2577-Gewijzigde APV n.a.v. Alcoholwet.docx

ondermeer in overweging worden genomen: a. de aantallen en aard van de te verwachten

bezoekers, b. de kans op ordeverstoring als een evenement veel door inwoners uit de direct getroffen gebieden zouden worden bezocht, c. de plaats van het evenement (al dan niet in

relatie tot de besmettingshaarden). Over dit onderwerp is in april 2001 door de VNG een Nieuwsbrief, nummer 1293, naar gemeenten toegestuurd.

Evenementen en Vuurwerk

Bij evenementen wordt regelmatig (professioneel) vuurwerk afgestoken. Het bedrijf dat de

ontbranding verzorgt moet bij de provincie een vergunning aanvragen. Dit is gemandateerd aan de Omgevingsdienst Haaglanden. Op grond van het Vuurwerkbesluit stelt deze onder

meer regels over de opslag van het vuurwerk en de afstand bij het afsteken tot het publiek.

De politie stemt met de ontbrander de vervoersroute af. De provincie neemt contact op met

de gemeente voor de door de gemeente af te geven verklaring van geen bezwaar. Door deze strenge regels is er voor gekozen geen vergunningsplicht op te nemen in de Apv puur om het feit dat bij een evenement vuurwerk wordt afgestoken. Immers vaak is dit vuurwerk onderdeel van een B- of C-evenement of kan worden volstaan met de regels vanuit de ontbrandingstoestemming.

Meldingen

Voor het afsteken van maximaal 10 kg theatervuurwerk of 100 kg consumentenvuurwerk moet het ontbrandingsbedrijf ten minste tien werkdagen vóór het evenement plaatsvindt

melding doen bij Gedeputeerde Staten van de Provincie. Dit geldt zowel voor het afsteken in de open lucht als in een gebouw.

Vergunning (ontbrandingstoestemming)

Als het ontbrandingsbedrijf tijdens het evenement grotere hoeveelheden theater en/of

consumentenvuurwerk of ander professioneel vuurwerk wil ontsteken, dan dient het bedrijf hiervoor 14 weken van tevoren een vergunning aan te vragen bij de Provincie.

Lasershows

Steeds vaker worden grote buitenluchtevenementen omlijst door spectaculaire lasershows al dan niet begeleid door muziek. Krachtige lasers produceren teksten of figuren in de lucht of op wolken.

Deze lasershows zijn spectaculair om te zien maar kunnen ook tot op grote afstand invloed hebben op vliegtuigoperaties. Dit laatste is niet zonder risico’s. Voor het geven van een vergunning voor een lasershow moet daarom goedkeuring van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, divisie Luchtvaart worden verkregen.

Inspectie Verkeer en Waterstaat

Gemeenten die toestemming geven voor lasershows dienen vooraf aan het afgeven van de

vergunning contact op te nemen met de Inspectie Verkeer en Waterstaat, divisie Luchtvaart (de Inspectie). Zij beoordeelt of een lasershow kan worden toegestaan en onder welke voorwaarden.

Bij de beoordeling kijkt de Inspectie naar de voorgestelde locatie van een show, het type gebruikte laser en een aantal andere gegevens. Dit zijn de parameters die dienen als

invoergegevens voor een computerprogramma waarmee wordt bepaald of de ligging van de showlocatie ten opzichte van een luchthaven zodanig is dat de veiligheid gewaarborgd kan

worden. Rondom ieder luchthaven bevinden zich een drietal concentrisch gelegen gebieden waarbij op grotere afstand van een luchthaven de energiebundels van een lasershow steeds krachtiger mogen zijn.

Soms kan het nodig zijn om voorwaarden te stellen in andere gevallen hoeven geen

beperkingen opgelegd te worden. Indien nodig worden luchtvarenden en andere organisaties zoals de luchtverkeersleiding speciaal door de Inspectie geïnformeerd.

Gemeenten die het verzoek krijgen een vergunning af te geven voor een laserevenement kunnen contact op nemen met de divisie Luchtvaart. De unit Infrastructuur en de unit

Handhaving van de divisie zijn verantwoordelijk voor de vergunningverlening en het toezicht met betrekking tot luchthavens en het luchtruim en zijn het aanspreekpunt. Informatie is te

vinden op het VNG-net (www.vng.nl/juridische zaken/APV/publicaties). Meer informatie 023 - 566 31 88 ( Divisie luchtvaart unit infrastructuur).

Kermissen

De beoordeling van de veiligheid van installaties, die vallen onder het Besluit veiligheid

attractie- en speeltoestellen, behoort op grond van dat besluit tot de verantwoordelijkheid van de regionale Inspectie Gezondheidsbescherming van het Staatstoezicht op de

Volksgezondheid van het ministerie van VWS. De toetsing van de “veiligheid van personen of goederen” door de burgemeester zal zich daarom meer richten op de veiligheid van

personen of goederen op en rond het evenemententerrein, de plaats van de attracties ten opzichte van elkaar, etc. Voor vragen over kermissen kunnen gemeenten terecht bij de Vereniging van gemeentelijke Kermisbeheerders (VGKS).

Overige regelgeving

Voor het houden van evenementen zijn ook andere regels dan die van de APV van toepassing. Die regels stellen vanuit andere motieven eisen aan het houden van

evenementen. De aanvrager van een evenementenvergunning moet zo nodig ook aan andere wettelijke vereisten voldoen, zoals:      

Vreemdelingenwet 2000 Winkeltijdenwet Warenwet

Wet milieubeheer Alcoholwet Woningwet

Evenementenbeleid

Aan de hand van de motieven, neergelegd in de weigeringsgronden kan de burgemeester beleidsregels vaststellen.

Het doel van een evenementenbeleid is enerzijds het vastleggen van wat er met betrekking tot evenementen in een gemeente wordt nagestreefd, in relatie tot de Apv en onder welke

voorwaarden dit is toegestaan. Anderzijds behelst het beleid de afstemming van processen binnen de vergunningverlening zodat deze zo efficiënt en goedkoop mogelijk kan

plaatsvinden. Zo heeft de gemeente Leiden een evenementenbeleid “Samen uit, samen thuis”, spelregels vastgesteld. De spelregels behelzen o.a.:         

Omschrijving van het begrip evenement;

categorieën evenementen, gemeten aan geluidsniveaus; spreiding categorieën over locaties; tijdstippen van de evenementen; klachtentelefoon;

handhaving van de spelregels en gevolgen van overtreding; één loket:de evenementencoördinator; evenementenkalender;

onvoorziene evenementen en de uitzonderingen op de spelregels.

De gemeente Leiden heeft er voor gekozen om drie categorieën evenementen toe te staan gemeten aan de hand van geluidsniveaus. Opmerkelijk is dat Leiden sinds 1998 voor de

aanvraag van evenementen één aanspreekpunt heeft. Het werken met een dergelijk beleid

levert positief resultaat op, is klantvriendelijk maar vereist wel een goede afstemming met overige gemeentelijke afdelingen die te maken hebben met de vergunningverlening. Het

evenementenloket onder leiding van evenementencoördinator geeft “verzamelvergunningen” af die door alle betrokken gemeentelijke instanties is goedgekeurd. De

verzamelvergunningen worden tegelijkertijd met het definitief vaststellen van de evenementenkalender verleend.

Een evenementenkalender wordt dan ook sterk aangeraden (door de VNG) en deze wordt jaarlijks aan de hand van een bepaald seizoen vastgesteld.

De gemeente Leidschendam-Voorburg heeft begin 2009 haar evenementenbeleid

vastgesteld. Dit zal naar aanleiding van de 15e wijziging in 2020 worden geüpdatet.

Draaiboek evenementen

Een andere mogelijkheid om evenementen te beheersen is het instellen van een evenementendraaiboek.

Het doel van een draaiboek is om duidelijkheid te bieden aan gemeentelijke diensten,

bewoners, publiek en externe partijen. Het moet voor alle betrokken partijen duidelijk zijn onder welke voorwaarden een evenement kan plaatsvinden.

Het draagt bij aan een soepel verloop van de vergunningaanvraag, een efficiënte

samenwerking tussen alle betrokken partijen en daarmee een veilig en ongestoord verloop van het evenement. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld zelf in samenwerking met eigen

diensten, politie en betrokken partijen een draaiboek evenementen ontwikkelen, zoals de gemeente Amsterdam dit inmiddels in gebruik heeft.

Een evenementendraaiboek kan verduidelijking verschaffen over het soort evenement, maar ook over bij wie een tapvergunning moet worden aangevraagd, of de podia veilig zijn

opgebouwd en wie de controle uitvoert. Ook het aantal aanwezige EHBO-ers, geluidseisen, de beveiliging, informatievoorziening aan omwonenden en een veiligheidsplan kunnen onderdeel van een draaiboek zijn.

Toezicht en handhaven van de openbare orde

Bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees daarvan is de burgemeester op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet bevoegd bevelen te geven die hij noodzakelijk acht voor de handhaving van de openbare orde. Om de veiligheid te garanderen van bezoekers neemt de burgemeester voorschriften op in de evenementenvergunning waaraan de organisator zich moet houden.

De politie is in beginsel terughoudend in haar optreden bij evenementen. De driehoek,

bestaande uit de burgemeester, de hoofdofficier van Justitie en de korpschef van politie, bepaalt welke beleids- en tolerantiegrenzen tijdens een (risico) evenement wordt

gehanteerd. Deze grenzen geven aan of en hoe de politie namens het bevoegde gezag in algemene en specifieke situaties zal optreden, zoals in het geval van drugsbezit, zwarte kaartverkoop en dreigende openbare ordeverstoringen.

Beveiliging

De vergunninghouder is primair verantwoordelijk voor de orde en de veiligheid van de

bezoekers op het evenemententerrein. Hij moet daarom zorgen dat er voldoende toezicht is. Afhankelijk van de aard van het evenement kunnen vrijwilligers dit toezicht uitoefenen, of

huurt de organisator een (door het ministerie van justitie erkend) professioneel

beveiligingsbedrijf in. De burgemeester kan bepalen dat het beveiligingsbedrijf in

samenspraak met de politie een beveiligingsplan opstelt. Bij grote evenementen wordt-

naast het bevoegde beveiligingspersoneel van de evenementenorganisatie- doorgaans ook

(extra) politie ingezet om de orde op en rond het evenemententerrein te bewaken en hulp te verlenen aan het festivalpubliek.

Over het opnemen van voorschriften in de evenementenvergunning met betrekking tot professionele beveiligingsbeambten, oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de burgemeester van Tubbergen voldoende had gemotiveerd waarom hij professionele

begeleiding van het Pinksterfeest nodig achtte. ABRS 07-04-2004, LJN-nr. AO7140.

Vierde lid

In dit artikellid is opgenomen dat het college gebieden op locaties kan aanwijzen waar

evenementen mogen worden gehouden. Dit is, zoals eerder aangegeven in het tweede lid

onder i en j, de juridische grondslag voor het opstellen van locatieprofielen door het college (verwachting 2020).

Als een evenement op een locatie wordt gehouden waarvoor een locatieprofiel is opgesteld

kan aan de hand van dit profiel gemakkelijk worden vastgesteld of een dergelijk evenement op de betreffende locatie gewenst is. De burgemeester kan een evenement dan nog wel weigeren op openbare orde motieven.

Vijfde lid

Hierin is de bevoegdheid voor de burgemeester opgenomen om nadere regels te stellen aan O-evenement. Voor deze evenementen volstaat een melding, Op sommige gebieden, zoals

bijvoorbeeld voor luchtkussens en stormbanen, wil de burgemeester echt toch nadere regels verbinden aan de melding. Deze worden meegegeven aan een organisator zodra er een melding is gedaan. Door dit artikellid op te nemen is dit gewaarborgd in de Apv.

Zesde lid

De burgmeester wordt hier de mogelijkheid geboden een vergunning voor een B- of C-

evenement te weigeren als deze niet voor 1 december het jaar voorafgaand is gemeld. Het betreft hier een kan bepaling. Hier is bewust voor gekozen, zodat een evenement dat uit

bijvoorbeeld het oogpunt van promotie wenselijk wordt geacht onder voorwaarden nog wel kan worden toegestaan als deze niet tijdig is gemeld.

Lex silencio positivo

0-evenementen zijn al vergunningsvrij. Deze vergunning ziet derhalve op A-/B- en C-

evenementen. Daarbij is een lex silencio positivo niet wenselijk, gezien de impact die een

groot evenement kan hebben, met name op de openbare orde. Ook vragen vele aspecten van een A-/B- of C-evenement, zoals brandveiligheid, geluid, aanvoer, afvoer en parkeren van

bezoekers, om maatwerk dat alleen een inhoudelijke vergunningsbeschikking kan bieden. Er

zijn derhalve verschillende dwingende redenen van algemeen belang, met name de openbare orde, openbare veiligheid en milieu om van een Lex silencio positivo af te zien. In artikel 1:10 van deze verordening wordt Paragraaf 4.1.3.3. Awb niet van toepassing verklaard. Artikel 2:26 Ordeverstoring

Deze bepaling geeft een verbod om de orde bij evenementen te verstoren, dat zich in zijn algemeenheid tot bezoekers richt.

AFDELING 4. TOEZICHT OP OPENBARE INRICHTINGEN Algemeen

Deregulering

In het kader van deregulering en vermindering van administratieve lasten heeft de VNG in

2009 bekeken of het horeca-exploitatievergunningstelsel in de model-APV gehandhaafd of geschrapt moet worden. In met name kleine gemeenten met een overzichtelijk

uitgaansgebied en/of enkele bekende horecaondernemingen, is er niet altijd behoefte aan zo'n stelsel. De VNG heeft gekozen voor het handhaven van het model

horecaexploitatievergunning. Veel gemeenten, waaronder Leidschendam-Voorburg, zijn namelijk van mening dat deze vergunning noodzakelijk is voor het handhaven van de openbare orde. Het hierna volgende is bij die keuze behulpzaam geweest.

Europese Dienstenrichtlijn

De Europese Dienstenrichtlijn is van toepassing op de horeca. Het drijven van een horecaonderneming is immers het verrichten van een dienst aan de klant.

De Dienstenrichtlijn eist dat een vergunningstelsel niet discriminatoir, wel noodzakelijk en proportioneel is. In bijna alle gevallen gaat het bij horeca om vestiging van een openbare inrichting waarvoor artikel 9 van de richtlijn de bovenstaande criteria geeft. Onder

noodzakelijkheid wordt in artikel 9 verstaan een dwingende reden van algemeen belang. Dit begrip omvat onder meer de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en

volksgezondheid, als bedoeld in de artikelen 46 en 55 van het Verdrag; handhaving van de

maatschappelijke orde; bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van de stedelijke en rurale ruimtelijke ordening; Zie verder overweging 40 van de richtlijn. Het

gaat hier om de zogenaamde ‘rule of reason’. Mocht het in een enkel geval niet gaan om een vestiging, maar om een horecaondernemer die de grens overschrijdt om zijn diensten te

verrichten, dan is niet artikel 9, maar artikel 16 van toepassing dat uitsluitend de criteria openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en milieu als grondslag voor een vergunningstelsel kent. Zie verder het commentaar bij artikel 1:8.

Proportionaliteit: voor de beantwoording van de vraag of een algemene regel niet volstaat

voor de regeling van de horeca zijn wij van mening dat een algemene regel hier niet aan de orde is vanwege het persoonsgebonden aspect van de vergunning. Alleen door het stellen van vergunningvoorwaarden aan de ondernemer kan men ‘het maatpak’ leveren. Dit geldt ook voor de Bibob-toets. Het confectiepak voldoet hier niet. Zie ook ABRvS 06-02-2019, ECLI:NL:RVS:2019:350: Negatief Bibob-rapport geen vrijbrief voor negatieve

vergunningbeslissing. Volgend op een negatief Bibob-rapport mag namelijk niet

automatisch een voor het betrokken bedrijf negatieve beslissing worden genomen. De overheid dient eerst te toetsen of er met de besluitvorming wordt voldaan aan het evenredigheidsbeginsel.

Vestiging: Op grond van overweging 37 is er overeenkomstig de rechtspraak van het HvJ

sprake van vestiging, als er een daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit

voor onbepaalde tijd vanuit een duurzame vestiging wordt verricht. Aan die eis kan ook zijn voldaan als een onderneming voor een bepaalde tijd wordt opgericht of als er een gebouw wordt gehuurd van waaruit de ondernemer zijn activiteiten onderneemt.

Motieven Alcoholwet en Apv

Er wordt wel geredeneerd dat de horeca-exploitatievergunning naast de vergunning op

grond van de Alcoholwet overbodig is. De regelingen van de Alcoholwet en de Apv hebben echter ieder hun eigen bestaansrecht vanwege de verschillende motieven die eraan ten

grondslag liggen. Het motief van het horeca-exploitatievergunningstelsel is het beschermen

van de openbare orde. Dit kan niet bereikt worden met behulp van de Alcoholwet. Aan de

Alcoholwet liggen immers primair sociaal-hygiënische en sociaal-economische motieven ten grondslag.

Bestemmingsplan

Een regeling via het bestemmingsplan achten wij minder adequaat. Een bestemmingsplan ordent immers de ruimte en is niet bedoeld voor het handhaven van de openbare orde. Er mogen alleen ruimtelijk relevante factoren worden meegewogen. Het is natuurlijk

mogelijk om in een bestemmingsplan een horecafunctie positief te bestemmen of juist uit te sluiten of per plangebied een maximumstelsel in het leven te roepen. En dat gebeurt ook.

Maar de burgemeester kan op grond van de huidige regelgeving niet overgaan tot tijdelijke

of algehele sluiting van de horecaonderneming in geval van (gevaar voor) verstoring van de openbare orde of om overlast buiten de inrichting tegen te gaan.

Natte en droge horeca

De reikwijdte van de Alcoholwet wordt bepaald door het begrip "horecabedrijf" zoals

gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet. Bedrijven waarin alcoholhoudende

dranken bedrijfsmatig of anders dan om niet worden geschonken voor gebruik ter plaatse, hebben een vergunning nodig ex artikel 3 van de Alcoholwet. Die vergunningplichtige bedrijven duiden we aan met de term natte horeca.

In artikel 2:27, eerste lid van de APV wordt de term "openbare inrichting" gebruikt.

Daaronder wordt ook de droge horeca verstaan: het schenken van niet-alcoholhoudende dranken en van licht alcoholische dranken voor gebruik elders, en het verstrekken van

rookwaar. Dit laatste is opgenomen om ook coffeeshops onder de APV te laten vallen. In

deze paragraaf worden coffeeshops dan ook als gewone openbare inrichtingen behandeld en zijn geen bijzondere bepalingen over coffeeshops opgenomen.

Dat roept de vraag naar de verhouding met de Opiumwet op. De Opiumwet verbiedt immers de handel in drugs. Uitgangspunt is dat de vergunningverlening op grond van de APV daar

geen betrekking op heeft, maar wel op de exploitatie van een alcoholvrije inrichting. Dat laat overigens onverlet dat ten aanzien van coffeeshops - vanwege de effecten die met name

deze inrichtingen kunnen hebben op de openbare orde - wel degelijk een specifiek beleid kan worden vastgesteld. Meer informatie hierover is te vinden in de publicatie 'De Wet 'Damocles', bestuursdwangbevoegdheid in artikel 13b Opiumwet' van het Steun- en informatiepunt drugs en veiligheid (VNG-uitgeverij, Den Haag 1999).

Daarnaast is het ook mogelijk om voor de exploitatie van bijvoorbeeld een internetcafé een exploitatievergunning van de burgemeester verplicht te stellen indien het internetcafé ook horeca-activiteiten ontplooit, zoals de exploitatie van een koffiehoek. Indien het internetbedrijf alleen internetdiensten aanbiedt, is er geen vergunning nodig.

Bibob-toets

Als het gaat om ondernemingen waar alcoholhoudende drank wordt geschonken, is een integriteittoets mogelijk op grond van artikel 27, tweede lid, van de Alcoholwet

(ALCOHOLWET) jo. artikel 3, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen (Wet Bibob).

De ALCOHOLWET geldt niet voor bedrijven waar geen alcohol wordt geschonken waaronder coffeeshops. In het kader van de vergunningsplicht op grond van de APV is het voor

gemeenten mogelijk om ook voor leidinggevenden van deze bedrijven een verklaring

omtrent het gedrag te vragen en een Bibob-onderzoek te doen. Dit is van belang omdat de horeca-exploitatievergunning een persoonsgebonden is. Wie de leidinggevende is, is een

belang van openbare orde. Immers deze leidinggevende dient ervoor te zorgen dat overlast wordt voorkomen.

Artikel 4 van het Besluit Bibob bepaalt in overeenstemming met de APV dat als inrichtingen, waarvoor de Wet Bibob geldt, onder andere aangewezen worden: "inrichtingen waarin

bedrijfsmatig, in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was of anders dan om niet, logies wordt verstrekt, dranken worden geschonken, of rookwaren of spijzen voor directe consumptie

worden verstrekt". Dit zijn dus openbare inrichtingen zoals gedefinieerd in artikel 2:27, van de APV. Dit betekent dat voor openbare inrichtingen in de zin van de APV een Bibob-

onderzoek mag worden gedaan. Zonder de APV is hier geen wettelijke grondslag voor. De

Dienstenrichtlijn verzet zich niet tegen een Bibob-onderzoek. Overigens mag een negatief Bibob-rapport niet automatisch leiden tot een voor het betrokken bedrijf negatieve

beslissing op de vergunningaanvraag. De overheid dient eerst te toetsen of er met de besluitvorming wordt voldaan aan het evenredigheidsbeginsel (ABRvS 06-02-2019, ECLI:NL:RVS:2019:350).

Overige wet- en regelgeving

Op openbare inrichtingen zijn naast de regels van de Alcoholwet nog vele andere regels van toepassing. Onder andere de Wet milieubeheer, Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, Wet op de kansspelen, Opiumwet, Wet ruimtelijke ordening en

Meer in het bijzonder geldt het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (het

Activiteitenbesluit). Dit besluit vervangt het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen

milieubeheer. Bij dit besluit is een aantal regels met betrekking tot geluid, vetlozingen, geur, opslag van koolzuur en afvalstoffen opgenomen. De tekst van het besluit is te vinden op: www.overheid.nl. Nadere informatie is te vinden op: www.infomil.nl en www.horeca.org.

Geluidsnormen

Het Activiteitenbesluit geeft standaard geluidsnormen voor zowel bestaande als nieuwe

horeca-inrichtingen. Bovendien kan de gemeente technische voorschriften stellen aan een inrichting om aan de geldende geluidsnorm te voldoen. Daarnaast kan de gemeente afwijkende geluidsnormen voorschrijven voor de gehele activiteit of voor specifieke activiteiten, anders dan feestjes. Hierbij kunnen aanvullende eisen worden gesteld, bijvoorbeeld aan de duur van de activiteit.

In paragraaf 6.5 van het Activiteitenbesluit zijn overgangsbepalingen opgenomen.

Stemgeluid van een terras (er zijn uitzonderingen!) en onversterkte muziek zijn vrijgesteld van de geluidsnormen. Voor onversterkte muziek geldt dat de gemeente bij verordening afwijkende regels kan stellen.

Voor horecaconcentratiegebieden blijft dezelfde mogelijkheid als onder het oude Besluit bestaan, namelijk dat er meer geluid mag worden geproduceerd. Artikel 2:27 Definitie

Zie voor een uitleg van het begrip ‘openbare inrichting’ hiervoor onder ‘Algemeen’, ‘Natte en droge horeca’ in hoofdstuk 2, Afdeling 8 ‘Toezicht op openbare inrichtingen’.

Op verzoek van gemeenten is het waterpijpcafé aan de definitie toegevoegd. Hierdoor is de zogenaamde ‘shisha lounge’ expliciet als openbare inrichting in de zin van deze afdeling opgenomen.

Het roken van een waterpijp, ook bekend onder de namen shisha, hookah, nargileh, ghaliyan of hubble bubble, wordt steeds populairder in Nederland, met name in de grote- en

middelgrote steden. Het roken van waterpijpen is niet zonder brandgevaar en het levert ook

de nodige (stank)overlast voor de omgeving op. Bij het omvallen van een waterpijp kunnen brandende kooltjes een ontstekingsbron vormen voor het interieur van de inrichting met

rookontwikkeling of brand tot gevolg. ‘Shisha lounges’ en soortgelijke inrichtingen die het roken van waterpijp aanbieden, stralen daarnaast een bepaalde aantrekkingskracht uit op

jongeren. In dit soort inrichtingen wordt naast de waterpijpactiviteiten ook vaak gedeald of illegaal gegokt en is vaak sprake van vernielingen, geluids- en parkeeroverlast, bedreiging en mishandeling. Tot slot kunnen er ook banden zijn met criminele organisaties of netwerken.

Gelet op de genoemde gevaren en risico’s voor de omgeving van een dergelijke inrichting, die direct ingrijpen in de openbare orde en veiligheid, vallen dit soort inrichtingen altijd onder het vergunningstelsel.

Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichtingen

Eerste lid

Artikel 174 van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het toezicht op de voor het

publiek openstaande gebouwen. Deze vergunning wordt daarom door de burgemeester verleend.

Vergunning voor onbepaalde tijd

Op grond van artikel 1:7 gelden vergunningen voor onbepaalde tijd. Dit geldt ook voor de

horeca-exploitatievergunning. Indien de gemeente niettemin een tijdsduur wil verbinden aan de vergunning van bijvoorbeeld vijf of tien jaar, dan is het alleen op gronden ontleend aan dwingende reden van algemeen belang geoorloofd een termijn te stellen. Zie verder onder het algemeen deel bij deze afdeling.

Tweede lid

Als het bestemmingsplan vestiging van een horecabedrijf ter plaatse niet toelaat, ligt het niet voor de hand om wel een exploitatievergunning te verlenen. Er kan immers toch geen gebruik van worden gemaakt wegens strijd met het bestemmingsplan. Strijd met het bestemmingsplan is daarom als imperatieve weigeringsgrond opgenomen. Blijkens

jurisprudentie is dit aanvaardbaar omdat een dergelijke bepaling geen zelfstandige

planologische regeling bevat. Weliswaar brengt dit mee dat de burgemeester treedt in een beoordeling van het geldende bestemmingsplan, maar dit laat de bevoegdheid van het

college bij de toepassing van het geldende bestemmingsplan onverlet. Van een doorkruising van de Woningwet of de Wet op de Ruimtelijke Ordening is geen sprake.

Vanuit de praktijk is de wens naar voren gekomen om aan leidinggevenden van een

horecabedrijf eisen te kunnen stellen aan hun levensgedrag. In navolging van veel andere gemeenten is daarom een extra weigeringsgrond voor een horeca-exploitatievergunning

opgenomen, voor het geval dat een leidinggevende niet voldoet aan de eis om “niet in enig opzicht van slecht levensgedrag” te zijn.

Indien alcoholische dranken in een horecabedrijf worden geschonken, heeft het bedrijf ook en drank- en horecavergunning nodig.

Om zo’n vergunning te bemachtigen moet een leidinggevende eveneens niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn.

De toets die daarop wettelijk mogelijk is, is echter beperkt door nadere omschrijvingen van slecht levensgedrag in het Besluit eisen zedelijk gedrag Alcoholwet. Zo eist dat besluit dat een leidinggevende niet binnen de laatste vijf jaar wegens een misdrijf onherroepelijk is

veroordeeld tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf. Met de weigeringsgrond in de APV mag de burgemeester verdergaand toetsen dan volgens het genoemde Besluit.

Ook is het mogelijk om eisen te stellen aan (leidinggevenden van) horecabedrijven die geen alcoholische dranken schenken, zoals snackbars, en die dus geen drank- en horecavergunning behoeven.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een

vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om

desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige

informatie over dit onderwerp het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting van deze APV.

Derde lid

Omdat de weigeringsgronden zoals genoemd in artikel 1:8 voor de horeca ruim zijn

geformuleerd (met name de volksgezondheid is hier niet aan de orde), is bepaald dat het

hier om de openbare orde gaat en om het woon- en leefklimaat. Het begrip openbare orde moet wel binnen de kaders van de dienstenrichtlijn worden geïnterpreteerd.

Woon- en leefsituatie in de omgeving

De exploitatievergunning is primair een overlastvergunning: zij biedt de mogelijkheid

preventief te toetsen of de exploitatie van een horecabedrijf zich verdraagt met het woon-

en leefmilieu ter plaatse. Daarbij is van belang in welke mate van het bedrijf zelf overlast is

te duchten, maar ook in welke mate de komst van het bedrijf de leefbaarheid en het karakter van de buurt zullen aantasten. Met welke aspecten de burgemeester rekening moet houden, staat omschreven in het derde lid, tweede volzin.

De weigeringsgrond woon- en leefmilieu valt onder de ‘rule of reason’ en mag daarom (bij een horecaondernemer die zich hier vestigt) ook op grond van de Dienstenrichtlijn als weigeringsgrond worden gehanteerd.

Vierde lid

Voor een aantal categorieën van kleinschalige openbare inrichtingen waar geen alcohol

wordt geschonken, en waar de openbare orde evident niet in het geding is, is in de visie van de VNG geen vergunning nodig. Te denken valt aan tearooms, een ontbijthoekje bij de

bakker, ijssalons, bedrijfskantines en -restaurants etc.. De categorieën in het vierde en vijfde lid zijn overgenomen van de VNG met daarbij enkele eigen aanvullingen.

De gemeente kan – indien gewenst - het toepassingsgebied verder beperken door in het

artikel eisen te stellen aan de afmetingen van de ruimte. Bijvoorbeeld deze mag maximaal 20 vierkante meter bedragen en niet meer dan 20 % van het vloeroppervlak.

Vijfde en zesde lid: terrassen

Op grond van artikel 2:10 is voor het hebben van voorwerpen op de weg een vergunning van het college vereist. Volgens vaste jurisprudentie is voor terrassen behorende bij een

openbare inrichting niet het college maar de burgemeester bevoegd. De leden zes tot en met acht regelen dat de vergunning voor het terras wordt meegenomen bij de horecaexploitatievergunning.

Lex silencio positivo (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen)

Dit artikel valt onder de reikwijdte van de Europese Dienstenrichtlijn. Hier is er vanwege dwingende redenen van algemeen belang voor gekozen om de lex silencio niet van toepassing te verklaren. Het gaat hier om een vergunning voor met name horeca-

inrichtingen. Het zou met name vanwege aspecten van openbare orde en milieu onwenselijk zijn als deze zonder een op de inrichting afgestemde vergunning kunnen openen. In artikel 1:10 van deze verordening wordt Paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht

(positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) dan ook niet van toepassing verklaard op deze vergunning.

Artikel 2:28a Vervallen van de vergunning / mutaties

Door toevoeging van dit artikel kan een inrichting niet meer worden geëxploiteerd zonder binnen 13 weken na beëindiging van de exploitatie door de vorige exploitant een vergunningaanvraag is gedaan. Dit is conform de gemeente Den Haag. Artikel 2:29 Openingstijden horeca

Eerste lid

Artikel 2:29 voorziet in een sluitingsregeling. Daarin is onderscheid gemaakt tussen de

openingstijden op werkdagen en de openingstijden gedurende het weekeinde. Uiteraard kan deze onderverdeling anders worden opgezet, indien gewenst.

Grondslag voor de in de APV opgenomen bepalingen is artikel 149 Gemeentewet. De

gemeenteraad kan verplichte sluitingstijden voor openbare inrichtingen vaststellen in het belang van de openbare orde. Deze bevoegdheid houdt ook in dat een afwijkende

sluitingsplicht kan worden vastgesteld voor de zondag. Volgens HR 22-07-1960, AB 1961, p. 15, belet dit artikel de raad niet om voor de zondag een afwijkende regeling te treffen

voor de sluitingstijden van cafés e.d. mits de grond voor de afwijking van de voor de andere dagen geldende regeling niet gelegen is in het bijzondere karakter van de zondag. Volgens

de Hoge Raad beoogt de Zondagswet naar haar strekking niet de gemeentelijke wetgever te beperken in zijn bevoegdheid om ter afwering van verstoring van de openbare orde voorzieningen te treffen.

De sluitingsbepalingen betreffen de gedeelten van de inrichting, waarin de eigenlijke

horecawerkzaamheden worden uitgeoefend: een op het trottoir gesitueerd terras behoort

wel tot de inrichting, de zich boven de inrichting bevindende woning van de exploitant niet.

Ook sportkantines, sociëteiten, clublokalen, verenigingsgebouwen e.d. zijn als inrichting aan te merken.

Het besloten karakter van een horecabedrijf kan de veronderstelling wekken dat de in de Apv opgenomen sluitingstijden niet van toepassing zijn op dat bedrijf: immers, volgens de

jurisprudentie kan een gemeentelijke verordening geen activiteiten betreffen die elk karakter van openbaarheid missen. Dit kan echter niet worden gezegd van activiteiten die een weerslag hebben op een openbaar belang, waarvan ook sprake is bij besloten

horecabedrijven. De sluitingsuurbepaling ziet niet op activiteiten binnen het bedrijf, maar op de (nadelige) invloed die daarvan uitgaat op de omgeving: bijvoorbeeld in de vorm van

overlast van komende en gaande bezoekers (het aan en afrijden van auto's, het slaan met portieren, claxonneren, menselijk stemgeluid e.d.).

Sommige gemeenten (zoals Pijnacker-Nootdorp) hebben, bij wijze van of na een experiment, de verplichte sluitingsuren uit de A geschrapt. Argument daarvoor is meestal, dat daardoor

onder meer de verstoring van de openbare orde (nachtrust) aanzienlijk kan worden beperkt: er is sprake van minder geluidsoverlast doordat cafébezoekers niet langer tegelijk maar

geleidelijk aan huiswaarts keren en de politie is beter in staat voldoende toezicht uit te

oefenen. Zo’n maatregel zal meer vruchten afwerpen naarmate zij tevens van kracht is in gemeenten in de directe omgeving: anders bestaat immers het gevaar dat de liberalere

openingstijden een aantrekkingskracht uitoefenen op horecabezoekers uit aangrenzende gemeenten, en dat de kans op verstoring van de openbare orde wordt vergroot.

Uitvoering

Het onderscheid tussen regelgeving en uitvoering heeft in het kader van de sluitingsuren van inrichtingen aanleiding gegeven tot veel jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. In de uitspraak van 2 september 1983, AB 1984, 245 m.nt. JHvdV (Oploo,

Sint Anthonis en Ledeacker) stond de vraag centraal of de burgemeester bevoegd was een permanente ontheffing te verlenen van het verbod uit de Apv. De Afdeling heeft over de

bevoegdheidsafbakening tussen de raad en burgemeester aangegeven dat de gemeenteraad in het APV artikel in het geheel geen grenzen stelt aan de ontheffingsbevoegdheid van de

burgemeester. Noch uit de tekst van het Apv artikel, noch anderszins blijkt dat de ontheffing bijvoorbeeld slechts in bijzondere omstandigheden of in incidentele gevallen door de burgemeester mag worden verleend.

De visie van verweerder dat hij zich op het terrein van de gemeentelijke wetgever zou bewegen, zou naar het oordeel van de Afdeling slechts opgaan indien hij aan alle

inrichtingen in de gemeente onbeperkt ontheffing van het in het desbetreffende APV-artikel

vervatte verbod zou verlenen. In dat geval zou verweerder immers de door de gemeenteraad vastgestelde sluitingsuren als vermeld in artikel 56 (2.3.1.4), eerste lid, Apv in feite ter zijde stellen. De Afdeling kan daarom niet inzien waarom de burgemeester de bevoegdheid zou missen het verzoek om ontheffing in te willigen.

Tweede lid

De maximale openingstijden voor terrassen zijn hier opgenomen.

Derde lid

Voor het horecagedeelte geldt dezelfde sluitingstijd als voor de winkel om te voorkomen dat de horeca-activiteiten na sluitingstijd worden voortgezet.

Vierde lid

Dit artikellid spreekt voor zichzelf.

Vijfde lid

De burgemeester kan voor onbepaalde tijd en voor bepaalde tijd (incidenteel) ontheffing verlenen voor zowel het horecabedrijf als het terras. In de Horecanota wordt het sluitingstijdenbeleid voor horecabedrijven nader uitgewerkt. Zesde lid

Een openbare inrichting als bedoeld in artikel 2:27 kan vergunningplichtig zijn ingevolge de Wet milieubeheer (Wm) of onder de werking van het Activiteitenbesluit vallen. Aan een

krachtens de wet te verlenen vergunning kunnen eveneens voorschriften worden verbonden dan wel nadere eisen worden gesteld ter voorkoming van de indirecte gevolgen van de inrichting.

De sluitingsbepalingen van de APV gelden derhalve niet voor zover de op de Wm gebaseerde voorschriften van toepassing zijn. Wat betekent dit voor de reikwijdte van de APV

bepalingen? De Wm beoogt een uitputtende regeling te geven ter voorkoming of beperking van alle nadelige gevolgen van het milieu door het in werking zijn van krachtens die wet

aangewezen inrichtingen. De gemeenteraad is niet bevoegd die regeling bij verordening aan te vullen, indien daarmee wordt beoogd dezelfde belangen te beschermen.

De raad kan dus niet aanvullend via de Apv gevaar, schade of hinder of andere belangen die

onder het begrip "bescherming van het milieu" vallen, tegengaan die wordt veroorzaakt door een inrichting die vergunningplichtig is ingevolge de Wm.

Lex silencio positivo (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen)

Anders dan bij artikel 2:28 gaat het bij een ontheffing om een relatief overzichtelijk besluit. Er zijn geen dwingende redenen van algemeen belang om van een lex silencio positivo af te zien. De lex silencio positivo is hier van toepassing en is voor deze ontheffing geregeld in artikel 1:9 van deze verordening.

Artikel 2:30 Afwijking sluitingstijden; tijdelijke sluiting

Eerste lid

Artikel 174 van de Gemeentewet vormt de grondslag voor de bevoegdheid om een of meer horecabedrijven tijdelijk afwijkende sluitingsuren op te leggen of tijdelijk te sluiten.

Aanleiding voor tijdelijke afwijking of sluiting moet zijn gelegen in het belang van de

openbare orde, veiligheid of gezondheid, of in bijzondere omstandigheden (zoals, al dan niet lokale, feestdagen). Het betreft een algemene bevoegdheid die zich niet alleen kan uitstrekken tot een maar ook tot meer of zelfs tot alle in de gemeente aanwezige

horecabedrijven. Wel beperkt de bevoegdheid zich tot het tijdelijk vaststellen van afwijkende sluitingstijden of tot tijdelijke sluiting.

Tweede lid

Hoewel de wetgever er bij de invoering van de Wet "Damocles" (artikel 13b van de Opiumwet dat op 21 april 1999 in werking is getreden) vanuit is gegaan dat gemeentelijke regelingen

(overlast- of exploitatieverordeningen) hun geldigheid behouden omdat het onderwerp van de gemeentelijke regeling een ander is, lijkt het raadzaam door middel van het bepaalde in het tweede lid buiten twijfel te stellen dat niet in dezelfde situaties kan worden opgetreden als waarvoor artikel 13b Opiumwet is bedoeld. Zie voor meer informatie en jurisprudentie ook de website van het CCV (www.hetccv.nl).

Op 13 juli 2002 is de Wet Victor in werking getreden (Staatsblad 2002, 348). Deze wet houdt in dat het college de bevoegdheid krijgt om de eigenaar van een pand dat is gesloten op

grond van de APV, artikel 13b Opiumwet of artikel 174a Gemeentewet aan te schrijven om

het pand in gebruik te geven aan een andere persoon of instelling, dan wel om verbeteringen aan te brengen. Als de verstoring van de openbare orde of de verkoop van drugs niet langdurig achterwege blijft, kan in het uiterste geval zelfs overgegaan worden tot onteigening.

In de Wet Victor is ook bepaald dat sluitingen op grond van artikel 13b Opiumwet en artikel 174a Gemeentewet moeten worden ingeschreven in de openbare registers. Conform artikel

3:16 BW. Merkwaardig genoeg geldt deze inschrijvingsplicht niet voor de sluitingen op grond van de APV.

Artikel 2:31 Verboden gedragingen

Onder a

Deze bepaling geeft een verbod om de orde in horecabedrijven te verstoren, dat zich in zijn algemeenheid tot bezoekers richt.

Onder b