RV 21.0056 Strategische uitgangspunten Omgevingsplan Leiden

RAADSVOORSTEL Rv. nr.: 21.0056

B en W-besluit d.d.: 18-5-2021 B en W-besluit nr.: 21.0259

*Z1FF03CF241* Naam programma: Stedelijke ontwikkeling Onderwerp: Strategische uitgangspunten Omgevingsplan Leiden Aanleiding: Naar verwachting treedt op 1 januari 2022 (of in ieder geval medio 2022 1) de Omgevingswet (hierna: de wet) inwerking. Deze nieuwe wet vervangt en bundelt veel van de huidige wet- en regelgeving in het ruimtelijk domein. Deze bundeling heeft o.a. als doel de benadering van de fysieke leefomgeving slimmer, beter, sneller en samenhangender te maken. Daarnaast introduceert de wet een nieuw palet aan (kern)instrumenten waarmee gewerkt kan worden aan én gestuurd kan worden op: ▪ de (ontwikkeling van de) fysieke leefomgeving in Leiden; ▪ de ambities en doelen van én voor Leiden 2040; én ▪ de (verbeter)doelen van de wet. Dit lukt echter enkel als de (nieuwe) instrumenten in samenhang worden ontwikkeld en toegepast. De nieuwe (kern)instrumenten vormen samen een nieuwe beleidscyclus (figuur 1). In het kader van de ontwikkeling van deze nieuwe beleidscyclus wordt er hard gewerkt aan een specifieke Leidse invulling. Deze Leidse invulling heeft inmiddels geresulteerd in een aantal Leidse producten welke (in samenhang) invulling geven aan de Leidse beleidscyclus. De Leidse producten zijn o.a. de Omgevingsvisie Leiden 2040 en de diverse Leidse Ontwikkelperspectieven.

Kijkend naar de nieuwe beleidscyclus en wetende waar we als gemeente nu (al) staan, is het logisch om op dit moment verder door te kijken. Om ontwikkelingen en projecten straks na de het in werking treden van de wet te faciliteren zal vaak gebruik moeten worden gemaakt van het wijzigen van het Leids Omgevingsplan. Het is daarom urgent om nu te bepalen hoe we het Leids Omgevingsplan willen inzetten, omdat de voorbereidingen daarvoor nu zullen starten. Daarnaast Figuur 1: de nieuwe beleidscyclus heeft het Leids Omgevingsplan ook een onder de Omgevingswet beheersfunctie en dient het uiteindelijk eind 2029 compleet te zijn. Kijkend naar de beleidscyclus is nu dan ook het logische moment aangebroken om, met elkaar, aan de slag te gaan met de ontwikkeling van het Leids Omgevingsplan. Het maken van het Leids 1 Kamerbrief minister Ollongren, ‘Voortgang Omgevingswet april 2021’ d.d. 23 april 2021, kenmerk 2021-0000222462.

Pagina 1 van 20

Omgevingsplan is daarbij geen doel op zich, maar vormt wel een (wettelijk verplicht) middel, waarmee u als raad (straks) kan sturen op de ontwikkeling van Leiden en het bereiken van de door u gestelde ambities en doelen. Op 1 januari 2022 krijgt Leiden automatisch, op basis van het overgangsrecht, een tijdelijk Leids Omgevingsplan-van-rechtswege. De wet verplicht vervolgens de gemeente om in de daaropvolgende transitiefase (tot uiterlijk 31 december 2029) het tijdelijke Leids Omgevingsplanvan-rechtswege te transformeren tot één gebiedsdekkend Leids Omgevingsplan. Het transformeren gebeurt door telkens onderdelen (thema’s) en/of gebieden te wijzigen. Het Leids Omgevingsplan ontstaat dus door een continue stroom van wijzigingen van het tijdelijke Leids Omgevingsplan-van-rechtswege. Deze transformatie vindt de komende jaren plaats langs twee sporen. In de eerste plaats wordt op projectmatige wijze, stapsgewijs, gewerkt aan de ontwikkeling van het Leids Omgevingsplan. Daarnaast blijven we als gemeente (ruimtelijke) projecten faciliteren via aparte (eigen) wijzigingen van het Omgevingsplan. Dit laatste spoor kunt u het beste vergelijken met de huidige ‘postzegel’ bestemmingsplannen.

Na afloop van de transitiefase (uiterlijk 31 december 2029) dient de gemeente Leiden te beschikken over één gebiedsdekkend Leids Omgevingsplan waarin de juridische regels over de (gehele) fysieke leefomgeving zijn opgenomen. Daarbij is uiteraard de vraag belangrijk: welke juridische regels we als gemeente willen bewaren c.q. willen, dan wel moeten opnemen in het Leids Omgevingsplan? Het Leids Omgevingsplan moet uiteindelijk voldoen aan de gestelde wettelijke vereisten, én dient bij te dragen aan het behalen van de gestelde Leidse ambities en doelen richting 2040. Het ontwikkelen van het Leids Omgevingsplan is een grote en complexe opgave. De opgave is complex en omvangrijk, omdat er straks slechts één Leids Omgevingsplan is voor het hele gemeentelijke grondgebied, het Leids Omgevingsplan (in potentie) een veelheid aan thema’s kan c.q. moet bevatten én het Rijk het opstellen van een Omgevingsplan voor het grootste gedeelte vormvrij laat. Dit alles maakt dat er bij het opstellen van c.q. het werken aan het Leids Omgevingsplan enorm veel (potentiële) mogelijkheden zijn. Gelet op de vele mogelijkheden die de gemeente op kan met het Leids Omgevingsplan, maakt dat keuzes aan de voorkant van het totstandkomingsproces noodzakelijk worden geacht. Het is namelijk simpelweg niet mogelijk om alle potentiële mogelijkheden uit te zoeken, laat staan uit te werken.

Het is dus cruciaal, dat u als raad (als bevoegd gezag), met elkaar aan de voorkant van dit traject een aantal (gezamenlijke) keuzes maakt. Onderhavig raadsvoorstel richt zich op het maken van deze eerste keuzes en dit raadsvoorstel vormt dan ook een eerste (tussen)stap richting een volwaardig Leids Omgevingsplan. De gevraagde keuzes moet u niet beschouwen als ‘harde’ keuzes, maar dienen als uitgangspunten en richting. Richting en uitgangspunten waarlangs het college, via beide sporen, aan de slag kan met de ontwikkeling van het Leids Omgevingsplan. De nu gevraagde keuzes en de daaruit voortvloeiende richting en uitgangspunten moet u dus ook zien als het begin van een langere en bredere dialoog die we (raad, college en ambtelijke organisatie) in de transitiefase vaker met elkaar én de stad zullen voeren. Het vaststellen van deze keuzes/uitgangspunten is dus niet het einde van een dialoog, maar juist het begin. Doel: Het maken van een aantal strategische keuzes, waarmee, aan de voorkant, op hoofdlijnen richting wordt gegeven aan de ontwikkeling en totstandkoming van het Leids Omgevingsplan. Daarbij wordt benadrukt dat de keuzes moeten worden gezien als uitgangspunten en richting voor het college én welke het begin markeren van een grotere en langere (gezamenlijke) dialoog. Kaders: ▪ De Omgevingswet (het gehele stelsel); ▪ Omgevingsvisie Leiden 2040 1.0 versie (RV 19.0068, d.d.

15 juli 2019); ▪ Ontwerp Omgevingsvisie Leiden 2040 1.1 versie (B&W 21.0156 d.d. 23 maart 2021) ▪ Ontwikkelperspectief Leiden Zuidwest ‘Zuidwest op zijn Best’ (RV 19.0094, d.d. 17 oktober 2019); Pagina 2 van 20

▪ ▪ ▪

Ontwikkelperspectief De Mors ‘Meer Mors, Mooi voor iedereen’ (RV 20.0110, d.d. 15 december 2020); Raamwerk Omgevingswet instrumenten gemeenteraad (RV 19.0166, d.d. 23 januari 2020). Rapport Rekenkamercommissie woningbouwopgave Leiden Leiderdorp tot 2030 (RV 19.0115 d.d. 14 november 2019).

Overwegingen: De wet verplicht u als raad straks om voor het hele grondgebied van Leiden uiteindelijk één Omgevingsplan vast te stellen, het Leids Omgevingsplan (art. 2.4 Omgevingswet). Het Leids Omgevingsplan vormt voor u als raad het juridisch-planologisch middel om te sturen op de (stedelijke) ontwikkeling van Leiden en de (verdere) ambities en doelen richting Leiden 2040. Ontwikkelingen, ambities en doelen welke u als raad – in beginsel - verankerd in de Omgevingsvisie Leiden 2040 en/of Leidse Ontwikkelperspectieven. Zoals al is aangegeven is het opstellen van het Leids Omgevingsplan een omvangrijke en complexe opgave, welke vraagt om een gestructureerde aanpak. Om deze structuur aan te brengen en de transitiefase op een goede en efficiënte manier te benutten zijn keuzes aan de voorkant van dit proces noodzakelijk. Om die reden is er de afgelopen maanden ambtelijk en in samenwerking met Royal Haskoning DHV gekeken en onderzocht op welke onderdelen keuzes noodzakelijk zijn. Over dit traject is ook op 16 maart jl. een informatieve raadssessie gehouden. Op basis van dit traject met Royal Haskoning DHV zijn er uiteindelijk zeven onderdelen gedestilleerd waar het maken van keuzes, om uiteenlopende redenen, nu al wenselijk is. De onderdelen zijn daarbij onderverdeeld in een deel ‘Governance en Proces’ en een deel dat zich richt op de ‘Inhoud’.

De zeven onderdelen waarop keuzes noodzakelijk worden geacht zijn weergegeven in figuur 2. Hieronder zullen eerst kort – samengevat – de adviezen per onderdeel worden weergegeven. Daarna zullen de onderdelen afzonderlijk worden behandeld. Daarbij wordt per onderdeel – voor zover noodzakelijk - stilgestaan bij: ▪ het belang van het maken van een keuze; ▪ de (eventuele) keuzemogelijkheden; ▪ de gevolgen (risico’s en kansen) van keuzes; en ▪ een advies voor de te maken keuze. Af en toe zullen keuzes/-mogelijkheden ook worden verduidelijkt aan de hand van concrete voorbeelden. Daarbij wordt uitdrukkelijk aangegeven dat de gehanteerde voorbeelden (deels) fictief zijn en in deze hoedanigheid enkel bedoeld zijn om de mogelijke (uit/door)werking van een keuze te illustreren.

Figuur 2: de strategische keuzes voor het Leids Omgevingsplan

Pagina 3 van 20

1. Samenvatting van de keuzes Voor wat betreft de drie onderdelen die zich richten op de inhoud is de korte conclusie dat er in dit kader (nu) geen verdere keuzes noodzakelijk zijn. De reden hiervoor is namelijk dat deze keuzes op de onderdelen ‘inhoudelijke thema’s’, ‘gebieden’ en in iets mindere mate ‘regelen van activiteiten en functies’ al grotendeels door u gemaakt zijn met o.a. de vaststelling van de Omgevingsvisie Leiden 2040 1.0 óf in andere al lopende trajecten nog door u gemaakt zullen worden op relatief korte termijn (bv. de Omgevingsvisie Leiden 2040 1.1 of het Ontwikkelperspectief Leiden Noord). Het is dus absoluut niet de bedoeling om met dit voorstel al gemaakte keuzes door u t.a.v. de inhoud opnieuw ter discussie te stellen dan wel aankomende discussies op de inhoud in andere, al lopende, trajecten in de wielen te rijden. Op de drie inhoudelijke onderdelen wordt u als raad dan ook door het college geadviseerd om in beginsel al door u vastgesteld beleid, o.a. de Omgevingsvisie Leiden 2040 1.0 (of haar rechtsopvolger) en de Leidse Ontwikkelperspectieven, als uitgangspunt te nemen voor de ontwikkeling/totstandkoming van het Leids Omgevingsplan.

NB: Wanneer de conclusie wordt getrokken dat door u vastgestelde beleidskaders onvoldoende integraal van karakter zijn, dat wil zeggen onvoldoende de fysieke leefomgeving beslaan, zullen er in de toekomst eventueel separaat keuzes worden voorgelegd. Voor wat betreft de planning geldt dat er nog een aantal aspecten (nader) moet worden uitgezocht om echt goede keuzes te kunnen maken op dit vlak. U wordt dan ook voorgesteld om het college te verzoeken om een aantal aspecten rondom de planning nader uit te zoeken en u hierover t.z.t. te informeren. Wel zijn er een aantal knoppen waar u aan kan draaien, die van invloed zijn op de planning (doorlooptijd). De knoppen zien op de inhoud (kwaliteit) en het proces (snelheid/middelen). U wordt geadviseerd om in de planning kwaliteit boven snelheid te laten prevaleren en (indien noodzakelijk) gebruik te maken van de volledige transitiefase van 8 jaar (tot eind 2029 vooralsnog). Op de onderdelen sturing en samenwerking is de noodzaak voor keuzes het grootst. Dit is ook één van de redenen waarom het advies van Royal Haskoning DHV zich sterk focust op deze twee onderdelen. Hoewel het – op papier - twee aparte onderdelen zijn, kunnen beide onderdelen eigenlijk niet los van elkaar worden gezien.

In het kader van sturing is het voorstel aan u om de huidige manier van sturen (toelatingsplanologie), welke een hoog detailniveau kent en vooral regelgericht is los te laten. In plaats daarvan wordt voorgesteld om in het Leids Omgevingsplan te kiezen voor een situationele aanpak gericht op: uitnodigingsplanologie, tenzij. Deze aanpak zorgt voor een globalere aanpak die resulteert in meer flexibiliteit en waarbij u meer doelgericht te werk gaat. Daarbij komt dat u als raad nog meer uw kaderstellende rol moet pakken en de uitvoerende rol nog meer bij het college neerlegt. Uiteraard blijft u daarnaast ook invulling geven aan uw volksvertegenwoordigende rol, zoals het college het dagelijks bestuur van de stad en zijn beleidsvoorbereidende rol blijft oppakken. Op het laatste onderdeel, participatie, zijn ook keuzes noodzakelijk, omdat dit één van de wettelijke vereisten is. Keuzes op dit onderdeel zijn echter (nu) nog niet mogelijk, omdat het herzien c.q. aanpassen van de participatieverordening nog in ontwikkeling is. In lijn met de eerdere conclusies, op de onderdelen aangaande inhoud, willen we ook dit traject niet doorkruisen. Keuzes op het gebied van participatie zullen we in dit kader dan ook niet nu voorleggen.

Wel wordt u geadviseerd om het college te vragen om na, besluitvorming rondom de participatieverordening door u als raad, een participatieaanpak op te stellen en u hierover te informeren t.z.t. 2. Governance en Proces 2a. Sturing Het onderdeel ‘sturing’ is van de zeven onderdelen het meest belangrijk. Het onderdeel sturing gaat over hoe u als raad het Leids Omgevingsplan wilt inzetten en gebruiken. Hoe u dus als raad het Leids Omgevingsplan, als middel, wilt gebruiken om de Leidse ambities en doelen voor Leiden 2040 te behalen. Bij dit onderdeel gaat het dan ook over uw eigen rolopvatting (relatie met het onderdeel ‘samenwerking’ hierna), hoe u aankijkt tegen de balans flexibiliteit versus rechtszekerheid, de mate waarin u regels wilt stellen (globaal versus gedetailleerd) en of u wilt uitgaan van regelgericht (normen) of doelgericht (doelen)? Pagina 4 van 20

Om de keuzemogelijkheden op dit onderdeel inzichtelijk te maken, maken we gebruik van twee sturingsmechanismen, te weten toelatingsplanologie en uitnodigingsplanologie. Uiteraard zijn er ook nog andere sturingsmechanisme denkbaar en zijn er diverse tussenvarianten denkbaar, maar voor het maken van een aantal eerste (abstracte) keuzes houden we het bij dezen twee. Voor een nadere beschrijving van beide mechanismen verwijzen wij u naar de bijgevoegde technische informatie over het (Leids) omgevingsplan in bijlage 2. In het kort staat de toelatingsplanologie symbool voor het strak ‘bestemmen’ en het opnemen van gedetailleerde kaders. We leggen met toelatingsplanologie vaak exact de feitelijke situatie en/of gewenste (nieuwe) ontwikkeling vast als een concreet eindbeeld (blauwdruk). Toelatingsplanologie is heel erg regelgericht en legt de normen voor Leiden vast. Deze manier van sturen zorgt er eigenlijk voor dat het Leids Omgevingsplan geen kaderstellend product meer is aan de voorkant, zoals bedoeld door de wetgever, maar slechts de juridisch-planologische afhechting aan de achterkant van eerder gestelde kaders in bv. de Omgevingsvisie Leiden 2040 1.0, Ontwikkelperspectieven, Masterplannen, Gebiedsvisies etc.

Toelatingsplanologie zorgt daarom voor weinig flexibiliteit, wat vaak gepaard gaat met langere (juridische) procedures, maar biedt aan de andere kant in eerste instantie meer (juridische) rechtszekerheid. Uitnodigingsplanologie gaat uit van een globalere manier van bestemmen en dus globalere kaders/regels. Daarbij wordt gelijk opgemerkt dat globalere regels niet per definitie gelijk staat aan (geheel) loslaten. Met uitnodigingsplanologie gaan we veel meer uit van de doelstellingen en ambities die we met elkaar hebben gesteld. Het zijn de doelstellingen die we in het Leids Omgevingsplan verankeren aan de voorkant van het proces. Het is vervolgens aan de samenleving, ontwikkelende partijen en het college om invulling te geven aan die doelen. U als raad legt dus het gewenste eindbeeld vast in het Leids Omgevingsplan en geeft de (belangrijkste) speerpunten daarbij aan, maar stuurt minder op de uitvoering, de oplossing. De oplossing wordt gezocht door de stad, ontwikkelaars en college, waarbij participatie uiteraard een belangrijk onderdeel vormt. Uitnodigingsplanologie biedt dus meer flexibiliteit, welke de doorlooptijd van projecten en ontwikkelingen ten goede kan komen. Daarbij verschuift veel meer onderzoek en uitwerking naar de daadwerkelijke uitvoeringsfase (de omgevingsvergunning). De keerzijde van meer flexibiliteit is uiteraard minder (juridische) rechtszekerheid.

Het kiezen tussen toelatings- en uitnodigingsplanologie is dan ook tegelijkertijd het zoeken naar een juiste balans tussen het bieden van flexibiliteit en (juridische) rechtszekerheid. Omdat het vinden van de juiste balans een zoektocht is voor de komende jaren is het maken van een harde keuze op dit onderdeel eigenlijk (nog) niet mogelijk, althans niet zodanig dat we nu al alle consequenties (voor- en nadelen) van een harde keuze in beeld kunnen brengen. Het geven van (denk)richting op dit onderdeel en het zodoende bepalen van één of meerdere uitgangspunten is wel in dit stadium al mogelijk én dus ook noodzakelijk. In lijn met o.a. de bedoeling van de wet, het Rekenkamerrapport uit 2019 naar de Woningbouwopgave in Leiden-Leiderdorp, de Ontwikkelperspectieven, maar belangrijker nog in lijn met de door u vastgestelde Omgevingsvisie Leiden 2040 1.0 wordt aan u voorgesteld om bij het opstellen van het Leids Omgevingsplan zoveel mogelijk uitnodigingsplanologie na te streven als sturingsmechanisme. Kortom: uitnodigingsplanologie, tenzij. Het is immers, zoals u zelf stelt, van belang dat de instrumenten in de nieuwe beleidscyclus in samenhang bijdragen aan het realiseren van de gestelde doelen.

Deze doelgerichte benadering is exact waar de systematiek van uitnodigingsplanologie voor staat en hoewel uitnodigingsplanologie absoluut niet nieuw is, biedt de nieuwe wet wel veel meer handvaten om dit op een goede en effectieve manier in te zetten.

Pagina 5 van 20

Voorbeeld: Toelatingsplanologie Omgevingsplan

versus

Uitnodigingsplanologie

in

het

Leids

In het Ontwikkelperspectief De Mors, zoals u dat heeft vastgesteld op 15 december 2020, heeft u voor diverse (ontwikkel)gebieden in de Mors al diverse kaders vastgesteld. Zo hebt u voor het gebied Westerpoort (het roze gebied) al kaders opgenomen over o.a. de beeldkwaliteit, bouwhoogte en woningdichtheid (pg. 92). Zo stelt u dat de woningdichtheid in het gebied tussen de ca. 6001200 woningen mag bedragen, maar dat gelet op de opgave klimaatadaptatie en de huidige hittestress in het gebied ook gestreefd moet worden naar een zo groen mogelijke inrichting van de openbare ruimte en andere buitenruimtes. Mogelijke (plan)regels – toelatingsplanologie: ▪ In (bouw)vlak 1 zijn X woningen toegestaan, in (bouw)vlak 2 zijn X woningen toegestaan, etc.; ▪ Alle nieuwe woningen moeten een groen mos sedum dak hebben; ▪ Woningen moeten minimaal een EPC-norm van X,X hebben; ▪ De openbare ruimte moet voor minimaal X% onverhard worden uitgevoerd ▪ Tuinen bij woningen mogen voor maximaal X% worden verhard.

4

1

5 2 3

Mogelijke (plan)regels – uitnodigingsplanologie: ▪ In het gebied Westerpoort zijn maximaal X woningen toegestaan, mits: a) Er geen onevenredige windhinder ontstaat; b) Etc. ▪ Nieuwe woningen moeten energieneutraal zijn en bijdragen aan het tegengaan van hittestress; ▪ Minimaal X% van het oppervlak in het gebied Westerpoort dient onverhard te zijn i.h.k.v. het tegengaan van hittestress.

U als raad gaat op deze manier in het Leids Omgevingsplan meer sturen op de na te streven doelen (kaderstellend) en minder op de oplossing (uitvoerend). U legt de belangrijke doelen en kaders vast en het college is vervolgens verantwoordelijk voor de uitvoering, oplossing en (beleid)voorbereiding, waarbij u als raad aan het einde van het proces monitort, evalueert en – indien wenselijk – (weer) bijstuurt. U stelt bv. in het Leids Omgevingsplan, i.h.k.v. een goede mobiliteit en bereikbaarheid, dat nieuwe ontwikkelingen geen parkeeroverlast mogen opleveren (globaal en doelgericht). Het is vervolgens aan het college om (i.s.m. samenleving en ontwikkelaar, via participatie) per project, of breder, te kijken naar de geschikte oplossing (gedetailleerd). Of de geschikte oplossing vervolgens een (harde) parkeernorm is, of een de toepassing van een vernieuwend mobiliteitsconcept is legt u dus als raad niet op voorhand vast in het Leids Omgevingsplan. Op deze manier legt u de (na te streven) doelen vast en biedt u tegelijkertijd een bepaalde flexibiliteit in het zoeken naar de juiste oplossing. Daarnaast biedt het gebruik van uitnodigingsplanologie diverse kansen. Uitnodigingsplanologie maakt ons meer wendbaar om zodoende sneller te kunnen inspelen op veranderende (markt)omstandigheden.

Daarnaast gaat het veel meer uit van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving door niet de regels en normen centraal te stellen, maar uit te gaan van de doelen. En tot slot biedt het goed inzetten en gebruiken van uitnodigingsplanologie Pagina 6 van 20

kansen voor snellere besluitvorming en procedures. Uiteraard geldt dat daar waar zich kansen voordoen er ook (potentiële) risico’s zijn. De belangrijkste risico’s bij uitnodigingsplanologie zijn, doelen/waarden die in het gedrang komen wanneer simpelweg te veel flexibiliteit wordt geboden, omdat er in die gevallen weinig (juridische) ruimte is om direct bij te sturen én het risico van ‘cherrypicking’ ontstaat waarbij alleen de ‘lucratieve’ locaties worden (her)ontwikkeld. Om de hiervoor benoemde (potentiële) risico’s te beperken is het o.a. van belang dat u naast uw kaderstellende rol uiteindelijk ook uw controlerende op een goede manier kan uitvoeren. De monitoring en evaluatie (het einde van de beleidscyclus, figuur 1) kan en/of dient u vooral te gebruiken om wanneer u constateert dat bepaalde ambities en doelen in gevaar komen u hier weer op bijstuurt door bijvoorbeeld een aanpassing van of in het Leids Omgevingsplan. Naast het belang van het nu bepalen en vaststellen van diverse uitgangspunten is het dus ook van belang dat u in samenspraak met het college afspraken maakt over de (manier van) monitoring. Onderhavig raadsvoorstel ziet verder niet op het maken dergelijke afspraken. Overigens wordt opgemerkt dat er in dit kader natuurlijk ook al bestaande afspraken zijn.

Over de monitoring en het maken en/of herzien van afspraken hierover zal in de loop van dit jaar, evenals in de komende transitiefase verder worden gesproken. Naast het maken van afspraken, om zo een goede monitoring te bewerkstellen, waardoor u uw controlerende rol kan invullen, kan u ook eventueel het adviesrecht gebruiken. Met het adviesrecht2 kan u als raad, in bepaalde gevallen én onder voorwaarden, het college adviseren rondom omgevingsvergunningen in afwijking van het Leids Omgevingsplan. Ook het adviesrecht kan u dus gebruiken om te sturen op uw doelen en het bewaken van de door u voor Leiden gewenste omgevingskwaliteit. Over het adviesrecht zal ook later dit jaar met u worden doorgepraat. Het tweede risico, het voorkomen van het zogeheten ‘cherrypicking’ kan daarnaast (deels) voorkomen worden door hier in het eigen gemeentelijke grondbeleid rekening mee te houden, iets waar in Leiden overigens al (grotendeels) op wordt ingespeeld. Op basis van het voorgaande en in lijn met de Omgevingsvisie Leiden 2040 1.0 wordt aan u voorgesteld om te kiezen voor een situationele aanpak met uitnodigingsplanologie als uitgangspunt voor het Leids Omgevingsplan (kortom: uitnodigingsplanologie, tenzij). Daarbij worden de ambities en doelen voor Leiden en specifieke gebieden en thema’s centraal gesteld in het Leids Omgevingsplan.

De regels vormen vervolgens ‘slechts’ de (juridische) doorvertaling om de ambities en doelen te bereiken. U streeft zodoende naar een meer globalere en flexibelere set aan regels op basis van uw eigen bestaande kaders zoals o.a. de Ontwikkelperspectieven. Uiteraard lenen niet alle gebieden en thema’s zich voor deze aanpak. Waar de focus (ambities en doelen) juist ligt op het behouden van bestaande kwaliteiten wordt een meer conserverende en gedetailleerde regelgeving (toelatingsplanologie), bv. in gebieden als de binnenstad, of op belangrijke thema’s als Erfgoed en Bomen voorgesteld. Voorbeeld: doorwerking van Omgevingsvisie Leiden (ambities) naar Leids Omgevingsplan (regels) Uitnodigingsplanologie, tenzij gaat uit van een zekere mate van flexibiliteit, waarbij u als raad in het Leids Omgevingsplan regels stelt om uw ambities en doelen te bereiken. Daarbij gaat het dus feitelijk over het niveau waarop u uw kaders/regels wilt stellen. Wanneer hebt u het gevoel dat kaders/regels aan de ene kant nog een bepaalde flexibiliteit hebben richting de samenleving en markt en aan de andere kant dat u het vertrouwen heeft dat ambities ook daadwerkelijk bereikt worden. Dit illustreren we graag aan u met onderstaand voorbeeld o.b.v. het Vondelkwartier.

De herontwikkeling van het Vondelkwartier, hoewel nog niet met naam en toenaam benoemd, komt al naar voren in de Omgevingsvisie Leiden 2040 1.0. In deze Omgevingsvisie is het Vondelkwartier onderdeel van het zogeheten ‘ruime Stationsgebied’. Op deze locatie(s) is volgens u als raad ruimte voor extra woningbouw en ander programma in een hoogstedelijk duurzaam milieu. Dit gebeurt door o.a. functies te mengen, de ruimte duurzaam te gebruiken en in te zetten op aangename groene buiten- en verblijfsruimten (pg. 47 Omgevingsvisie Leiden 2 Het adviesrecht wordt gezien als de vervanger van de huidige Verklaring van geen bedenkingen (art. 16.15a, onder b

Omgevingswet). Over het adviesrecht, de invulling ervan en eventuele implicaties wordt in september separaat verder gesproken met u. Pagina 7 van 20

2040 1.0). In het Ontwikkelperspectief De Mors (pg. 56 t/m 59) geeft u als raad wederom kaders aan waarbinnen (her)ontwikkelingen in het Vondelkwartier plaats kunnen vinden. Hierbij geeft u o.a. kaders aan over de beeldkwaliteit, hoogbouw, dichtheid, maar ook op aspecten als het woonmilieu, de openbare ruimte en duurzaamheid. De kaders in het Ontwikkelperspectief zijn een nadere uitwerking t.o.v. de Omgevingsvisie. Tot slot is er voor het Vondelkwartier ook een gebiedsvisie vastgesteld. In de door u vastgestelde gebiedsvisie Vondelkwartier legt u wederom kaders vast. Deze kaders zien grotendeels op dezelfde aspecten als het Ontwikkelperspectief, namelijk programma, bouwhoogte(n) en beeldkwaliteit. In de Gebiedsvisie zijn deze aspecten echter weer een stap verder uitgewerkt. Alle drie de kaders (1. omgevingsvisie, 2. ontwikkelperspectief en 3. gebiedsvisie) kunnen doorvertaald worden naar juridisch regels in het Leids Omgevingsplan. De essentiële vraag is daarbij welk kader u het meest geschikt acht om door te vertalen, waarbij uiteraard ook het kader per locatie kan verschillen. Daarbij geldt eigenlijk dat hoe concreter het kader, hoe gedetailleerder de regels en dus relatief veel rechtszekerheid en weinig flexibiliteit en vice versa uiteraard. De vraag aan u is dus feitelijk voor welk kader u kiest voor de doorvertaling? 1.

Het Vondelkwartier moet een hoogstedelijk duurzaam (woon)milieu worden. 2. Het Vondelkwartier moet een gemengd gebied worden met o.a. variatie in hoogte oplopend van de Lage Mors naar de Plesmanlaan met vier hoogteaccenten van 30, 40, 50 en 70 meter. 3. Het Vondelkwartier moet een levendig gebied worden met o.a. zes bouwvlakken waarbij bouwvlak 1 een maximale hoogte heeft van 20 meter met een accent van 70 meter, bouwvlak 2 een maximale hoogte heeft van 17 meter met een accent van 40 meter etc. Hoe abstracter het kader hoe meer u invulling geeft aan de uitnodigingsplanologie.

2b. Samenwerking In de onderstaande uitwerking van het onderdeel samenwerking ligt nadrukkelijk de focus op uw rol als raad. Het gaat dus niet over de rol van de gemeente in zijn geheel 3. Daarbij wordt benadrukt dat het in dit voorstel specifiek gaat over uw rolopvatting/-invulling in het kader van het Leids Omgevingsplan. In al uw werkzaamheden bent u immers bezig met de uitvoering en invulling van uw volksvertegenwoordigende rol. In het kader van uw rolopvatting/-invulling worden vier potentiële rollen onderscheiden: ▪ De volksvertegenwoordigende rol; ▪ De kaderstellende rol; ▪ De uitvoerende rol; en ▪ De controlerende rol. De manier waarop u uw eigen rol(len) kiest en invult in het kader van het Leids Omgevingsplan betekent vervolgens automatisch iets voor de onderlinge samenwerking tussen u als raad en het college. Tegelijkertijd bepaalt deze keuze ook uw samenwerking met de samenleving of de samenwerking tussen u en andere bestuursorganen (bv. in de regio, voor gebiedsoverstijgende doelen en ambities). Daarbij is ook in het kader van een goede samenwerking, net als bij het onderdeel sturing, een goede monitoring van belang. Zoals hierboven (onderdeel sturing) gesteld stellen wij voor dat u uitgaat van uitnodigingsplanologie, tenzij. Bij deze aanpak sluit de kaderstellende rol het beste aan.

Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat u in het Leids Omgevingsplan vooraf (globalere) kaders stelt, gericht op het te bereiken doel en de uitvoering (het zoeken naar oplossingen, invulling geven aan de

3 De uitvoerende, regulerende, regisserende, stimulerende, faciliterende en/of terugtredende/loslatende overheid.

Pagina 8 van 20

kaders) bij het college neerlegt. Door deze rolopvatting en de daaruit volgende samenwerking tussen u als raad en het college ontstaan meer mogelijkheden om de creativiteit van de samenleving en markt te benutten in het bereiken van de gezamenlijke doelen en ambities. Deze lijn en rolverdeling sluiten overigens goed aan bij de huidige praktijk. Uiteraard brengt deze rolopvatting ook risico’s met zich mee. De kaderstellende rol van u als raad en de daaruit voortvloeiende (globalere) regels welke aan de voorkant meer flexibiliteit bieden maken dat omwonenden en andere belanghebbenden minder precies zullen weten waar ze aan toe zijn. Het college zoekt immers vanuit deze verdeling van verantwoordelijkheden en rollen binnen de kaders die door u zijn meegegeven naar de optimale oplossing, maar deze oplossing ligt niet op voorhand vast (de balans tussen flexibiliteit en rechtszekerheid). We zullen dit verderop illustreren met een voorbeeld. Vanuit bovenstaande gedachte zal de participatie rondom het Leids Omgevingsplan (soms) globaler van karakter zijn. De ‘concrete’ participatie verschuift veel meer naar de vergunningsfase. In deze vergunningsfase is de initiatiefnemer – in beginsel – verantwoordelijk voor de participatie en toetst het college.

Des te belangrijker is het om op het onderdeel participatie ook goede en eenduidige keuzes te maken (zie ook het onderdeel participatie verderop), wanneer de herziene participatieverordening gereed is. Naast de participatie betekent de invulling van de kaderstellende rol ook dat u als raad (nog) verder zal moeten investeren in aspecten als, loslaten, vertrouwen en risicoacceptatie. Wanneer u uw rol invult en uitgaat van meer globalere regels, kaders en doelgerichter denkt bent u feitelijk aan het loslaten. Daarbij is het belangrijk dat u vertrouwen heeft in o.a. het college en de samenleving dat zij de door u geboden ruimte op een goede en verantwoordelijke manier invullen, al dan niet met elkaar. Daarbij zijn we overigens te allen tijde gezamenlijk (raad, college, initiatiefnemer en stad) verantwoordelijk voor de goede ontwikkeling van Leiden. Tot slot is het ook belangrijk dat er niet direct verkrampt wordt gereageerd als zich toch incidenten voordoen, waardoor er maatschappelijke en/of politieke druk ontstaat om aspecten toch weer ‘dicht’ te regelen in het Leids Omgevingsplan. (de risico-reflex-regel).

Het is dus van belang om, naast uw eigen rolopvatting, gelijktijdig stil te staan bij de vraag, welke risico’s u accepteert als raad en hoeveel vertrouwen u hebt in college, samenleving en ontwikkelaars dat mogelijke risico’s zich niet zullen voordoen als u daar als raad vooraf geen regels over heeft gesteld. In hoeverre lossen problemen zichzelf op? In hoeverre is de samenleving, net als in het sociaal domein, zelfredzaam t.a.v. de fysieke leefomgeving? Deze risico-reflex-regels wordt hieronder met twee voorbeelden aan u geïllustreerd. Voorbeeld: de risico-reflex-regel en het (negatieve) effect van te veel regels Artikel 3.4.7.9 van de Verordening voor de fysieke leefomgeving Leiden 2020, genaamd Parkeren nabij een wijkcontainer (APV), luidt: “Het is niet toegestaan een voertuig op de weg bij een wijkcontainer te parkeren op een manier dat het legen daarvan op een hinderlijke manier wordt belemmerd”. Bovenstaande regel is uiteraard (juridisch) correct, dient ook zeker een bepaald doel en zal in beginsel landen in het Leids Omgevingsplan. De vraag is echter of deze (juridische) regel het juiste instrument is voor het te behalen doel? De eerste vraag is hoe vaak een dergelijke situatie überhaupt voorkomt en of de samenleving zelf niet kan inschatten dat parkeren op dergelijke locaties onwenselijk is en voor overlast zorgt.

Ten tweede kan de vraag gesteld worden of (eind)gebruikers van deze regel op de hoogte zijn als ze daadwerkelijk gaan parkeren? Ten derde heeft bij een constatering van de overtreding de (te voorkomen) overlast (het doel) waarschijnlijk al plaatsgevonden. Kortom is de (juridische) regel het beste middel voor het te behalen doel? Daarbij kan ook nog de vraag worden gesteld wat is het ergste (risico) dat kan plaatsvinden als deze regel niet wordt gesteld? Zal de persoon die zijn of haar auto parkeert daadwerkelijk niet zelf kunnen inschatten dat het onwenselijk is om dit naast een wijkcontainer te doen? Uiteraard kan alles in regels worden gevat om zodoende (potentiële) risico’s te voorkomen (of althans proberen te voorkomen). Maar alles vatten in (juridische) regels in het Leids Omgevingsplan heeft ook zijn keerzijden. Allereerst zal het praktisch gezien meer tijd kosten om het Leids Omgevingsplan te vormen. Daarnaast zal de enorme bundeling van regels, ook als Pagina 9 van 20

deze straks allemaal digitaal zijn ontsloten in het nieuwe omgevingsloket (DSO) eerder zorgen voor verwarring, dan voor de gewenste helder- en duidelijkheid. Dit is ook te zien op foto 1 hieronder. De foto laat duidelijk zien dat door de veelheid aan regels en de wens om alle regels te ontsluiten het voor de (eind)gebruiker zeker niet duidelijker wordt wat hij/zij nou wel of niet (meer)mag. Is het bijvoorbeeld nu wel of niet toegestaan om in zone 4 te paardrijden? Ook is door de kluwen aan regels het doel grotendeels verloren gegaan, namelijk het goed en veilig gebruiken van het strand. Naast het feit dat te veel regels tot onduidelijkheid kunnen leiden het daarmee tevens het te behalen doel uit het oog kan worden verloren is het ook altijd maar de vraag in hoeverre een regel echt effectief is. Houden (eind)gebruikers zich aan de regels, of zijn de regels eigenlijk meer gesteld vanwege een eventuele aansprakelijkheidstelling? Een goed voorbeeld hiervan is de situatie op Maho Beach op Sint-Maarten en het zogeheten Jetblast-arrest4.

Naar aanleiding van een tragisch incident werd de vraag gesteld of het plaatsen van waarschuwingsborden voldoende was om schuldaansprakelijkheid uit te sluiten? Geconcludeerd werd dat waarschuwingsborden voldoende zijn als door het plaatsen van dergelijke borden te verwachten valt dat het plaatsen van de borden leidt tot een handelen of nalaten waardoor het gevaar wordt vermeden. Op basis van deze uitspraak van de Hoge Raad heeft de overheid op Sint-Maarten het betreffende bord aangepast en waarschuwt zij nu ook dat een jetblast de dood tot gevolg kan hebben. (zie foto 2 hieronder). Kern van het verhaal is echter dat de overheid op Sint-Maarten geen regel instelt, maar slechts waarschuwt, ook als het risico sterfte is. De overheid van Sint-Maarten legt daarmee nadrukkelijk de verantwoordelijkheid neer bij de samenleving zelf.

Links foto 1: toegangsbord bij het strand in Velsen, rechts foto 2: Maho Beach op Sint-Maarten

Het Leids Omgevingsplan is dus meer dan een nietje door de bestaande regelgeving. U zal kritisch moeten kijken of alle regels wel de te behalen doelen dienen, of dat ook andere middelen kunnen worden ingezet. Nogmaals het Leids Omgevingsplan is één van de middelen om te sturen op het behalen van doelen en het is dus van belang om af te vragen welke doelen via juridische regels behaald moeten worden en welke middelen ook zonder juridische regels behaald kunnen worden. Naast de samenwerking tussen u en het college (de eigen rolopvatting en onderlinge rolverdeling) en de samenwerking tussen u en de samenleving (vertrouwen) is de samenwerking met andere bestuursorganen ook van belang. De wet en het Leids Omgevingsplan bieden namelijk meer mogelijkheden om in regionaal verband belangrijke thema’s op te pakken. Het betreft dan vooral regionale en gebiedsoverstijgende thema’s welke de gemeente Leiden niet alleen kan oppakken en/of bepalen. Een goed voorbeeld hiervan is mogelijke milieuproblematiek en/of -belasting. De luchtkwaliteit stopt immers niet bij onze eigen gemeentegrenzen. Naast inzet op (diverse) milieuthema’s kan het Leids Omgevingsplan ook worden ingezet om de doelen en ambities in het kader van de energietransitie een impuls te geven.

In de Regionale Energiestrategie (RES), wat een verdere (regionale) uitwerking is van de duurzaamheidsambities uit de Omgevingsvisie, worden straks, mede door u, keuzes gemaakt 4 HR 28 mei 2004, ECLI:NL;HR:2004:AO4224; NJ 2005/105 m. nt. C.J.H. Brunner

Pagina 10 van 20

over de energietransitie in Leiden en de Leidse regio. Deze keuzes kunnen zijn gericht op het opwekken, transporteren en opslaan van duurzame energie. De ruimtelijke keuzes die u hierin maakt, bijvoorbeeld het reserveren van ruimte onder- en bovengronds, kunnen en moeten misschien wel landen in het Leids Omgevingsplan. Het verankeren van de ruimtelijke impact van keuzes uit de RES borgt namelijk dat de te behalen doelen uit de RES ook daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden. Dit betekent tegelijkertijd wel dat ook met andere bestuursorganen zal moeten worden samengewerkt en afstemming moet plaatsvinden. Het reserveren van ruimte in de ondergrond voor bijvoorbeeld de warmterotonde zal enkel meerwaarde hebben als deze trajecten goed aansluiten op andere ondergrondse trajecten in buurgemeente(n). Naast deze gebiedsoverstijgende thema’s blijft uiteraard te allen tijde afstemming met o.a. de Provincie Zuid-Holland, het Hoogheemraadschap van Rijnland en de Veiligheidsregio MiddenHolland van belang, vanwege o.a. – eventuele – (instructie)regels uit hun verordeningen, en ook hun eigen taken en bevoegdheden. 2c Planning Met de inwerkingtreding van de wet, voorzien op 1 januari 2022, krijgt Leiden automatisch een tijdelijk Leids Omgevingsplan-van-rechtswege.

Daarna heeft de gemeente Leiden (vooralsnog) tot 31 december 2029 (8 jaar) de tijd om het tijdelijke Omgevingsplan-van-rechtswege te transformeren in één gebiedsdekkend Leids Omgevingsplan. Daarmee staat de gemeente Leiden voor een potentiële transitiefase van 8 jaar en dat vraagt uiteraard om een (nadere) planning. Daarbij zijn twee vragen vooral relevant, namelijk: willen we de volledige transitiefase gebruiken, of sneller? Én in welke volgorde (thema en/of gebied) gaan we aan het Leids Omgevingsplan werken? Die laatste vraag is vooral relevant omdat u als raad niet aan het einde van de hele transitiefase (los van de duur) in één keer het Leids Omgevingsplan vast zal stellen, maar u zal gedurende de transitiefase, via de twee eerder benoemde sporen, telkens wijzigingen voorgelegd krijgen en vaststellen. Dit zal doorgaan tot het moment dat het hele tijdelijke Leids Omgevingsplan-vanrechtswege is gewijzigd en er zodoende sprake is van één Leids Omgevingsplan dat voldoet aan de wettelijke (vorm)vereisten en uiteraard invulling geeft aan de Leidse ambities en doelstellingen. De snelheid (doorlooptijd) waarin de transitiefase wordt doorlopen kan u als raad via een aantal knoppen beïnvloeden. Vast staat dat de omvangrijke en complexe opgave tijd en inzet kost.

Daarbij geldt in beginsel ook dat hoe meer geld beschikbaar wordt gesteld, hoe meer inzet er plaats kan vinden en dat de snelheid waarin het Leids Omgevingsplan wordt ontwikkeld versneld kan worden. Hierbij wordt opgemerkt dat er op dit moment enkel budget beschikbaar is voor de ontwikkeling van het Leids Omgevingsplan tot en met 2022. Naast het beschikbaar stellen van (extra) budget zijn er ook een aantal inhoudelijke knoppen waar u als raad aan kan draaien die de doorlooptijd beïnvloeden. Deze knoppen zitten vooral op de inhoud en de (juridische) kwaliteit. Hierbij moet u als raad denken aan de ‘mate van detaillering’ (zie ook het onderdeel sturing), ‘de mate van deregulering’, ‘het positief formuleren’ en ‘het schrijven op B1 niveau’. Gelet op eerdere keuzes die u als raad al heeft gemaakt (bv. rondom de totstandkoming van de Verordening fysieke leefomgeving Leiden) komen we tot onderstaand schema:

Middelen

Globalere regels

Positief formuleren

Deregulering onderzoeken

B1 niveau schrijven

De beschikbare middelen hebben uiteraard hun weerslag op de doorlooptijd. Voor het opstellen van het Leids Omgevingsplan is budget beschikbaar tot en met 2022. De verwachting is dat we, gelet op het veelzijdige en omvangrijke karakter van het omgevingsplan, ook na 2022 nog volop bezig zullen zijn met de (door)ontwikkeling van het Leids Omgevingsplan. Medio 2022 zullen we in de besluitvorming rondom de P&C cyclus naar verwachting separaat bij u terugkomen om extra budget te vragen ten behoeve van het opstellen/ontwikkelen van het Leids Omgevingsplan. In lijn met het advies op het onderdeel sturing wordt er gekozen voor een globalere aanpak en Pagina 11 van 20

dat zal in beginsel de doorlooptijd ten goede komen. In lijn met eerdere besluitvorming zal bij het opstellen ook rekening worden gehouden met het positief formuleren van regels, zal tevens onderzocht worden of regelgeving zich in meer of mindere mate leent voor deregulering 5 en zal tot slot getracht worden zoveel mogelijk regelgeving te herschrijven naar B1 niveau. Deze laatste drie aspecten maken wel dat de doorlooptijd van het project zeker niet korter zal worden. Door anders met deze knoppen om te gaan kan u dus invloed uitoefenen op de doorlooptijd, maar in lijn met eerdere besluitvorming e.d. wordt dit niet geadviseerd. Het voorstel wat aan u wordt voorgelegd is dat bij het opstellen van het Leids Omgevingsplan uitgegaan wordt van de maximale transitiefase van 8 jaar. Uiteraard zal niet worden nagelaten om zaken sneller op te pakken c.q. uit te voeren als dit mogelijk blijkt, maar het advies is om bij de totstandkoming van het Leids Omgevingsplan kwaliteit te allen tijde te laten prevaleren boven snelheid. Daarbij wordt dus bij de totstandkoming rekening gehouden met het waar mogelijk positief formuleren van regels, het voor de toegankelijkheid herschrijven van regels naar B1 niveau en het actief zoeken naar mogelijkheden voor deregulering en hiervoor t.z.t. (bij bv. vaststelling) concrete voorstellen te doen.

Het advies is daarnaast ook dat u als raad het college verzoekt om een (nadere) planning te maken. In de planning kan dan op basis van de, tegen die tijd (hopelijk) vastgestelde Omgevingsvisie Leiden 2040 1.1 het college aandacht schenken aan de volgorde waarin gewerkt kan worden aan het Leids Omgevingsplan. Daarbij is de intentie om met die thema’s/gebieden te beginnen waar de ‘grootste winst’ valt te behalen. Het college zal u t.z.t. over de (nadere) planning informeren en op basis van die planning – indien noodzakelijk – om (extra) budget vragen in de P&C cyclus van 2022. Dat is ook eventueel het moment voor u om op dit specifieke onderdeel verder de dialoog te voeren, met elkaar, wanneer u als raad andere wensen heeft. In de gehele planning zal het college naast de doorlooptijd van het gehele project, de noodzakelijke middelen en de te hanteren volgorde ook aandacht schenken aan de momenten waarop we met elkaar de verdere dialoog (kunnen en/of moeten) voeren. 2d Participatie Het maken van keuzes op het gebied van participatie is belangrijk en ook noodzakelijk voordat formeel kan worden begonnen met het opstellen c.q. ontwikkelen van het Leids Omgevingsplan. Participatie is namelijk in de wet geborgd. Dit houdt o.a.

in dat de gemeente bij de kennisgeving van het voornemen om een Omgevingsplan op onderdelen te wijzigen aangeeft hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden betrokken (art. 10.2, lid 1 Omgevingsbesluit). Hierbij dient de gemeente zich te baseren op haar eigen ‘participatiebeleid’. Bij de vaststelling moet vervolgens worden aangegeven hoe de participatie is verlopen en wat er met de uitkomsten is gedaan. Participatie wordt door deze wettelijke borging nog meer vanzelfsprekend. De wet geeft echter niet aan hoe de participatie moet worden vormgegeven. Dit is iets voor de initiatiefnemers en gemeente zelf. Daarbij moeten gemeenten eigen participatiebeleid ontwikkelen. Deze verplichting komt voort uit een aangenomen motie in de Eerste Kamer rondom de behandeling van de wet 6. Dit ‘participatiebeleid’ is overigens breder dan enkel participatie in het kader van het Leids Omgevingsplan. Hierbij wordt wel benadrukt dat het Leids Omgevingsplan een borging is van inhoudelijke ambities en doelstellingen, afkomstig uit eerder vastgesteld beleid. In het kader van dit eerder vastgestelde beleid heeft in beginsel ook al participatie plaatsgevonden. Op dit moment zijn de ambities en afspraken rond participatie in Leiden vastgelegd in de Inspraak- en Participatieverordening 2018. Deze verordening is de basis voor participatietrajecten.

Gewerkt wordt aan het ‘Omgevingswetproof’ maken van onze huidige participatieverordening. Deze herziene (Omgevingswetproof) participatieverordening vormt de basis voor verder te maken keuzes over participatie in het kader van het Leids Omgevingsplan.. U zal als raad op dit moment dan ook niet verder gevraagd worden om op dit onderdeel nu al

5

Waar de Verordening voor de fysieke leefomgeving bewust beleidsneutraal is geformuleerd grijpen we het opstellen van het Leids Omgevingsplan wel aan om opties voor deregulering te onderzoeken. Kan een vergunningplicht bv. worden omgebouwd tot meldingsplicht? Het college zal de komende jaren hiervoor voorstellen doen, waarbij u als altijd bij vaststelling de laatste stem heeft. 6 Gewijzigde Motie Nooren c.s., Eerste Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 34 986, AA. Pagina 12 van 20

keuzes te maken. Het college zal u naar verwachting later dit jaar informeren en betrekken bij de aanpassingen in de verordening en in dat kader keuzes aan u voorleggen over participatie. 4. Inhoud Naast keuzes op het aspect Governance en Proces zijn er ook keuzes te maken op de Inhoud. Veel van deze inhoudelijke keuzes heeft u als raad al gemaakt en/of gaat u nog maken in reeds separate (lopende) trajecten. Inhoudelijke keuzes die het Leids Omgevingsplan raken heeft u namelijk met elkaar al vastgelegd met o.a. de vaststelling van de Omgevingsvisie Leiden 2040 1.0, de Ontwikkelperspectieven, maar ook diverse Masterplannen, gebiedsvisies en ander (sectoraal) beleid. Het overall uitgangspunt om inhoudelijk koers te bepalen voor het Leids Omgevingsplan is dan ook dat eerdere (of nog te nemen) besluiten van u als raad richtinggevend zijn. Deze inhoudelijke keuzes worden dan ook niet, met dit voorstel, opnieuw ter discussie gesteld. De mogelijkheid om bijvoorbeeld inhoudelijke keuzes te maken is de vaststelling van de Omgevingsvisie Leiden 2040 1.1, welke voorzien is na het zomerreces (Q3 2021). Voor de volledigheid is geprobeerd al het door u al vastgestelde en/of nog vast te stellen beleid weer te geven in een overzicht (bijlage 3). Dit niet limitatieve beleid vormt dus i.i.g. de basis voor een groot deel van de inhoud van het Leids Omgevingsplan.

Hieronder zal verder vooral worden aangegeven hoe de, al gemaakte en/of nog te maken inhoudelijke keuzes, uiteindelijk door/uitwerken richting, dan wel in het Leids Omgevingsplan. 3a Regelen van activiteiten en functies Het opbouwen en inrichten van een Omgevingsplan kan (o.b.v. de wet) gebeuren langs twee lijnen, namelijk via activiteiten en/of functies. In de systematiek van activiteiten, staan activiteiten en daarmee de gebruiker centraal. Voorbeelden van activiteiten zijn bouwen, kappen (van een boom), roeren van de grond of gebruiksactiviteiten als wonen, exploiteren van een bedrijf etc. Per activiteit worden regels en normen gesteld. In de systematiek van functies, worden functies aan locaties toegekend. Een functie van een locatie is bijvoorbeeld, wonen, detailhandel, kantoor, natuur etc. Een locatie kan daarbij meerdere functies hebben. Vanuit de theorie, waarbij ook wordt verwezen naar de bijgevoegde technische informatie (bijlage 2), geldt dat de opbouw via activiteiten beter aansluit bij de doelen van de wet, en het sturen via uitnodigingsplanologie. Het opbouwen via functies sluit beter aan bij de huidige bestemmingsplannen en het sturen o.b.v. toelatingsplanologie. Bekeken vanuit de doelen van de wet en ook in lijn met de inspiratie- en voorbeelddocumenten van o.a. de VNG gaat een duidelijke voorkeur uit naar de activiteitgerichte opbouw.

In lijn met de voorgestelde keuzes op het onderdeel sturing zijnde: uitnodigingsplanologie, tenzij, wordt voorgesteld om het Leids Omgevingsplan op te bouwen langs – in eerste instantie – de activiteitgerichte benadering. U kan deze keuze dan ook het beste beschouwen en benaderen als een resultante van uw keuze(s) op het onderdeel sturing. De activiteitgerichte benadering sluit niet alleen het beste aan bij de keuzes op het onderdeel sturing, maar volgt ook de lijn van de wet en de VNG en is ook een methode waar de ambtelijke organisatie het afgelopen jaar in diverse trajecten ervaring mee heeft opgedaan. U wordt dus voorgesteld om geen expliciete keuze te maken op dit onderdeel, maar de keuze als resultante te beschouwen van het onderdeel sturing. Op basis van die keuze, en ook in lijn met de doelen van de wet en de VNG, wordt voorgesteld om uit te gaan van, in beginsel, een activiteitgerichte opbouw van het Leids Omgevingsplan (activiteiten, tenzij), waarbij het casco van de VNG als leidraad dient. Mocht het uiteindelijke resultaat niet bevallen of wanneer voortschrijdend inzicht vraagt om hernieuwde keuzes zullen die t.z.t. opnieuw aan u worden voorgelegd.

3b Gebieden Uiteraard moet het stellen van regels voortvloeien en aansluiten bij de eigen doelen en ambities, maar de wet verplicht ook dat de regels die landen in het Leids Omgevingsplan, mede voor de (goede) digitale ontsluiting, uiteindelijk worden gekoppeld aan (werking)gebieden. Om regels te kunnen koppelen is het dus noodzakelijk om gebieden te onderscheiden. Welke gebieden kent Leiden en in welke mate verschillen inhoudelijke thema’s per gebied? Kortom maakt een (specifieke) gebied dat een inhoudelijk thema op andere manier gereguleerd wordt?

Pagina 13 van 20

Bij het koppelen van regels aan gebieden is het uiteindelijk de intentie, om voor zover we nu kunnen overzien, in het Leids Omgevingsplan een bepaalde gelaagdheid aan te brengen. Concreet betekent dit dat diverse abstractieniveaus van gebieden het uitgangspunt vormen, waarbij de keuze voor de gebieden en het abstractieniveau volgen uit o.a. de Omgevingsvisie en Ontwikkelperspectieven etc. Welke thema’s zijn relevant voor de hele gemeente? Welke thema’s zijn relevant voor slechts bepaalde gebieden? Of zijn er thema’s die relevant zijn voor de hele gemeente, maar per gebied vragen om een andere manier van regels stellen? Zo is erfgoed een thema, dat gelet op de ambities en doelen in o.a. de Omgevingsvisie, van waarde is voor de hele gemeente, maar het is daarnaast ook voorstelbaar dat er met het thema Erfgoed anders wordt omgegaan in bv. een gebied als het ‘Beschermd Stadsgezicht’, of het gebied ‘de Historische Binnenstad’ t.o.v. andere delen van én gebieden in de stad. Het is dus van belang om gebieden in de stad te onderscheiden. Voorbeeld: De (potentiële) gelaagdheid in het Leids Omgevingsplan NB: Het onderstaande voorbeeld is gebaseerd op de ontwerp Omgevingsvisie Leiden 2040 1.1versie, zoals door het college op 23 maart 2021 is besloten, waarbij nu, voor het illustreren van het voorbeeld, wordt uitgegaan van een ongewijzigde vaststelling door u als raad later dit jaar.

Abstractieniveau 1: de hele gemeente Leiden Op dit abstractieniveau landen alle regels voor thema’s die in de hele stad hetzelfde zijn, het maakt in deze dus niet uit of een activiteit plaatsvindt in de Stevenshof, op de Waard of het LBSP. In alle gevallen geldt dezelfde regelgeving, bijvoorbeeld voor het kappen van bomen. Abstractieniveau 2: de drie leefmilieus In de ontwerp Omgevingsvisie wordt voorgesteld om Leiden op te delen in drie leefmilieus, zijnde ‘Hoogstedelijk en dynamisch’, ‘Stads en levendig’ en ‘Groen en luw’. De drie leefmilieus dienen als tweede abstractieniveau. We kijken op basis van door u vastgesteld beleid welke regels op dit niveau aan bepaalde thema’s gesteld moeten worden. Zo is het bouwen (van woningen) een activiteit waar regels over gesteld zullen worden, maar het is logisch om voor de drie afzonderlijke leefmilieus – op onderdelen – andere regels te stellen, bijvoorbeeld daar waar het gaat om (potentiële) hoogbouw. Abstractieniveau 3: sub-gebieden In de ontwerp Omgevingsvisie worden in de meeste leefmilieus ook weer sub-gebieden benoemd. Zo bestaat het Hoogstedelijk en dynamische leefmilieu uit het LBSP, het Stationsgebied, de Binnenstad en de Lammenschansdriehoek. Ook op dit derde abstractieniveau kijken we weer welke thema’s, welke regeling dienen te krijgen. Continu uitgangspunt in het kader van o.a.

het vergroten van de duidelijk- en inzichtelijkheid, mede voor de eindgebruiker zal zijn om regels in het Leids Omgevingsplan te stellen op een zo’n hoog mogelijk abstractieniveau. Hoeveel abstractieniveaus het Leids Omgevingsplan uiteindelijk zal krijgen, zal afhangen van o.a. uw inhoudelijke keuzes bij de vaststelling van de Omgevingsvisie Leiden 2040 1.1-versie, en ook al door u gemaakte keuzes in bv. de Ontwikkelperspectieven en gebiedsvisies. In lijn met wat eerder aan de orde is gekomen wordt opgemerkt dat u dit als raad op dit onderdeel, gebieden, al veel heeft gedaan en ook nog gaat doen. Zo heeft u met het o.a. vaststellen van de Omgevingsvisie Leiden 1.0 al keuzes gemaakt. Na de zomer gaat u op dit onderdeel nogmaals keuzes maken c.q. herbevestigen met de behandeling en (hopelijke) vaststelling van de Omgevingsvisie Leiden 1.1. Concreet betekent dit dat u de inhoudelijke keuzes op dit onderdeel maakt, in lijn met de (nieuwe) beleidscyclus in uw eigen zelfbindende beleid, zijnde in beginsel de Omgevingsvisie en Ontwikkelperspectieven. Het Leids Omgevingsplan behelst vervolgens enkel – voor zover noodzakelijk – een juridische vertaling om, waar wenselijk, op het zelfbindende beleid te sturen. De puur inhoudelijke keuzes worden dus niet gemaakt in het Leids Omgevingsplan en worden daarom ook niet aan u voorgelegd in dit voorstel.

Het voorstel is om bij de totstandkoming van het Leids Omgevingsplan op dit onderdeel de Omgevingsvisie Leiden en de Leidse Ontwikkelperspectieven als primair kader te nemen. Het zijn de zelf bindende beleidsonderdelen die de koers voor het Leids Omgevingsplan grotendeels Pagina 14 van 20

bepalen. Keuzes over de inhoud (gebieden in deze) dienen dan ook gevoerd te worden i.h.k.v. deze trajecten en niet in het kader van het Leids Omgevingsplan. Mochten de Omgevingsvisie Leiden en de Leidse Ontwikkelperspectieven onvoldoende kaders bieden voor bepaalde gebieden, of onvoldoende een koers bepalen, dan zal worden teruggevallen op al ander vastgesteld beleid door u, bv. Structuurvisies, masterplannen en/of gebiedsvisies etc. (zie ook bijlage 3). Als ook dergelijk ander door u vastgesteld beleid onvoldoende houvast biedt, of onvoldoende integraal is, voor het maken van keuzes op dit onderdeel zullen we met elkaar opnieuw de dialoog moeten voeren. Voorbeeld 1: Aanbrengen zonnepanelen U heeft als raad in de Omgevingsvisie Leiden 1.0 aangegeven dat één van de lange termijn doelen is om in 2050 klimaatneutraal te zijn als stad. Om dit doel te bereiken wordt in Leiden o.a. ingezet op het opwekken van duurzame energie. Bij duurzame energieopwekking valt o.a. te denken aan zonnepanelen (pg. 16). Het aanbrengen van zonnepanelen is dus een thema dat speelt in de hele gemeente, maar het thema kan wel, afhankelijk van het gebied anders worden vormgegeven. Zo kan het bv. zijn dat het aanbrengen van zonnepanelen in de woongebieden vergunningsvrij is, in de ontwikkelgebieden meldingplichtig is en in het beschermd stadsgezicht vergunningplichtig is.

Kortom het specifieke thema speelt in de hele stad, maar het (specifieke) gebied bepaalt uiteindelijk het regime. Voorbeeld 2: Hoogbouw inpassen in de stad NB: Het onderstaande voorbeeld is gebaseerd op de ontwerp Omgevingsvisie Leiden 2040 1.1versie, zoals door het college op 23 maart 2021 is besloten, waarbij nu, voor het illustreren van het voorbeeld, wordt uitgegaan van een ongewijzigde vaststelling door u als raad later dit jaar. Op pg. 44 en 45 van de ontwerp Omgevingsvisie wordt aangegeven hoe de hoogbouw, noodzakelijk om de gewenste verdichting te behalen, moet worden ingepast. Daarbij wordt opgemerkt dat het verdichten en binnenstedelijk inpassen van toe te voegen programma ook benoemde ambities zijn (pg. 22). In het kader van hoogbouw worden vervolgens een aantal gebieden om- en beschreven. Op basis van deze omschrijving en inpassing zal dus in het Leids Omgevingsplan voor het onderdeel hoogbouw een eigen abstractieniveau worden ingebouwd, waarbij de gebieden (clusters) bepalen welke regels (bv. de hoogbouwkwaliteitstoets) waar gelden. Kortom de inhoudelijke keuzes over de inpassing maakt u in de Omgevingsvisie, Ontwikkelperspectieven etc. en deze keuzes worden – voor zover noodzakelijk – enkel (juridisch) verankerd in het Leids Omgevingsplan.

3c Inhoudelijke thema’s In het Leids Omgevingsplan landen uiteindelijk alle juridische regels die we als gemeente willen en/of moeten stellen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (art. 4.2 Omgevingswet). Om aan bovenstaande verplichting te kunnen voldoen is het noodzakelijk om met elkaar te bepalen op welke thema’s (wonen, mobiliteit etc.) we regels willen opnemen in het Leids Omgevingsplan. Net zoals op het onderdeel ‘gebieden’ geldt ook voor dit onderdeel dat dit bepaald wordt door dezelfde zelfbindende beleidstukken als eerder benoemd, namelijk de Omgevingsvisie Leiden, de Leidse Ontwikkelperspectieven en (eventueel) ander vastgesteld beleid door u als raad. Ook op dit onderdeel zullen we u dus niet voorstellen om nieuwe inhoudelijke keuzes te maken, maar vooral om die kaders, waarin u deze keuzes gemaakt heeft, c.q. (nog) gaat maken, als uitgangspunt te bekrachtigen voor de (inhoudelijke) koers van het Leids Omgevingsplan De kunst is uiteindelijk om vanuit de ambities en doelen voor Leiden 2040 te kijken op welke manier (hoe) de ambities en doelen daadwerkelijk het best bereikt kunnen worden? Zoals eerder ook al is aangegeven is het Leids Omgevingsplan enkel een middel om ambities en doelen te bereiken en geen doel op zich.

Er zijn immers naast het Omgevingsplan ook andere instrumenten en/of manieren (programma’s, subsidies etc.) waarmee zowel u als het college op het behalen van ambities en doelen kan sturen. Alleen als blijkt dat het opnemen van een regel, kortom iets voorschrijven aan één ieder, de beste manier is om ambities en doelen op bepaalde thema’s te bereiken, land een dergelijk thema (regel) in het Leids Omgevingsplan. Pagina 15 van 20

Voorbeeld 1: binnenstedelijk bouwen In de Omgevingsvisie Leiden 2040 1.0 stelt u als raad op pg. 48 het volgende: “Ook bij deze kleinere ontwikkelingen stellen wij hoge eisen aan duurzaamheid en leefbaarheid”. Bij kleinere ontwikkelingen (thema: bouwen) vindt u de thema’s duurzaamheid en leefbaarheid belangrijk. Wat exact onder de thema’s verstaan wordt komt in andere onderdelen van de Omgevingsvisie terug, maar uit het de zinsnede ‘stellen wij hoge eisen’ kan de conclusie getrokken worden dat eisen (regels) stellen wenselijk is, dan wel noodzakelijk om de ambities en doelen op deze thema’s te bereiken. De conclusie zou dan ook kunnen zijn dat we bij kleine ontwikkelingen (bouwactiviteiten) regels opnemen in het Leids Omgevingsplan die de duurzaamheid en leefbaarheid ten goede komen. Voorbeeld 2: (mogelijke) Omgevingswaarden en milieuregels NB: Het onderstaande voorbeeld is gebaseerd op de ontwerp Omgevingsvisie Leiden 2040 1.1versie, zoals door het college op 23 maart 2021 is besloten, waarbij nu, voor het illustreren van het voorbeeld, wordt uitgegaan van een ongewijzigde vaststelling door u als raad later dit jaar. Op pg. 22 van de ontwerp Omgevingsvisie is de ambitie (doel) geformuleerd dat in 2040 de gezondheidswinst is toegenomen door o.a. schonere lucht (lees, betere luchtkwaliteit).