1955 stukken commissievergadering 11 november 2020
Tekst van het document
Bundel van de Commissie Omgeving van 11 november 2020
3.d
20:45 - Raadsvoorstel vaststellen reactie Rapport Rekenkamercommissie over Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht (1955) Het raadsvoorstel met conceptraadsbesluit volgen nog Dossier 1955 voorblad.pdf 1955 Raadsvoorstel vaststellen reactie Rapport Rekenkamercommissie over Verkennend onderzoek Toezicht & handhaving energiebesparingsplicht.docx 1955 Conceptraadsbesluit vaststellen reactie Rapport Rekenkamercommissie over Verkennend onderzoek Toezicht & handhaving energiebesp.docx 2020-05-04 Aanbiedingsbrief over onderzoek naar energiebesparingsplicht.pdf 2020-03-13 Onderzoeksrapport Adromi - Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht.pdf 2020-05-14 Memo over berichten in media over onderzoek energiebesparingsplicht.pdf 2020-06-10 Memo voor raads- en commissieleden over vragen en amendementen n.a.v. onderzoek energiebesparingsplicht.pdf
3.d Raadsvoorstel vaststellen reactie Rapport Rekenkamercommissie over Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht (1955) 1 Dossier 1955 voorblad.pdf
Commissie Omgeving Dossiernummer Vertrouwelijk Vergaderdatum Agendapunt Omschrijving
Portefeuillehouder Samenvatting Financiële consequenties Behandelvoorstel commissie Communicatie Ingekomen griffie Gepubliceerd op Geagendeerd Ingekomen raadsstukken Commissie Omgeving Raadsvergadering Voorgesteld besluit
1955 Nee 11 november 2020 3.d Raadsvoorstel vaststellen reactie Rapport Rekenkamercommissie over Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht (1955) Raad
Vergaderdatum 17 oktober 2020 11 november 2020 5 januari 2021
1 1955 Raadsvoorstel vaststellen reactie Rapport Rekenkamercommissie over Verkennend onderzoek Toezicht & handhaving energiebesparingsplicht.docx
Aan de raad van de gemeente LEIDSCHENDAM-VOORBURG
Datum oktober 2020 Nummer 1955 Onderwerp Raadsvoorstel vaststellen reactie Rapport Rekenkamercommissie over Verkennend
onderzoek Toezicht & handhaving energiebesparingsplicht Portefeuillehouder raad Behandeld door E.Ph. de Bruin
1. Gevraagd raadsbesluit De raad besluit: de aanbevelingen in het rapport van de rekenkamercommissie over Verkennend onderzoek Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht over te nemen. 2. Waarom wordt de raad dit besluit voorgelegd? De rekenkamercommissie (RKC) heeft op 4 mei 2020 het rapport Verkennend onderzoek Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht toegestuurd. Daarin benoemt zij haar bevindingen en doet op basis van die bevindingen aanbevelingen, die voor een deel ook de omgevingsdienst Haaglanden raken. De raad moet nu vaststellen of hij de bevindingen deelt en welke aanbevelingen hij wil overnemen. 3. Aan welk doel (van de doelenboom in de begroting) draagt het voorstel bij? Duurzaam energiegebruik. 4. Welke argumenten zijn er voor de raad om het besluit te nemen? De Rekenkamercommissie (RKC) heeft een verkennend onderzoek gedaan naar het toezicht op de energiebesparingsplicht van bedrijven en instellingen in deze gemeenten. Het verkennend onderzoek heeft als doelstelling inzicht te geven in: - De wijze waarop omgevingsdiensten toezien en handhaven op de uitvoering van de -
verplichting tot het treffen van energiebesparende maatregelen; Hoe omgevingsdiensten daarover rapporteren naar haar gemeenten; Op welke wijze de gemeenten op het toezicht en de handhaving sturen in hun
-
opdrachtformulering; Hoe gemeenten reageren op de rapportages van de omgevingsdiensten over toezicht en handhaving.
Datum oktober 2020 Nummer 1955 Pagina 2/3
Wettelijk kader Een groot deel van de landelijke energiebesparingsopgave moet worden gerealiseerd door toezicht en handhaving bij bedrijven en instellingen die vallen onder de Wet milieubeheer. Het Activiteitenbesluit milieubeheer verplicht bedrijven en instellingen om alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van 5 jaar of minder uit te voeren. Het toezicht op deze verplichting is door de gemeente weggelegd bij de Omgevingsdienst Haaglanden. Bevindingen De gemeenten sturen niet actief op toezicht en handhaving van de
energiebesparingsplicht. Zij missen daardoor een belangrijke kans op meer energiebesparing en verduurzaming. Dit komt omdat de gemeenten onvoldoende aandacht hebben voor energiebesparing
bij bedrijven en instellingen. De aandacht voor energie en duurzaamheid beperkt zich in concrete zin tot woningbouw, duurzame energie en gemeentelijk vastgoed. Het door de omgevingsdiensten uitgevoerde toezicht is vooral stimulerend van aard.
Maar zij handhaven nog niet bij overtredingen van de energiebesparingsplicht. De omgevingsdiensten rapporteren nauwelijks aan de gemeenten over de
resultaten van controles en overtredingen van de energiebesparingsplicht. Jaarlijkse werkplannen en inhoudelijke rapportages van de omgevingsdiensten
worden veelal informatief aan de gemeenteraden gestuurd. Omgevingsdiensten hebben een onvolledig beeld van de bedrijven en instellingen waarop de energiebesparingsplicht van toepassing is.
Op basis van de bevindingen doet de RKC de volgende aanbevelingen: 1. Intensiveer toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht. Want dit leidt
2.
structureel tot minder CO2-uitstoot en tot kostenbesparing voor de bedrijven en instellingen in uw gemeente. Mogelijk vergt het extra inzet van uw omgevingsdienst. Betrek energie(besparing) bij de risicoanalyses, beleidsuitgangspunten en
3.
prioritering van het milieutoezicht. Stel de beleidsuitgangspunten en prioritering vast in de gemeenteraad. Dit is in lijn met de landelijke kwaliteitscriteria VTH*. Spreek met uw omgevingsdienst kritieke prestatie-indicatoren af die inhoudelijk
4.
inzicht geven in de resultaten van controles. Vraag tijdige en inzichtelijke rapportages en bespreek deze met hen. Dit is in lijn met de landelijke kwaliteitscriteria VTH*. Zorg ervoor dat uw omgevingsdienst toezicht en handhaving op energie op
dezelfde wijze uitvoert als op andere milieuaspecten, zoals bodembescherming of de opslag van gevaarlijke stoffen. Hanteer daarbij de landelijke handhavingsstrategie. * VTH: vergunningverlening, toezicht en handhaving
Datum oktober 2020 Nummer 1955 Pagina 3/3
Onder de kop overige bevindingen constateert de RKC dat de controlerende rol voor de raden wellicht lastig uitvoerbaar is omdat de werkzaamheden relatief ver van de gemeenteraad af staan. De omgevingsdiensten overschrijden de gemeentegrenzen en staan gevoelsmatig misschien verder af van de lokale actualiteiten. A. Voorstel Het presidium stelt voor om op basis van het debat over het rapport te bepalen welke aanbevelingen de raad wil overnemen. Gelet op de inhoud van de aanbevelingen is het wenselijk dat dit in samenspraak met het college gebeurt, omdat het zwaartepunt van de uitvoering van de aanbevelingen bij het college ligt. Bovendien kan intensivering van taken ook financiële gevolgen hebben die het college dan in beeld moet brengen. Daarnaast stelt het presidium voor om met het college te bespreken hoe de raad zijn controlerende rol ten aanzien van deze gemeenschappelijke regeling kan verbeteren. Het presidium wijst in dit kader op zowel het rapport Grip op regionale samenwerking van de RKC uit 2014 (gemakkelijk te raadplegen via iBabs bij ‘overzichten’) en op het afwegingskader verbonden partijen. Ten slotte merkt het presidium op dat het dictum van het conceptraadsbesluit op basis van het debat in de commissie Omgeving kan worden aangepast. De raad kan er immers voor kiezen om, gehoord het debat, bepaalde aanbevelingen wel en bepaalde niet over te nemen.
Het presidium van Leidschendam-Voorburg, de secretaris
de voorzitter
mr. C.J. de Vries
K. Tigelaar
Bijlage bestemd voor de raad: Nummer Onderwerp 1 Rapport Rekenkamercommissie over Verkennend onderzoek Toezicht 2
& handhaving energiebesparingsplicht Berichten in media over onderzoek energiebesparingsplicht
1 1955 Conceptraadsbesluit vaststellen reactie Rapport Rekenkamercommissie over Verkennend onderzoek Toezicht & handhaving energiebesp.docx
R a a d s b e s l u i t 1955
De raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg; gezien het voorstel van het presidium d.d. oktober 2020 (1955),
b e s l u i t: de aanbevelingen in het rapport van de rekenkamercommissie over Verkennend onderzoek Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht over te nemen. Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van de raad van de gemeente Leidschendam-Voorburg van 24 november 2020.
de griffier,
de voorzitter,
mr. C.J. de Vries
K. Tigelaar
1 2020-05-04 Aanbiedingsbrief over onderzoek naar energiebesparingsplicht.pdf
Aan: De leden van gemeenteraden van Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest, Leidschendam-Voorburg Datum: 4 mei 2020 Betreft: Verkennend onderzoek Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht Bijlage: Onderzoeksrapport Adromi Geachte leden van de gemeenteraden, commissieleden, Hierbij bieden wij u het onderzoeksrapport Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht aan. Met dit rapport bieden wij u graag scherper zicht op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht bij bedrijven en instellingen. Met onze bevindingen en aanbevelingen verwachten wij bij te kunnen dragen aan het behalen van gemeentelijke klimaatdoelen en kostenverlaging voor bedrijven en instellingen in uw gemeente.
Achtergrond verkennend onderzoek Sinds 1993 zijn bedrijven en instellingen met een bepaald jaarlijks energieverbruik, verplicht om alle energiebesparende maatregelen te treffen die zich binnen vijf jaar terugverdienen. Dit heet de energiebesparingsplicht. Toezicht op deze verplichting behoort tot het takenpakket van de Omgevingsdienst Haaglanden (voor Wassenaar en Leidschendam-Voorschoten) en de Omgevingsdienst West-Holland (voor Voorschoten en Oegstgeest). Uw gemeente is opdrachtgever. Ervaringen elders laten zien dat handhaving van de energiebesparingsplicht een effectieve methode is om het energieverbruik van bedrijven en instellingen te verminderen. Het draagt bij aan het realiseren van klimaatdoelen en is kostenverlagend voor bedrijven en instellingen.
Doel verkennend onderzoek Het doel van het verkennend onderzoek was inzicht te krijgen in: ➢ de opdrachtverlening van de gemeenten aan de omgevingsdiensten voor toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht; ➢ het toezicht op de energiebesparingsplicht en de handhaving ervan door de omgevingsdiensten; ➢ de verslaglegging hierover van de omgevingsdiensten aan de gemeenten; ➢ de reactie van de gemeenten op deze verslaglegging.
Uitvoering verkennend onderzoek Het verkennend onderzoek is uitgevoerd door het bureau Adromi. Het vond plaats in de periode van oktober 2019 tot maart 2020. Adromi heeft: ➢ gebruik gemaakt van openbaar en niet-openbaar beschikbare informatie van de gemeenten en omgevingsdiensten; ➢ gesprekken gevoerd met ambtenaren van de gemeenten en omgevingsdiensten. ➢ gesprekken gevoerd met bestuurders van de gemeenten met energie en duurzaamheid en/of toezicht in de portefeuille. Het onderzoeksrapport van Adromi is in februari 2020 opgeleverd en daarna voorgelegd voor ambtelijk en bestuurlijk wederhoor.
Bevindingen ➢ De gemeenten sturen niet actief op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht. Zij missen daardoor een belangrijke kans op meer energiebesparing en verduurzaming. ➢ Dit komt omdat de gemeenten onvoldoende aandacht hebben voor energiebesparing bij bedrijven en instellingen. De aandacht voor energie en duurzaamheid beperkt zich in concrete zin tot woningbouw, duurzame energie en gemeentelijk vastgoed. ➢ Het door de omgevingsdiensten uitgevoerde toezicht is vooral stimulerend van aard. Maar zij handhaven nog niet bij overtredingen van de energiebesparingsplicht. ➢ De omgevingsdiensten rapporteren nauwelijks aan de gemeenten over de resultaten van controles en overtredingen van de energiebesparingsplicht. ➢ Jaarlijkse werkplannen en inhoudelijke rapportages van de omgevingsdiensten worden veelal informatief aan de gemeenteraden gestuurd. In Oegstgeest blijft zelfs het werkplan achterwege voor de gemeenteraad. ➢ Omgevingsdiensten hebben een onvolledig beeld van de bedrijven en instellingen waarop de energiebesparingsplicht van toepassing is.
2
Aanbevelingen 1) Intensiveer toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht. Want dit leidt structureel tot minder CO2-uitstoot en tot kostenbesparing voor de bedrijven en instellingen in uw gemeente. Mogelijk vergt het extra inzet van uw omgevingsdienst. 2) Betrek energie(besparing) bij de risicoanalyses, beleidsuitgangspunten en prioritering van het milieutoezicht. Stel de beleidsuitgangspunten en prioritering vast in de gemeenteraad. Dit is in lijn met de landelijke kwaliteitscriteria VTH. 3) Spreek met uw omgevingsdienst kritieke prestatie-indicatoren af die inhoudelijk inzicht geven in de resultaten van controles. Vraag tijdige en inzichtelijke rapportages en bespreek deze met hen. Dit is in lijn met de landelijke kwaliteitscriteria VTH. 4) Zorg ervoor dat uw omgevingsdienst toezicht en handhaving op energie op dezelfde wijze uitvoert als op andere milieuaspecten, zoals bodembescherming of de opslag van gevaarlijke stoffen. Hanteer daarbij de landelijke handhavingstrategie.
Bestuurlijke reacties De colleges van Wassenaar en Voorschoten zijn erkentelijk voor het onderzoek. "Het zal bijdragen aan de opgaven waar we voor staan in de energietransitie." Het behandelen van (concept)werkplannen in de gemeenteraad vinden de colleges onwenselijk/onverstandig. Op korte termijn zal het onderzoek besproken worden met de gemeenteraden. Het college van Oegstgeest spreekt haar dank uit voor het onderzoek. Zij onderschrijft de bevindingen en aanbevelingen volledig: "Wij beseffen dat wij onvoldoende sturend hebben opgetreden met betrekking tot energiebesparing bij bedrijven en instellingen. Dit gaan wij verbeteren." Het college van Leidschendam-Voorburg bedankt de Rekenkamercommissie voor het onderzoek. Zij is onder andere kritisch over handhaving als middel om te sturen op energiebesparing bij bedrijven en instellingen: "Handhaving is pas aan de orde als er sprake is van pure onwil."
Tenslotte Wij gaan graag met u in gesprek over de aanbevelingen. De vorm waarin laten wij aan u over. Het kan met de gehele gemeenteraad of een deel daarvan. Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg
Enno Gerdes, waarnemend plaatsvervangend-voorzitter 3
1 2020-03-13 Onderzoeksrapport Adromi - Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht.pdf
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht Verkennend onderzoek Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht Verkennend onderzoek Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg
Adromi B.V. Reeweg 146 3343 AP Hendrik-Ido-Ambacht T 078 – 684 55 55 F 078 – 684 55 59 algemeen@adromi.nl www.adromi.nl K.v.K. 230.825.46 te Rotterdam BTW: 8050.63.286.B.01 IBAN: NL75RABO0385477481
Projectnummer: Status: Versie: Datum:
M201944 Defiitief 3.0 met opmerkingen 13-3-2020
Auteurs:
Dhr. J.J. Kramer
Geaccordeerd:
Mevr. J.A.Z van der Linde
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
Inhoudsopgave 1.
Inleiding
4
2.
Wettelijk kader in een notendop
5
3.
Doelstelling van het onderzoek
6
4.
Onderzoeksopzet en -uitvoering
6
5.
6.
7.
4.1.
Onderzoeksteam
6
4.2.
Onderzoek uitvoering
6
4.3.
Verslaglegging
7
Constateringen
8
5.1.
Statistisch kader
8
5.2.
Beleidsmatige kader
11
5.3.
Governance: Kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad
15
Bevindingen
17
6.1.
Hoofdbevindingen
17
6.2.
Overige bevindingen
18
Aanbevelingen
20
Bijlagen Bijlage 1. Achtergrondinformatie Energiewetgeving
21
Bijlage 2. Geraadpleegde documentatie
25
Bijlage 3. Gehouden interviews en betrokkenen
26
Bijlage 4 Interviewvragen (gemeente)
27
Bijlage 5 Interviewvragen (omgevingsdienst)
28
Bijlage 6 Artikel NRC Next
29
Adromi B.V.
M201944
Pagina 3 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
1.
Inleiding
De gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg formuleren klimaatbeleid en/of voeren maatregelen uit om klimaatverandering tegen te gaan. Energiebesparing bij bedrijven en instellingen kan een belangrijke bijdrage leveren aan het realiseren van klimaatbeleid en daaraan gekoppelde doelstellingen.
Figuur 1: Nationale baten/kosten verscherpte handhaving Wet milieubeheer
*De nationale baten/kosten worden weergegeven in aantal euro’s per ton CO2-reductie. Een positieve getallen staan voor baten, negatieve getallen voor kosten. De aantallen zijn een gemiddelde van de berekende aantallen van de jaren 2020 en 2030 uit het onderzoek. [bron: Ministerie van Financiën (2016); Rapport IBO kostenefficiëntie CO2-reductiemaatregelen].
Sinds 1993 is een groot deel van de bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh aan elektriciteit en/of 25.000 m3 aan aardgas verbruiken, verplicht alle energiebesparende maatregelen te treffen die zich binnen vijf jaar terugverdienen. Het toezicht op deze verplichting is door de gemeente weggelegd in een gemeenschappelijke regeling. Voor de gemeenten Wassenaar en Leidschendam-Voorburg is dit de Omgevingsdienst Haaglanden, en voor Voorschoten en Oegstgeest de Omgevingsdienst West-Holland. Eerdere, elders in het land uitgevoerde projecten laten zien dat toezicht op energiebesparing een effectieve methode is om het energiegebruik van bedrijven en instellingen te verminderen en zo bij te dragen aan het realiseren van energie en klimaat doelstellingen1. De Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg (RKC WVOLV) heeft een verkennend onderzoek gedaan naar het toezicht op de energiebesparingsplicht van bedrijven en instellingen in deze gemeenten.
Leeswijzer Onderhavige rapportage bevat de bevindingen van het verkennend onderzoek. In het volgende hoofdstuk wordt eerst kort ingegaan op het wettelijk kader. In hoofdstuk 3 en 4 zijn achtereenvolgens 1 Zie artikel uit NRC van 27 mei 2016 opgenomen als bijlage 6
Adromi B.V.
M201944
Pagina 4 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
de doelstelling en de onderzoeksopzet en -uitvoering beschreven. Hoofdstuk 5 bevat de constateringen van het onderzoek en hoofdstuk 6 de bevindingen. Deze rapportage wordt afgesloten met enkele aanbevelingen in hoofdstuk 7.
2.
Wettelijk kader in een notendop
Een groot deel van de landelijke energiebesparingsopgave moet worden gerealiseerd door toezicht en handhaving bij bedrijven en instellingen die vallen onder de Wet milieubeheer. Het Activiteitenbesluit milieubeheer verplicht bedrijven en instellingen om alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van 5 jaar of minder uit te voeren. Deze verplichting geldt voor bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh aan elektriciteit en/ of 25.000 m3 aan aardgas equivalent gebruiken en wordt ook wel de energiebesparingsplicht genoemd. De rijksoverheid heeft samen met het bedrijfsleven voor 19 branches zogenaamde erkende maatregellijsten opgesteld met te treffen energiebesparende maatregelen. De bedrijven voldoen aan de energiebesparingsplicht als ze alle (op een zelfstandig moment te treffen2) maatregelen hebben getroffen van de lijst die het beste aansluit bij hun werkzaamheden. Naast de energiebesparingsplicht is er sinds juli 2019 ook een Informatieplicht energiebesparing. Deze verplicht alle bedrijven waar de Energiebesparingsplicht op van toepassing is om aan de overheid te rapporten welke energiebesparende maatregelen er zijn getroffen. De Omgevingsdienst Haaglanden en de Omgevingsdienst West-Holland controleren namens de gemeente of bedrijven en instellingen aan de Informatieplicht voldoen.
In bijlage 1 is meer achtergrondinformatie over de verschillende energiewetgeving relevant voor toezicht bij bedrijven en instellingen gegeven.
2
Maatregelen met een terugverdientijd van maximaal 5 jaar.
Adromi B.V.
M201944
Pagina 5 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
3.
Doelstelling van het onderzoek
Het verkennend onderzoek naar het toezicht en de handhaving op de energiebesparingsplicht bij bedrijven in de gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg heeft als doelstelling inzicht te geven in: − De wijze waarop omgevingsdiensten toezien en handhaven op de uitvoering van de verplichting tot het treffen van energiebesparende maatregelen; − Hoe omgevingsdiensten daarover rapporteren naar haar gemeenten; − Op welke wijze de gemeenten op het toezicht en de handhaving sturen in hun opdrachtformulering; − Hoe gemeenten reageren op de rapportages van de omgevingsdiensten over toezicht en handhaving. Om inzicht te verkrijgen in bovenstaande zijn er vier centrale onderzoeksvragen opgesteld: 1. In hoeverre is er adequaat toezicht door de omgevingsdiensten op de verplichting tot het treffen van energiebesparende maatregelen door bedrijven? 2. Hoe rapporteren de omgevingsdiensten aan de gemeenten over de verplichting tot het treffen van energiebesparende maatregelen door bedrijven? 3. Wat hebben de gemeenten gedaan met de rapportages van hun omgevingsdienst over de verplichting tot het treffen van energiebesparende maatregelen door bedrijven? 4. Hoe is de opdrachtformulering/prioritering van de gemeenten aan hun omgevingsdienst?
4.
Onderzoeksopzet en -uitvoering
4.1. Onderzoeksteam Adromi B.V., een adviesbureau voor ruimtelijke ordening en milieu, heeft van de Rekenkamer opdracht verkregen om het verkennend onderzoek uit te voeren. Adromi heeft in de afgelopen jaren bijgedragen aan de ontwikkeling van de energiewetgeving en heeft veel ervaring met de praktische uitvoering van energiecontroles bij gemeenten en omgevingsdiensten. 4.2. Onderzoek uitvoering Om de centrale deelvragen te kunnen beantwoorden zijn er deelvragen geformuleerd welke zijn onderverdeeld in drie subcategorieën: (1) statistische deelvragen, (2) beleidsmatige deelvragen en (3) governance deelvragen. Daarbij is achtereenvolgens dossieronderzoek gedaan, hebben er op ambtelijk niveau gesprekken plaatsgevonden met de omgevingsdiensten en de gemeente en hebben de onderzoekers tot slot gesproken met een aantal bestuurders met VTH-taken of energie en duurzaamheid in de portefeuille. Dossieronderzoek Het onderzoek is gestart met een dossieronderzoek. Daarbij is gebruik gemaakt van openbaar en nietopenbaar beschikbare informatie zoals: − Bestuurlijke rapportages, jaarverslagen en de begroting van de omgevingsdiensten; − Mandaatbesluiten van de gemeenten en de product-dienst-catalogus; − Uitvoeringsprogramma’s dan wel werkplannen op het gebied van toezicht en handhaving;
Adromi B.V.
M201944
Pagina 6 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
− Gegevens met betrekking tot de aantallen (op energie gecontroleerde bedrijven); − Informatie over andere initiatieven om energiebesparing te realiseren welke niet direct zijn gerelateerd aan de VTH-taken; − Raadsverslagen en eventueel ingediende moties; − Overige correspondentie tussen de gemeenten en de omgevingsdiensten. Een overzicht van de in het onderzoek betrokken documentatie is opgenomen als bijlage 2. Ambtelijke interviews In de tweede fase van het onderzoek bezochten de onderzoekers de ambtelijke vertegenwoordiging van de Omgevingsdiensten West-Holland en Haaglanden en de gemeenten. Tijdens de bezoeken zijn de betrokkenen aan de hand van vooraf opgestelde vragen geïnterviewd. De vragen gingen onder andere over de opdrachtformulering van de gemeenten aan haar omgevingsdienst, het risicomodel, de daadwerkelijk uitgevoerde controles en de wijze waarop de omgevingsdiensten rapporteren aan haar gemeenten. Een volledig overzicht van de afgenomen interviews en de betrokken is bijgevoegd als bijlage 3 van deze rapportage. Bestuurlijke gesprekken Als laatste heeft er bij de gemeenten een gesprek plaatsgevonden met bestuurders met energie en duurzaamheid en/of toezicht in de portefeuille.
Tijdens deze gesprekken is onder andere ingegaan op de vraag in hoeverre energietoezicht als beleidsprioriteit wordt meegegeven aan de omgevingsdienst, hoe ambtelijk en bestuurlijk wordt omgaan met de door de omgevingsdiensten beschikbaar gestelde bestuurlijke informatie en hoe eventuele sturing vanuit de gemeente en de gemeenteraad plaatsvindt. Een volledig overzicht van de gesproken bestuurders is te vinden in bijlage 3. Er is niet met de gemeenteraden gesproken. 4.3. Verslaglegging De resultaten van het dossieronderzoek en de verschillende gesprekken zijn samengebracht in onderhavig verslag. Een conceptversie van het verslag is op 3 februari besproken met de Rekenkamercommissie. Het verslag wordt vervolgens voorgelegd aan de betrokkenen voor wederhoor waarna een definitieve versie voorzien van aanbiedingsbrief zal worden aangeboden aan de gemeenteraden.
Adromi B.V.
M201944
Pagina 7 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
5.
Constateringen
In deze sectie van het rapport zijn de bevindingen van het onderzoek weergegeven. De constateringen zijn gebaseerd op de antwoorden van de geïnterviewden. De antwoorden zijn, net als de onderzoeksvragen, onderverdeeld in een statistisch kader, een beleidsmatig kader en een paragraaf over de governance. 5.1.
Statistisch kader
1. Aantal bedrijven met energiebesparingsplicht De energiebesparingsplicht is van toepassing op bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 25.000 m3 aardgas en/of 50.000 kWh aan elektriciteit gebruiken3. Een belangrijke eerste vraag is dan ook of de omgevingsdiensten en de gemeenten inzichtelijk hebben hoeveel en welke bedrijven onder deze verplichting vallen. Uit het onderzoek is gebleken dat de betrokken gemeenten deze aantallen niet inzichtelijk hebben. De gegevens van de omgevingsdienst West-Holland komen precies overeen met de door de CBS beschikbaar gestelde gegevens met betrekking tot het aantal grote energieaansluitingen 4. De CBS-cijfers bevatten echter ook bedrijven waarop de energiebesparingsplicht niet van toepassing is, zoals bedrijven met een omgevingsvergunning milieu. Het aantal adressen is dus niet één op één te vertalen naar het aantal bedrijfsvestigingen of overige instellingen. Over het algemeen is te verwachten dat het aantal bedrijven met energiebesparingsplicht ongeveer 10-30% onder het door het CBS gerapporteerd aantal grootverbruikers ligt. De cijfers van omgevingsdienst Haaglanden komen uit het eigen registratiesysteem en wijken sterk af van de CBS-cijfers. Daaruit kan geconcludeerd worden dat er geen eenduidig beeld is over het aantal bedrijven waarop deze wetgeving van toepassing is.
AANTAL BEDRIJVEN ENERGIEBESPARINGSPLICHTIG Aantal grootverbruik [CBS]
19
36
85
84
85
85
150
225
Aantal inzichtelijk [OD]
WASSENAAR
Figuur
2:
Aantal
bedrijven
VOORSCHOTEN
met
energiebesparingsplicht
OEGSTGEEST
volgens
de
LEIDSCHENDAMVOORBURG
omgevingsdienst
en
het
CBS
2. Controles op de energiebesparingsplicht Beide omgevingsdiensten voeren voor de gemeenten de milieucontroles uit. De omgevingsdiensten geven tijdens gesprekken aan het onderwerp energie mee te nemen bij reguliere bedrijfsbezoeken en daarnaast thematisch op energie en duurzaamheid te controleren. Bij reguliere controles worden in elk 3
En die niet vallen onder het Europese emissiehandelssysteem, het CO₂-vereveningssysteem (glastuinbouwbedrijven), of Meerjarenafspraken energie-efficiëntie en geen zogenaamde inrichtingstype C zijn (vergunning) 4 Zie CBS: https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2019/47/aantal-adressen-niet-woningen-naar-energielevering-2018
Adromi B.V.
M201944
Pagina 8 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
geval de energiegebruiken genoteerd. Gedurende themacontroles (duurzaamheidscontroles) wordt dieper ingegaan op de energiebesparingsplicht en wordt daadwerkelijk in detail gekeken welke energiebesparende maatregelen nog moeten worden getroffen. 3. Hoeveel bedrijven worden door de omgevingsdienst per jaar gecontroleerd? Het aantal bedrijven en instellingen dat jaarlijks wordt gecontroleerd op de energiebesparingsplicht is beperkt. In de onderstaande grafiek is het aantal uitgevoerde controles per jaar weergegeven over de jaren 2014 tot en met 2019. Uit de grafiek is af te lezen dat er ongeveer vijf specifieke energiecontroles per gemeente per jaar worden uitgevoerd5. Uitgaande van het aantal bedrijven en instellingen met energiebesparingsplicht (zie figuur 2) betekent dit dat energierelevante bedrijven gemiddeld eens per 15 à 20 jaar bezocht worden. In de praktijk worden bedrijven ingedeeld in categorieën van milieurelevantie en worden bedrijven met een hoge milieurelevantie vaker bezocht. De lage controlefrequentie geldt vooral voor de categorieën met eenvoudigere bedrijven, hier is de frequentie lager dan de controlefrequentie norm van vier jaar die door de omgevingsdienst West-Holland wordt gesteld. Daarbij moet worden opgemerkt dat de gemeenten en omgevingsdienst samen de controlefrequentie kunnen vaststellen.
AANTAL ENERGIECONTROLES Voorschoten
Oegstgeest
Leidschendam-Voorburg
5
6 4
5 4
2
2
2
0
1
1
2
3
4
5
5
6
8
Wassenaar
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Figuur 3: Aantal energiecontroles per jaar per gemeente *Leidschendam-Voorburg heeft pas medio 2018 het volledige takenpakket overgedragen aan de omgevingsdienst. Daardoor zijn voor die tijd een beperkte aantal bedrijven en instellingen gecontroleerd. ** Gegevens over het aantal uitgevoerde duurzaamheid controles in 2019 voor Voorschoten en Oegstgeest is niet aangeleverd.
Om vast te stellen wat het effect van energietoezicht is en in hoeverre dit een bijdrage levert aan gemeentelijke klimaatdoelstellingen is het belangrijk dat de resultaten van controles op de energiebesparingsplicht inzichtelijk worden gemaakt. Gedurende het onderzoek zijn hiervoor de volgende deelvragen gesteld:
5
Daarbij wordt buitenbeschouwing gelaten dat tijdens reguliere controles het onderdeel energie wordt meegenomen. Dit omdat onduidelijk is in hoeverre de energiebesparingsplicht en de erkende maatregelen daadwerkelijk afdoende worden behandeld.
Adromi B.V.
M201944
Pagina 9 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
4. Bij hoeveel bedrijven is vastgesteld dat niet alle energiebesparende maatregelen zijn uitgevoerd en artikel 2.15 wordt overtreden? De omgevingsdienst West-Holland heeft tussen 2011 en 2018 in Oegstgeest 23 bedrijven aangeschreven omdat artikel 2.15 Activiteitenbesluit Milieubeheer werd overtreden. In Voorschoten waren dat 15 bedrijven tussen 2016 en 2018. De omgevingsdienst Haaglanden heeft deze gegevens niet aangeleverd. De omgevingsdienst Haaglanden heeft aangegeven niet handhavend op te treden bij eventuele overtredingen ten aanzien van energiebesparing (overtreding van artikel 2.15). Wel is aangegeven dat bij vijf bedrijven in Wassenaar een plan van aanpak voor de uitvoering van energiebesparende maatregelen is opgevraagd. Bij deze vijf bedrijven is dus wel vastgesteld dat niet alle energiebesparende maatregelen zijn getroffen. 5. Hoeveel energiebesparende maatregelen zijn bij hoeveel bedrijven opgelegd en hoeveel zijn er geadviseerd? Door beide diensten worden de controles vastgelegd in een registratiesysteem. Daarbij wordt niet geregistreerd welke maatregelen een bedrijf daadwerkelijk moet treffen. Deze informatie is wel terug te vinden in de brieven die aan bedrijven worden verzonden. 6.
Bij hoeveel bedrijven is geconstateerd dat geen energiebesparende maatregelen nodig zijn (er volledig wordt voldaan aan artikel 2.15)? Logischerwijs voldoen alle gecontroleerde bedrijven waar geen overtreding wordt geconstateerd aan de wettelijke eisen. Beide diensten geven echter aan niet inzichtelijk te hebben en/of vast te leggen welke bedrijven volledig voldoen aan de verplichting tot het treffen van rendabele energiebesparende maatregelen. 7. Bij hoeveel bedrijven met geadviseerde en/of opgelegde energiebesparende maatregelen is achteraf gecontroleerd of deze zijn uitgevoerd? Door beide omgevingsdiensten wordt aangegeven dat er altijd hercontroles worden uitgevoerd als tijdens een controle blijkt dat er sprake is van overtreding van de milieuregelgeving. Voor wat betreft omgevingsdienst Haaglanden is dit tegenstrijdig aan hetgeen aangegeven bij vraag 5, waar de omgevingsdienst aangeeft niet handhavend te zullen optreden. Uit de jaarrapportages en de gesprekken is niet gebleken dat er bij beide omgevingsdiensten daadwerkelijk hercontroles op het gebied van energie(besparing) zijn uitgevoerd. 8. Wat is de effectiviteit van energietoezicht? De omgevingsdiensten Haaglanden en West-Holland hebben niet in beeld hoeveel energiebesparende maatregelen bij hoeveel bedrijven zijn geadviseerd, dan wel opgelegd.
Het is daardoor ook niet mogelijk om het energiebesparende effect hiervan te berekenen. Er is ook niet bekend hoeveel bedrijven geen energiebesparende maatregelen hoeven te treffen. Deze informatie wordt voor gemeente(bestuurders) wel relevant geacht om de effectiviteit van energietoezicht meetbaar te maken. Pas dan wordt duidelijk in hoeverre energietoezicht een bijdrage kan leveren aan gemeentelijke klimaatdoelstellingen. Het meetbaar maken van het effect van energietoezicht maakt het voor de raden ook makkelijker om de controlerende rol te vervullen. De ODH merkt verder op dat doormiddel van de Informatieplicht het in de toekomst mogelijk is om op meerdere niveaus d e mate van uitvoering van
Adromi B.V.
M201944
Pagina 10 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
zekere maatregelen per bedrijf, branche, gemeente of omgevingsdienst te monitoren en CO2 besparing te berekenen. Op dit moment worden de mogelijkheden daarvoor geïmplementeerd. 9. Wat is de gehanteerde sanctiestrategie van de gemeenten en omgevingsdiensten? Gemeenten en omgevingsdiensten kiezen als het gaat om toezicht en handhaving bij energie veelal voor de ‘wortel’ en niet voor de ‘stok’. Er wordt niet meteen strak handhavend opgetreden maar men gaat met de ondernemer in gesprek waarbij de ondernemer met een plan van aanpak zelf de termijn van uitvoering kan bepalen. Volgens de landelijke Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen van Infomil moet als bij controle wordt geconstateerd dat er onvoldoende rendabele maatregelen zijn uitgevoerd een herstel termijn worden gegeven6. Deze hersteltermijn kan in overleg met de ondernemers worden vastgesteld, bijvoorbeeld aan de hand van een plan van aanpak waarin de ondernemer zelf de uitvoeringstermijn van energiebesparende maatregelen vaststelt. Na afloop van een hersteltermijn dient te worden controleert of de maatregelen ook daadwerkelijk zijn getroffen. Indien dit niet het geval is moet een vooraankondiging last onder dwangsom worden gegeven, eventueel gevolgd door een dwangsom. De Omgevingsdienst Haaglanden heeft aangegeven dat handhavend optreden nog niet nodig is geweest.
Ook de omgevingsdienst West-Holland is voornemens handhavend op te treden wanneer noodzakelijk. 5.2. Beleidsmatige kader Deze paragraaf geeft verder inzicht in hoeverre energiebesparing bij bedrijven een thema is binnen de gemeenten en hoe wordt bepaald bij hoeveel en bij welke bedrijven energietoezicht zal plaatsvinden. Energietoezicht in coalitieakkoorden Alle gemeentebesturen hebben in de coalitieakkoorden iets opgenomen over duurzaamheid en energiebesparing. Zo vermeldt de gemeente Leidschendam-Voorburg in haar coalitieakkoord het doel om in 2050 CO2-neutraal te zijn en streeft de gemeente Wassenaar naar woningverduurzaming binnen haar gemeente. In zoverre erkennen alle gemeenten het belang van energiebesparing. De coalitieakkoorden richten zich echter uitsluitend op energie en duurzaamheid met betrekking tot woningen, energiecoöperaties en het eigen vastgoed. Geen van de akkoorden gaat in op energiebesparing bij bedrijven of energietoezicht vanuit het wettelijke kader. Gemeentelijke visie op energietoezicht Alle gesproken bestuurders benadrukken de stimulerende rol van de overheid en de insteek om bedrijven zelf te stimuleren om met energiebesparing aan de slag te gaan, als het gaat om energietoezicht.
Met uitzondering van de gemeente Wassenaar staan de gemeenten echter niet negatief tegenover mogelijke handhavingstrajecten, indien bedrijven zelf geen verplichte energiebesparende maatregelen treffen.
6
Op grond van artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit milieubeheer of de omgevingsvergunning milieu.
Adromi B.V.
M201944
Pagina 11 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
Prioritering van energietoezicht Omgevingsdiensten hebben uiteraard niet de capaciteit om elk jaar alle energierelevante bedrijven te controleren. Daarom voeren de omgevingsdiensten risicoanalyses uit om te bepalen waar de beschikbare toezicht capaciteit op wordt ingezet. Risico’s met betrekking tot de openbare orde en leefomgeving krijgen hierin bijvoorbeeld een hoge prioriteit. Het aspect energie is in deze analyse bij beide diensten niet opgenomen. Energietoezicht wordt daardoor voornamelijk projectmatig uitgevoerd. Risicoanalyses kunnen periodiek worden aangepast maar het is ook mogelijk om een bepaald aspect een (bestuurlijke) prioriteit mee te geven. De omgevingsdienst Haaglanden is voornemens energie als aspect mee te nemen in de nieuwe risicoanalyse in 2020. De door de omgevingsdiensten opgestelde risicoanalyse zijn gedeeld met de gemeenten. Eventuele jaarlijkse aanpassingen worden kenbaar gemaakt via de jaarplannen. Producten- en dienstencatalogus De door omgevingsdiensten uit te voeren werkzaamheden en op te leveren producten staan beschreven in een zogenaamde producten- en dienstencatalogus.
De producten- en dienstencatalogus: − maakt voor de gemeente duidelijk wat van de omgevingsdienst verwacht mag worden; − geeft per product en per dienst inzicht in de eisen die daaraan gesteld mogen worden; − maakt duidelijk hoe de van toepassing zijnde wet- en regelgeving is ‘vertaald’ naar concreet te leveren producten en diensten; − concretiseert de afspraken tussen bevoegd gezag en omgevingsdienst over wie waarvoor verantwoordelijk is; − maakt het mogelijk om met een bevoegd gezag vooraf tot afstemming te komen over prioriteiten, de daarbij behorende soorten en hoeveelheden te leveren producten en diensten en de daarmee gemoeide kosten. De Zuid-Hollandse omgevingsdiensten hebben een gemeenschappelijke producten- en dienstencatalogus. De omgevingsdienst Haaglanden sluit hierbij aan, de omgevingsdienst West-Holland heeft de bestaande producten- en dienstencatalogus geactualiseerd. In de gemeenschappelijke producten- en dienstencatalogus is energietoezicht niet beschreven anders dan een van de te behandelen milieuaspecten (preventie energieverbruik). De themacontrole Duurzaamheid/Energie is eveneens niet beschreven. In de producten- en dienstencatalogus van omgevingsdienst West-Holland is preventie energieverbruik als onderdeel van reguliere controle opgenomen. Daarnaast is het product T01.7 Energiecontrole als deelproduct vermeld in de producten- dienstencatalogus.
Dit product is verder echter niet uitgewerkt.
Adromi B.V.
M201944
Pagina 12 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
10. Hoeveel % van hun budget besteden de omgevingsdiensten per jaar aan het toezicht op de verplichting tot treffen van energiebesparende maatregelen door bedrijven? In onderstaande tabel 1 is per gemeente aangegeven welk percentage van de van de deelnemersbijdrage (volgens de begroting van 2019) wordt ingezet voor energietoezicht bij bedrijven en instellingen: Gemeente
Totale bijdrage (X 1.000 euro)
Aandeel energietoezicht (in %)
Wassenaar
311
<0,5%
Voorschoten
254
3,1%
Oegstgeest
460
3,3%
Leidschendam-Voorburg
773
0,5 tot 1%
Tabel 1: Weergave percentage budget voor energietoezicht per gemeente7
Werkplannen en jaarplanningen De omgevingsdienst Haaglanden werkt met jaarlijkse werkplannen. Hierin worden de afspraken tussen de gemeente en de omgevingsdienst vastgelegd. Het aantal te controleren bedrijven wordt daarin voorafgaand aan het nieuwe jaar bepaald in overleg met opdrachtgever. In de jaarplannen staan concrete aantallen uit te voeren energiecontroles genoemd. Ook de omgevingsdienst West-Holland stelt een jaarplan op. In deze jaarplannen staat dat de omgevingsdienst intensiever gaat toezien en handhaven op de energie-eisen die zijn gesteld via de Wet milieubeheer. Daaraan is de doelstelling gekoppeld alle energie-relevante bedrijven en instellingen tenminste één keer per vier jaar op het aspect energiebesparing te controleren. In de werkplannen worden vervolgens geen aantallen genoemd, maar wordt een tabel met uren weergegeven voor meerdere taken gecombineerd. Daardoor is niet vast te stellen om hoeveel controles het gaat en of de doelstelling van eens per vier jaar controleren realistisch is.
Tabel 2: Weergave uit het Werkplan 2019 Gemeente Voorschoten [p. 19]
7
Bij benadering, cijfers gebaseerd op de oorspronkelijke begroting 2019 en beschikbare bestuurlijke rapportages over 2019.
Adromi B.V.
M201944
Pagina 13 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
11. Hoe wordt omgegaan met de Informatieplicht energiebesparing? Door de Informatieplicht energiebesparing wordt er veel informatie gegenereerd over het energiegebruik van bedrijven en de energiebesparende maatregelen die nog genomen kunnen worden. Hierdoor heeft de omgevingsdienst niet alleen inzichtelijk welke bedrijven er aan de regelgeving voldoen, het kan de capaciteit ook gericht inzetten (informatiegericht toezicht). In de Decembercirculaire 2018 zijn gelden beschikbaar gesteld voor implementatie van de informatieplicht. Deze middelen zijn door alle vier de gemeenten overgeheveld aan de omgevingsdiensten. Beide omgevingsdiensten zijn bezig met het overzichtelijk maken van locaties die onder deze verplichting vallen. Beide omgevingsdiensten maken gebruik van een schatting van het aantal energierelevante bedrijven en instellingen door het CBS, het aantal bedrijven dat de rapportage in het kader van de Informatieplicht daadwerkelijk heeft ingediend en het aantal aangeschreven bedrijven door het RVO om een strategie voor de toekomst te bepalen. Een overzicht is in onderstaande figuur 4 weergegeven: Wassenaar Voorschoten
28
Oegstgeest
22
Leidschendam-Voorburg
150
53
25
85
37
84
35
0
255
123
70 50 100 Aantal grootverbruikers CBS
150 Aangeschreven RVO
200 Gemeld
250
Figuur 4: Aantal bedrijven met Informatieplicht en het aantal daadwerkelijk gemeld
De omgevingsdienst Haaglanden vermeldt dat er een implementatieplan is opgesteld omtrent de energiebesparingsplicht voor bedrijven. In dit implementatieplan zijn de werkzaamheden voor de opdrachtgevers omschreven. Ook de omgevingsdienst West-Holland is bezig invulling te geven aan deze nieuwe regelgeving. Eind 2019 heeft het Rijk opnieuw gelden beschikbaar gesteld waarmee omgevingsdiensten energietoezicht kunnen vormgeven8. Beide omgevingsdiensten hebben aangegeven hier gebruik van te maken. Het gaat om de volgende bedragen: Gemeente
Bedrag voor uitvoering (inclusief BW)
Wassenaar
€ 6.236
Voorschoten
€ 3.534
Oegstgeest
€ 3.534
Leidschendam-Voorburg
€ 10.602
Tabel 3: Beschikbaar gestelde gelden voor energietoezicht door het Rijk per gemeente
8 Rijkswaterstaat definitieve financiële reserveringen versterkte uitvoering versie 4 december 2019
Adromi B.V.
M201944
Pagina 14 van 31
300
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
5.3.
Governance: Kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad
12.Hoe is de opdrachtformulering van de gemeente aan haar omgevingsdienst geeft omtrent toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht van bedrijven? Bij geen van de gemeenten is sprake van specifieke opdrachtverlening op het gebied van energietoezicht. Beide omgevingsdiensten bieden de gemeenten in de jaarlijkse werkplannen wel de mogelijkheid extra in te zetten op toezicht en handhaving op de energiebesparingsplicht. De gemeenten maken hier niet of slechts heel beperkt gebruik van. 13. Welke beleidsprioriteiten worden door de gemeenten meegegeven aan de omgevingsdiensten? Is het treffen van energiebesparende maatregelen hier onderdeel van? Verschilt dit tussen de WVOLVgemeenten? De omgevingsdienst Haaglanden geeft aan dat er tijdens reguliere contactmomenten tussen de omgevingsdienst en haar gemeenten beleidsprioriteiten kunnen worden meegegeven. Energiebesparing is tot op heden niet door Wassenaar en Leidschendam-Voorburg als beleidsprioriteit meegegeven aan de omgevingsdienst Haaglanden. Ook de omgevingsdienst West-Holland geeft aan dat er vanuit de gemeenten Voorschoten en Oegstgeest geen beleidsprioriteit wordt gegeven aan energie. Vanuit de gemeenten wordt dus geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid energie als beleidsprioriteit mee te geven aan de omgevingsdienst.
De omgevingsdiensten krijgen van de provincie voor de provinciale inrichtingen wel het verzoek energie als beleidsprioriteit mee te nemen. 14. In hoeverre worden jaarplannen (werkplannen) van de Omgevingsdienst vooraf afgestemd met de gemeente? Omgevingsdienst Haaglanden Voor de gemeenten Wassenaar en Leidschendam-Voorburg geldt dat de omgevingsdienst Haaglanden een concept werkplan opstelt, waarna deze op ambtelijke niveau met de gemeenten wordt afgestemd. Hierop volgt een definitief werkplan, wat wordt voorgelegd aan het college. De raad ontvangt in het geval van Leidschendam-Voorburg het werkplan in de bijlage van het VTH-programma. In 2019 stond het werkplan van Leidschendam-Voorburg op de lijst van ingekomen stukken van de raad van 15 februari 2019 (no. 797). De gemeente Wassenaar verzendt de werkplannen ter kennisname (informatief) aan de raad. Het college van Wassenaar geeft aan te proberen de raad actief te informeren over de werkzaamheden van de omgevingsdienst. In de afgelopen jaren zijn er vanuit de raad geen reacties gekomen op werkplannen van de omgevingsdienst. Omgevingsdienst West-Holland Voor de gemeenten Voorschoten en Oegstgeest geldt dat de accountmanager van de omgevingsdienst West-Holland een conceptplan opstelt die per e-mail wordt verzonden naar de teamleider VTH van de gemeenten.
De gemeente heeft de mogelijkheid op dit concept te reageren en hier input op te geven. Vervolgens wordt er een gesprek gevoerd tussen de omgevingsdienst West-Holland en de gemeente en wordt een definitief werkplan opgesteld. Dit werkplan wordt met het college gedeeld. Via een informatiebrief wordt de raad van Voorschoten op de hoogte gesteld. Omdat de controle op energiebesparende maatregelen een uitvoeringstaak is wordt enkel het informeren van de raad als voldoende beschouwd. De gemeente Oegstgeest geeft aan het werkplan echter niet met de gemeenteraad te delen.
Adromi B.V.
M201944
Pagina 15 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
15. In hoeverre kunnen de gemeenteraden sturen op de inhoud van werkplannen? De raden ontvangen de werkplannen meestal ter kennisname (informatief) van het college of de ambtelijke organisatie. Via moties zou de raad kunnen sturen op de werkplannen, mits zij eerder in het proces betrokken zouden worden. De raad krijgt nu slechts definitieve stukken. Om goede kaders te stellen zou de raad naast het budget van de omgevingsdienst vast te stellen ook beleidsuitgangspunten kunnen aandragen. Daarbij geven gemeentelijke bestuurders aan dat er onderscheid tussen het stellen van kaders en de uitvoering gewaarborgd dient te blijven. Verschillende bestuurders hebben aangegeven dat zij niet op de hoogte zijn van eventuele reacties vanuit de raden over de werkzaamheden van de omgevingsdiensten met betrekking tot energietoezicht bij bedrijven en instellingen. 16. Zijn er moties en raadsvragen over energie(toezicht)? Moties en raadsvragen zijn voor de raad de meest voor de hand liggende wijze om haar kaderstellende rol vorm te geven. Uit onderzoek is niet gebleken dat een van de vier gemeenteraden in de afgelopen jaren moties heeft ingediend of raadsvragen heeft gesteld over de verplichting tot energiebesparing bij bedrijven. 17.
Verschillen ten opzichte van andere regelingen? Door de gemeenten is aangegeven dat er verschil is in de wijze waarop de gemeente en raden acteren en controleren op gemeenschappelijke regelingen. Avalex (regeling voor afvalinzameling) wordt hierbij herhaaldelijk als voorbeeld gegeven van een gemeenschappelijke regeling waar de raad dichter op zit. Dit heeft waarschijnlijk te maken met het feit dat de maatschappelijke en financiële impact van deze regeling voor raadsleden en burgers meer zichtbaar is.
Adromi B.V.
M201944
Pagina 16 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
6.
Bevindingen
6.1. Hoofdbevindingen Het verkennend onderzoek naar de energiebesparingsplicht moet inzicht geven in: 1. de wijze waarop de gemeenten in hun opdrachtformulering aan de omgevingsdiensten sturen op de handhaving van de energiebesparingsplicht; 2. de wijze waarop de omgevingsdiensten op de energiebesparingsplicht toezien en handhaven; 3. hoe de omgevingsdiensten daarover aan de gemeenten rapporteren; 4. op welke wijze de gemeenten reageren op de rapportage van de omgevingsdiensten over de handhaving van de energiebesparingsplicht.
Bevinding 1: Tijdens het onderzoek is niet gebleken dat de WVOLV-gemeenten actief sturen op toezicht en handhaving van de energiebesparingsplicht. De opdrachtformulering aan de omgevingsdiensten is algemeen van aard. Toezicht op de energiebesparingsplicht is niet expliciet beschreven in de productdienst-catalogus van de omgevingsdiensten waardoor er binnen het reguliere werk weinig aandacht naar uit gaat. In jaarlijkse werkplannen kunnen wel thema’s worden benadrukt, bijvoorbeeld door middel van de inzet van deelcontroles energie of themacontroles duurzaamheid. Door de gemeenten wordt hier maar in beperkte mate op ingezet. Vanuit de kaderstellende rol geven de raden geen prioriteiten mee aan de omgevingsdiensten omtrent de energiebesparingsplicht. Er zijn hierbij geen verschillen tussen de vier gemeenten geconstateerd.
Bevinding 2: De nadruk ligt bij de omgevingsdiensten vooral op het stimuleren van ondernemingen om rendabele energiebesparende maatregelen te nemen. Het uitgevoerde toezicht is daardoor veelal informatief van karakter. Hoewel de omgevingsdiensten zijn uitgerust energietoezicht uit te voeren wordt er binnen de gemeenten slechts in beperkte mate toezicht op energie uitgevoerd. Hierdoor is sprake van zeer lage bezoekfrequenties. Energierelevante bedrijven worden niet, of gemiddeld slechts eens per 15 à 20 jaar gecontroleerd op het voldoen aan de energiebesparingsplicht. Wanneer de omgevingsdienst Haaglanden constateert dat niet alle energiebesparende maatregelen zijn getroffen wordt niet direct handhavend opgetreden, maar wordt ondernemers doormiddel van een plan van aanpak de ruimte geboden om zelf het uitvoeringsmoment vast te stellen. Dit plan van aanpak is geen vorm van hercontrole: de eventuele overtreding blijft immers staan tot het daadwerkelijke uitvoeringmoment heeft plaatsgevonden. Tijdens dit onderzoek is niet gebleken dat er daadwerkelijk hercontroles (op het realiseren van energiebesparende maatregelen) worden uitgevoerd. Het handhavingsbeleid wijkt daarmee af van de landelijke Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen van Infomil. Dit geldt in mindere mate voor de omgevingsdienst West-Holland.
Deze dienst geeft aan bedrijven wel aan te schrijven die die niet aan wet- en regelgeving voldoen omtrent de energiebesparingsplicht, maar nog niet gebruik maken van het landelijke handhavingsbeleid. De omgevingsdienst West-Holland geeft aan in de toekomst wel te willen handhaven met behulp van het landelijke handhavingsbeleid.
Adromi B.V.
M201944
Pagina 17 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
Bevinding 3: Vertrouwen richting de omgevingsdienst is meermaals door de gemeenten benadrukt als uitgangspunt van de samenwerking. Mogelijk is dit een verklaring voor het feit dat bestuurlijke rapportages erg summier zijn. Beide omgevingsdiensten rapporteren tweemaal per jaar door middel van een tussentijdse rapportage en stellen een eindrapportage op. Op het gebied van de energiebesparingsplicht wordt nauwelijks gerapporteerd. De omgevingsdienst West-Holland rapporteert alleen het totaal aantal bestede uren binnen een productcategorie. De omgevingsdienst Haaglanden rapporteert het aantal uitgevoerde controles, waaronder deelcontroles energie. Inhoudelijk rapporteren, bijvoorbeeld over de vraag wat de controles hebben opgeleverd, vindt niet plaats.
Bevinding 4: De verschillende colleges brengen jaarlijkse werkplannen en inhoudelijke rapportages van de omgevingsdienst veelal informatief in de raad. Dit bijvoorbeeld als bijlage bij de begroting of bij het gemeentelijke VTH-programma. De gemeente Oegstgeest deelt het werkplan helemaal niet met de raad. De raad is voor de informatieverstrekking vaak afhankelijk van het college. Door het college ingebrachte stukken zijn veelal ter kennisname. Er zijn geen signalen aangetroffen van een inhoudelijke reactie vanuit de raden op het gebied van energiebesparingsplicht. Volgens bestuurders ervaart de raad mogelijk een afstand ten opzichte van de omgevingsdienst. Raadsleden zien de omgevingsdiensten mogelijk als “ver van het bed show”. Dat zou kunnen verklaren waarom er bij geen van de gemeenten moties of raadsvragen over dit onderwerp zijn ingediend. Een andere verklaring zou kunnen zijn dat een passievere houding aangenomen wordt omdat er vertrouwen is in de werkzaamheden van de omgevingsdienst. 6.2. Overige bevindingen Naar aanleiding van het verkennend onderzoek worden eveneens de volgende conclusies getrokken: − Energie en duurzaamheid staat bij alle gemeenten op de agenda maar blijven in concrete zin beperkt tot woningbouw, het (al dan niet) duurzaam opwekken van energie en het verduurzamen van het gemeentelijk vastgoed.
Er ligt in geen van de gemeenten een focus op energiebesparing bij bedrijven en instellingen. De wettelijke kaders voor energiebesparing bij bedrijven en instellingen zijn wel aanwezig en vanuit het rijk, de provincie en de omgevingsdiensten worden hiervoor de handvatten aangereikt; −
Gemeenten geven aan soms onvoldoende over capaciteit en expertise te beschikken om een proactieve houding richting de omgevingsdienst aan te nemen;
−
Omgevingsdiensten beschikken over een onvolledig beeld van de bedrijven waarop de energiebesparingsplicht van toepassing is. De cijfers uit het eigen systeem van de omgevingsdienst Haaglanden verschilt van de inschatting van het CBS en de omgevingsdienst West-Holland heeft in het kader van dit onderzoek de aangeleverde cijfers ontleend aan het CBS9. De cijfers van het CBS zijn het aantal grote energieaansluitingen, wat niet precies overeenkomst met het aantal
9
Zie voetnoot 2. Deze CBS-gegevens bevatten tevens bedrijven waarom de informatieplicht niet van toepassing is zoals bedrijven met een vergunning. De CBS-gegevens geven daardoor ook geen volledig beeld van het daadwerkelijke aantal bedrijven met Informatieplicht.
Adromi B.V.
M201944
Pagina 18 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
energiebesparingsplichtige bedrijven. Door de komst van de Informatieplicht energiebesparing zal dit inzicht wel worden vergroot omdat bedrijven nu actief energiegegevens bij de overheid aanleveren en deze gegevens voor de omgevingsdiensten toegankelijk zijn; −
De controlerende rol is voor de raden wellicht lastig uitvoerbaar omdat de werkzaamheden relatief ver van de gemeenteraad af staan. De omgevingsdiensten overschrijden de gemeentegrenzen en staan gevoelsmatig misschien verder af van de lokale actualiteiten.
Adromi B.V.
M201944
Pagina 19 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
7.
Aanbevelingen
Naar aanleiding van het onderzoek worden de onderstaande aanbevelingen gedaan: − Toon als gemeente meer belangstelling voor de energiebesparing bij bedrijven en de rol die toezicht daarbij kan spelen. Toezicht op de energiebesparingsplicht levert naast het voldoen aan wet- en regelgeving, een directe bijdrage aan de duurzaamheidsdoelstellingen van de gemeenten. Energiecontroles zorgen voor energiebesparing en een vermindering van de uitstoot van CO2. Bijkomend voordeel is het kostenbesparende effect voor de bedrijven in de gemeenten zelf. − Stel kaders door (concept) werkplannen van de omgevingsdiensten in de raad te behandelen. Verklein de afstand tussen de raad en de omgevingsdienst, door raden actiever te betrekken bij het opstellen van werkplannen. Vraag omgevingsdiensten vaker om werkplannen, kadernota’s en evaluaties uit te komen leggen aan de raad of tijdens informele sessies met raadsleden. − Zorg ervoor dat omgevingsdiensten energie(besparing) meenemen in de risicoanalyses en prioritering van milieutoezicht. Behandel de risicoanalyse in de raad omdat dit document de kaders schetst. Om goede kaders te stellen zou de raad naast het budget van de omgevingsdienst vaststellen, ook beleidsuitgangspunten kunnen aandragen.
− Zorg ervoor dat omgevingsdiensten toezicht op energie op dezelfde wijze uitvoeren als toezicht op andere reguliere milieuaspecten, zoals bodembescherming of de opslag van gevaarlijke stoffen. Zorg dat er geen afwijkend handhavingsmodel wordt toegepast. Sluit hierbij aan bij de landelijke sanctiestrategie. − Geef in de productenen dienstencatalogus invulling aan het product energietoezicht/energiecontrole. Het gaat dan voornamelijk om de vraag wat precies mag worden verwacht van de controle op energie gedurende een reguliere of een thematische controle. Daardoor kan energietoezicht tot de reguliere werkzaamheden gaan horen, in plaats van dat energietoezicht additioneel moet worden vormgegeven. − Spreek met de omgevingsdienst kritieke prestatie indicatoren af die inhoudelijk inzicht geven in de resultaten van controles, zoals de geleverde prestaties op het gebied van energiebesparing of de bijdrage aan gemeentelijke doelstellingen. Het meetbaar maken van het effect van energietoezicht maakt het voor de raden makkelijker om de controlerende rol te vervullen. − Besluit om niet alleen met de bedrijven het gesprek aan te gaan maar ook (extra) in te zetten op energietoezicht en handhaving bij bedrijven. Stel hiertoe capaciteit beschikbaar om alle energierelevante bedrijven te kunnen controleren, en zo nodig hercontroleren, binnen de wettelijke terugverdienperiode van 5 jaar.
Met een geringe capaciteitsverhoging (1 à 2 fte) voor energietoezicht bij bedrijven, kunnen de omgevingsdiensten alle energierelevante bedrijven ten minste eens in de 5 jaar controleren10.
10 Uitgaande van CBS-cijfers voor het aantal bedrijven met een gemiddelde tijdsbesteding van 12 uur per controle (Bij 1 fte:
circa 0,45 fte voor Leidschendam-Voorburg, 0,25 fte voor Wassenaar en 0,15 fte elk voor Oegstgeest en Voorschoten).
Adromi B.V.
M201944
Pagina 20 van 31
Toezicht & handhaving Energiebesparingsplicht
Bijlage 1. Achtergrondinformatie Energiewetgeving Wettelijk kader De gemeenten zijn het bevoegd gezag voor energietoezicht en handhaving bij bedrijven en instellingen. Deze taken zijn door de gemeenten weggelegd in een gemeenschappelijke regeling. De Omgevingsdienst West-Holland voert de energiewerkzaamheden uit voor de gemeenten Oegstgeest en Voorschoten en de Omgevingsdienst Haaglanden voor Wassenaar en Leidschendam-Voorburg. Als vanzelfsprekend zijn deze werkzaamheden verbonden aan de landelijke kaders en wetten. De belangrijkste regelgeving op het gebied van energie komt voort uit de Wet milieubeheer en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Deze vormen de kaders voor energietoezicht bij bedrijven:
Afbeelding 1: Schematisch overzicht energieregelgeving bij Wm-inrichtingen
Energietoezicht bij bedrijven en instellingen Een groot deel van de landelijke energiebesparing moet worden gerealiseerd door toezicht en handhaving bij bedrijven die vallen onder de milieuwet- en regelgeving11. In artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit milieubeheer is de bepaling opgenomen dat inrichtingen (bedrijven en instellingen) alle energiebesparende maatregelen moeten treffen die binnen 5 jaar terugverdiend kunnen worden. Deze verplichting geldt voor bedrijven en instellingen die jaarlijks meer dan 50.000 kWh aan elektriciteit en/ of 25.000 m3 aan aardgas equivalent gebruiken. In Nederland betreft dit naar schatting tussen de 80.000 en 100.000 bedrijven. Om zowel voor het bevoegd gezag als voor de ondernemingen op een eenvoudige wijze inzichtelijk te maken welke maatregelen voor bedrijven en instellingen verplicht zijn, zijn erkende maatregellijsten opgesteld. Deze lijsten met energiebesparende maatregelen zijn beschikbaar voor 19 verschillende branches en zijn wettelijk verankerd in bijlage 10 van de Activiteitenregeling milieubeheer. De geactualiseerde maatregelenlijsten zijn vanaf 1 april 2019 in werking12. Ondanks dat deze verplichting al sinds de verruimde reikwijdte (jaren 90) in de regelgeving aanwezig is, is toezicht hierop pas in de laatste paar jaar gewoon geworden. Vanuit de Rijksoverheid, Provincie en de VNG zijn in de afgelopen jaren extra