3042 Onderzoeksrapportage van RKC WVOLV naar participatie in de regionale energiestrategieën

Eindrapport van bevindingen

Energie steken in participatie Een onderzoek van rekenkamercommissies WVOLV en Zoetermeer naar participatie ten behoeve van RES 1.0

Noordwijk, 24 juni 2022 www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Colofon Deze rapportage is opgesteld in opdracht van de Rekenkamercommissies WVOLV en Zoetermeer. De rapportage geeft zicht op het beleid en de werkwijze van de gemeenten ten aanzien van participatie rondom de totstandkoming van de Regionale Energiestrategie 1.0 en de lessen die daaruit getrokken kunnen worden. De rapportage is opgesteld door vier onderzoekers van het bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper: drs. Oscar Kramer, ing. Peter Struik MBA, Linda Zeestraten MSc en Hilda Sietsema.

Inhoudsopgave Managementsamenvatting ..............................................................................1 1

Inleiding.................................................................................................. 4

2

De Regionale Energiestrategie: wat is dat? .............................................. 6

3

Theoretisch kader: wat is participatie en hoe kijken we hiernaar? ............. 7

Deel I

Overkoepelend deel ............................................................ 9

1

Ervaringen van belanghebbenden .......................................................... 10

1.1 1.2 1.3

Algemeen oordeel van belanghebbenden ............................................................... 10 Realisatiekracht en democratie ............................................................................... 10 Kwaliteit van samenwerking en vormgeving ........................................................... 12

2

Bestuurlijke context bij de participatie binnen de RES............................. 15

2.1 2.2 2.3

De landelijke opdracht tot participatie .................................................................... 15 Regionale kaders voor participatie ..........................................................................16 Lokale kaders voor participatie ............................................................................... 18

3

Lokale uitvoering van participatie binnen de RES ................................... 19

3.1 3.2 3.3

Participatieplannen per gemeente ..........................................................................19 Uitgevoerde participatiemomenten per gemeente ................................................ 20 Resultaten uitgevoerde participatie ........................................................................ 23

Deel II

Bevindingen per gemeente ................................................ 25

1

Wassenaar ............................................................................................ 26

1.1 1.2 1.3 1.4

Het oordeel van belanghebbenden over de participatieaanpak ............................. 26 Lokale kaders: beleid en participatieplan ............................................................... 28 Uitvoering van participatie ..................................................................................... 29 Resultaten van participatie en ervaringen ...............................................................30

2

Voorschoten .......................................................................................... 32

2.1 2.2 2.3 2.4

Het oordeel van belanghebbenden over de participatieaanpak .............................. 32 Lokale kaders: beleid en participatieplan ................................................................34 Uitvoering van participatie ...................................................................................... 35 Resultaten van participatie en borging van ervaringen ............................................38

3

Oegstgeest ............................................................................................39

3.1 3.2 3.3 3.4

Het oordeel van belanghebbenden over de participatieaanpak ..............................39 Lokale kaders: beleid en participatieplan ................................................................ 41 Uitvoering van participatie ......................................................................................43 Resultaten van participatie en borging van ervaringen ............................................45

4

Leidschendam-Voorburg ....................................................................... 47

4.1 4.2 4.3 4.4

Het oordeel van belanghebbenden over de participatieaanpak .............................. 47 Lokale kaders: beleid en participatieplan ............................................................... 49 Uitvoering van participatie ......................................................................................50 Resultaten van participatie en borging van ervaringen ............................................ 51

5

Zoetermeer ...........................................................................................54

5.1 5.2 5.3 5.4

Het oordeel van belanghebbenden over de participatieaanpak ..............................54 Lokale kaders: beleid en participatieplan ................................................................56 Uitvoering van participatie ...................................................................................... 57 Resultaten van participatie en borging van ervaringen ............................................59

Deel III

Bijlagen ............................................................................61

Bijlage 1

Onderzoeksvragen ................................................................... 62

Bijlage 2

Evaluatie- en normenkader ....................................................... 64

Bijlage 3

Regionale besluitvormingsproces ............................................. 65

Bijlage 4

Respondenten- en bronnenlijst ................................................. 68

Pagina 1

Managementsamenvatting Dit onderzoek gaat over de wijze waarop de gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest, Leidschendam-Voorburg en Zoetermeer belanghebbenden zoals inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties hebben betrokken bij de totstandkoming van de Regionale Energiestrategie versie 1.0 (RES 1.0). Er is gekeken naar hoe de vijf gemeenten inwonersparticipatie hebben vormgegeven en hoe belanghebbenden, voor zover zij hebben deelgenomen aan participatiemomenten, dat beoordelen. Dit is belangrijk omdat de RES 1.0 niet het eindstation is. De weg naar het realiseren van de doelen omtrent de energietransitie is nog lang. Er zullen nog vele stappen volgen waarbij de gemeenten alle belanghebbenden zullen moeten betrekken via inwonersparticipatie. Er is dus nog tijd om te leren van het participatieproces rondom de RES 1.0 en op basis hiervan het vervolgproces van participatie verder te verbeteren. In dit rapport worden de ervaringen van belanghebbenden en van de gemeenten gepresenteerd. We vatten de belangrijkste hieronder kort samen, alsmede goede voorbeelden die de onderzoekers hebben gezien in de verschillende gemeenten. Ook geven we twee specifieke aandachtspunten mee die onderzoekers nog zien.

Ervaringen van belanghebbenden Belanghebbenden geven aan dat participatie vooral heeft bijgedragen aan het bewustzijn dat er een noodzaak is om te stoppen met het gebruik van fossiele brandstoffen. Er is volgens hen echter nog veel ruimte voor verbetering: > Het is voor hen niet helder wat de invloed van hun inbreng is geweest op het eindresultaat, te weten de RES 1.0. Dat laatste is voor hen in ieder geval niet herkenbaar; > Het is voor hen niet helder hoe hun inbreng is afgewogen in de raad; > Het was voor hen niet helder wat de verwachting waren van de gemeenten ten aanzien van het doel en proces van participatie en de mate van invloed van participanten; > Zij vonden de werkvormen nog teveel gericht op het verstrekken van informatie in plaats van interactie. Zij geven daarbij aan dat fysieke bijeenkomsten zich hiervoor beter lenen dan online bijeenkomsten. Ervaringen van de gemeenten: raden, colleges en ambtelijk projectleiders Gemeenten hebben een inspanning gedaan om participatie vorm te geven voor de totstandkoming van de RES 1.0, soms op basis van een regionaal participatieplan en soms hebben zij daar lokaal zelf handen en voeten aan gegeven. Zo hebben de gemeenten in de regio Holland-Rijnland gebruik gemaakt van een regionaal participatieplan.

Gemeenten in de regio Rotterdam-Den Haag hebben participatie lokaal op maat vorm gegeven omdat deze regio de gemeenten niet ondersteunde met een participatieplan. Hoe dan ook geven gemeenten aan dat een verdere verdieping van participatie nog nodig is door meer lokaal maatwerk te bieden per doelgroep en per leef- en werkgebied van inwoners. Uit de gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat door de tijdsdruk van de totstandkoming van de RES 1.0 dat nog niet voldoende is gelukt. Zij geven aan dat belanghebbenden veel meer actief zullen deelnemen als een concrete vertaalslag wordt gemaakt naar de eigen leefomgeving, in plaats van dat het gaat om een regionaal en abstract beleidsdocument zoals de RES 1.0. Dat vraagt een inspanning van de gemeente zelf want vanuit de regio is er minder oog voor het lokale participatiebeleid, specifieke doelgroepen en de ‘couleur locale’ van een gemeente. Het vraagstuk over wat regionaal en wat lokaal te organiseren leeft ook bij de in dit onderzoek gesproken raadsleden. Uit gesprekken met deze raadsleden blijkt dat zij hierbij zoekende zijn en zich ook niet allemaal betrokken voelen bij de regionale besluitvorming over het doel en de inrichting van inwonersparticipatie.

Pagina 2

Goede voorbeelden Los van de voorgaande algemene beschouwing zijn er al goede voorbeelden te zien in verschillende gemeenten en regio’s. Voorbeelden die waardevol zijn om in het vervolgproces mee te nemen. We vatten de belangrijkste hieronder kort samen. GEMEENTE ZOETERMEER • De gemeente Zoetermeer heeft een eigen lokaal participatieplan voor de totstandkoming van de RES 1.0 ontwikkeld dat ook door de raad is vastgesteld. • Het lukt de gemeente om een voor belanghebbenden navolgbaar proces te organiseren. • Het open gesprek met de raad wordt bijzonder gewaardeerd en het is voor belanghebbenden ook helder hoe hun inbreng is afgewogen in de raad. GEMEENTE WASSENAAR

• •

Binnen de gemeente Wassenaar is er sprake van een permanente vorm van participatie via de zogenaamde ‘Klimaattafel’. Ieder kwartaal komen inwoners en inhoudelijke experts bij elkaar. Van dit bestaande platform is gebruik gemaakt voor de totstandkoming van de RES 1.0. De gemeente Wassenaar richt participatie op concrete onderwerpen. Bijvoorbeeld via een webinar ‘Zon op Dak’ met concrete praktijkvoorbeelden. Hierdoor werd het webinar concreet en stond in het teken van ‘realiseren’, in plaats van enkel informeren en raadplegen.

GEMEENTE LEIDSCHENDAM-VOORBURG • De gemeente Leidschendam-Voorburg heeft participatie gericht op de totstandkoming van een Lokale Energiestrategie (LES). Dat traject is al in 2020 gestart, dus al voordat vanuit de regio allerlei participatieactiviteiten in het kader van de RES 1.0 zijn georganiseerd. • Belangrijke keuzes voor de LES worden ook voorgelegd aan een kerngroep waaraan allerlei belanghebbenden in verschillende werkgroepen deelnemen. Zoals een werkgroep sociale huur, een werkgroep wijkvolgorde en een werkgroep participatie. GEMEENTE VOORSCHOTEN

•

De gemeente Voorschoten legt ook nadrukkelijk de vraag voor aan belanghebbenden: wat kunt u zelf bijdragen aan de energietransitie?

GEMEENTE OEGSTGEEST • De gemeente zet het online platform ‘Doe mee Oegstgeest’ in. Dit is een digitaal inwonersplatform dat ook allerlei mogelijkheden biedt voor interactie zoals vragenlijsten, polls, reacties op voorstellen, webinars et cetera. Ook is het mogelijk om via het platform inwonersinitiatieven te lanceren. • De gemeente heeft onderscheid gemaakt tussen verschillende doelgroepen. Zo is er een webinar georganiseerd voor ondernemers en een aparte webinar voor inwoners. DE REGIO’S

• •

Waar de regio Rotterdam-Den Haag participatie aan de gemeenten zelf overlaat, ondersteunt de regio Holland-Rijnland de gemeenten met een participatieplan. Het plan van de regio Holland-Rijnland schrijft twee ‘smaken’ voor om als gemeente over de RES in gesprek te gaan met inwoners, namelijk: eigen activiteiten organiseren of RES-participatie invlechten in bestaande trajecten. De regio reikt voor beide opties suggesties en uitgewerkte handleidingen aan met bijbehorende content via een zogenaamde toolbox.1 In deze toolbox is onder andere een draaiboek opgenomen voor een inloopavond en voor een digitale bijeenkomst/webinar.

1 Communicatie- & participatieplan RES Holland Rijnland. Inwoners en lokale stakeholders (september 2020), p. 13.

Pagina 3

Aandachtspunten die onderzoekers nog zien Het lokaal eigenaarschap krijgt vooral aandacht door het betrekken van energiecoöperaties: • Het lokaal eigenaarschap heeft binnen de gemeente Zoetermeer een plek gekregen door samenwerking met inwoners verenigd in de Duurzame Energiecoöperatie Zoetermeer (DEZo). • In Wassenaar is tijdens een webinar over ‘Zon op Dak’ nadrukkelijk een verbinding gelegd met een lokale energiecoöperatie. • Het lokaal eigenaarschap heeft binnen de gemeente Leidschendam-Voorburg een plek gekregen door samen te werken met energiecoöperaties Zon op Leidschendam-Voorburg en Energy Common Leidschendam-Voorburg. Het lokaal eigenaarschap is over het algemeen echter nog onderbelicht in de verschillende participatietrajecten. Tijdens de trajecten zijn energiecoöperaties betrokken maar dat is nog te kleinschalig om van substantiële betekenis te spreken. Het streven uit het landelijk Klimaatakkoord is om 50% lokaal eigenaarschap te realiseren via financiële participatie. Dat betekent dat inwoners en ondernemers collectief (gedeeltelijk) eigenaar zijn van de installatie van een wind- of zonnepark, meestal in de vorm van een energie-, wijk- of dorpscoöperatie, en zeggenschap hebben over (de ontwikkeling van) het project, inclusief (een deel van) de opbrengsten. De regio Holland Rijnland heeft het onderwerp lokaal eigenaarschap opgenomen in bijlagen van de RES 1.0.

In bijlage 6.7 ‘Omgevingsparticipatie’ geeft de regio een handreiking hoe gemeenten kunnen sturen op het realiseren van 50% lokaal eigenaarschap. Gemeenten moeten hiervoor zelf beleid ontwikkelen en de regio geeft in de bijlage handvatten voor gemeenten om dit beleid uit te werken. Als laatste merken wij op dat keuzes van gemeenten op hun eigen grondgebied van invloed kunnen zijn op de leefomgeving van inwoners in buurgemeenten. Een bekend voorbeeld is het plaatsen van windmolens aan de rand van het grondgebied van de gemeente. De RES 1.0 heeft een regionale insteek waarbij verwacht mag worden dat keuzes van gemeenten in samenhang worden bezien. In dit onderzoek zien we echter dat de lokale participatietrajecten zich beperken tot de belanghebbenden op het eigen grondgebied van een gemeente. Participatie over de gemeentegrenzen heen, met oog op het overbruggen van verschillende belangen van inwoners van verschillende gemeenten, is in de lokale participatietrajecten nog onderbelicht.

Pagina 4

1

Inleiding De rekenkamercommissie van de gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest, LeidschendamVoorburg (rekenkamercommissie WVOLV) en de rekenkamercommissie van de gemeente Zoetermeer, hebben een gezamenlijk onderzoek uitgevoerd naar participatie van belanghebbenden bij de totstandkoming van de eerste regionale energiestrategie (RES), met uitzondering van de Transitievisie Warmte. Onder belanghebbenden verstaan we in dit onderzoek inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties die hebben deelgenomen aan participatiemomenten georganiseerd door de vijf gemeenten. Doel van het onderzoek Het doel van de rekenkamercommissies is om concrete adviezen te geven hoe de gemeenten belanghebbenden kunnen betrekken bij complexe maatschappelijke onderwerpen die van grote invloed zijn op de leefomgeving van mensen en tegelijkertijd op afstand van die mensen worden georganiseerd, zoals een RES. Onderzoeksvragen Dit onderzoeksrapport geeft antwoord op de vraag hoe belanghebbenden in de RES de participatieaanpak van de gemeenten beoordelen, welke lessen hieruit getrokken kunnen worden en wat gemeenten hiervan kunnen leren. Zie het onderstaande kader voor de centrale vraagstelling. Voor de volledige vraagstelling van het onderzoek verwijzen we naar bijlage 1.

Centrale vragen 1 Hoe beoordelen belanghebbenden uit de lokale samenleving die hebben deelgenomen aan participatie in het kader van de RES, het participatieproces dat door de verschillende gemeenten is georganiseerd? 2 Welke lessen kunnen de gemeenten trekken uit de beoordeling van belanghebbenden en wat kunnen gemeenten hiervan (en van elkaar) leren voor toekomstige participatietrajecten?

Aanpak van het onderzoek op hoofdlijnen Gestart is met oriënterende gesprekken met portefeuillehouders van de colleges van de verschillende gemeenten en ambtelijk sleutelpersonen. Dit om een breed beeld te krijgen van het beleid van de gemeenten ten aanzien van inwonersparticipatie en de ervaringen rondom de totstandkoming van de RES 1.0. Vervolgens zijn ervaringen van belanghebbenden die hebben deelgenomen aan participatiemomenten als volgt geïnventariseerd: > Gemeenten hebben hiervoor lijsten van deelnemers aan participatiemomenten aangeleverd. Deze waren niet gedifferentieerd naar type belanghebbenden omdat gemeenten dit niet hadden geregistreerd. In de bevindingen van dit onderzoek differentiëren we de groep belanghebbenden dan ook niet verder naar type zoals inwoners, bedrijven of maatschappelijke organisaties. > De onderzoekers hebben onder deze groep online enquêtes uitgezet en de resultaten hiervan geanalyseerd met hulp van het in dit onderzoek toegepaste evaluatiekader, zie hieronder; > Vervolgens zijn verdiepende gesprekken gevoerd met belanghebbenden die in de enquête hebben aangegeven hieraan deel te willen nemen. In de laatste fase van het onderzoek zijn interviews gevoerd met betrokken ambtelijk projectleiders en beleidsadviseurs van de vijf gemeenten en groepsgesprekken met een afvaardiging van de raden van de gemeenten.

Pagina 5

Leeswijzer Deel I Overkoepelende bevindingen

Deel I is voor de lezer die snel de overkoepelende bevindingen tot zich wil nemen zonder de onderliggende bevindingen per gemeente te moeten raadplegen. In dit deel worden allereerst de twee centrale vragen van het onderzoek beantwoord. Vervolgens worden de kaders behandeld waarbinnen de lokale inwonersparticipatie vorm krijgt om de RES te ontwikkelen en hoe de gemeenten op hoofdlijnen de uitvoering van inwonersparticipatie ter hand hebben genomen.

Deel II Bevindingen per gemeente

Deel II is bedoeld voor de lezer die de bevindingen voor de afzonderlijke gemeente(n) tot zich wil nemen: 1 Beoordeling van belanghebbenden en lessen 2 Kaders en de uitvoering van inwonersparticipatie 3 De resultaten van inwonersparticipatie

Deel III Bijlagen

Deel III bevat de bijlagen van dit onderzoek.

Pagina 6

2

De Regionale Energiestrategie: wat is dat? Tijdens de VN-klimaattop in Parijs in 2015 hebben bijna 200 landen afgesproken de opwarming van de aarde tot 2 graden te beperken en te streven naar maximaal 1,5 graad opwarming. Op 28 juni 2019 presenteerde het kabinet de Nederlandse uitwerking hiervan in het Klimaatakkoord. Eén van de afspraken in dit akkoord is dat 30 energieregio’s in Nederland een Regionale Energiestrategie (RES) ontwikkelen, waarin zij onderzoeken waar en hoe het best duurzame elektriciteit op land in de vorm van zonne- en windenergie opgewekt kan worden en welke warmtebronnen te gebruiken zijn om huizen en andere gebouwen van het aardgas af te krijgen. De RES’en die gemaakt worden dienen zoveel mogelijk optelbaar en onderling vergelijkbaar te zijn. Hierop wordt toegezien door het Nationaal Programma RES (NP RES). Binnen de energieregio’s werken gemeenten, provincie en waterschappen samen met stakeholders, zoals netbeheerders, om te komen tot een RES. Iedere twee jaar wordt de RES geactualiseerd, zodat de inspanningen up-to-date blijven. Dit betekent na een RES 1.0 in 2021 een RES 2.0 in 2023 en RES 3.0 in 2025 enzovoort. Al deze plannen zijn erop gericht om in 2050 energieneutraal te zijn in Nederland.

Met de vaststelling van de RES 1.0 zijn bestuurlijk bindende afspraken gemaakt om de gestelde doelen te behalen.2 Waartoe dient een Regionale Energiestrategie?3 REGIONALE KEUZES MAKEN

De RES is een beleidsinstrument om met maatschappelijke betrokkenheid te komen tot regionale keuzes voor de opwekking van duurzame elektriciteit en de warmtetransitie in de gebouwde omgeving. ORGANISEREN VAN SAMENWERKING De RES beschrijft ook hoe de samenwerking tussen relevante regionale partijen (overheden en maatschappelijke organisaties) wordt vormgegeven in voorbereiding op concrete projecten die voortkomen uit de RES. STRATEGIE De RES is ook een product dat beschrijft welke strategie de energieregio hanteert om lokale/regionale energiedoestellingen te bepalen en te behalen.

2 Zie: https://www.regionale-energiestrategie.nl/werkwijze/besluitvorming+en+samenwerking/default.aspx 3 Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies, Handreiking Regionale Energie Strategie voor

rekenkamer(commissie)s (oktober 2020), p. 6.

Pagina 7

3

Theoretisch kader: wat is participatie en hoe kijken we hiernaar? Dit onderzoek gaat over participatie. Wat we in dit onderzoek verstaan onder participatie beschrijven we in dit hoofdstuk alsmede de wijze waarop we in dit onderzoek met hulp van een evaluatiemodel de kwaliteit en doeltreffendheid van participatie hebben beoordeeld. Wat is participatie? Participatie gaat in de kern over de samenwerking tussen de gemeente en lokale inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties met als doel maatschappelijke opgaven te realiseren. We onderscheiden daarbij inwoners- en overheidsparticipatie: > Bij inwonersparticipatie ligt het initiatief bij de gemeente. Gemeenten betrekken inwoners in een vroegtijdig stadium bij beleid en plannen die zij voor ogen hebben. Met andere woorden: de inwoners doen mee. Veel gemeenten beschikken over een werkwijze en instrumentarium voor het inrichten van trajecten voor inwonersparticipatie. Inwonersparticipatie is daarmee in zekere mate stuurbaar door de gemeente. > Voor overheidsparticipatie ligt het initiatief bij de lokale samenleving. Deze initiatieven worden ook wel inwonersinitiatieven genoemd. Dit is relevant want ongeacht de totstandkoming van de RES 1.0 zijn veel inwoners allang bezig met de realisatie van de energietransitie. Zij plaatsen immers al zonnepanelen op hun daken.

Zij hebben daarbij zelf doelen voor ogen en hanteren een eigen werkwijze, los van de overheid. Soms vragen zij daarbij aan de gemeente om een bijdrage te leveren en samen te werken. Met andere woorden: de overheid doet dan mee. Zij zitten echter zelf aan het roer, het is daarmee in mindere mate stuurbaar door gemeenten. Dit onderzoek richt zich op inwonersparticipatie. In dit onderzoek gaat het dan om de volgende participanten: inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties. De onderstaande participatieladder4 laat zeven mogelijke rollen van participanten zien waarbij geldt: hoe hoger op de ladder, hoe groter de inbreng, invloed en verantwoordelijkheid van participanten. De participatieladder geeft zicht doelen van participatie en de samenhang met de rol van participanten. Doel van participatie

Rol van participant Initiatie nemer eleidseigenaar evoegd ge ag

Mee laten realiseren

amenwerkingspartner

Mee laten eslissen

Mede eslisser

dvise r eginspraak Raadplegen dvise r eindspraak

In ormeren

een rol

een participatie artners

r pper

4 Pröpper, I. (2009) De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Coutinho, p. 17.

Pagina 8

Evaluatiemodel Om te beoordelen wat de doeltreffendheid en kwaliteit is van inwonersparticipatie is in dit onderzoek als hulpmiddel het onderstaande evaluatiemodel gebruikt. Het evaluatiemodel bevat de hoofdnormen om een oordeel te vormen over inwonersparticipatie zoals dat is ingezet door de gemeenten voor de totstandkoming van de RES.

Voorwaarden

Resultaat

Het evaluatiemodel berust op vier kwaliteitsmaatstaven van inwonersparticipatie: > De eerste twee kwaliteitsmaatstaven ‘Realisatiekracht en Democratie’ zijn op te vatten als het gewenste resultaat van participatie. > De laatste twee ‘Kwaliteit van samenwerking en Pro essionele vormgeving’ als voorwaarden die moeten worden ingevuld om de gewenste resultaten te realiseren. Kwaliteitsmaatstaf ©Partners+Pröpper Realisatiekracht

Hoofdnormen

Democratie

Participatie versterkt de democratie door een navolgbare en zorgvuldige afweging van belangen, grote betrokkenheid, wederzijds begrip en vertrouwen.

Kwaliteit van samenwerking

Participatie vraagt om constructief samenspel en -interactie tussen de gemeente en belanghebbenden uit de lokale samenleving en heldere verwachtingen over en weer.

Professionele vormgeving

Participatie vraagt om een doordachte werkwijze en -vorm die aansluit op de beoogde doelen van participatie

Participatie draagt bij aan realisatie van maatschappelijke opgaven.

Pagina 9

Deel I Overkoepelend deel Dit deel I is voor de lezer die snel de overkoepelende bevindingen tot zich wil nemen, zonder de onderliggende bevindingen per gemeente te moeten raadplegen. In dit deel worden de twee centrale vragen van het onderzoek beantwoord en worden de kaders behandeld waarbinnen gemeenten inwonersparticipatie rondom de RES vormgeven en hoe ze dat hebben uitgevoerd.

Pagina 10

1

Ervaringen van elanghe

enden

Centrale vraag 1 Hoe beoordelen belanghebbenden uit de lokale samenleving die hebben deelgenomen aan participatie in het kader van de RES, het participatieproces dat door de verschillende gemeenten is georganiseerd? In dit hoofdstuk behandelen we de eerste centrale vraag. Het oordeel van belanghebbenden over het participatieproces, voor zover zij hebben deelgenomen aan een of meer participatiemomenten, wordt in de navolgende paragrafen besproken. We starten daartoe met de onderstaande kernbevinding dat is op te vatten als het korte antwoord op de centrale vraag. Daarna lichten we dat nader toe. Allereerst met het algemene oordeel van belanghebbenden in paragraaf 1.1, daarna zoomen we in de navolgende paragrafen in op de kwaliteitsmaatstaven van het evaluatiekader. Daarnaast is in dit onderzoek ook naar de ervaring gevraagd van het openbaar bestuur (raads- en collegeleden) en ambtelijk projectleiders. Ook hun ervaringen worden in de navolgende paragrafen gepresenteerd.

Kernbevinding Belanghebbenden merken op dat participatie vooral heeft bijgedragen aan het bewustzijn dat er een noodzaak is om te stoppen met het gebruik van fossiele brandstoffen. Er is volgens hen echter nog veel ruimte voor verbetering want zij geven aan: > hun inbreng is niet te herkennen in de RES 1.0; > het is voor hen onnavolgbaar hoe hun inbreng is afgewogen door de raden; > de verwachting zijn door de gemeenten vooraf niet helder uitgesproken: het doel en proces van participatie en de mate van invloed van participanten; > werkvormen zijn onvoldoende gericht op interactie. >

1.1 Algemeen oordeel van belanghebbenden In het geval belanghebbenden de inwonersparticipatie als positief beoordelen, merken zij daarbij vooral op dat het heeft bijgedragen aan het bewustzijn dat er een noodzaak is om te stoppen met het gebruik van fossiele brandstoffen. Er is volgens hen echter nog veel ruimte voor verbetering. Dit wordt weerspiegeld in de cijfers die zij voor de participatietrajecten geven. Deze cijfers reflecteren hun algemene beeld. De cijfers lopen uiteen van een onvoldoende met een cijfer 4 of 5 (gemeenten Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Oegstgeest) tot net aan een voldoende met een cijfer 6 (gemeenten Wassenaar en Zoetermeer).

1.2 Realisatiekracht en democratie ERVARINGEN VAN BELANGHEBBENDEN Belanghebbenden zijn het meest kritisch ten aanzien van: > Het beperkt of geheel niet terugzien van hun inbreng in het eindresultaat, te weten de RES. Zij hebben geen terugkoppeling ontvangen van de gemeente over hoe hun inbreng is verwerkt in de RES. Het is voor hen dan ook niet duidelijk in hoeverre hun inbreng een bijdrage heeft geleverd. Het is dus niet duidelijk in hoeverre participatie heeft geleid tot realisatiekracht. > De zichtbaarheid, en daarmee navolgbaarheid, waarop hun inbreng in lokale participatietrajecten, is afgewogen in de raden. Hun mate van invloed is daarmee onduidelijk. Daarmee is het niet duidelijk in hoeverre participatie heeft bijgedragen aan democratie.

Pagina 11

Ter illustratie • “Er wordt draagvlak op papier gecreëerd en daarmee is dit meer een politiek juichverhaal” (belanghebbende, Voorschoten).5 • “Ik heb grote twijfels of het regionaal bedachte verhaal essentieel is gewijzigd als gevolg van onze input. Wel met betrekking tot zoeklocaties voor zonnevelden, maar die waren in beschermd buitengebied gepland en dus bij voorbaat niet haalbaar” (belanghebbende, Voorschoten). 6 • “Onze input wordt niet serieus genomen. Ik heb geen beeld van wat de gemeente nu aan het doen is. We hebben geen terugkoppeling gehad. Ik heb geen enkele informatie waarop ik u terugkoppeling kan geven.” (belanghebbende, Oegstgeest)7 • “Ik heb geen terugkoppeling gehad (na afloop van de participatie). Ik heb actief gezocht op de website en de krant. Als je zoekt op de gemeentewebsite vind je niets. Het is wirwar van ambtelijke teksten. Houd het actueel en goed vindbaar.” (belanghebbende, Oegstgeest)8 • “ olitieke partijen hebben zonder inspraak windmolens geboycot. De gemeente laat hier steken vallen.” (belanghebbende, Leidschendam-Voorburg)9 • “De gemeenteraad heeft niet over RES gesproken wel over LES, maar als je dat debat terugkijkt dan is het resultaat te algemeen. De politiek pakt het niet op.” (belanghebbende, Leidschendam-Voorburg)10 De gemeente Zoetermeer wijkt van dit beeld in positieve zin af.

Het is daar volgens belanghebbenden wel navolgbaar hoe de opbrengsten van het lokale participatietraject door de raad is afgewogen. Samenvattend zien we verschillen tussen de gemeenten: 1 Opbrengsten uit lokale participatie zijn wel navolgbaar vastgelegd en afgewogen in de raad en/of verwerkt in de RES 1.0 (Zoetermeer); 2 Opbrengsten uit lokale participatie zijn niet navolgbaar vastgelegd en afgewogen in de raad en/of verwerkt in de RES 1.0 (de andere gemeenten). De mate waarin opbrengsten uit lokale participatietrajecten op een voor belanghebbenden navolgbare wijze zijn vastgelegd en meegewogen in de besluitvorming door de raden, en uiteindelijk zijn verwerkt in de RES 1.0, is van grote invloed hoe belanghebbenden het proces van participatie beoordelen. Daar waar hun inbreng op een navolgbare wijze is vastgelegd en zichtbaar is behandeld in de raden beoordelen belanghebbenden de participatie meer positief dan de belanghebbenden van de onderzochte gemeenten waar dat niet is gedaan. ERVARINGEN VAN GEMEENTEN: OPENBAAR BESTUUR EN AMBTELIJKE ORGANISATIE Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat de ambtelijk projectleiders een positiever beeld hebben dan de belanghebbenden over de mate waarin de opbrengsten uit participatietrajecten op een navolgbare wijze zijn vastgelegd en verwerkt in de zienswijzen van de raad op de RES 1.0.

Daarbij merken wij op dat uit onderzoeken van ons bureau vaker blijkt dat ambtelijk projectleiders een positiever beeld hebben dan belanghebbenden. Een verklaring hiervoor is dat ambtelijk projectleiders beschikken over meer overzicht over, en inzicht in, het gehele participatieproces dan belanghebbenden. Ambtelijk projectleiders hebben dan ook meer zicht op de wijze waarop informatie is verwerkt.

5 Bron: online enquête. 6 Bron: online enquête. 7 Bron: interviews. 8 Bron: interviews. 9 Bron: interviews. 10 Bron: interviews.

Pagina 12

Ambtelijk projectleiders van de gemeenten geven wel aan tijdsdruk te hebben ervaren bij de totstandkoming van de RES 1.0. Een aantal projectleiders hadden dan ook met betrekking tot het inrichten van een lokaal participatietraject meer hulp verwacht van de regio, bijvoorbeeld door een uniforme aanpak. Tegelijkertijd geven zij ook aan dat het een worstelpunt is om rondom een regionaal onderwerp een lokaal traject voor inwonersparticipatie in te richten. Zij geven daarbij het volgende aan: > Belanghebbenden nemen eerder actief deel als het over de eigen leefomgeving en concrete onderwerpen gaat, dan dat het gaat over een regionaal beleidsdocument; > Lokale inwonersparticipatie vraagt om maatwerk. Vanuit de regio is er geen oog voor het lokale participatiebeleid, specifieke doelgroepen en de ‘couleur locale’ van een gemeente. Het vraagstuk over wat regionaal en wat lokaal te organiseren leeft ook bij raadsleden. Uit gesprekken met raadsleden blijkt dat zij hierbij zoekende zijn en zich ook niet betrokken voelen bij de regionale besluitvorming over het doel en de inrichting van inwonersparticipatie. Een uitzondering hierop is de gemeente Zoetermeer. Deze gemeente heeft de regie op participatie in eigen handen genomen door een eigen lokaal participatieplan voor de RES 1.0 op te stellen dat naar de raad is verstuurd in de vorm van een memo.

Gemeenten geven verder aan dat het doel van participatie was belanghebbenden te informeren en te raadplegen. Zij geven met betrekking tot raadpleging wel aan dat zij dat meer verdiepend hadden willen doen maar dat dit door tijdsdruk als gevolg van de planning van de RES niet is gelukt. De wijze waarop ze dat hadden willen doen is niet aangegeven, wel dat dit meer had kunnen opleveren. De portefeuillehouder van het college van Wassenaar geeft in een gesprek dit treffend weer door te stellen dat met betrekking tot participatie voor de RES 1.0 er niet alles is uitgehaald wat er mogelijk in zat. Ter illustratie11 • “De RES 1.0 moest onder stoom en kokend water worden opgeleverd.” (ambtenaar, Wassenaar) • “Het moest in twee tot drie maanden. In 2023 moet RES 2.0 er zijn. Laten we als gemeente beginnen na de verkiezingen en niet te kort voor de deadline.” (ambtenaar, Voorschoten) • “Voor de inwoners is er qua participatie op het gebied van de RES niet alles uitgehaald wat er mogelijk in zat.” (portefeuillehouder, Wassenaar) • “Resultaten van de regionale participatie zijn niet geanalyseerd op het niveau van gemeente. Dit is zonde van de inspanning.” (ambtenaar, Voorschoten) • “Als projectleiders worden we er steeds beter in om in te schatten welke type participatietrajecten kans van slagen hebben en een bijdrage leveren. Dit moet wel geborgd worden.” (ambtenaar, Oegstgeest).

1.3 Kwaliteit van samenwerking en vormgeving ERVARINGEN VAN BELANGHEBBENDEN Belanghebbenden hebben over het algemeen een negatief beeld over de kwaliteit van samenwerking met de gemeente en de vormgeving van inwonersparticipatie. Daarbij merken we op dat belanghebbenden uit Zoetermeer, Voorschoten en Wassenaar hierover positiever oordelen dan die in de andere twee gemeenten Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg.

Belanghebbenden zijn het meest kritisch ten aanzien van: > Helderheid over verwachtingen: er zijn door de gemeenten geen heldere verwachtingen uitgesproken richting belanghebbenden met betrekking tot het doel van participatie, waarover

11 Bron: interviews.

Pagina 13

> >

het qua inhoud zou moeten gaan, het proces en welke invloed belanghebbenden precies hebben en waarop; De samenstelling van de deelnemers aan participatie: deelnemers vormen geen brede afspiegeling van de lokale samenleving; De werkvormen van participatie: belanghebbenden die hebben deelgenomen missen constructief samenspel met de gemeenten. De werkvormen zijn volgens hen onvoldoende gericht op interactie.

Ter illustratie12 • “De gemeente was natuurlijk gebonden aan een datum om iets in te leveren. Het was niet duidelijk vooraf waarover het ging: duurzaamheid, energietransitie, warmtevisie? De agenda was niet duidelijk en wie aan welke gespreksgroepen deelnamen was onduidelijk. Over de RES zelf zijn de inwoners eigenlijk niet geraadpleegd.” (belanghebbende, Voorschoten) • “Alledaagse inwoners moeten meer worden meegenomen. Het zijn nu vooral bijzonder geïnteresseerde mensen met vaak een technische achtergrond die participeren.” (belanghebbende, Zoetermeer) • “Ik zou het fijn vinden als de gemeente ruimte biedt om participatie laagdrempelig in te richten. Het opleidingsniveau van deze betrokken groep is hoog. Ga actief in gesprek. Je mist nu de gesprekken met vertegenwoordigers van wijken.” (belanghebbende, Leidschendam-Voorburg) • “Ik ben ook benieuwd hoe het verder gaat. Dat is mij ook niet duidelijk.” (belanghebbende, Voorschoten) • “Dit was geen samenwerking, dit was informatie geven.” (belanghebbende, Oegstgeest) • “De digitale participatie beviel mij ook niet.

Ik heb vragen gesteld in de chat over hoeveel windmolens, maar kreeg geen antwoord.” (belanghebbende, Oegstgeest) • “Natuurlijk is ook een webinar een vorm van dialoog, maar uiteindelijk een erg abstract verhaal voor de deelnemer.” (belanghebbende, Leidschendam-Voorburg) • “De gemeente moet veel beter zichtbaar zijn in wijken en bij winkelcentra, ter plekke in gesprek gaan met bewoners. Ook mag er veel meer informatie in de Oegstgeester Courant, en niet alleen via de informatiepagina van de gemeente, maar ook bijvoorbeeld via interviews met degenen die de participatie uitvoeren.” (belanghebbende, Oegstgeest) In het geval participatie meer is gericht op raadpleging is er ook meer interactie met belanghebbenden. Daar waar dat is gedaan, zoals in Wassenaar, Voorschoten en Zoetermeer, beoordelen de belanghebbenden de participatie met betrekking tot ‘kwaliteit van samenwerking’ meer positief. De belanghebbenden geven dan aan een open en constructieve interactie te hebben ervaren waarbij de deelnemers op elkaar hebben kunnen voortbouwen. In Oegstgeest, waar de participatie informerend is vormgegeven, beoordelen de belanghebbenden de participatie op het onderdeel ‘kwaliteit van samenwerking’ meer negatief dan in de andere gemeenten. Hier ervaren de belanghebbenden geen open en constructieve interactie, vervolgens voelen zij zich dan ook niet serieus genomen.

Daarbij merken belanghebbenden op, maar ook portefeuillehouders en ambtelijk projectleiders, dat door alle maatregelen rond het coronavirus COVID-19 de gemeenten gebonden waren aan het inzetten van online werkvormen voor participatie. De omschakeling van fysieke bijeenkomsten naar online werkvormen heeft veel van de gemeenten én van belanghebbenden gevraagd. Zij geven aan dat online werkvormen niet bevorderlijk zijn voor interactie. Zij zijn van mening dat fysieke bijeenkomsten zich hiertoe beter lenen.

12 Bron: interviews

Pagina 14

ERVARINGEN VAN GEMEENTEN: OPENBAAR BESTUUR EN AMBTELIJKE ORGANISATIE Met de gemeenten (raden, colleges, ambtelijke organisaties) is via gesprekken ingegaan op de vraag hoe zij de samenwerking met belanghebbenden en de vormgeving van participatie hebben ervaren.

In deze gesprekken werden door ambtelijk projectleiders de volgende punten benoemd: > Gemeenten hadden soms niet voldoende kennis in huis met betrekking tot de inhoud om belanghebbenden op het juiste niveau te betrekken; > Het onderwerp zou veel meer concreet en tastbaar moeten worden gemaakt voor belanghebbenden door met concrete voorbeelden uit de wijk, buurt of straat te werken; > Fysieke bijeenkomsten zijn te verkiezen boven digitale voor een interactieve werkvorm. Ook raadsleden waren kritisch in gesprekken ten aanzien van het participatieproces rondom de RES. Zij benoemen in gesprekken de volgende punten: > Het algemene beeld is dat raadsleden het onderwerp ingewikkeld vinden omdat het als een technisch vraagstuk wordt ingestoken; > Raadsleden krijgen moeilijk grip op het onderwerp en ervaren zelf weinig invloed te hebben op het proces van de totstandkoming van de RES en de participatie met belanghebbenden; > Raden hadden wel de mogelijkheid om zichzelf te informeren op het gebied van de RES door webinars en online sessies te volgen, die werden georganiseerd door de regio. Tijdens deze sessies is bij raadsleden de indruk ontstaan dat inwoners pas later betrokken zouden worden in het proces. Dit vanwege het hoge abstractieniveau van de RES.

> Het format van de webinars en online sessies bood volgens de gesproken raadsleden verder te weinig ruimte om vragen te stellen en vooral om deze beantwoord te krijgen. Deze werden schriftelijk in de chat gesteld, maar kwamen niet altijd goed door. Ook daar ervaren raadsleden, net zoals de belanghebbenden, te weinig interactie. > Als laatste geven raadsleden aan dat de opbrengst van participatie onvoldoende doordringt tot de raad. Ter illustratie13 • “Zelfs als raadslid heb je het gevoel dat je op een treintje zit dat doorgaat. Hoe zal dat voor een inwoner zijn?” (raadslid, Oegstgeest) • “De participatiemomenten, de resultaten en de mate waarin de input van inwoners invloed heeft gehad op de RES staat de afvaardiging van de raad niet helder voor ogen.” (raadslid, Oegstgeest) • “Wij krijgen de stukken van het college en die proberen het uit te leggen. We houden ons vast aan een ambtenaar waar we vertrouwen in hebben en verder komen we niet.” (raadslid Zoetermeer).

13 Bron: interviews

Pagina 15

2

est

rlijke context ij de participatie innen de RE

Kernbevinding De landelijke overheid geeft aan dat de RES met een uitnodigend proces van participatie van belanghebbenden tot stand moet komen én dat daarbij de primaire verantwoordelijkheid voor participatie ligt bij de regio’s. > De regio Holland-Rijnland heeft deze verantwoordelijkheid opgepakt met het opstellen van een regionaal participatieplan; > De regio Rotterdam-Den Haag heeft dat niet gedaan en de verantwoordelijkheid verlegd naar de gemeenten.

2.1 De landelijke opdracht tot participatie In het landelijke Klimaatakkoord is opgenomen dat de RES niet alleen een strategie is, maar ook een manier van samenwerken en een proces om te komen tot gedragen plannen waarmee de nationale doelstelling gehaald moet gaan worden. ‘Een uitnodigend proces rond de RES dient te worden vormgegeven waarin de participatie van belangengroepen, bedrijven en bewoners is verankerd. Door hen aan de voorkant te betrekken bij de vertaling van de nationale ambitie naar het regionaal niveau en de belangen die er spelen duidelijk een plek te geven in het proces van afweging en keuzes, zal dit het draagvlak vergroten.’14 Het Nationale Programma RES geeft in een handreiking aan de regio’s aan dat de primaire verantwoordelijkheid voor participatie ligt bij de regio.15 Daarbij wordt aangegeven dat betrokkenheid van inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties bij de besluitvorming op twee manieren kan plaatsvinden: > Indirect via raadsleden, statenleden en algemene bestuursleden van waterschappen. > Via meer directe vormen van participatie. Wij vatten de eerste manier op als een invloedsmogelijkheid van belanghebbenden via de representatieve democratie. De tweede manier is een invloedsmogelijkheid via participatieve democratie, dat het onderwerp is van het voorliggende onderzoek.

Het Nationale Programma RES heeft hiervoor een ‘Handreiking Participatie’ opgesteld waarin wordt aangegeven dat participatie zich richt op twee aspecten: de totstandkoming van het beleid (de RES zelf) en uitvoeringsprojecten om de doelen uit de RES ook daadwerkelijk te realiseren. Het onderscheidt tussen beleid en uitvoering is van belang. Inwonersparticipatie in de beleidsfase voor de totstandkoming van RES 1.0 is namelijk niet verplicht, maar wordt wel aangeraden door het Nationaal Programma RES. Participatie op het niveau van inwoners rondom de uitvoeringsprojecten is volgens de handreiking van het Nationaal Programma in de projectfase wel verplicht. Uit het voorliggende onderzoek blijkt dat tot op heden de participatietrajecten zich met name hebben gericht op de totstandkoming van het beleid (de RES), en vooralsnog niet op uitvoeringsprojecten. Hierbij zijn er wel uitzonderingen zoals de gemeente Wassenaar die een webinar heeft georganiseerd ‘Zon op Dak’, waarbij de uitvoering via een lokale energie coöperatie aan de orde is gekomen. Belanghebbenden waarderen dit omdat het hiermee voor hen ook concreet is geworden.

14 15

Bron: Klimaatakkoord (Den Haag), 28 juni 2019, p. 226. Bron: Nationaal Programma RES, Handreiking 1.1, 10 oktober 2019, p. 21.

Pagina 16

Hoe participatie praktisch vorm kan worden gegeven wordt verder uitgewerkt in het Nationale Programma en dat kan worden geraadpleegd op een website: www.energieparticipatie.nl. Het bevat theorie, concrete werkvormen en praktijkverhalen. Het nationaal Programma RES ondersteunt de regio’s aanvullend met de website Landelijk Communicatie Netwerk Klimaat. Deze website wordt gezien als de participatiewegwijzer voor handreikingen, voorbeelden en formats voor participatieplannen en documenten die ambtenaren moeten helpen om het regionale en lokale participatieproces in te richten. Het belang van participatie wordt verder onderstreept met de samenwerkingsovereenkomst die de ministeries van Binnenlandse Zaken en Economische Zaken in het kader van het Nationaal Programma RES hebben gesloten met de Participatiecoalitie. Deze coalitie bestaat uit vijf maatschappelijke organisaties en biedt een landelijke ondersteuningsprogramma voor regionale en lokale participatie. Vanuit dit programma worden kennis en voorbeelden van succesvolle buurtaanpakken en energieprojecten gedeeld en wordt praktisch advies over inwonersparticipatie bij de Regionale Energiestrategie (RES) gegeven.

Denk aan advies en ondersteuning bij het betrekken van omwonenden bij de inrichting van gebieden, lokaal eigenaarschap van wind- en zonneparken en begeleiding van inwonersinitiatieven die hun wijk met een eigen plan aardgasvrij willen maken. Daarbij merken we op dat er door de gemeenten geen gebruik is gemaakt van ondersteuning van de Participatiecoalitie. Deze coalitie richt zich voornamelijk op participatie rondom de uitvoering van projecten. De gemeenten hebben zoals eerder genoemd de participatie meer gericht op beleidsontwikkeling (RES 1.0).

2.2 Regionale kaders voor participatie De regio’s Holland Rijnland en Rotterdam-Den Haag hebben de totstandkoming van de RES 1.0 en de inrichting van participatie uitgewerkt in startdocumenten, zie voor het besluitvormingsproces van de regio’s verder bijlage 3. HOLLAND RIJNLAND (VOORSCHOTEN, OEGSTGEEST) Ten behoeve van totstandkoming van de RES heeft Holland Rijnland een adviserende programmaraad ingesteld. De programmaraad bestaat uit verschillende groepen belanghebbenden: bedrijven, organisaties rondom natuur en recreatie, inwoners, aanbieders van energie, kennisinstituten en overige algemene overheidsinstellingen. De programmaraad bespreekt, becommentarieert en adviseert de Stuurgroep RES Holland Rijnland gedurende de ontwikkeling van de RES.

In het startdocument16 van de regio Holland Rijnland is de participatieaanpak beschreven. Dit in twee te nemen stappen: > In de eerste stap speelt lokale participatie in gemeenten nog geen rol. Er worden voor de totstandkoming van een concept-RES bedrijven die actief zijn in de energiesector en inhoudelijk experts betrokken. Verder heeft de programmaraad een advies gegeven over de eerste versie van de concept-RES en een voorstel om het participatieproces per gemeente te organiseren ondersteund17. Dat betrof zowel het zoeken naar als het ontwikkelen van locaties voor opwekking van duurzame energie. De programmaraad gaf daarbij aan dat ondersteuning vanuit de regionale organisatie plaats zou moeten vinden en de samenhang tussen gemeentelijke plannen goed in het oog moet worden gehouden.

16 Bron: Notitie ‘Van Regionaal Energieakkoord Holland Rijnland naar Regionale Energiestrategie (RES) Holland Rijnland’

van 15 oktober 2019. 17 Bron: Programmaraad Holland Rijnland RES, advies Concept RES Holland Rijnland 27 mei 2020

Pagina 17

>

In de tweede stap speelt lokale participatie in gemeenten wel een rol. De concept-RES moet binnen iedere gemeente worden uitgewerkt waarbij inwoners worden meegenomen. Hiervoor is een regionaal participatieplan opgesteld dat voorziet in: een regionale enquête, digitale bijeenkomsten en lokale participatieactiviteiten. Deze stap resulteert in de uiteindelijke vaststelling van het beleid door de raden in de vorm van de RES 1.0.

ROTTERDAM-DEN HAAG (WASSENAAR, LEIDSCHENDAM-VOORBURG, ZOETERMEER) In het startdocument18 van de regio Rotterdam-Den Haag wordt gesteld dat de regio ervan uit gaat dat portefeuillehouders met eigen mandaat deelnemen aan de besluitvorming en zelf voorzien in de lokale uitwerking binnen hun gemeenten. De regio Rotterdam-Den Haag verlegt daarmee de verantwoordelijkheid voor participatie naar de gemeenten. Zoals eerder genoemd geeft het Nationale Programma RES namelijk aan dat de primaire verantwoordelijkheid voor participatie ligt bij de regio.19

In de kern omschrijft de regio de participatiepraktijk rondom de RES als volgt: “In de RES laten we ons voeden door de gekozen volksvertegenwoordigers. Díe zijn de spil in de lokale omgeving. De 695 raadsleden, 120 algemeen bestuursleden en 55 statenleden in onze regio wisselen ideeën en kennis uit met inwoners, bedrijven, organisaties. Hoe en wanneer deze uitwisseling gebeurt vult iedere gemeente zelf in (…).”20 LOKAAL EIGENAARSCHAP Het streven uit het landelijk Klimaatakkoord is om 50% lokaal eigenaarschap te realiseren door middel van financiële participatie. Dat betekent dat inwoners en ondernemers collectief (gedeeltelijk) eigenaar zijn van de installatie van een wind- of zonnepark, meestal in de vorm van een energie-, wijk- of dorpscoöperatie, en zeggenschap hebben over (de ontwikkeling van) het project, inclusief (een deel van) de opbrengsten.

De regio Holland Rijnland heeft het onderwerp lokaal eigenaarschap opgenomen in bijlagen van de RES 1.0. In bijlage 6.7 ‘Omgevingsparticipatie’ geeft de regio een handreiking hoe gemeenten kunnen sturen op het realiseren van 50% lokaal eigenaarschap. Gemeenten moeten hiervoor zelf beleid ontwikkelen en de regio geeft in de bijlage handvatten voor gemeenten om dit beleid uit te werken. De regio Rotterdam-Den Haag geeft in de RES 1.0 aan dat participatie en het streven naar 50% lokaal eigenaarschap een lokale aangelegenheid is. De regio vervult een faciliterende rol, waarbij de nadruk ligt op kennisontwikkeling en -deling.21 Wel wil de regio een vinger aan de pols houden: “We onderzoeken of er behoefte ontstaat aan regionale afspraken over SMARTparticipatiedoelstellingen en wat de regio kan doen ter bevordering van het streven naar de 50% lokaal eigenaarschap zoals in het Klimaatakkoord is afgesproken.”22

18 Voor Rotterdam-Den Haag is dit het document: Notitie: Uitgangspunten en toelichting RES Energiestrategie regio

Rotterdam Den Haag ‘Naar een betaalbare betrouwbare schone en veilige energievoorziening voor iedereen in de regio Rotterdam Den Haag in 2050’. Zie: https://www.resrotterdamdenhaag.nl/wpcontent/uploads/2020/03/Uitgangspuntennotitie-RES-18122017-definitief.pdf. 19

Bron: Nationaal Programma RES, Handreiking 1.1, 10 oktober 2019, p. 21.

20 Bron: https://www.resrotterdamdenhaag.nl/proces/participatie/. 21 RES 1.0, Rotterdam-Den Haag, p. 79. 22 RES 1.0, Rotterdam-Den Haag, p. 33.

Pagina 18

2.3 Lokale kaders voor participatie Alle vijf gemeenten hebben momenteel een beleid rondom inwonersparticipatie waarmee ook de participatie rondom de RES kan worden vorm gegeven. Zij hebben daarom dan ook hiervoor geen specifiek beleid ontwikkelt. Daarbij merken we het volgende op: > Het huidige beleid van gemeente Wassenaar is weliswaar na de RES 1.0 vastgesteld maar betreft een aanpassing van eerder beleid. Het beleid omvat zowel inwonersparticipatie als overheidsparticipatie; > Op 13 juli 2021 heeft de raad van Leidschendam-Voorburg haar beleid over participatie vastgesteld, dus na de totstandkoming van de RES 1.0. De gemeente is nu bezig met de uitwerking hiervan in de organisatie. Voor meer specifieke informatie over het participatiebeleid van de verschillende gemeenten verwijzen we naar Deel II van dit rapport.

Pagina 19

3

Lokale itvoering van participatie innen de RE Kernbevinding > >

De regio Holland-Rijnland heeft in samenwerking met de gemeenten een regionaal participatieplan uitgevoerd; De regio Rotterdam-Den Haag heeft de verantwoordelijkheid voor participatie verlegd naar de gemeenten die participatie lokaal op maat hebben uitgevoerd.

Het is in beide gevallen niet helder hoe de inbreng van belanghebbenden is afgewogen door de raden en in hoeverre de opbrengst van participatie van invloed is geweest op de RES 1.0. Een uitzondering hierop is de gemeente Zoetermeer want daar is dat wel helder. Het realiseren van lokaal eigenaarschap is nog onderbelicht in het participatieproces van de regio en van de gemeenten. Enkele eerste stappen hiertoe zijn wel waargenomen.

3.1 Participatieplannen per gemeente Hieronder schetsen we de hoofdlijnen. Voor meer specifieke informatie over de participatieplannen per gemeente verwijzen we naar Deel II van dit rapport. Holland Rijnland (Voorschoten, Oegstgeest) De gemeenten Voorschoten en Oegstgeest hebben voor het participatietraject rondom de RES geen eigen participatieplan opgesteld. Zij hebben gebruik gemaakt van een regionaal participatieplan dat is opgesteld door Holland Rijnland dat bestaat uit: > Een regionale enquête; > Drie digitale bijeenkomsten; > Lokale participatieactiviteiten. Vanaf het najaar 2020 tot en met begin 2021 is het regionale participatieplan uitgevoerd. In de RES 1.0 van Holland Rijnland wordt daarvan verslag van gedaan waarbij wordt opgemerkt dat de participatieactiviteiten eerste stappen zijn van een langdurig participatieproces over de energietransitie. Het regionale participatieplan is niet door de lokale gemeenteraden vastgesteld, er is wel kennis van genomen maar zij hebben geen invloed uitgeoefend op dat plan. Het is evenmin tot stand gekomen op basis van lokaal beleid. Dit onderstreept het eerder genoemde gevoel bij raadsleden geen grip te hebben op het proces. Rotterdam-Den Haag (Wassenaar, Leidschendam-Voorburg, Zoetermeer) De regio Rotterdam-Den Haag heeft de participatie geheel overgelaten aan de gemeenten en voorzag dan ook niet in een regionaal participatieplan.

In de RES 1.0 geeft de regio aan dat met participatie wordt bedoeld alle mogelijke vormen van betrokkenheid van belanghebbenden: van informeren en raadplegen tijdens een beleidsproces tot meebeslissen over en mede-eigenaar worden van een energieproject. De regio onderscheidt daarbij twee vormen van participatie, namelijk: > Directe communicatie: de regio communiceert met volksvertegenwoordigers; > Indirecte communicatie: de regio communiceert indirect, namelijk via de gemeenten, met inwoners.

Pagina 20

Gemeente Wassenaar heeft voor het participatietraject rondom de RES geen lokaal participatieplan opgesteld en heeft daardoor ook geen vastgestelde kaders voor participatie aan het college mee kunnen geven. De ambtelijke organisatie heeft wel korte interne notities gemaakt om verschillende participatiemomenten voor te bereiden.23 De gemeente Leidschendam-Voorburg heeft geen lokaal participatietraject ingericht specifiek rondom de RES en hiervoor dan ook geen lokaal participatieplan opgesteld. De gemeente heeft wel een participatietraject ingericht voor een Lokale Energiestrategie (LES). Dit traject liep van ruim voor de participatieactiviteiten in het land rondom de RES tot na vaststelling van de RES 1.0 door de raad. Gemeente Leidschendam-Voorburg heeft heel bewust gekozen om participatie binnen de LES vorm te geven en niet voor de RES 1.o.24 De gemeenteraad heeft met de vaststelling van een Visie en Uitgangspuntennotitie voor de Lokale Energie Strategie en een amendement wel gezorgd voor inhoudelijke kaders voor de RES door onderwerpen voor participatie uit te sluiten. Dat blijkt uit gesprekken met de ambtelijke organisatie: “Het college heeft in de Lokale Energiestrategie voorgesteld middels een participatietraject te onderzoeken of er draagvlak is voor vier windmolens. De raad heeft bij voorbaat via een amendement de mogelijkheid voor windmolens eruit gehaald.

Dit was vervolgens ook de input voor RES 1.0. Hierdoor was participatie van inwoners in het kader van de LES rondom windenergie niet meer mogelijk.”25 Gemeente Zoetermeer heeft wel een lokaal participatieplan opgesteld en dat plan is opgestuurd naar de gemeenteraad. Hiermee heeft de raad de mogelijkheid gehad het tot zich te nemen en te controleren of het voldoet aan de inhoudelijke en procesmatige participatiekaders die de gemeenteraad in het beleid heeft vastgesteld.

3.2 Uitgevoerde participatiemomenten per gemeente In de tabel 3.1 onder deze paragraaf worden de uitgevoerde participatie activiteiten per gemeente gepresenteerd. Deze hebben wij, gebaseerd op het bestuderen van stukken en interviews, ingeschaald langs de verschillende niveaus van de participatieladder. Hieruit blijkt dat participatie rondom de RES vooral is gericht op het informeren en raadplegen van belanghebbenden. Dat ligt in lijn met hoe de regio’s participatie hebben ingestoken. De regio Rotterdam-Den Haag ziet de totstandkoming van de RES 1.0 als een beleidsproces waarbij de nadruk ligt bij informeren en raadplegen. De regio Holland Rijnland geeft in de RES 1.o aan dat de tot op heden georganiseerde participatieactiviteiten eerste stappen zijn van een langdurig participatieproces over de energietransitie. Het daadwerkelijk meebeslissen of -realiseren is nog onderbelicht in het participatieproces van de gemeenten. Wij merken op dat dit echter wel belangrijk is om in gang te zetten, want: > Het streven uit het landelijk Klimaatakkoord is om 50% lokaal eigenaarschap te realiseren.

Lokaal eigenaarschap betekent dat inwoners en ondernemers collectief (gedeeltelijk) eigenaar zijn van de installatie van een wind- of zonnepark, meestal in de vorm van een energie-, wijk- of dorpscoöperatie, en zeggenschap hebben over (de ontwikkeling van) het project, inclusief (een deel van) de opbrengsten. > Het streven is geschikte daken te voorzien van zonnepanelen en/of zonnecollectoren26. Dat gaat in principe over alle daken, dus zowel in privaat- als publiek eigenaarschap.

23 Bron: interviews. 24 Bron: interviews. 25 Bron: interviews. 26 Bron: RES 1.0 van de regio’s Holland-Rijnland en van Rotterdam-Denhaag

Pagina 21

Vanuit het streven naar lokaal eigenaarschap mag je ons inziens verwachten dat belanghebbenden ook meebeslissen en -realiseren, zij moeten immers lokaal eigenaar worden. Ook het Centraal Planbureau voor de Leefomgeving constateert in haar monitor van de Regionale Energiestrategieën dat er nog (te) weinig aandacht is voor het realiseren van 50% lokaal eigenaarschap27. De meeste gemeenten zijn aan de concrete invulling hiervan echter nog niet toegekomen, dat blijkt uit het voorliggende onderzoek met het gegeven dat participatie zich tot op heden hoofdzakelijk richt op informeren en raadplegen. Enkele eerste stappen naar lokaal eigenaarschap zijn wel waargenomen. De gemeente Wassenaar heeft de oprichting van een lokale energiecoöperatie nadrukkelijk een plek gegeven in het participatietraject en de gemeente Voorschoten heeft belanghebbenden actief de stelling voorgelegd ‘Welke plannen heeft u om bij te dragen aan de energietransitie?’. De gemeente Leidschendam-Voorburg heeft lokaal eigenaarschap binnen de gemeente een plek gegeven door bijvoorbeeld nadrukkelijk VvE’s, woningcorporaties en energiecoöperaties via de webinars, de kerngroep en werkgroepen te betrekken. En de gemeente Zoetermeer werkt samen met inwoners verenigd in de Duurzame Energiecoöperatie Zoetermeer (DEZo).

De opbrengst rondom lokaal eigenaarschap heeft verder nog niet geleid tot een concrete uitwerking hiervan in de RES 1.0. In de RES 1.0 van Holland Rijnland wordt hoogstens aangegeven dat mensen positief zijn over het idee om samen met anderen eigenaar te kunnen zijn van een zon- of windproject. De verwachting van Holland Rijnland is dat het ook helpt bij de acceptatie van een wind- of zonneprojecten, maar alleen als inwoners goed bij de plannen zijn betrokken en de velden of turbines goed worden ingepast. De uitwerking van lokaal eigenaarschap moet dus nog een plek krijgen in het vervolg op de RES 1.0. In de RES-en wordt benadrukt dat dit in de uitvoeringsfase moet gaan gebeuren. Zo geven de regio Holland-Rijnland en de gemeenten ook aan dat er nog sprake zal zijn van een langdurig participatieproces en dat dit verder zoveel als mogelijk op een gebiedsgerichte wijze verder vorm zal worden geven28.