2879-Geactualiseerde APV

De vermakelijkheidsretributie wordt geheven van degene die het evenement organiseert.

Vaak wordt de vermakelijkheidsretributie geheven als een toegangsprijs voor een evenement moet worden betaald. Op die manier kan de vermakelijkheidsretributie door de organisator in de toegangsprijs worden opgenomen, zodat deze vrij eenvoudig aan de bezoekers doorberekend kan worden.

Eerste lid Voorschriften

De burgemeester is bevoegd voorschriften te verbinden aan het houden van een evenement. Voor de toelaatbaarheid van de voorschriften geldt een aantal voorwaarden:  

De voorschriften mogen niet in strijd zijn met enige wettelijke regeling.

De voorschriften moeten redelijkerwijs nodig zijn in verband met het voorkomen van aantasting van de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, zie de artikelen 1:4 en 1:8.



De voorschriften mogen niet in strijd komen met enig beginsel van behoorlijk bestuur.

Het is volgens de Afdeling bestuursrechtspraak aanvaardbaar dat de burgemeester aan een

evenementenvergunning alsnog nadere voorschriften stelt en zich niet hoeft te beperken tot

de voorschriften die voortvloeien uit de aanvraag, of de voorschriften waarmee de aanvrager instemt. ABRS 28-04-2004, inzake Rockbitch, LJN-nr AO8495.

Niet nakoming van voorschriften die aan de vergunning verbonden zijn kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning dan wel voor toepassing van andere administratieve sancties. In artikel 1:6 is de intrekkingsbevoegdheid vastgelegd.

Vergunning voor onbepaalde tijd

In artikel 1:7 is opgenomen dat een vergunning voor onbepaalde tijd geldt tenzij de aard van de vergunning zich daartoe verzet. In eerste instantie lijkt dit het geval bij evenementen, omdat die een bepaalde periode (dag of enkele dagen) worden gehouden. Echter bij

terugkerende evenementen die in aard en karakter nauwelijks wijzigen kan gedacht worden

aan een vergunning voor onbepaalde tijd. Hierin wordt dan de voorwaarden opgenomen dat

de datum voor 1 december het jaar daarvoor moet worden doorgegeven en het evenement

nagenoeg hetzelfde moet zijn als het jaar daarvoor. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de organisatie. Als bij controles blijkt dat toch afgeweken wordt van de voorwaarden kan de

vergunning voor onbepaalde tijd worden ingetrokken. De kaders waarbinnen een vergunning voor onbepaalde tijd kan worden verleend worden opgenomen in het nog aan te passen evenementenbeleid.

Privaatrechtelijke voorschriften

Het opnemen van privaatrechtelijke voorschriften in een vergunning is niet mogelijk omdat een vergunning eenzijdig van karakter is. Dergelijke voorschriften zouden niet kunnen worden afdwongen. Bovendien kan een vergunning niet worden geweigerd indien de aanvrager niet voldoet aan de privaatrechtelijke vereisten.

Entreeheffing

Hennekes gaat in zijn opstel (Gst. 1998, 7076, p. 281-288) in op de vraag of het heffen van entreegeld voor het bezoeken van een evenement al dan niet geoorloofd is. Hij concludeert dat voor entree de organisator met de bezoeker overeenkomt om tegen betaling van een

bepaald bedrag het door de organisator geboden evenement te mogen bezoeken. Het is dus de organisator die bepaalt of er entree geheven wordt en zo ja, hoe hoog dat entreegeld zal zijn.

Evenementen en bestemmingsplan

Een vergunning voor een evenement kan niet geweigerd worden omdat het in strijd is met een bestemmingsplan. Een aanvraag voor een evenementenvergunning moet worden

beoordeeld aan de hand van de belangen die zijn opgenomen in de weigeringsgronden.

Andersoortige belangen kunnen geen zelfstandige weigeringsgrond opleveren, ABRS 29-032003, LJN-nr. AF8028. Dus is strijd met het bestemmingsplan geen weigeringsgrond in de zin van de APV.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft echter met betrekking tot het houden van

terugkerende, meerdaagse evenementen geoordeeld dat bij evenementen die naar omvang, duur en uitstraling een planologische relevantie hebben die in strijd is met het bestemmingsplan, handhavend moet worden opgetreden.

Een uitzondering vormen evenementen die eenmalig plaatsvinden of in elk geval niet

regelmatig worden herhaald. Artikel 17 WRO, bedoeld als planologische vrijstelling voor

tijdelijke activiteiten, kan hierop worden toegepast. Evenementen die geen of slechts geringe planologische relevantie hebben, kunnen eveneens gewoon plaatsvinden. Daarvoor is geen planologische vrijstelling vereist. Voor deze evenementen is wel een

evenementenvergunning vereist op grond van de APV en eventuele andere toestemmingen of ontheffingen voor muziek/geluidhinder, brandveiligheid enz.

Het is daarom van belang dat gemeenten naast de vergunningverlening erop toezien dat de bestemmingsplannen voorzien in de te houden evenementen. ABRS 13-04-2005, LJN-nr.

AT3708 (Schuttersfeest Diepenheim, Hof van Twente), Gst. 2005, 7229, m.nt. Teunissen; Rb Leeuwarden 27-07-2005, LJN-nr. AU0442 (Veenhoopfestival Smallingerland).

Evenementen op de openbare weg

Hennekens heeft in Gst, 1998, 7076, p. 281-288 een opstel geschreven met als titel

Evenementen op de openbare weg. Hij gaat uitgebreid in op de verhouding tussen het

normale gebruik van een openbare weg en het gebruik daarvan voor het houden van een

evenement. Eerst worden enkele opmerkingen gemaakt over de evenementenvergunning als

grondslag voor het besluit om een (gemeentelijke) openbare weg af te sluiten voor het

houden van een evenement. Hierna wordt de vraag beantwoord wie bevoegd is om tot een dergelijke wegafsluiting te besluiten en wat de gevolgen daarvan zijn. Daarbij wordt o.a.

aandacht besteed aan de openbaarheid van de weg en de regeling van wegafsluitingen in en krachtens de Wegenverkeerswet 1994.

Evenementen op het water

Indien bij een evenement onderdelen van de activiteiten op het water plaatsvinden of indien de uitstraling van de activiteiten op het water voor de openbare weg groot zijn moet de

vergunningverlener bij de waterbeheerder advies inwinnen over de voorwaarden waaronder een evenement nautisch gezien verantwoord doorgang kan vinden. Er dient bijvoorbeeld nagegaan te worden of afsluiting van waterwegen nodig zijn of dat er borden geplaatst moeten worden. Het is ook verstandig om bij het waterschap na te gaan of er in de

Waterschapswet bepalingen zijn opgenomen inzake het houden van evenementen op het

water. De vergunningverlener vraagt daarnaast advies aan de waterpolitie over de openbare orde en veiligheid.

Voor partyboten moet de organisator in ieder geval een evenementenvergunning aanvragen

bij de gemeente waar het schip aanlegt om de passagiers aan boord te laten gaan en tevens

een vergunning bij de gemeente waar het schip eindigt om de passagiers van boord te laten. Voorts ook overal waar het schip tussentijds aanlegt.

Handhaving op het water

Voor de handhaving wordt onderscheid gemaakt tussen orde op het water en de openbare

orde. In beide gevallen kan de politie handhavend optreden, bijvoorbeeld bij geluidsoverlast of openbaar dronkenschap.

De regels over de orde op het water en de openbare orde worden vastgelegd in de Apv, het Binnenvaartpolitiereglement, een provinciale waterverordening, en de Scheepsvaartverkeerswet.

Evenementen met dieren

In opdracht van de dierenbescherming heeft SGBO, het onderzoeks- en adviesbureau van de VNG, een rapport opgesteld waarin een overzicht wordt gegeven van de wet- en regelgeving op het gebied van dierenwelzijn en de daaruit voortvloeiende verplichtingen en

bevoegdheden voor provincies en gemeenten (SGBO, “Dierwelzijn in provincie en gemeente, het juridisch kader”, 2003). Het volgende is aan dit rapport ontleend.

De discussie over de aanvaarbaarheid van evenementen met dieren splitst zich toe op twee soorten evenementen:  

circussen waar dieren optreden;

folkloristische evenementen en wedstrijden met dieren, zoals zwijntje tikken of gansslaan.

Gemeenten zijn bij de besluitvorming over het toelaten van evenementen met dieren

gebonden aan een juridisch kader dat wordt gevormd door de evenementenregeling in de Apv en de voorschriften in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD).

Hoewel dierwelzijn in de Apv geen aparte weigeringsgrond is, kan uit diverse rechterlijke

uitspraken worden afgeleid dat gemeenten de mogelijkheid hebben om evenementen met dieren (mede) te beoordelen op dierwelzijnsaspecten. Gemeenten kunnen in de volgende

twee situaties een vergunning voor het organiseren van evenementen met dieren weigeren:



als er sprake is van dierenmishandeling (in dat geval kan er een beroep worden gedaan op het openbare-ordemotief);



als de dieren op een weinig respectvolle wijze worden behandeld (in die situatie vormt het zedelijkheidsmotief de weigeringsgrond).

Een uittreksel waarin de belangrijkste juridische instrumenten en mogelijkheden worden besproken is te vinden op het VNG-net (www.vng.nl/juridsche zaken/APV/publicaties).

Daarnaast is het sinds 15 september 2015 verboden om wilde zoogdieren te laten optreden in circussen. Daarnaast mogen er ook geen wilde zoogdieren meer gebruikt worden voor bijvoorbeeld:   

feesten of evenementen (bijvoorbeeld markten of carnaval) optredens bij particulieren thuis

het maken van reclames, films of televisieprogramma’s. Behalve als het dier geen acteursrol speelt en alleen natuurlijk gedrag laat zien.

 

optredens in pretparken meelopen in optochten.

Ook het vervoeren van wilde zoogdieren met als doel om deel te nemen aan een circus of een ander optreden in Nederland is met ingang van 15 september 2015 niet meer toegestaan.

Uitzonderingen Dieren

De volgende zoogdiersoorten mogen wel optreden in een circus: ezel, paard, hond, kat, rund, schaap, geit, varken, lama, alpaca, kameel, dromedaris, konijn, bruine rat, tamme muis/huismuis, cavia, goudhamster en gerbil. Ook dieren van andere dierklassen zoals vogels, reptielen, amfibieën en insecten mogen wel optreden in een circus.

Dierentuin en dolfinarium

Het optreden met wilde zoogdieren in dierentuinen en dolfinaria is wel toegestaan.

Vervoer

Er is een uitzondering voor het vervoer van wilde zoogdieren voor circussen of andere

optredens voor buitenlandse bedrijven of ondernemers. Zij mogen wel deze dieren vervoeren door Nederland, op voorwaarde dat zij niet in Nederland optreden

MKZ (Mond en Klauwzeer), vogelpest, gekke koeienziekte

Op grond van de Gezondheids- en Welzijnswet heeft de minister van LNV bevoegdheden om op grond van veterinaire overwegingen (beperking verspreiding dierziektes) aanvullende eisen te stellen aan evenementen of deze te verbieden.

Veelal zijn gemeenten, wanneer besmettelijke dierziekte zich manifesteren, uiteindelijk

verantwoordelijk voor het al dan niet laten doorgaan van een evenement. In artikel 2:25 zijn de gronden opgenomen op grond waarvan de burgemeester een vergunning voor een

evenement kan weigeren en een verleende vergunning kan intrekken. Bij openbare orde en het voorkomen of beperken van overlast kan bijvoorbeeld worden gedacht aan beperkte mogelijkheid tot inzet van politie ter handhaving van de openbare orde. Hierbij kan

ondermeer in overweging worden genomen: a. de aantallen en aard van de te verwachten

bezoekers, b. de kans op ordeverstoring als een evenement veel door inwoners uit de direct getroffen gebieden zouden worden bezocht, c. de plaats van het evenement (al dan niet in relatie tot de besmettingshaarden). Over dit onderwerp is in april 2001 door de VNG een Nieuwsbrief, nummer 1293, naar gemeenten toegestuurd.

Evenementen en Vuurwerk

Bij evenementen wordt regelmatig (professioneel) vuurwerk afgestoken. Het bedrijf dat de

ontbranding verzorgt moet bij de provincie een vergunning aanvragen. Dit is gemandateerd aan de Omgevingsdienst Haaglanden. Op grond van het Vuurwerkbesluit stelt deze onder

meer regels over de opslag van het vuurwerk en de afstand bij het afsteken tot het publiek.

De politie stemt met de ontbrander de vervoersroute af. De provincie neemt contact op met

de gemeente voor de door de gemeente af te geven verklaring van geen bezwaar. Door deze strenge regels is er voor gekozen geen vergunningsplicht op te nemen in de Apv puur om het feit dat bij een evenement vuurwerk wordt afgestoken. Immers vaak is dit vuurwerk onderdeel van een B- of C-evenement of kan worden volstaan met de regels vanuit de ontbrandingstoestemming.

Meldingen

Voor het afsteken van maximaal 10 kg theatervuurwerk of 100 kg consumentenvuurwerk moet het ontbrandingsbedrijf ten minste tien werkdagen vóór het evenement plaatsvindt

melding doen bij Gedeputeerde Staten van de Provincie. Dit geldt zowel voor het afsteken in de open lucht als in een gebouw.

Vergunning (ontbrandingstoestemming)

Als het ontbrandingsbedrijf tijdens het evenement grotere hoeveelheden theater en/of

consumentenvuurwerk of ander professioneel vuurwerk wil ontsteken, dan dient het bedrijf hiervoor 14 weken van tevoren een vergunning aan te vragen bij de Provincie.

Lasershows

Steeds vaker worden grote buitenluchtevenementen omlijst door spectaculaire lasershows al dan niet begeleid door muziek. Krachtige lasers produceren teksten of figuren in de lucht of op wolken.

Deze lasershows zijn spectaculair om te zien maar kunnen ook tot op grote afstand invloed hebben op vliegtuigoperaties. Dit laatste is niet zonder risico’s. Voor het geven van een vergunning voor een lasershow moet daarom goedkeuring van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, divisie Luchtvaart worden verkregen.

Inspectie Verkeer en Waterstaat

Gemeenten die toestemming geven voor lasershows dienen vooraf aan het afgeven van de

vergunning contact op te nemen met de Inspectie Verkeer en Waterstaat, divisie Luchtvaart (de Inspectie). Zij beoordeelt of een lasershow kan worden toegestaan en onder welke voorwaarden.

Bij de beoordeling kijkt de Inspectie naar de voorgestelde locatie van een show, het type gebruikte laser en een aantal andere gegevens. Dit zijn de parameters die dienen als

invoergegevens voor een computerprogramma waarmee wordt bepaald of de ligging van de showlocatie ten opzichte van een luchthaven zodanig is dat de veiligheid gewaarborgd kan

worden. Rondom ieder luchthaven bevinden zich een drietal concentrisch gelegen gebieden waarbij op grotere afstand van een luchthaven de energiebundels van een lasershow steeds krachtiger mogen zijn.

Soms kan het nodig zijn om voorwaarden te stellen in andere gevallen hoeven geen

beperkingen opgelegd te worden. Indien nodig worden luchtvarenden en andere organisaties zoals de luchtverkeersleiding speciaal door de Inspectie geïnformeerd.

Gemeenten die het verzoek krijgen een vergunning af te geven voor een laserevenement kunnen contact op nemen met de divisie Luchtvaart. De unit Infrastructuur en de unit

Handhaving van de divisie zijn verantwoordelijk voor de vergunningverlening en het toezicht met betrekking tot luchthavens en het luchtruim en zijn het aanspreekpunt. Informatie is te

vinden op het VNG-net (www.vng.nl/juridische zaken/APV/publicaties). Meer informatie 023 - 566 31 88 ( Divisie luchtvaart unit infrastructuur).

Kermissen

De beoordeling van de veiligheid van installaties, die vallen onder het Besluit veiligheid

attractie- en speeltoestellen, behoort op grond van dat besluit tot de verantwoordelijkheid van de regionale Inspectie Gezondheidsbescherming van het Staatstoezicht op de

Volksgezondheid van het ministerie van VWS. De toetsing van de “veiligheid van personen of goederen” door de burgemeester zal zich daarom meer richten op de veiligheid van

personen of goederen op en rond het evenemententerrein, de plaats van de attracties ten opzichte van elkaar, etc. Voor vragen over kermissen kunnen gemeenten terecht bij de Vereniging van gemeentelijke Kermisbeheerders (VGKS).

Overige regelgeving

Voor het houden van evenementen zijn ook andere regels dan die van de APV van toepassing. Die regels stellen vanuit andere motieven eisen aan het houden van

evenementen. De aanvrager van een evenementenvergunning moet zo nodig ook aan andere wettelijke vereisten voldoen, zoals:      

Vreemdelingenwet 2000 Winkeltijdenwet Warenwet

Wet milieubeheer Alcoholwet Woningwet

Evenementenbeleid

Aan de hand van de motieven, neergelegd in de weigeringsgronden kan de burgemeester beleidsregels vaststellen.

Het doel van een evenementenbeleid is enerzijds het vastleggen van wat er met betrekking tot evenementen in een gemeente wordt nagestreefd, in relatie tot de Apv en onder welke

voorwaarden dit is toegestaan. Anderzijds behelst het beleid de afstemming van processen binnen de vergunningverlening zodat deze zo efficiënt en goedkoop mogelijk kan

plaatsvinden. Zo heeft de gemeente Leiden een evenementenbeleid “Samen uit, samen thuis”, spelregels vastgesteld. De spelregels behelzen o.a.:         

Omschrijving van het begrip evenement;

categorieën evenementen, gemeten aan geluidsniveaus; spreiding categorieën over locaties; tijdstippen van de evenementen; klachtentelefoon;

handhaving van de spelregels en gevolgen van overtreding; één loket:de evenementencoördinator; evenementenkalender;

onvoorziene evenementen en de uitzonderingen op de spelregels.

De gemeente Leiden heeft er voor gekozen om drie categorieën evenementen toe te staan gemeten aan de hand van geluidsniveaus. Opmerkelijk is dat Leiden sinds 1998 voor de

aanvraag van evenementen één aanspreekpunt heeft. Het werken met een dergelijk beleid

levert positief resultaat op, is klantvriendelijk maar vereist wel een goede afstemming met overige gemeentelijke afdelingen die te maken hebben met de vergunningverlening. Het

evenementenloket onder leiding van evenementencoördinator geeft “verzamelvergunningen” af die door alle betrokken gemeentelijke instanties is goedgekeurd. De

verzamelvergunningen worden tegelijkertijd met het definitief vaststellen van de evenementenkalender verleend.

Een evenementenkalender wordt dan ook sterk aangeraden (door de VNG) en deze wordt jaarlijks aan de hand van een bepaald seizoen vastgesteld.

De gemeente Leidschendam-Voorburg heeft begin 2009 haar evenementenbeleid

vastgesteld. Dit zal naar aanleiding van de 15e wijziging in 2020 worden geüpdatet.

Draaiboek evenementen

Een andere mogelijkheid om evenementen te beheersen is het instellen van een evenementendraaiboek.

Het doel van een draaiboek is om duidelijkheid te bieden aan gemeentelijke diensten,

bewoners, publiek en externe partijen. Het moet voor alle betrokken partijen duidelijk zijn onder welke voorwaarden een evenement kan plaatsvinden.

Het draagt bij aan een soepel verloop van de vergunningaanvraag, een efficiënte

samenwerking tussen alle betrokken partijen en daarmee een veilig en ongestoord verloop van het evenement. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld zelf in samenwerking met eigen

diensten, politie en betrokken partijen een draaiboek evenementen ontwikkelen, zoals de gemeente Amsterdam dit inmiddels in gebruik heeft.

Een evenementendraaiboek kan verduidelijking verschaffen over het soort evenement, maar ook over bij wie een tapvergunning moet worden aangevraagd, of de podia veilig zijn

opgebouwd en wie de controle uitvoert. Ook het aantal aanwezige EHBO-ers, geluidseisen, de beveiliging, informatievoorziening aan omwonenden en een veiligheidsplan kunnen onderdeel van een draaiboek zijn.

Toezicht en handhaven van de openbare orde

Bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees daarvan is de burgemeester op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet bevoegd bevelen te geven die hij noodzakelijk acht voor de handhaving van de openbare orde. Om de veiligheid te garanderen van bezoekers neemt de burgemeester voorschriften op in de evenementenvergunning waaraan de organisator zich moet houden.

De politie is in beginsel terughoudend in haar optreden bij evenementen. De driehoek,

bestaande uit de burgemeester, de hoofdofficier van Justitie en de korpschef van politie, bepaalt welke beleids- en tolerantiegrenzen tijdens een (risico) evenement wordt

gehanteerd. Deze grenzen geven aan of en hoe de politie namens het bevoegde gezag in algemene en specifieke situaties zal optreden, zoals in het geval van drugsbezit, zwarte kaartverkoop en dreigende openbare ordeverstoringen.

Beveiliging

De vergunninghouder is primair verantwoordelijk voor de orde en de veiligheid van de

bezoekers op het evenemententerrein. Hij moet daarom zorgen dat er voldoende toezicht is. Afhankelijk van de aard van het evenement kunnen vrijwilligers dit toezicht uitoefenen, of huurt de organisator een (door het ministerie van justitie erkend) professioneel

beveiligingsbedrijf in. De burgemeester kan bepalen dat het beveiligingsbedrijf in

samenspraak met de politie een beveiligingsplan opstelt. Bij grote evenementen wordt-

naast het bevoegde beveiligingspersoneel van de evenementenorganisatie- doorgaans ook

(extra) politie ingezet om de orde op en rond het evenemententerrein te bewaken en hulp te verlenen aan het festivalpubliek.

Over het opnemen van voorschriften in de evenementenvergunning met betrekking tot professionele beveiligingsbeambten, oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de burgemeester van Tubbergen voldoende had gemotiveerd waarom hij professionele

begeleiding van het Pinksterfeest nodig achtte. ABRS 07-04-2004, LJN-nr. AO7140.

Vierde lid

In dit artikellid is opgenomen dat het college gebieden op locaties kan aanwijzen waar

evenementen mogen worden gehouden. Dit is, zoals eerder aangegeven in het tweede lid

onder i en j, de juridische grondslag voor het opstellen van locatieprofielen door het college (verwachting 2020).

Als een evenement op een locatie wordt gehouden waarvoor een locatieprofiel is opgesteld

kan aan de hand van dit profiel gemakkelijk worden vastgesteld of een dergelijk evenement op de betreffende locatie gewenst is. De burgemeester kan een evenement dan nog wel weigeren op openbare orde motieven.

Vijfde lid

Hierin is de bevoegdheid voor de burgemeester opgenomen om nadere regels te stellen aan O-evenement. Voor deze evenementen volstaat een melding, Op sommige gebieden, zoals

bijvoorbeeld voor luchtkussens en stormbanen, wil de burgemeester echt toch nadere regels verbinden aan de melding. Deze worden meegegeven aan een organisator zodra er een melding is gedaan. Door dit artikellid op te nemen is dit gewaarborgd in de Apv.

Zesde lid

De burgmeester wordt hier de mogelijkheid geboden een vergunning voor een B- of C-

evenement te weigeren als deze niet voor 1 december het jaar voorafgaand is gemeld. Het betreft hier een kan bepaling. Hier is bewust voor gekozen, zodat een evenement dat uit

bijvoorbeeld het oogpunt van promotie wenselijk wordt geacht onder voorwaarden nog wel kan worden toegestaan als deze niet tijdig is gemeld.

Lex silencio positivo

0-evenementen zijn al vergunningsvrij. Deze vergunning ziet derhalve op A-/B- en C-

evenementen. Daarbij is een lex silencio positivo niet wenselijk, gezien de impact die een

groot evenement kan hebben, met name op de openbare orde. Ook vragen vele aspecten van een A-/B- of C-evenement, zoals brandveiligheid, geluid, aanvoer, afvoer en parkeren van

bezoekers, om maatwerk dat alleen een inhoudelijke vergunningsbeschikking kan bieden. Er

zijn derhalve verschillende dwingende redenen van algemeen belang, met name de openbare orde, openbare veiligheid en milieu om van een Lex silencio positivo af te zien. Zevende lid

ABRvS 18-07-2018, ECLI:NL:RVS:2018:2456. Gelet op het ontbreken van een nadere

omschrijving van het begrip slecht levensgedrag in de APV, beoogt de APV kennelijk aan te

sluiten bij de terminologie van de Alcoholwet. Bij of krachtens de Alcoholwet is geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Gelet hierop zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of

omstandigheden, die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Het is niet vereist dat bij die beoordeling alleen feiten en omstandigheden die te maken hebben

met de exploitatie van een café worden betrokken. Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2013 (ECLI:RVS:2013:CA0629) volgt verder dat een strafrechtelijke veroordeling niet vereist is.

ABRvS 18-12-2019, ECLI:NL:RVS:2019:4258; VR Raad van State 05-03-2020,

ECLI:NL:RVS:2020:689 en ECLI:NL:RVS:2020:690. De Afdeling vindt dat het in beginsel

voldoende duidelijk en ondubbelzinnig, objectief, transparant en toegankelijk genoeg is om

iemand zijn levensgedrag tegen te werpen en dat er dus geen sprake is van strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn.

Om discussie over strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn te voorkomen, is het

noodzakelijk dat de burgemeester bij het toepassen van de weigeringsgrond beleidsregels

vaststelt. In die beleidsregels moet worden opgenomen wat onder slecht levensgedrag wordt verstaan en welke feiten en omstandigheden worden meegewogen. Bijvoorbeeld de

beleidsregel dat slechts feiten die zich hebben voorgedaan in de periode van vijf jaar

voorafgaand aan het nemen van een besluit op de aanvraag in de beoordeling van de

aanvraag betrokken worden. Hebben zich in die periode geen feiten voorgedaan die te

maken hebben met het levensgedrag van een exploitant, dan zal de vergunning om redenen

ontleend aan het levensgedrag niet worden geweigerd. Als zich in die periode wel voorvallen hebben voorgedaan, dan kijkt de burgemeester ook naar de voorvallen in het verdere

verleden om te bezien of er een patroon van zodanig levensgedrag valt te ontwaren dat het woon- en leefmilieu of de openbare orde in de omgeving van het horecabedrijf mogelijk negatief wordt beïnvloed. Achtste lid

ABRvS 13-07-2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412. Betreft beroep tegen een door de raad

vastgesteld bestemmingsplan. In artikel 10.2 van de planregels staat dat het tijdelijk, al dan niet periodiek gebruik van de gronden van het plangebied als evenemententerrein, niet

strijdig is met de gebruiksregels in het bestemmingsplan. Onduidelijk is gedurende welke termijn en met welke frequentie het plangebied toestaat dat het gebied als

evenemententerrein mag worden gebruikt. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat artikel 10.2 onvoldoende duidelijk is en dat de begrippen tijdelijk en periodiek uit oogpunt van

rechtszekerheid nader dienen te worden geconcretiseerd. De omstandigheid dat voor het

organiseren van een evenement een vergunning is vereist, waarin de duur van het evenement kan worden vastgelegd, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat niet duidelijk is op basis van welke criteria wordt beslist op een verzoek om een dergelijke vergunning. Rb. Amsterdam, 20-8-2014,ECLI:NLRBAMS:2014:5288. In geschil is of de

evenementenvergunning te laat is aangevraagd en verleend, of de aan de vergunning

verbonden milieuvoorschriften te veel geluid toestaan dan wel onduidelijk zijn en of de

vergunning in strijd met de Zondagswet en het Evenementenbeleid is verleend, aangezien

het maximaal aantal festivaldagen voor een dergelijk zwaar evenement wordt overschreden. De voorzieningenrechter oordeelt dat het evenementenbeleid weliswaar een langere termijn voorschrijft, maar dat dit geen weigeringsgrond is en dat de aanvraag bovendien is ingediend binnen de termijn die in de APV staat. Het terrein is aangemerkt als

evenementengebied, dus er is geen strijd met de bestemming. De burgemeester mocht zich baseren op het rapport van de eigen deskundige, waaruit blijkt dat er wat betreft de

geluidsnormen geen verslechtering is ten opzichte van de situatie in het jaar daarvoor. Er is

een ontheffing van de Zondagswet verleend. Verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.

ABRvS 12-11-2014, ECLI:NL:RVS:2014:4117. De burgemeester heeft de vergunningaanvraag voor de Sinterklaasintocht voor 2013 terecht alleen getoetst aan de eisen van openbare orde

en veiligheid. Hij is niet bevoegd de vraag te beantwoorden of van de figuur van 'Zwarte Piet'

een discriminerend effect uitgaat en daardoor een schending oplevert van het grondrecht op respect voor het privéleven en het discriminatieverbod.

ABRvS 11-05-2016, ECLI:NL:RVS:2016:1245 (Hardshock Festival Zwolle). Op objectieve

gronden valt niet vast te stellen wanneer een omwonende ten gevolge van een evenement onduldbare geluidshinder ondervindt. Het oordeel of geluidshinder onaanvaardbaar is, is afhankelijk van het antwoord op de vraag of de burgemeester aan de belangen die zijn

gediend met de activiteit die dat geluid veroorzaakt, redelijkerwijs doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen.

In gelijke zin: ABRvS 15-05-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1566 (Pride Amsterdam 2017). ABRvS 06-11-2019, ECLI:NL:RVS:2019:3720 (Pride 2018 Amsterdam), ABRvS 10-7-2019,

ECLI:NL:RVS:2019:2346 (Muziekboulevard 2017 en Kermis Eikenboomgaard 2017 Oss).

Rb. Noord-Holland, 23-08-2018,ECLI:NL:RBNHO:2018:7331. Muziekevenement niet in strijd met Zondagswet. De burgemeester en het college van B&W hebben een vergunning en

benodigde ontheffingen verleend voor een muziekevenement op zondag 26 augustus 2018. De Nederlandse Vereniging tot bevordering van de Zondagsrust en de Zondagsheiliging en

een omwonende hebben de voorzieningenrechter gevraagd die vergunning en ontheffingen te schorsen, zodat het evenement niet doorgaat. De voorzieningenrechter heeft die

verzoeken afgewezen. Het is acceptabel als de zondagsrust een paar zondagen per jaar

wordt verstoord. Dit evenement vindt maar eenmaal per jaar plaats en er is tot nu toe voor 2018 door de burgemeester ook maar één ontheffing verleend voor verstoring van de zondagsrust.

ABRvS 21-11-2018, ECLI:NL:RVS:2018:3822: Als een evenement niet op de door het college

vastgestelde evenementenkalender voorkomt, stelt de burgemeester een bij hem ingediende aanvraag voor een evenementenvergunning op grond van art. 2:25, tweede, Apv buiten

behandeling. De vaststelling van de evenementenkalender is daarom gericht op rechtsgevolg en is aan te merken als een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb. De APV, zoals die gold ten tijde van belang, biedt het college niet de beleidsruimte om andere motieven dan de

impact van het evenement op de omgeving en de gevolgen daarvan voor het verkeer bij het vaststellen van de evenementenkalender te betrekken. Artikel 2:26 Ordeverstoring

Deze bepaling geeft een verbod om de orde bij evenementen te verstoren, dat zich in zijn algemeenheid tot bezoekers richt.

AFDELING 4. TOEZICHT OP OPENBARE INRICHTINGEN Algemeen

Deregulering

In het kader van deregulering en vermindering van administratieve lasten heeft de VNG in

2009 bekeken of het horeca-exploitatievergunningstelsel in de model-APV gehandhaafd of geschrapt moet worden. In met name kleine gemeenten met een overzichtelijk

uitgaansgebied en/of enkele bekende horecaondernemingen, is er niet altijd behoefte aan zo'n stelsel. De VNG heeft gekozen voor het handhaven van het model

horecaexploitatievergunning. Veel gemeenten, waaronder Leidschendam-Voorburg, zijn

namelijk van mening dat deze vergunning noodzakelijk is voor het handhaven van de openbare orde. Het hierna volgende is bij die keuze behulpzaam geweest.

Europese Dienstenrichtlijn

De Europese Dienstenrichtlijn is van toepassing op de horeca. Het drijven van een horecaonderneming is immers het verrichten van een dienst aan de klant.

De Dienstenrichtlijn eist dat een vergunningstelsel niet discriminatoir, wel noodzakelijk en proportioneel is. In bijna alle gevallen gaat het bij horeca om vestiging van een openbare inrichting waarvoor artikel 9 van de richtlijn de bovenstaande criteria geeft. Onder

noodzakelijkheid wordt in artikel 9 verstaan een dwingende reden van algemeen belang. Dit begrip omvat onder meer de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en

volksgezondheid, als bedoeld in de artikelen 46 en 55 van het Verdrag; handhaving van de

maatschappelijke orde; bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van de stedelijke en rurale ruimtelijke ordening; Zie verder overweging 40 van de richtlijn. Het

gaat hier om de zogenaamde ‘rule of reason’. Mocht het in een enkel geval niet gaan om een vestiging, maar om een horecaondernemer die de grens overschrijdt om zijn diensten te

verrichten, dan is niet artikel 9, maar artikel 16 van toepassing dat uitsluitend de criteria openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en milieu als grondslag voor een vergunningstelsel kent. Zie verder het commentaar bij artikel 1:8.

Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn vereist duidelijke, ondubbelzinnige, objectieve, vooraf bekendgemaakte, transparante en toegankelijke criteria om te voorkomen dat bestuursorganen hun bevoegdheden op willekeurige wijze uitoefenen.

Proportionaliteit: voor de beantwoording van de vraag of een algemene regel niet volstaat

voor de regeling van de horeca zijn wij van mening dat een algemene regel hier niet aan de orde is vanwege het persoonsgebonden aspect van de vergunning. Alleen door het stellen van vergunningvoorwaarden aan de ondernemer kan men ‘het maatpak’ leveren. Dit geldt ook voor de Bibob-toets. Het confectiepak voldoet hier niet. Zie ook ABRvS 06-02-2019, ECLI:NL:RVS:2019:350: Negatief Bibob-rapport geen vrijbrief voor negatieve

vergunningbeslissing. Volgend op een negatief Bibob-rapport mag namelijk niet

automatisch een voor het betrokken bedrijf negatieve beslissing worden genomen. De overheid dient eerst te toetsen of er met de besluitvorming wordt voldaan aan het evenredigheidsbeginsel.

Vestiging: Op grond van overweging 37 is er overeenkomstig de rechtspraak van het HvJ

sprake van vestiging, als er een daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit

voor onbepaalde tijd vanuit een duurzame vestiging wordt verricht. Aan die eis kan ook zijn voldaan als een onderneming voor een bepaalde tijd wordt opgericht of als er een gebouw wordt gehuurd van waaruit de ondernemer zijn activiteiten onderneemt.

Motieven Alcoholwet en Apv

Er wordt wel geredeneerd dat de horeca-exploitatievergunning naast de vergunning op

grond van de Alcoholwet overbodig is. De regelingen van de Alcoholwet en de Apv hebben echter ieder hun eigen bestaansrecht vanwege de verschillende motieven die eraan ten

grondslag liggen. Het motief van het horeca-exploitatievergunningstelsel is het beschermen van de openbare orde. Dit kan niet bereikt worden met behulp van de Alcoholwet. Aan de

Alcoholwet liggen immers primair sociaal-hygiënische en sociaal-economische motieven ten grondslag.

Bestemmingsplan

Een regeling via het bestemmingsplan achten wij minder adequaat. Een bestemmingsplan ordent immers de ruimte en is niet bedoeld voor het handhaven van de openbare orde. Er mogen alleen ruimtelijk relevante factoren worden meegewogen. Het is natuurlijk

mogelijk om in een bestemmingsplan een horecafunctie positief te bestemmen of juist uit te sluiten of per plangebied een maximumstelsel in het leven te roepen. En dat gebeurt ook.

Maar de burgemeester kan op grond van de huidige regelgeving niet overgaan tot tijdelijke

of algehele sluiting van de horecaonderneming in geval van (gevaar voor) verstoring van de openbare orde of om overlast buiten de inrichting tegen te gaan.

Natte en droge horeca

De reikwijdte van de Alcoholwet wordt bepaald door het begrip "horecabedrijf" zoals

gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet. Bedrijven waarin alcoholhoudende

dranken bedrijfsmatig of anders dan om niet worden geschonken voor gebruik ter plaatse, hebben een vergunning nodig ex artikel 3 van de Alcoholwet. Die vergunningplichtige bedrijven duiden we aan met de term natte horeca.

In artikel 2:27, eerste lid van de APV wordt de term "openbare inrichting" gebruikt.

Daaronder wordt ook de droge horeca verstaan: het schenken van niet-alcoholhoudende dranken en van licht alcoholische dranken voor gebruik elders, en het verstrekken van

rookwaar. Dit laatste is opgenomen om ook coffeeshops onder de APV te laten vallen. In

deze paragraaf worden coffeeshops dan ook als gewone openbare inrichtingen behandeld en zijn geen bijzondere bepalingen over coffeeshops opgenomen.

Dat roept de vraag naar de verhouding met de Opiumwet op. De Opiumwet verbiedt immers de handel in drugs. Uitgangspunt is dat de vergunningverlening op grond van de APV daar

geen betrekking op heeft, maar wel op de exploitatie van een alcoholvrije inrichting. Dat laat overigens onverlet dat ten aanzien van coffeeshops - vanwege de effecten die met name

deze inrichtingen kunnen hebben op de openbare orde - wel degelijk een specifiek beleid kan worden vastgesteld. Meer informatie hierover is te vinden in de publicatie 'De Wet 'Damocles', bestuursdwangbevoegdheid in artikel 13b Opiumwet' van het Steun- en informatiepunt drugs en veiligheid (VNG-uitgeverij, Den Haag 1999).

Daarnaast is het ook mogelijk om voor de exploitatie van bijvoorbeeld een internetcafé een exploitatievergunning van de burgemeester verplicht te stellen indien het internetcafé ook horeca-activiteiten ontplooit, zoals de exploitatie van een koffiehoek. Indien het internetbedrijf alleen internetdiensten aanbiedt, is er geen vergunning nodig.

Bibob-toets

Als het gaat om ondernemingen waar alcoholhoudende drank wordt geschonken, is een integriteittoets mogelijk op grond van artikel 27, tweede lid, van de Alcoholwet

(ALCOHOLWET) jo. artikel 3, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen (Wet Bibob).

De ALCOHOLWET geldt niet voor bedrijven waar geen alcohol wordt geschonken waaronder coffeeshops. In het kader van de vergunningsplicht op grond van de APV is het voor

gemeenten mogelijk om ook voor leidinggevenden van deze bedrijven een verklaring

omtrent het gedrag te vragen en een Bibob-onderzoek te doen. Dit is van belang omdat de horeca-exploitatievergunning een persoonsgebonden is. Wie de leidinggevende is, is een

belang van openbare orde. Immers deze leidinggevende dient ervoor te zorgen dat overlast wordt voorkomen.

Artikel 4 van het Besluit Bibob bepaalt in overeenstemming met de APV dat als inrichtingen, waarvoor de Wet Bibob geldt, onder andere aangewezen worden: "inrichtingen waarin

bedrijfsmatig, in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was of anders dan om niet, logies wordt verstrekt, dranken worden geschonken, of rookwaren of spijzen voor directe consumptie

worden verstrekt". Dit zijn dus openbare inrichtingen zoals gedefinieerd in artikel 2:27, van de APV. Dit betekent dat voor openbare inrichtingen in de zin van de APV een Bibob-

onderzoek mag worden gedaan. Zonder de APV is hier geen wettelijke grondslag voor. De

Dienstenrichtlijn verzet zich niet tegen een Bibob-onderzoek. Overigens mag een negatief Bibob-rapport niet automatisch leiden tot een voor het betrokken bedrijf negatieve

beslissing op de vergunningaanvraag. De overheid dient eerst te toetsen of er met de besluitvorming wordt voldaan aan het evenredigheidsbeginsel (ABRvS 06-02-2019, ECLI:NL:RVS:2019:350).

Overige wet- en regelgeving

Op openbare inrichtingen zijn naast de regels van de Alcoholwet nog vele andere regels van toepassing. Onder andere de Wet milieubeheer, Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, Wet op de kansspelen, Opiumwet, Wet ruimtelijke ordening en

Meer in het bijzonder geldt het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (het

Activiteitenbesluit). Dit besluit vervangt het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen

milieubeheer. Bij dit besluit is een aantal regels met betrekking tot geluid, vetlozingen, geur, opslag van koolzuur en afvalstoffen opgenomen. De tekst van het besluit is te vinden op: www.overheid.nl. Nadere informatie is te vinden op: www.infomil.nl en www.horeca.org.

Geluidsnormen

Het Activiteitenbesluit geeft standaard geluidsnormen voor zowel bestaande als nieuwe

horeca-inrichtingen. Bovendien kan de gemeente technische voorschriften stellen aan een inrichting om aan de geldende geluidsnorm te voldoen. Daarnaast kan de gemeente afwijkende geluidsnormen voorschrijven voor de gehele activiteit of voor specifieke activiteiten, anders dan feestjes. Hierbij kunnen aanvullende eisen worden gesteld, bijvoorbeeld aan de duur van de activiteit.

In paragraaf 6.5 van het Activiteitenbesluit zijn overgangsbepalingen opgenomen.

Stemgeluid van een terras (er zijn uitzonderingen!) en onversterkte muziek zijn vrijgesteld van de geluidsnormen. Voor onversterkte muziek geldt dat de gemeente bij verordening afwijkende regels kan stellen.

Voor horecaconcentratiegebieden blijft dezelfde mogelijkheid als onder het oude Besluit bestaan, namelijk dat er meer geluid mag worden geproduceerd.

Overige jurisprudentie

Rb. Noord-Holland 01-05-2015, ECLI:NL:RBNHO:2015:3591. Een ijssalon zonder zitgelegenheid voor het eten van schepijs is detailhandel en geen horeca. Artikel 2:27 Definitie

Zie voor een uitleg van het begrip ‘openbare inrichting’ hiervoor onder ‘Algemeen’, ‘Natte en droge horeca’ in hoofdstuk 2, Afdeling 8 ‘Toezicht op openbare inrichtingen’.

Op verzoek van gemeenten is het waterpijpcafé aan de definitie toegevoegd. Hierdoor is de zogenaamde ‘shisha lounge’ expliciet als openbare inrichting in de zin van deze afdeling opgenomen.

Het roken van een waterpijp, ook bekend onder de namen shisha, hookah, nargileh, ghaliyan of hubble bubble, wordt steeds populairder in Nederland, met name in de grote- en

middelgrote steden. Het roken van waterpijpen is niet zonder brandgevaar en het levert ook de nodige (stank)overlast voor de omgeving op. Bij het omvallen van een waterpijp kunnen brandende kooltjes een ontstekingsbron vormen voor het interieur van de inrichting met

rookontwikkeling of brand tot gevolg. ‘Shisha lounges’ en soortgelijke inrichtingen die het roken van waterpijp aanbieden, stralen daarnaast een bepaalde aantrekkingskracht uit op

jongeren. In dit soort inrichtingen wordt naast de waterpijpactiviteiten ook vaak gedeald of illegaal gegokt en is vaak sprake van vernielingen, geluids- en parkeeroverlast, bedreiging en mishandeling. Tot slot kunnen er ook banden zijn met criminele organisaties of netwerken.

Gelet op de genoemde gevaren en risico’s voor de omgeving van een dergelijke inrichting, die direct ingrijpen in de openbare orde en veiligheid, vallen dit soort inrichtingen altijd onder het vergunningstelsel.

Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichtingen

Eerste lid

Artikel 174 van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het toezicht op de voor het

publiek openstaande gebouwen. Deze vergunning wordt daarom door de burgemeester

verleend. Nu Leidschendam geen beleidsregels heeft opgesteld rondom het begrip slecht

levensgedrag, worden dezelfde eisen aangehouden als in artikel 8 van de Alcoholwet en het Besluit zedelijke eisen.

Vergunning voor onbepaalde tijd

Op grond van artikel 1:7 gelden vergunningen voor onbepaalde tijd. Dit geldt ook voor de

horeca-exploitatievergunning. Indien de gemeente niettemin een tijdsduur wil verbinden aan de vergunning van bijvoorbeeld vijf of tien jaar, dan is het alleen op gronden ontleend aan dwingende reden van algemeen belang geoorloofd een termijn te stellen. Zie verder onder het algemeen deel bij deze afdeling.

Tweede lid

Als het bestemmingsplan vestiging van een horecabedrijf ter plaatse niet toelaat, ligt het niet voor de hand om wel een exploitatievergunning te verlenen. Er kan immers toch geen gebruik van worden gemaakt wegens strijd met het bestemmingsplan. Strijd met het bestemmingsplan is daarom als imperatieve weigeringsgrond opgenomen. Blijkens

jurisprudentie is dit aanvaardbaar omdat een dergelijke bepaling geen zelfstandige

planologische regeling bevat. Weliswaar brengt dit mee dat de burgemeester treedt in een beoordeling van het geldende bestemmingsplan, maar dit laat de bevoegdheid van het

college bij de toepassing van het geldende bestemmingsplan onverlet. Van een doorkruising van de Woningwet of de Wet op de Ruimtelijke Ordening is geen sprake.

Vanuit de praktijk is de wens naar voren gekomen om aan leidinggevenden van een

horecabedrijf eisen te kunnen stellen aan hun levensgedrag. In navolging van veel andere gemeenten is daarom een extra weigeringsgrond voor een horeca-exploitatievergunning

opgenomen, voor het geval dat een leidinggevende niet voldoet aan de eis om “niet in enig opzicht van slecht levensgedrag” te zijn.

Indien alcoholische dranken in een horecabedrijf worden geschonken, heeft het bedrijf ook en drank- en horecavergunning nodig.

Om zo’n vergunning te bemachtigen moet een leidinggevende eveneens niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn.