële consequenties hiervan tijdig in beeld te brengen. Prijspeilstijgingen worden langzaam zichtbaar Gemeenten geven aan dat de prijspeilstijgingen zichtbaar worden bij nieuwe aanbestedingen of verlengingen van de raamovereenkomsten. Bij raamovereenkomsten is met name bij asfalt de prijspeilstijging hoog. Dit heeft grote gevolgen voor wat de gemeente kan uitvoeren met huidige budgetten. De gemeenten geven verschillende voorbeelden hoe ze hiermee omgaan. Belangrijk aspect hierbij is het informeren van de gemeenteraad. Zo heeft gemeente Voorschoten dit jaar een winstwaarschuwing afgegeven over verwachte prijspeilontwikkelingen. Gemeente Oegstgeest staat aan de start van de eerste MJOP-projecten en heeft bij de gemeenteraad aangegeven dat ze bij nadere inzichten extra budget zullen aanvragen. Op lange termijn betekenen de sterke prijspeilstijgingen voor alle gemeenten dat extra budget nodig is om de huidige doelstellingen te behalen. Beperkte evaluaties en nacalculaties in de vier gemeenten Belangrijke monitoringsactiviteiten betreft het updaten van kostenkentallen. Dit gebeurt bij alle gemeenten.

Daarnaast houden de meeste gemeenten in de gaten wat de geraamde kosten zijn voor een project en wat gerealiseerd wordt. Op basis hiervan heeft gemeente Voorschoten bijvoorbeeld de opslagen verhoogd in het nieuwe meerjarig onderhoudsplan. Wat er nog relatief weinig gebeurt, zijn systematische nacalculaties en evaluaties van projecten en beleidsplannen. Gemeente Oegstgeest is dit wel van plan met de projecten uit het MJOP maar dit moet in de praktijk nog verder vorm krijgen. Rol van gemeenteraad De gemeenteraden zijn verantwoordelijk voor het stellen van de beleidskaders en het toekennen van financiële middelen voor de uitvoering van onderhoud aan wegen, bruggen en onderdoorgangen. Ook stelt de gemeenteraad de beheerplannen voor het onderhoud vast. De gemeenteraden krijgen met name inzicht in de uitvoering van onderhoudswerkzaamheden via de planning & control (P&C)-cyclus. Zo worden in de programmabegrotingen onderhouds- en investeringsplannen opgenomen en bij jaarrekening wordt gerapporteerd over wat er is gerealiseerd in het voorgaande jaar. Daarnaast worden gemeenteraden tussentijds geïnformeerd over de voortgang van grotere projecten en ontvangen zij in sommige gevallen ook tussentijdse managementrapportages. Zo leveren Wassenaar en Voorschoten bij de voor- en najaarsrapportages ook projectenrapportages aan.

Gemeente Oegstgeest wil met het opstarten van het MJOP de gemeenteraad ook regulier updaten over de voortgang van projecten. Gezien de status van deze projecten is hier nog geen eerste versie van beschikbaar.

16

De gemeenten willen graag dat hun gemeenteraad zich focust op de beleidsmatige kaders en financiën van onderhoudswerkzaamheden, want spreken over de details ervan (zoals uitvoering en materiaalkeuze) kan vertragend werken. De rol van de gemeenteraad kan worden versterkt als de ambtelijke capaciteit zoveel mogelijk kan worden ingezet voor de uitvoering. Projectenboek Leidschendam-Voorburg Een positief voorbeeld van het op de hoogte houden over de ontwikkelingen bij projecten is het projectenboek van de gemeente Leidschendam-Voorburg. Dit projectenboek geeft inzicht in de achtergrond, planning en financiën van projecten. Het boek staat op de gemeentelijke website en is daarmee niet alleen inzichtelijk voor de gemeenteraad maar ook voor andere geïnteresseerden. Conclusies en aanbevelingen De vier gemeenten willen op verschillende manieren verbeteringen aanbrengen in de kwaliteit van hun wegen en civiele kunstwerken en/of de wijze waarop deze kapitaalgoederen worden onderhouden. Zo wil gemeente Wassenaar de ambitieniveaus verhogen en wil gemeente Voorschoten achterstaand onderhoud inlopen en meer aandacht voor communicatie. Gemeente Oegstgeest wil het vastgestelde ambitieniveau behalen na jaren van bezuinigingen en heeft daarom een MJOP opgesteld en werken zij aan een professionaliseringsslag.

Voorbeelden hiervan zijn het aanbrengen van een scheiding in de organisatie waarbij de beheerders zich focussen op het beheren en er een projectenbureau is voor de grotere projecten. Verder maakt gemeente Leidschendam-Voorburg concrete stappen richting integraal assetmanagement door hier een strategie voor op te stellen. De realisatie van bovenstaande verbeterpunten zal extra financiële middelen en arbeidscapaciteit vergen. Bovendien staan gemeenten voor een aantal belangrijke opgaven. Ten eerste hebben de gemeenten te maken met belangrijke externe factoren zoals sterke prijsontwikkelingen met grote gevolgen voor de onderhoudskosten aan wegen, bruggen en onderdoorgangen. Ten tweede spelen er capaciteitsvraagstukken binnen de gemeenten die met de huidige arbeidsmarkt niet snel op te lossen zijn. Ten derde zullen maatschappelijke ambities zoals aardgasvrije wijken en circulariteit beslag leggen op zowel onderhoudsbudgetten als de personeelsinzet van de gemeenten. Daarbij speelt ook dat gemeenten te maken hebben met een veelvoud aan opgaven op verschillende andere domeinen, zoals het sociale domein, die allen beslag leggen op de gelimiteerde financiële middelen. Deze factoren zullen de onderhoudsopgaven die de gemeenten hebben compliceren.

Een belangrijke conclusie is dat op verschillende onderdelen van het assetmanagement door de vier gemeenten een goede aanzet is gedaan, maar tegelijkertijd er nog winst te boeken valt. Onderstaand worden aanbevelingen gedaan om deze winst te realiseren. Het is hierbij goed te onderkennen dat de praktijk weerbarstig is en assetmanagement als een werkwijze kan worden gezien waar iedere organisatie zich verder in kan ontwikkelen. Belangrijk is om hier een haalbare route uit te stippelen. Hanteer een standvastige koers met betrekking tot doelstellingen Het verdient aanbeveling om een standvastige koers met betrekking tot ambitieniveaus en doelen te volgen. Deze koers is nodig om over meerdere jaren heen op een efficiënte wijze te komen tot een optimale programmering van de onderhoudsmaatregelen. Dit is met name een belangrijk aandachtspunt voor de gemeente Wassenaar. In deze gemeente heeft het in de afgelopen jaren ontbroken aan een standvastige koers door de meerdere wisselingen in ambitieniveaus. Dit leidt tot de nodige bijsturing van planning en reserveringen en maakt het efficiënt sturen lastig.

17

Maak afweging tussen doelen en kosten inzichtelijk Ook is het van belang de afweging tussen doelen en kosten goed in beeld te houden. Dit geldt met name voor de gemeente Wassenaar en Voorschoten, waar de ambitieniveaus zijn verschoven in de afgelopen jaren. Het verschuiven van bijvoorbeeld ambitieniveau B naar niveau C, zoals in Voorschoten heeft plaatsgevonden, levert op de korte termijn financiële voordelen op, maar op lange termijn zullen de te nemen onderhoudsmaatregelen ingrijpender en kostbaarder zijn. Ambitieniveau B wordt in verschillende gesprekken met gemeenten als economisch optimaal over lange termijn benoemd, waardoor een verschuiving naar niveau C naar verwachting op de lange termijn geen financiële voordelen oplevert. Een analyse van kosten en baten van dit type overwegingen kan bijdragen aan het op een efficiënte manier onderhouden van het areaal. Ook draagt dit bij aan het toetsen van benodigde capaciteit aan beschikbare capaciteit en het in positie brengen van de gemeenteraad om te sturen op de beleidskaders. Naast het ambitieniveau kan het ook bij andere ontwikkelingen van belang zijn om de kosten en doelen met elkaar af te wegen. Voorbeelden zijn maatschappelijke doelen met betrekking tot duurzame materialen en klimaatbestendigheid. Dit lijkt een belangrijk aandachtspunt voor alle vier de gemeenten.

Het inzichtelijk maken van kosten en baten kan een goede bijdrage leveren aan het beleid voor de lange termijn. Verbeter de kennisoverdracht, ook naar inhuur Alle vier de gemeenten hebben te maken met krapte op de arbeidsmarkt. Dit zorgt voor personele wisselingen en invulling van openstaande vacatures met tijdelijke inhuur. Zoals eerder betoogd blijkt in de praktijk dat nieuwe medewerkers en externen soms hun ‘eigen’ werkwijze meenemen, met als mogelijk gevolg dat kostenramingen van onderhoudsplannen onvergelijkbaar en onbetrouwbaar worden. Het verdient daarom de aanbeveling om te werken vanuit dezelfde uitgangspunten om de kennisoverdracht te verbeteren. Ga systematisch om met ramingen en kengetallen Het systematisch omgaan met uitgangspunten en kengetallen bij ramingen draagt bij aan de vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid van ramingen. Ook maakt dit het evalueren en bijsturen van projecten gemakkelijker. In de gemeente Wassenaar wordt nog niet altijd systematisch om te worden gegaan met ramingen en kengetallen. Ook dit wordt deels verklaard door de hoge mate van externe inhuur. Het is wenselijk om hier dezelfde uitgangspunten te hanteren. Integraal werken vormt logische stap; monitoring van belang De vier gemeenten hebben de wens om meer integraal te werken.

Deze manier van werken lijkt ook in toenemende mate van belang door maatschappelijke opgaven zoals de warmtetransitie en klimaatadaptatie. Het vergt echter aanzienlijk meer afstemming en flexibiliteit van onderhoudsplannen en budgetten. Ook marktpartijen wijzen op het risico dat integraal werken kan leiden tot een te grote mate van complexiteit. Bewustzijn van wat het integraal werken betekent en wat dit vergt van verschillende betrokkenen is van belang. Gemeente Leidschendam-Voorburg staat hier bijvoorbeeld bij stil in een concept-plan ‘Slimmer beheren binnen Leidschendam-Voorburg’. Ook is het van belang om de overgang naar integraal werken te monitoren en evalueren zodat waar nodig bijgestuurd kan worden. Dit lijkt voor alle gemeenten van belang, maar met name in het geval van een snelle overgang naar integraal werken zoals bij Oegstgeest aan de orde is. Informeren van gemeenteraad: regelmatig en op juiste detailniveau Een aandachtspunt voor de vier gemeenten is het regelmatig informeren en in positie brengen van de gemeenteraad. Dit gebeurt veelal als onderdeel van de P&C-cyclus en daarnaast in incidentele gevallen.

Door de gemeenteraad actief en frequent te informeren over de voortgang van het onderhoudsprogramma, door expliciet te maken wat implicaties zijn van doelstellingen en hoe deze worden vertaald in onderhoudsmaatregelen en door tijdig te informeren over risico’s, kosten, vertragingen e.d. zal bij de gemeenteraad een beter begrip ontstaan over het onderhoud in het fysieke domein en wordt zij in staat gesteld de vereiste keuzes te maken. Hierbij is het van belang om te focussen op de hoofdzaken zodat de gemeenteraad kan sturen op beleidskaders en financiën en de ambtelijke capaciteit zich kan focussen op de uitvoering, zodat middelen efficiënt en effectief worden ingezet.

18

Uitwisseling van kennis en ervaringsfeiten tussen gemeenten kan voordelen bieden De gemeenten hebben te maken met vergelijkbare opgaven en lopen alle vier tegen capaciteitsbeperkingen aan. Kennisdelingssessies tussen deze en andere gemeenten zouden bijvoorbeeld voordelen kunnen bieden op het gebied van wet- en regelgeving, omgaan met problemen in de uitvoering of nieuwe ontwikkelingen zoals klimaatadaptatie.

19

20

1

Inleiding

In opdracht van de Rekenkamercommissie (RKC) van Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg heeft het EIB het onderhoud aan wegen, bruggen en onderdoorgangen nader in beeld gebracht. De RKC heeft een concept-normenkader opgesteld dat de visie van de RKC weergeeft op hoe gemeenten zouden moeten omgaan met hun infrastructuurareaal. Het onderzoek geeft inzicht in hoeverre gemeenten aan deze normen voldoen. Concept-normenkader • • •

• • • •

de gemeenten hebben een actueel beeld van het kwaliteitsniveau en de onderhoudsbehoefte van de wegen, bruggen en onderdoorgangen; de gemeenten hebben een duidelijke assetmanagement strategie en leven deze na; de gemeenten monitoren de effecten van hun assetmanagement, communiceren hierover, en passen de strategie aan indien de resultaten afwijken van de verwachtingen; de gemeenten hebben meerjaren-onderhoudsplannen voor wegen, bruggen en onderdoorgangen en hebben deze gedeeld en besproken met de gemeenteraden; de gemeenten hebben de benodigde middelen voor de meerjaren-onderhoudsplannen voor wegen, bruggen en onderdoorgangen verwerkt in hun programmabegrotingen; de gemeenten hebben inzicht in de verschillende belanghebbenden en betrekken deze bij de meerjaren-onderhoudsplannen voor wegen, bruggen en onderdoorgangen; de door de gemeenten geraamde kosten voor wegen, bruggen en onderdoorgangen volgen enerzijds uit de vastgestelde behoefte en anderzijds uit het assetmanagement.

Uitgangspunt voor de analyse is de definitie van maatschappelijk efficiënt en effectief assetmanagement die in onderstaand kader is opgenomen. Maatschappelijk efficiënt en effectief assetmanagement Assetmanagement gaat over het optimaal onderhouden van kapitaalgoederen die van waarde zijn voor een organisatie; in dit onderzoek de wegen, bruggen en onderdoorgangen. De invulling van ‘optimaal’ wordt ingegeven door de doelen die de gemeente nastreeft en de balans daarbij tussen prestaties, risico’s en kosten. Assetmanagement is daarbij een werkwijze: • waarmee politieke keuzen kunnen worden vertaald naar de uitvoering; • waarmee 'hogere doelen' zoals veiligheid, leefbaarheid, duurzaamheid kunnen worden bewaakt; • waarin heldere, navolgbare afwegingen worden gemaakt tussen prestaties, kosten en risico's; • waarin kennis wordt geborgd, uitgewisseld en vergroot (ruimte voor verbetering). • Assetmanagement is kortom een wijze om (nog) professioneler te werken. Maatschappelijk efficiënt en effectief assetmanagement vereist inzicht in de staat van het areaal, de factoren die op de kwaliteit van invloed zijn en de kosten van verschillende maatregelen in het kader van onderhoud op de korte en de langere termijn.

Ook zal het assetmanagement rekening moeten houden met de verschillende maatschappelijke kosten en baten van onderhoud, bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid en verkeersveiligheid. Idealiter wordt hierbij de totale levensduur van de assets in beschouwing genomen. In de analyse is onder meer gekeken naar de actualiteit en kwaliteit van feitelijke informatie over het areaal, de wijze waarop het beheerbeleid is opgezet en intern wordt georganiseerd, de transparantie over de opbouw van de verschillende budgetonderdelen en de conclusies die uit

21

de verschillende plannen kunnen worden getrokken. Ook externe communicatie is een belangrijk onderdeel van het assetmanagement en is derhalve ook in dit rapport meegenomen. Afbakening onderzoek De onderzoeksvraag van de RKC focust zich op het onderhoud aan wegen, bruggen en onderdoorgangen. Bij onderhoud gaat het om klein onderhoud tot groter onderhoud zoals vervangingen. Gemeenten hebben dit verschillend belegd en dit lichten we per gemeente toe onder de kopjes ‘personele aspecten’. Ook de disciplines zijn verschillend belegd per gemeente. Zo vallen duikers bij gemeente Oegstgeest onder civiele kunstwerken, maar zijn ze bij gemeente Wassenaar onder waterbouwkundige kunstwerken gecategoriseerd. De focus in het onderzoek ligt op wegen, bruggen en onderdoorgangen, maar het onderhoud hiervan is niet geheel los te zien van andere disciplines. We zullen daarom in algemene zin beschrijven hoe de gemeenten omgaan met het onderhoud van wegen en civiele kunstwerken en wat de kosten hiervan zijn. Hierbij moet bedacht worden dat vanwege bovenstaande aspecten lasten en investeringen onderling niet direct met elkaar vergeleken kunnen worden. Structuur rapport In hoofdstuk 2 gaan we kort in op de wettelijke achtergrond van het onderhoud, de maatschappelijke opgaven die hierbij komen kijken en gaan we kort in op het beeld van marktpartijen.

In de hoofdstukken die hierop volgen wordt een analyse per gemeente weergegeven. Allereerst wordt de omvang en kwaliteit van het areaal beschreven op basis van feitelijke informatie, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen wegen, bruggen en onderdoorgangen. De daaropvolgende paragraaf gaat in op de doelstellingen, de planvorming en de rol van de gemeenteraad. Vervolgens gaan we in op de personele en financiële aspecten en op de communicatie. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een overkoepelend beeld waarin we de bevindingen op verschillende punten samenvatten.

22

2

Ontwikkelingen in assetmanagement

2.1

Wettelijke kaders

De gemeenten dienen als beheerders van de openbare ruimte met diverse wettelijke bepalingen rekening te houden. Centraal hierin staat een algemene zorgplicht voor een veilige omgeving, die voor een belangrijk deel is gebaseerd op het Burgerlijk Wetboek, de Wegenwet en de Wegenverkeerswet. In het Burgerlijk Wetboek is de aansprakelijkheid geregeld van gemeenten als beheerders van de openbare ruimte voor schade van burgers. De Wegenwet en Wegenverkeerswet verplichten gemeenten om openbare wegen te onderhouden en de zorg te dragen dat deze in een goede staat van onderhoud verkeren. Voor het beheer aan bruggen zijn de belangrijkste kaders onder meer beschreven in de Handreiking constructieve veiligheid bestaande bruggen en viaducten. Hiermee kunnen beheerders nagaan of de constructieve veiligheid van hun bruggen en viaducten genoeg aandacht krijgt, of die aandacht voldoende geborgd is en hoe het beheer te verbeteren is. Praktisch gesteld moet de openbare ruimte voldoen aan de eisen die men ervan mag verwachten. Dit betekent dat de inwoners en gebruikers ervan uit mogen gaan dat zij op een normale, ongehinderde en veilige manier van de openbare ruimte gebruik kunnen maken. Belangrijk binnen de financiële regelgeving is het Besluit Begrotingen en Verantwoording (BBV). Dit reglement is opgesteld om de gemeentelijke begrotingen uniform op te stellen.

Gemeenten genereren via meerdere kanalen middelen om onder meer hun beheertaken goed uit te kunnen voeren. Zo hebben gemeenten eigen inkomsten uit belastingen en bezittingen en krijgen ze daarbovenop geld van de Rijksoverheid via het gemeentefonds en speciale uitkeringen. Verder is er in het gemeentelijk beheer nog een groot aantal specifieke wetten en besluiten van toepassing voor bepaalde deelgebieden. Veel van deze afzonderlijke wetten worden vanaf 2023 gebundeld en gemoderniseerd in de Omgevingswet. Hierbij gaat het onder meer om wet- en regelgeving over bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur, evenals de algemene wettelijke zorgplicht die hierboven is beschreven. Middellange termijn effecten herverdeling gemeentefonds voor veel gemeenten onzeker Volgens de Rijksoverheid sluit de verdeling van het gemeentefonds door onder andere de decentralisaties in het sociaal domein niet meer aan bij de huidige tijd. Bovendien is de verdeling in de afgelopen twintig jaar ingewikkeld en ondoorzichtig geworden. Het huidige model hanteert soms achterhaalde aannames waardoor de verdeling van middelen en de kostenontwikkeling van gemeenten steeds meer uit elkaar zijn gaan lopen. Daarom wordt vanaf 1 januari 2023 een compleet herzien verdeelmodel gebruikt.

De fondsbeheerders hebben op basis van adviezen van betrokkenen zoals de Raad voor Openbaar Bestuur, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en reacties van gemeenten het ingroeipad te beperken tot 3 jaar. De eerste berekeningen op basis van de reeksen in het Coalitieakkoord (accres en opschalingskorting) tonen aan dat geen enkele gemeente er in de periode 2022-2025 financieel op achteruit zal gaan bij invoering van het nieuwe model. Hoe de effecten op de middellange termijn zullen uitpakken is echter nog hoogst onzeker, al zal een deel van de gemeenten in de begrotingen rekening moeten gaan houden met een achteruitgang van de inkomsten uit het fonds.7

7

https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2022/04/06/nieuwe-verdeling-van-het-gemeentefonds-vanaf-2023

23

2.2

Maatschappelijke opgaven

De infrastructuuropgaven voor de gemeenten hebben in de loop van de tijd een complexer karakter gekregen (figuur 2.1). Niet alleen is de opgave vanuit technisch oogpunt groot omdat delen van het areaal het einde van de technische levensduur naderen. Ook bestaat er een grote opgave vanuit functioneel perspectief. Kunstwerken als bruggen en viaducten die in de loop van de vorige eeuw zijn aangelegd, voldoen niet meer aan de capaciteitseisen die daar nu en in de komende jaren aan worden gesteld. Bovenop de technische en functionele opgave wordt de maatschappelijke opgave steeds belangrijker waarbij duurzaamheid, circulariteit en klimaatbestendigheid nieuwe eisen stellen aan de aanleg en het beheer van infrastructuur.

Figuur 2.1

Infrastructurele opgaven: van technisch via functioneel naar maatschappelijk

Bron: EIB

2.3

Beeld van marktpartijen

In het kader van het onderzoek hebben enkele interviews plaatsgevonden met marktpartijen die ervaring hebben met één of meerdere gemeenten van de vier onderzochte gemeenten. In deze paragraaf beschrijven we de aandachtspunten op basis van deze gesprekken. Eigen personeel wordt als flexibeler en constructiever ervaren door marktpartijen Over het algemeen wordt de samenwerking met de gemeente over de wijze waarop het beheer wordt uitgevoerd door de marktpartijen als flexibel en constructief ervaren, vooral bij werkzaamheden op een wat kleinschaliger niveau. Aannemers denken graag mee hoe werk efficiënt kan worden uitgevoerd en deze ruimte wordt hen vaak ook geboden binnen raamcontracten. Daarbij wordt door enkele marktpartijen wel betoogd dat toezichthouders en projectleiders uit de eigen gemeentelijke organisatie hier doorgaans positiever tegenover staan en constructiever zijn in de samenwerking dan ingehuurd personeel en ingenieursbureaus die zijn betrokken als tussenschakel. Toenemende eisen aan kennisniveau vragen aandacht van de gemeenten De marktpartijen geven aan dat de gemeentelijke capaciteit aandacht vraagt, onder meer vanwege openstaande vacatures en toenemende vergrijzing. De gemeentelijke ambities op het gebied van duurzaamheid en circulariteit vragen veel van de kennis van de organisatie.

Marktpartijen signaleren bij de gemeenten een kennisachterstand op deze gebieden. Voor een deel kunnen de bedrijven deze kennis in het beheer inbrengen. Te complexe contracten bemoeilijken samenwerking gemeenten en marktpartijen Een aanbeveling vanuit de enkele gesproken marktpartijen is dat de gemeenten de organisatie en uitvoering niet te complex moeten maken. Raamcontracten met daarin afgesproken prijzen zijn goed om risico’s af te dekken, maar het teveel opnemen van procesmatigheden en juridische punten werkt contraproductief. In de praktijk beperkt dit vaak de ruimte in de uitvoering. Daarnaast geven marktpartijen aan baat te hebben bij direct contact met de opdrachtgever. Ingehuurd personeel kan daarbij de snelheid van de uitvoering belemmeren. Bovendien past een hoge complexiteit niet bij de schaal en het kennisniveau van veelal kleinere gemeenten.

24

Kostenontwikkeling belangrijk aandachtspunt in komende jaren De sterke kostenstijgingen waar de sector mee te maken heeft, zijn een belangrijk gesprekspunt met de gemeenten. Zo ligt de inputprijsindex voor de gehele grond-, weg- en waterbouw ongeveer 20% hoger in juli 2022 ten opzichte van het jaar ervoor.8 Voor asfaltwegen zijn de prijzen met meer dan 30% gestegen. Marktpartijen geven aan dat de gemeenten momenteel niet afwijzend staan tegenover het vergoeden van toegenomen kosten, met name bij lopende projecten. Tijdige en transparante communicatie hierover helpt hierbij. CROW-beheersystematiek Beheer gaat steeds meer over de volledige organisatie rondom het gebruik van de openbare ruimte. Het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW) faciliteert de methodiek waarmee op beleidsniveau een beeld kan worden gevormd van de staat van objecten en waaraan vervolgens onderhoudsmaatregelen gekoppeld kunnen worden. Zo kunnen aan de hand van een beeldkwaliteitscatalogus die door het CROW is opgesteld de inspectieresultaten van kapitaalgoederen worden vertaald naar concrete kwaliteitsniveaus. Hiermee worden handvatten geboden voor efficiënt en daadkrachtig beheer van de openbare ruimte. De onderstaande tabel toont aan de hand van verhardingen de richtlijnen en criteria die per beeldkwaliteitsniveau worden gehanteerd.

Beeldkwaliteitscatalogus en omschrijving per kwaliteitsniveau Niveau

Omschrijving

Relatie richtlijnen beheer

Indicatie technische kwaliteit

Zeer hoog

Geen schade

Als nieuw

Hoog

Enige schade, maar waarschuwingsgrens nog niet overschreden

Zeer goed, vlak, heel

B

Basis

Waarschuwingsgrens overschreden, binnen vijf jaar groot onderhoud verwacht of klein onderhoud nodig

Enige schade doch functioneel, geen verlies van veiligheid

C

Laag

Richtlijn is overschreden, binnen twee jaar groot onderhoud nodig

Aanzienlijke schade, discomfort of mogelijke oorzaak van onveilig situaties

D

Zeer laag

Direct groot onderhoud nodig

Kapitaalvernietiging, kapot en functieverlies, reële kans op onveilige situaties

A+ A

Bron: CROW

8

CBS inputprijsindex grond-, weg- en waterbouw (gww).

25

26

3

Gemeente Wassenaar

3.1

Areaal

3.1.1 Wegen Actueel beeld van het oppervlak van het wegenareaal De gemeente Wassenaar heeft op dit moment circa 1,4 miljoen m2 aan verhardingsoppervlak in beheer. Het areaal bestaat voor 32% uit asfalt, 31% uit bestrating en 37% uit betontegels. Binnen de wegbeheerstatistiek wordt verder onderscheid gemaakt naar verschillende typen gebruik en verkeersintensiteit. Op basis van deze verdeling komt naar voren dat het merendeel van de verharding woonstraten betreft. Van het wegenareaal is bovendien bekend in welke jaren uitbreiding hiervan heeft plaatsgevonden. Een duidelijke piek in de aanlegjaren is onder andere geweest in de periode 1970-1980. Ook in het afgelopen decennium is een relatief forse toename in het aanleggen van wegen geweest. De technische levensduur ligt bij verharding tussen de 50 en 80 jaar.

Tabel 3.1

Oppervlakte gemeentelijke verhardingen Wassenaar naar type materiaal

Verhardingstype

Oppervlakte in duizend m2

%

459 564 391

32 40 28

1.414

100

Asfalt Bestrating9 Tegels Totaal Bron: Gemeente Wassenaar10

Beeldkwaliteitsniveau van wegen overwegend goed in Wassenaar De CROW-systematiek wordt door de gemeente gehanteerd bij de visuele inspecties van wegen die tweejaarlijks worden uitgevoerd en waarvan de laatste in 2021 heeft plaatsgevonden. Het minimale beeldkwaliteitsniveau in de gemeente is reeds vastgesteld op niveau B. Uit de resultaten van deze inspectie komt naar voren dat het over het algemeen goed gesteld is met de (beeld)kwaliteit van de verharding in Wassenaar (figuur 3.1). Bij zowel asfaltverharding als elementenverharding is het merendeel van het areaal niveau A of A+. Tevens kan worden geconcludeerd dat in relatie tot de voorgaande weginspecties de staat van het wegenareaal verbeterd is in de afgelopen jaren. In het laatste beheerplan van wegen stelde de gemeente aan de hand van een kwaliteitsanalyse dat in 2015 sprake was van een substantiële achterstand van 22% in het onderhoud van wegen.11 Op basis van de CROWsystematiek is berekend dat het ging om een bedrag van circa € 4,8 miljoen, met name bij de elementenverharding. In 2019 en 2021 zijn nieuwe inspecties uitgevoerd waaruit bleek dat een

9

Het gaat hierbij om zowel betonstraatstenen als straatbakstenen.

10

Gemeente Wassenaar (2022). ‘Basis in beeld’.

11

Gemeente Wassenaar (2016). ‘Beheerplan Wegen 2016-2020’.

27

aanzienlijk deel van deze achterstanden is ingelopen. Zo werd in 2019 een achterstand van 16% geconstateerd en in 2021 was dit afgenomen tot 14%.

Figuur 3.1

Verdeling beeldkwaliteitsniveau van verharding naar wegtypen, 2021

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0% Asfaltverharding A+

Elementenverharding A

B

C

D

1 Exclusief onverharde wegen en cementbeton.

Bron: Gemeente Wassenaar

3.1.2 Civiele kunstwerken Gemeente beheert 75 civiele kunstwerken Op het moment beschikt de gemeente Wassenaar over in totaal 75 civiele kunstwerken. De meest voorkomende kunstwerken zijn stalen fietsbruggen en houten fietsbruggen, zoals te zien is in onderstaande tabel. Het aantal civiele kunstwerken is sinds 2015 gelijk gebleven.

28

Tabel 3.2

Aantal civiele kunstwerken naar type en materiaal, 2022

Type object

Aantal

Stalen brug (fiets) Houten brug (fiets) Beton brug (klein) Beton brug (groot) Metselwerk brug Beton brug (fiets) Tunnel

26 20 12 7 5 4 1

Totaal

75

Bron: Gemeente Wassenaar12

Uiteenlopende conditiescores voor civiele kunstwerken De toestand van een civiel kunstwerk in de gemeente wordt vastgelegd door middel van visuele en technische inspecties (jaarlijkse schouw en vijfjaarlijkse inspectie) en aanvullend onderzoek voor de constructieve veiligheid. Om bruggen veilig te houden wordt in Wassenaar het basisniveau oftewel conditiescore 3 aangehouden. De gemeente heeft een duidelijk beeld van de conditiescores (figuur 3.2). Ook hier geldt dat de civiele kunstwerken over het algemeen ruim voldoen aan de vastgestelde kwaliteitsniveaus. Alleen bij houten fietsbruggen voldoet een minderheid aan deze eis. Bij de betonnen grote bruggen voldoet een kleine meerderheid, terwijl stalen fietsbruggen relatief gezien de hoogste conditiescores hebben. De verdeeldheid in conditiescores is bij de civiele kunstwerken in de gemeente relatief groter dan bij wegen.

12

Gemeente Wassenaar (2022). ‘Basis in beeld’.

29

Figuur 3.2

Kwaliteit civiele kunstwerken in gemeente Wassenaar, 2019

Slecht (5) 9%

Uitstekend (1) 8%

Matig (4) 18% Goed (2) 32%

Redelijk (3) 33%

Bron: Gemeente Wassenaar13

3.2

Visie

3.2.1 Doelstellingen Meerdere schommelingen in geambieerde kwaliteitsniveaus in achterliggende jaren In de afgelopen jaren zijn er meerdere schommelingen geweest in de kwaliteitsniveaus die de gemeente heeft vastgesteld van wegen en bruggen. Zo werd in de laatste beheerplannen de minimale (beeld)kwaliteit van deze objecten vastgesteld op niveau B. In verband met bezuinigingen werd deze ambitie in 2019 teruggeschroefd naar C. Het uitgangspunt van dit niveau is om de functionaliteit en veiligheid te waarborgen, waarbij esthetische waarden en beleving minder van belang zijn. Uit gesprekken met de beheerders bleek dat deze keuze als vrij ondoordacht werd gezien. Financieel gezien levert dit namelijk volgens de gemeente over de gehele levensduur geen voordeel op doordat uitgaven slechts naar achteren worden geschoven in de tijd. In 2021 is het ambitieniveau echter weer opwaarts bijgesteld naar B. In het Coalitieakkoord 2022-2026 ‘Zelfbewust, duurzaam en realistisch’ is de ambitie opgenomen om het onderhoudsniveau verder op te schroeven naar kwaliteitsniveau A.14 Het is van belang dat de gemeente inzichtelijk krijgt wat dit in de komende jaren in financieel opzicht betekent en of de hoge ambities aansluiten bij wat er daadwerkelijk mogelijk is. Voor het uitvoeren van beheer en onderhoud zijn voor wegen en bruggen voldoende financiële middelen begroot.

De tekorten bij integrale projecten ontstaan, doordat er extra beleidsopgaven, zoals de inrichting naar 30 km per uur zones, participatietrajecten, hogere kwaliteitsniveaus of klimaatadaptatie, soms niet of te laag worden begroot. Dit is echter niet alleen een opgave voor de beheerafdeling, maar een integrale opgave voor de gehele organisatie

13

Gemeente Wassenaar (2022). ‘Basis in Beeld’.

14

Gemeente Wassenaar (2022). ‘Coalitieakkoord 2022-2026 Zelfbewust, duurzaam en realistisch’ .

30

(beleid/beheer/projectmanagement). De gemeente geeft aan dit door een extern bureau te laten uitzoeken. Streven is om een meer stabiele koers te varen in het beheer Het streven van de gemeente is om een meer stabiele koers te varen in de geambieerde kwaliteitsniveaus. Het kwaliteitsniveau dat wordt vastgesteld heeft implicaties voor de onderhoudsopgaven op de langere termijn en op basis hiervan wordt gebudgetteerd voor de komende jaren. De verschillende koerswijzigingen in de gemeentelijke ambities scheppen onduidelijkheid en bemoeilijken daarmee het beheerproces. Daarom wordt er nu meer gericht gekeken naar het verbeteren van de langetermijnvisie, en bevindt de gemeente zich op een belangrijk omslagpunt naar het varen van een stabiele koers. Beheerfocus op orde, maatschappelijke ambities nog onvoldoende uitgewerkt Het beheerproces in Wassenaar is met name gebaseerd op instandhouding van het areaal tegen maatschappelijk verantwoorde kosten en het inhalen van achterstanden. Daarbij is aandacht in de kern gericht op het veilig houden van de objecten, het voorkomen van gevolgschades en de beleving c.q. uitstraling, ofwel hoe schoon, heel, veilig en mooi de wegen en bruggen worden ervaren door gebruikers. Naast het bovenstaande is er tevens aandacht voor maatschappelijke aspecten als milieu en duurzaamheid.

Zo is in de programmabegroting aangegeven dat duurzaamheid een belangrijke ambitie is voor de gemeente. Hoe dit zich vervolgens vertaalt in het wegbeheer is echter niet expliciet. Wel worden in het beheerplan van wegen voorbeelden genoemd hoe wegbeheer een bijdrage kan leveren door bijvoorbeeld bij aanbesteding en uitvoering strengere duurzaamheidseisen te stellen of door kritisch te zijn ten aanzien van materiaalgebruik. Ook in het bruggenbeheer is duurzaamheid een minder expliciet thema, alhoewel ook hier aandacht is voor verschillende materialen die kunnen worden gebruikt. Waar mogelijk zullen bij vervangingsmomenten alternatieven met duurzame materialen worden toegepast, maar wat dit betekent voor de benodigde budgetten blijft buiten beeld. Ook zijn op dit moment zowel in het weg- als bruggenbeheer geen meetbare doelstellingen vastgelegd aan deze aspecten. Bedacht moet worden dat het ook niet altijd zo eenvoudig is bepaalde ambities in meetbare doelstellingen te verankeren en hier concrete bedragen aan te koppelen. Verlaging maximumsnelheid binnen bebouwde kom belangrijke ambitie van de gemeente De gemeente heeft dit jaar onderzoek laten doen naar het verlagen van de snelheid in de bebouwde kom van Wassenaar.

Daarbij moet 30 km per uur de nieuwe norm worden in het dorp en daarom is in kaart gebracht op welke wegen de maximale snelheid van 50 naar 30 km per uur aangepast kan worden. In het Coalitieakkoord 2022-2026 is vastgelegd dat de snelheid wordt teruggeschroefd. Het doel van de maatregel is om de leefbaarheid en veiligheid in de gemeente te vergroten, en te zorgen voor minder geluidsoverlast in de gemeente. Een verandering van het verkeersbeleid (nieuwe wegcategorisering en 30 km per uur inrichting) betekent een andere indeling van wegen en dat heeft financiële gevolgen en is van invloed op de onderhoudsplanning. Dit moet opnieuw worden begroot en vastgesteld door de Raad. Door de huidige breuk in de coalitie van de gemeente Wassenaar is onduidelijk of de gemeente deze ambitie ook daadwerkelijk gaat invullen en of dit dezelfde prioriteit heeft als in het eerder genoemde coalitieakkoord over 2022-2026. Indien dit wel het geval is, is het van belang dat er snel en duidelijk richting wordt gegeven aan de definitieve uitwerking van het plan, aangezien het risico bestaat dat in afwachting hierop te lang met bepaald onderhoud wordt gewacht en er daardoor achterstanden worden gevormd.

Ook tegen de achtergrond van de langetermijnstrategie waar de gemeente naartoe werkt, is het dan zaak om in de volgende coalitieperiode niet af te stappen van de maatregel en vervolgens het beheer weer opnieuw in te moeten richten. 3.2.2 Planvorming Duidelijke scheiding van verschillende beheerdisciplines Het beheer en onderhoud van de openbare ruimte is in Wassenaar georganiseerd rond vijf beheerdisciplines en wordt uitgevoerd met vijf beheerders. Het beheer en onderhoud van

31

wegen, bruggen en onderdoorgangen valt samen met wegmeubilair onder discipline ‘grijs’. De drie bovengenoemde objectsoorten hebben ieder een eigen beheerplan waarin de doelen duidelijk zijn vastgelegd. Zo wordt het onderhoud aan wegen in het Beheerplan Wegen beschreven. Het gaat hier uitsluitend over de verhardingen en niet over de bijbehorende objecten zoals bermen of verkeersregelinstallaties. Bruggen en onderdoorgangen c.q. tunnels vallen onder de civiele kunstwerken en het beheer hiervan in de gemeente is vastgelegd in het Beheerplan Bruggen. Andere kunstwerken zoals duikers en steigers zijn hier niet in meegenomen, maar vallen onder de waterbouwkundige kunstwerken die in het Beheerplan Water worden beschreven. Oude beheerplannen het gevolg van nieuwe integrale beheerstrategie en ambtelijke scheiding De laatste beheerplannen die de gemeente heeft opgesteld beslaan de periode 2016-2020. Er zijn echter nog geen nieuwe beheerplannen opgesteld voor de jaren daarna. Eén van de genoemde redenen hiervoor is het besluit van de gemeente om toe te werken naar een nieuwe aanpak van het beheer met een integrale beheervisie en beheerplan. Ook kwam uit gesprekken naar voren dat de recente opsplitsing tussen Wassenaar en Voorschoten en de ontvlechting en overdracht van taken die daarbij kwamen kijken voor vertraging heeft gezorgd.

In het eerste traject van de transitie naar een nieuwe beheerstrategie (‘Basis op orde’) bleek dat de gemeente daarom meer tijd nodig had dan beoogd om hun areaal betrouwbaar en compleet in beeld te kunnen brengen. Om de lacune in de beheerplannen op te vullen zijn in augustus 2021 updates verschenen van elk beheerplan met daarin o.a. de recente areaalinformatie en destijds gehanteerde kwaliteitsniveaus, updates van het klein onderhoud en planningen voor groot onderhoud en vervangingen. De updates voor de beheerplannen van wegen en bruggen beslaan respectievelijk de perioden 2021-2023 en 2021-2022. De updates van deze beheerplannen zijn weer zoveel mogelijk gebaseerd op de meerjarenplanning beheer openbare ruimte 2021-2022. Nieuwe beheervisie- en strategie zal naar verwachting begin volgend jaar ingaan Zoals hierboven beschreven is huidige ambitie van de gemeente om toe te werken naar een beheerstrategie met daarin een integrale afweging tussen de verschillende kapitaalgoederen. Om deze ambitie te verwezenlijken wordt voor de komende jaren allereerst een nieuwe beheervisie opgesteld. Door het opstellen van deze beheervisie moet duidelijk worden hoe invulling wordt gegeven aan de nieuwe doelstellingen. Het gaat hierbij om zaken als vastgestelde kwaliteitsniveaus, verscheidenheid in het beheer maar ook hoe in te spelen op de ontwikkelingen die eraan komen.

Dit vormt het kader hoe het beheer en onderhoud bijdraagt aan de gemeentelijke ambities. Deze nieuwe beheervisie en -strategie zal vervolgens worden vertaald in diverse instandhoudingsplannen die de huidige beheerplannen gaan vervangen. Deze documenten worden naar verwachting in het eerste kwartaal van 2023 aan de Raad aangeboden en vastgesteld. De financiële gevolgen van de nieuwe instandhoudingsplannen zullen dan verwerkt worden in de Kadernota 2024. Planning van onderhoudsmaatregelen op basis van inspecties en maatregeltoets De basis van het wegbeheer wordt gevormd door actuele areaalinformatie die voornamelijk is gebaseerd op de tweejaarlijkse inspecties en is vastgelegd in een wegbeheersysteem. Dit systeem levert een globale planning van onderhoudsactiviteiten op waarbij groot en klein onderhoud wordt onderscheiden. Daarbij gelden voor verschillende groepen van wegen verschillende benodigde onderhoudsmaatregelen, waarbij onderverdeling is gemaakt op basis van materiaal, gebruik en intensiteit. Voor het groot onderhoud vindt vervolgens een maatregeltoets plaats waarin de concrete maatregel en het planjaar worden bepaald en waarin een prioritering wordt gemaakt op basis van technische condities en in relatie tot de financiën.