Onderzoeksrapport Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden

Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden Rekenkameronderzoek

Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden Rekenkameronderzoek

Dit rapport is geschreven door: Geert Warringa, Pien van Berkel Delft, CE Delft, november 2020 Publicatienummer: 20.190371.149 Gemeenten / Beleid / Duurzaam / Economische factoren / Energie / Afval / Mobiliteit / Klimaat / Biodiversiteit Opdrachtgever: Rekenkamercommissie Leiden-Leiderdorp Alle openbare publicaties van CE Delft zijn verkrijgbaar via www.ce.nl Meer informatie over de studie is te verkrijgen bij de projectleider Geert Warringa (CE Delft) © copyright, CE Delft, Delft

CE Delft Committed to the Environment CE Delft draagt met onafhankelijk onderzoek en advies bij aan een duurzame samenleving. Wij zijn toonaangevend op het gebied van energie, transport en grondstoffen. Met onze kennis van techniek, beleid en economie helpen we overheden, NGO’s en bedrijven structurele veranderingen te realiseren. Al 40 jaar werken betrokken en kundige medewerkers bij CE Delft om dit waar te maken.

2

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Inhoud Samenvatting

5

1

Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Aanpak 1.3 Leeswijzer

9 9 9 9

2

Leids duurzaamheidsbeleid 2016-2020 2.1 Definitie duurzaamheid 2.2 Overzicht van de gemeentelijke doelstellingen 2.3 Meetbare doelen met streefwaarde 2.4 Doelen zonder meetbare indicator of streefwaarde 2.5 Doelen in het nieuwe duurzaamheidsbeleid 2.6 Conclusie

10 10 10 14 14 16 16

3

Energietransitie 3.1 Verantwoording data 3.2 Voortgang op de doelstellingen 3.3 Bijdrage Leids beleid aan doelbereik 3.4 Conclusies energietransitie

18 18 18 22 27

4

Circulaire economie 4.1 Voortgang op de doelstellingen 4.2 Bijdrage Leids beleid aan doelbereik 4.3 Conclusies circulaire economie

29 29 31 33

5

Klimaatadaptatie en vergroening 5.1 Voortgang op de doelstellingen voor biodiversiteit 5.2 Voortgang op de doelstelling waterbestendige en klimaatrobuuste stad 5.3 Bijdrage Leids beleid aan doelbereik 5.4 Conclusie

35 35 37 37 39

6

Duurzame mobiliteit 6.1 Voortgang op de doelstelling duurzamere mobiliteit 6.2 Bijdrage Leids beleid aan doelbereik 6.3 Conclusie

40 40 41 43

7

Conclusies

44

Bibliografie

47

A

Duurzaamheidsdoelstellingen op verschillende schaalniveaus

50

3

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

A.1 CO2-reductie A.2 Energie A.3 Biodiversiteit A.4 Afval en circulaire economie A.5 Mobiliteit A.6 Klimaatadaptatie

50 51 52 53 54 55

B

Nieuwe duurzaamheidsbeleid: doelstellingen, indicatoren en streefwaarden

56

C

Overzicht interviewpartners

58

4

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Samenvatting Inleiding De gemeente Leiden heeft verschillende doelstellingen in haar duurzaamheidsbeleid opgenomen. Zo wil de gemeente in 2050 een klimaatneutrale stad zijn (Gemeente Leiden, 2019a). De rekenkamercommissie Leiden-Leiderdorp beoordeelt of de gemeente op koers ligt bij de doelstellingen op het gebied van duurzaamheid. CE Delft heeft een onderzoek uitgevoerd naar het gemeentelijk duurzaamheidsbeleid.

Centrale vraag In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: Ligt de gemeente op koers bij de door haar geformuleerde doelstellingen voor duurzaamheid? Subvragen, om de centrale vraag te beantwoorden, zijn: — Hoe heeft de gemeente Leiden het begrip duurzaamheid gedefinieerd? — Welke doelen heeft de gemeente geformuleerd op het gebied van duurzaamheid? — Hoe verhouden deze doelen zich tot (inter)nationale en regionale doelen? — Zijn de doelen voldoende meetbaar? — Hoe heeft de gemeente invulling gegeven aan haar doelen en ambities? — In hoeverre zijn de doelen gerealiseerd/ligt de gemeente op koers om de doelen te realiseren?

Scope In dit rapport focussen we op het duurzaamheidsbeleid voor de periode 2016-2020. Centrale beleidsdocumenten zijn het ambitiedocument ‘Leiden Duurzaam 2030’ (Gemeente Leiden, 2015b) en het uitvoeringsplan ‘Duurzaamheidsagenda Leiden 2016-2020’ (Gemeente Leiden, 2015a) die de gemeente in 2015 heeft vastgesteld. In de Duurzaamheidsagenda zijn zestien doelstellingen opgenomen. Per 1 januari 2019 heeft de gemeente besloten de doelstellingen uit de Duurzaamheidagenda onder te brengen in drie nieuwe opgaven; (1) Energietransitie, (2) Klimaatadaptatie en biodiverse vergroening, en (3) Circulaire economie. Deze drie duurzaamheidsopgaven hebben elk een bestuurlijk opdrachtgever en kennen een eigen aansturing. Voor deze drie opgaven worden afzonderlijke uitvoeringsprogramma’s opgesteld en de kosten worden gefinancierd uit reguliere budgetten en het Financieel Perspectief Duurzame stad (Gemeente Leiden, 2019a). Duurzame mobiliteit vormt een vierde duurzaamheidsopgave. Hiervoor wordt een nieuwe mobiliteitsvisie opgesteld. In dit onderzoek blikken we terug op het duurzaamheidsbeleid dat de gemeente Leiden in de periode 2016-2020 gevoerd heeft (ex post evaluatie). Hierbij gaan we ook in op het duurzaamheidsbeleid zoals dat sinds begin 2019 gevoerd wordt.

5

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Conclusies De belangrijkste conclusies van het onderzoek zijn: Leiden hanteert een brede definitie van duurzaamheid. Leiden citeert in haar ambitiedocument ‘Leiden Duurzaam 2030’ (Gemeente Leiden, 2015b) de beroemde Brundtland-definitie van duurzame ontwikkeling uit het rapport ‘Our Common Future’ van de Verenigde Naties. De scope die Leiden hanteert voor duurzaamheid is relatief breed en de belangrijkste milieuthema’s hebben een plek gekregen in het Leidse duurzaamheidsbeleid. De definitie die Leiden hanteert, sluit in onze ogen goed aan bij de milieukundige definitie van duurzaamheid. De meetbaarheid van de doelen verschilt per thema. De gemeente Leiden heeft in haar Duurzaamheidsagenda zestien doelen opgenomen. Deze doelen verschillen in ambitieniveau en in de mate van meetbaarheid. We concluderen dat voor het thema energietransitie meetbare indicatoren met een streefwaarde zijn opgenomen. Voor de overige thema’s is het doelbereik moeilijker te controleren door het ontbreken van meetbare indicatoren en/of streefwaarden. Met de doelen en indicatoren uit het nieuwe Leidse beleid is het beter mogelijk om voortgang bij te houden. Dit komt vooral doordat vrijwel alle indicatoren van streefwaarden zijn voorzien. Toch zijn ook waardevolle indicatoren verloren gegaan, zoals de totale CO2uitstoot (er wordt nu enkel gemonitord op CO2-uitstoot van de Leidse gebouwde omgeving).

Voor alle thema’s geldt dat een overzicht van de projecten en bijbehorende kosten op het thema duurzaamheid ontbreekt. Hierdoor is een beoordeling van doeltreffendheid en doelmatigheid moeilijk te maken. Er is nog geen compleet overzicht van de projecten die zijn uitgevoerd in de periode 20162020. Er wordt wel gerapporteerd over projecten in de jaarstukken, maar deze zijn niet compleet. Ook op projectniveau worden nauwelijks doelen geformuleerd. Het ontbreken van een overzicht van gerealiseerde maatregelen en projectdoelen maakt het erg lastig te controleren wat de bijdrage is geweest van Leids beleid aan het doelbereik en de doeltreffendheid en doelmatigheid van de maatregelen. De gemeente heeft de doelstellingen op het thema energietransitie nog niet gerealiseerd. Op het gebied van energiebesparing in de publieke en commerciële dienstverlening zien we een positieve, maar nog niet voldoende, ontwikkeling. Vooral wat betreft opwek van duurzame energie blijft de gemeente achter. Als we inzoomen op de belangrijkste beleidsterreinen binnen de energietransitie, dan valt op dat: — De realisatie van grootschalige zonneprojecten op gemeentelijke daken lang heeft geduurd. Het eerste postcoderoosproject van Zon op Leiden duurde 3,5 jaar, terwijl dit volgens de coöperatie in negen maanden gerealiseerd had kunnen worden.

Volgens verschillende interviewpartners is de belangrijkste reden voor het trage proces dat de gemeentelijke organisatie verkokerd is. Versnelling van het proces is noodzakelijk om ambitieuze doelen voor hernieuwbare energie te realiseren. — De aanpak met de wijkambassadeurs lijkt effectief te zijn, gezien de stijging in het aantal subsidieaanvragen en aanvragen voor de duurzaamheidslening sinds de ambassadeurs actief zijn in Leiden. Ook worden de wijkambassadeurs tegen relatief lage kosten ingezet; het gaat hiermee om kosteneffectief beleid. — De nieuwe prestatieafspraken met woningbouwcorporaties lijken effectiever en concreter te worden, met CO2-reductie als meetpunt in plaats van labelstappen. Omdat het proces van afspraken maken nog aan de gang is, kunnen we echter nog geen definitieve beoordeling maken.

6

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

—

—

De uitstel van de aanleg van de warmtetransportleiding over Oost staat de ambities van de gemeente Leiden om wijken aardgasvrij te maken in de weg. De vraag hierbij is in hoeverre de vertraging te wijten is aan het Leidse beleid. Enerzijds had de gemeente het traject kunnen versnellen door mee te investeren, anderzijds zou dit grote financiële risico’s met zich mee hebben gebracht. De gemeente Leiden is terughoudend in het gebruiken van de wettelijke verplichtingen als stok. Dit is een gemiste kans, omdat handhaving van de verplichtingen één van de instrumenten is waarmee de gemeente veel invloed kan uitoefenen op energiebesparing en verdergaande mogelijkheden heeft dan alleen communicatieve instrumenten.

Cijfers voor 2020 zijn op gemeentelijk niveau nog niet beschikbaar. Op nationaal niveau geldt dat de CO2-uitstoot door Nederlandse economische activiteiten, onder andere door het afname van autoverkeer door het thuiswerken, in het tweede kwartaal ongeveer 20 procent lager was dan in hetzelfde kwartaal van 2019. Overigens gaat het waarschijnlijk om een tijdelijk effect, omdat een groot deel van de economische activiteiten zich weer zal herstellen als de crisis voorbij is. Daarbij zal corona mogelijk ook aan gemeentefinanciën, waardoor het ingewikkeld kan zijn om meer geld te reserveren voor duurzaamheidsmaatregelen. Binnen het thema circulaire economie is de effectiviteit van het gevoerde beleid wisselend. Leiden laat positieve ontwikkelingen zien wat betreft het terugdringen van afval, restafval en zwerfafval in de gemeente Leiden. De hoeveelheid restafval per inwoner is gedaald in de periode 2013 tot 2018. Meer recente cijfers zijn noodzakelijk om te kunnen beoordelen of de gemeente op koers ligt om de doelen voor 2020 en 2022 te realiseren. Als we inzoomen op belangrijke beleidsmaatregelen constateren we dat: — De invoering van statiegeld tijdens een stadsbreed feest (Leidens Ontzet) is een unicum in Nederland en een effectieve manier om plastic zwerfafval terug te dringen.

Dit project kan hiermee een voorbeeldfunctie vervullen richting andere gemeenten met grote evenementen (zoals de Vierdaagsefeesten in Nijmegen). — Leiden stimuleert met concrete projecten de horeca om haar afval te scheiden en emissieloos in de stad op te halen. — Om de hoeveelheid gescheiden inzameling te vergroten, heeft de gemeente ervoor gekozen om over te stappen van bronscheiding naar nascheiding. Alhoewel dit goedkoper is en leidt tot een hoger scheidingspercentage, is er ook kritiek op deze beleidskeuze omdat het burgers minder milieubewust zou maken en de kwaliteit van het gescheiden afval minder goed zou zijn. Overigens zijn er ook partijen, waaronder het afvalbedrijf Omrin en hoogleraar Peter Rem, die juist betogen dat de kwaliteit van het nagescheiden afval beter is. — Om de levensduur van producten te verlengen, stimuleert de gemeente kringloopwinkels. — Op het gebied van MVI heeft de gemeente nog (flinke) stappen te zetten. Tot op heden zijn de opdrachtgevers zich nog onvoldoende bewust van hun verantwoordelijkheid. Het viel ons op dat de geïnterviewde beleidsmedewerker zich hier bewust van is en actief is om hier binnen de organisatie verandering in te brengen. De toekomst moet gaan uitwijzen of MVI een prominentere plaats gaat krijgen. Binnen het thema biodiversiteit en klimaatadaptatie is de gemeente nog zoekende naar effectieve indicatoren en maatregelen.

De monitoring op de voortgang van de doelen op het thema biodiversiteit laat zien dat het rapportcijfer dat Leidenaren geven aan de waarde van groen en water is gestegen. Ook is het aantal soorten dat vrijwilligers hebben waargenomen gestegen; de oppervlakte groen is

7

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

echter niet gestegen. Een aandachtspunt bij de monitoring van biodiversiteit is dat er discussies zijn over wat verstaan wordt onder biodiversiteit en groen en of dit niet verder geconcretiseerd moet worden. Op het thema klimaatadaptatie is de voortgang nog niet gemonitord; de gemeente is nog zoekende naar geschikte indicatoren en wil daarvoor graag aansluiten bij nationale ontwikkelingen waarin gezocht wordt naar geschikte indicatoren. De gemeente Leiden heeft verschillende projecten gestart op het thema klimaatadaptatie en biodiversiteit. De gesprekspartner vanuit het waterschap gaf daarbij aan dat de samenwerking goed verloopt. Leiden zet in op verschillende maatregelen om de mobiliteit te verduurzamen. Het aanscherpen van parkeernormen is een effectieve maatregel om autogebruik terug te dringen. Ook zijn er veel middelen gereserveerd om de binnenstad autoluw te maken en wordt de infrastructuur voor elektrisch rijden flink uitgebreid.

8

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Inleiding 1.1

Aanleiding De gemeente Leiden heeft verschillende doelstellingen in haar duurzaamheidsbeleid opgenomen. Zo wil de gemeente in 2050 een klimaatneutrale stad zijn (Gemeente Leiden, 2019a). In dit onderzoek staat de vraag centraal of de gemeente op koers bij de door haar geformuleerde doelstellingen voor duurzaamheid. Subvragen, om de centrale vraag te beantwoorden, zijn: — Hoe heeft de gemeente Leiden het begrip duurzaamheid gedefinieerd? — Welke doelen heeft de gemeente geformuleerd op het gebied van duurzaamheid? — Hoe verhouden deze doelen zich tot (inter)nationale en regionale doelen? — Zijn de doelen voldoende meetbaar? — Hoe heeft de gemeente invulling gegeven aan haar doelen en ambities? — In hoeverre zijn de doelen gerealiseerd/ligt de gemeente op koers om de doelen te realiseren?

1.2

Aanpak Het onderzoek bestaat uit twee delen. Allereerst hebben we een analyse gemaakt van de beleidsdocumenten op gebied van duurzaamheid van de gemeente en hebben we een overzicht opgesteld van de doelstellingen uit de Duurzaamheidsagenda. Aan de hand van de aanwezigheid van indicatoren en streefwaarden hebben we bepaald of deze doelstellingen meetbaar zijn. Bovendien hebben we het ambitieniveau van de doelstellingen vastgesteld door deze te vergelijken met doelstellingen die op (inter)nationale of regionale schaal zijn geformuleerd. Van de meetbare doelstellingen hebben we vast kunnen stellen of de gemeente deze heeft behaald. In de tweede fase van het onderzoek verdiepen we ons in de effectiviteit van de gehanteerde beleidsinstrumenten in relatie tot de doelstellingen. Hiertoe hebben we interviews afgenomen met beleidsambtenaren van de gemeente en vertegenwoordigers van externe betrokken partijen. In dit onderdeel komt ook het nieuwe duurzaamheidsbeleid aan bod.

1.3

Leeswijzer De opzet van het rapport is als volgt: — In Hoofdstuk 2 gaan we in op de definitie van duurzaamheid die Leiden hanteert en de doelstellingen uit de Duurzaamheidsagenda. Hierbij beoordelen we of heldere indicatoren zijn geformuleerd om de voortgang te meten, of de doelstellingen controleerbaar zijn voor Raadsleden (meetbaar en met streefwaarde) en hoe het ambitieniveau zich verhoudt tot provinciaal, nationaal en/of Europees beleid. — In Hoofdstuk 3, 4, 5 en 6 bespreken we de voortgang op de doelen voor respectievelijk de opgaven energietransitie, circulaire economie, klimaatadaptatie en vergroening en duurzame mobiliteit. Ook gaan we in op de maatregelen die genomen zijn en in hoeverre de maatregelen hebben bijgedragen aan het doelbereik. — In Hoofdstuk 7 presenteren we de conclusies.

9

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Leids duurzaamheidsbeleid 20162020 2.1

Definitie duurzaamheid Leiden citeert in haar ambitiedocument ‘Leiden Duurzaam 2030’ (Gemeente Leiden, 2015b) de beroemde Brundtland-definitie van duurzame ontwikkeling uit het rapport ‘Our Common Future’ van de Verenigde Naties: ‘Duurzame ontwikkeling is een ontwikkeling die tegemoetkomt aan de behoeften van het heden zonder de mogelijkheden van toekomstige generaties om in hun behoeften te voorzien in gevaar te brengen’. De gemeente ziet hierbij als centrale opgave om het stedelijk systeem zo in te richten, dat het in 2030 zijn bijdrage levert aan het terugdringen van de factoren die het leven van huidige en toekomstige generaties belasten: de CO2-uitstoot, de uitputting van grondstoffen, bodem en drinkwater, de vervuiling van lucht en water, de achteruitgang van de biodiversiteit en het produceren van (rest)afval. Ook dient ze te zijn toegerust op de mogelijke effecten van het veranderende klimaat. De scope die Leiden hanteert voor duurzaamheid is hiermee relatief breed (zowel klimaatadaptatie als mitigatie) en de belangrijkste milieuthema’s hebben een plek gekregen in het Leidse duurzaamheidsbeleid. De definitie die Leiden hanteert sluit in onze ogen goed aan bij de milieukundige definitie van duurzaamheid. 1 In het duurzaamheidsbeleid zoals dat sinds 2019 gevoerd wordt, streeft de gemeente Leiden naar ‘duurzame verstedelijking’.

Dit betekent: klaar zijn om minder energie te gebruiken en in te zetten op duurzamere bronnen, extreme neerslag of hitte kunnen opvangen, toegankelijk zijn en blijven door bijvoorbeeld de fiets op één te zetten en zorgvuldig omgaan met materialen in de stad (Gemeente Leiden, 2019a). In deze definitie komen de vier thema’s waar het nieuwe Leidse duurzaamheidsbeleid zich op richt naar voren.

2.2

Overzicht van de gemeentelijke doelstellingen In het Ambitiedocument Leiden Duurzaam 2030 en de Duurzaamheidagenda had de gemeente Leiden de centrale ambitie opgenomen om in 2030 40% minder CO2 uit te stoten dan in 1990. Daarnaast had de gemeente nog vijftien doelstellingen geformuleerd, voor de volgende zes thema’s: energie, duurzaam ondernemen, afvalstromen, klimaatadaptatie, biodiversiteit en duurzame mobiliteit. Tabel 1 geeft een overzicht van deze doelen weer. In deze tabel beschrijven we per doel de indicator die werd gebruikt om de voortgang te meten en geven we aan of het doel meetbaar was. Om het ambitieniveau te bepalen, ________________________________ 1

Vaak wordt een onderscheid gemaakt in milieukundige, sociale en/of economische duurzaamheid. Dit worden ook wel de drie P’s genoemd: people (mens), planet (milieu) en profit (welvaart). De gedachte is dat mens, milieu en welvaart op harmonieuze wijze gecombineerd dienen te worden voor een duurzame ontwikkeling. Als de focus te eenzijdig op winstgevendheid komt te liggen, kan dit ten koste gaan van arbeidsomstandigheden (mens) of het milieu en natuur. Tegelijkertijd draagt duurzame beschikbaarheid van natuurlijke grondstoffen bij aan economische ontwikkeling.

10

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

vergelijken we de doelstellingen met (inter)nationale of regionale doelen. Bijlage A geeft een uitgebreid overzicht van de doelstellingen die op (inter)nationaal en regionaal schaalniveau zijn geformuleerd voor de zes thema’s uit de Duurzaamheidsagenda.

11

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Tabel 1 - Overzicht van doelen per thema in de Duurzaamheidsagenda2 Thema

Doelstelling

Indicatoren

Meetbare indicator?

In lijn met (inter)nationaal of regionaal doel?

Duurzaamheid algemeen

Duurzaamheid uitdragen en stimuleren: — CO2-uitstoot met 40% omlaag in 2030 t.o.v. 1990

—

CO2-uitstoot per jaar in mln. kg per jaar

Ja

In lijn met Europees doel, maar minder ambitieus dan nationaal doel van 49% CO2-reductie in 2040.

Energie

Meer energie besparen: — energiegebruik met 1,5% per jaar omlaag

—

energiegebruik in heel Leiden in TJ per jaar3

Ja

Komt overeen met landelijke doelstelling.

Meer gebruik van duurzaam opgewekte energie: — aandeel hernieuwbare energie in 2020 20% in regionaal verband

—

% energie uit hernieuwbare bronnen in het totaal verbruik in de regio

Ja

Dit is een regionale doelstelling. Ambitieniveau in lijn met EU-doelstelling, en ambitieuzer dan landelijke doelstelling.

Gemeente gaat voorop in energietransitie: — energiegebruik gemeente 1,5% per jaar omlaag

—

% energiebesparing in gemeentelijke gebouwen4

Ja

Zie doelstelling ‘meer energie besparen’.

Duurzaam ondernemen vanzelfsprekend: — energieverbruik bedrijven in Leiden met 1,5% per jaar omlaag

—

energiegebruik bedrijven in Leiden in TJ per jaar5

Ja

Zie doelstelling ‘meer energie besparen’.

Transitie naar circulaire economie: — plannen van aanpak voor bedrijfssectoren en – terreinen

Indicator ontbreekt

Nee

N.v.t.

Minder afval: — reductie van hoeveelheid afval

—

Kg afval per inwoner per jaar

Meetbaar, maar geen streefwaarde

Door ontbreken streefwaarde is het ambitieniveau onduidelijk.

Minder zwerfafval: — minder overlast van zwerfafval

—

% inwoners dat 'behoorlijk wat' tot 'zeer ernstig' zwerfvuil ervaart6

Ja

Geen vergelijkbare doelstelling.

Duurzaam ondernemen

Afvalstromen

________________________________ 2

3 4 5 6

12

Zoals beschreven in Paragraaf 2.2 van dit hoofdstuk zijn de doelstellingen uit de Duurzaamheidsagenda in het huidige beleid ondergebracht onder nieuwe opgaven: (1) energietransitie, (2) klimaatadaptatie en vergroening, (3) circulaire economie, en (4) duurzame mobiliteit. We zullen de thema’s in het vervolg van dit rapport dan ook indelen in deze opgaven. Hiermee is er een betere aansluiting tussen de thema’s uit de eerdere Duurzaamheidsagenda en het huidige Leidse beleid. In de Jaarstukken 2018 worden de indicatoren ‘gasverbruik in mln. m3’ en ‘elektraverbruik in mln. kWh’ genoemd bij deze doelstelling. In de Jaarstukken 2018 worden de indicatoren ‘gasverbruik in mln. m 3 door gemeente’ en ‘elektraverbruik in mln. kWh door gemeente’ genoemd bij deze doelstelling. In de Jaarstukken 2018 worden de indicatoren ‘gasverbruik in mln. m 3 door bedrijven’ en ‘elektraverbruik in mln. kWh door bedrijven’ genoemd bij deze doelstelling. Voor deze doelstelling was in de Duurzaamheidsagenda nog geen indicator opgenomen. Indicator en streefwaarde komen wel terug in de Jaarstukken 2018.

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Thema

Klimaatadaptatie

Biodiversiteit

Duurzame mobiliteit

Doelstelling

Indicatoren

Meetbare indicator?

In lijn met (inter)nationaal of regionaal doel?

Minder restafval: — Forse reductie van hoeveelheid restafval (oude doelstelling). In 2017 is een nieuwe doelstelling geformuleerd van 185 kg per inwoner in 2020 en 175 kg per inwoner in 2022

—

Kg restafval per inwoner per jaar

Meetbaar, maar geen streefwaarde (nieuwe doelstelling wel meetbaar)

Minder ambitieus dan nationaal. Op nationaal niveau wordt gestreefd naar maximaal 100 kg restafval per inwoner in 2020 en minstens 75% afvalscheiding.

Waterbestendige stad: — afname van het aantal locaties met wateroverlast, in 2030 geen wateroverlast in de bebouwde omgeving en de hoofdtransportwegen

—

aantal locaties met problematiek van verwerking hemelwater

Ja7

Het streefjaar (2030) is een stuk ambitieuzer dan de nationale en provinciale doelstellingen (klimaatbestendig en waterrobuust in 2050).

Klimaatrobuuste stad: — in beeld brengen van de effecten en anticipatiemogelijkheden van klimaatverandering

Indicator ontbreekt

Nee

N.v.t.

Uitbreiding en verbinding van groen voor biodiversiteit en recreatie, Bewoners vergroenen mee, Biodiversiteit als uitgangspunt: — soortenrijkdom flora en fauna — waardering van groen — omvang areaal groen

—

aantal waargenomen soorten rapportcijfer voor recreatieve waarde aantal hectare groen

Meetbaar, maar geen streefwaarde8

Door ontbreken streefwaarde is het ambitieniveau onduidelijk. Op EU-niveau wordt gestreefd naar het tot stilstand brengen (en zo veel mogelijk ongedaan maken) van biodiversiteitsverlies in 2020.

Verschuiving naar duurzame en slimmere mobiliteit: — meer fietsbewegingen en ov-gebruik

—

aantal fietsritten op 25 telpunten gemiddeld per werkdag9

Ja

Geen vergelijkbare doelstelling.

Schonere lucht, betere gezondheid: — aandeel auto’s dat geheel of deels rijdt op nietfossiele brandstoffen — geen hoofdwegen met stikstofgehalte >35 µg/m3

—

aantal geregistreerde elektrische en hybride personenauto’s aantal hoofdwegen met stikstofgehalte >35 µg/m3 10

Meetbaar, maar geen streefwaarde

Door ontbreken streefwaarde is het ambitieniveau onduidelijk. Op EU-niveau wordt gestreefd naar halvering van het gebruik van voertuigen op klassieke brandstoffen in 2030.

— —

—

________________________________ 7

In de Jaarstukken 2018 is wel een streefwaarde opgenomen, namelijk geen locaties met problematiek van verwerking hemelwater in 2020. In de Jaarstukken 2018 wordt genoemd dat gestreefd wordt naar een ‘positieve ontwikkeling’ voor deze drie indicatoren. 9 Voor deze doelstelling was in de Duurzaamheidsagenda nog geen indicator opgenomen. Indicator en streefwaarde komen wel terug in de Jaarstukken 2018. 10 In de Jaarstukken 2018 is wel een streefwaarde opgenomen, namelijk geen hoofdwegen met stikstofgehalte > 35 µg/m 3 in 2020. 8

13

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

2.3

Meetbare doelen met streefwaarde Tabel 1 laat zien dat de meetbaarheid en het ambitieniveau van de doelen per thema verschillen. De overkoepelende ambitie voor CO2-reductie (40% reductie in 2030 ten opzichte van de uitstoot in 1990) is meetbaar geformuleerd en komt overeen met de Europese CO2-reductiedoelstelling voor 2030. Wel is deze minder ambitieus dan de nationale doelstelling van 49% CO2-reductie in 2030. Ook valt op dat voor het jaar 2020 (in tegenstelling tot veel andere gemeenten) geen doelstelling is geformuleerd. De doelstelling voor energiebesparing (1,5% reductie per jaar) in de gemeente Leiden komt wel precies overeen met de landelijke doelstelling voor energiebesparing. Hierbij valt op dat de doelstelling waar de gemeente het meeste invloed op heeft, namelijk de energiebesparing in de eigen gemeentelijke organisatie, niet ambitieuzer is geformuleerd dan de doelstelling die voor de gehele gemeente geldt. Het doel voor hernieuwbare energieopwekking is met 20% in 2020 in lijn met de EUdoelstelling, maar een stuk ambitieuzer dan de nationale doelstelling van 14% hernieuwbare energieopwekking in 2020. De doelstelling is geformuleerd op regionaal niveau. Leiden is een relatief verstedelijkte gemeente waardoor ruimte voor grootschalige hernieuwbare energieprojecten schaars is.

Daarom is Leiden voor het behalen van deze doelstelling deels afhankelijk van omliggende gemeenten met veel buitengebied. We concluderen dat vooral binnen het thema energie meetbare doelen met streefwaarden zijn opgesteld. Bovengenoemde doelstellingen liggen redelijk in lijn met doelen die op hogere schaalniveaus zijn geformuleerd (CO2-reductie is iets minder ambitieus voor 2030; het aandeel hernieuwbare energie is ambitieuzer voor 2020; energiebesparing komt overeen met nationaal doel).

2.4

Doelen zonder meetbare indicator of streefwaarde Voor veel van de overige doelen in de Duurzaamheidsagenda geldt dat indicatoren en/of streefwaarden ontbreken. Hierdoor is het voor Raadsleden moeilijk om achteraf te controleren of doelen zijn gerealiseerd en het ambitieniveau overeenkomt met provinciale, nationale of Europese doelen. Dit geldt voor doelen voor duurzaam ondernemen (transitie naar circulaire economie), klimaatadaptatie, biodiversiteit, afvalstromen en duurzame mobiliteit. Zo is er wel een concrete doelstelling voor energiebesparing geformuleerd binnen het thema duurzaam ondernemen, maar is het onduidelijk wanneer de transitie naar een circulaire economie moet zijn gerealiseerd. Voor een aantal doelstellingen zijn gedurende de uitvoering van de Duurzaamheidsagenda nog indicatoren en/of streefwaarden geformuleerd. Deze zijn terug te vinden in de Jaarstukken 2018 (Gemeente Leiden, 2019c). Het valt op dat voor het doel ‘minder restafval’ in de Duurzaamheidsagenda geen streefwaarde was opgenomen, terwijl deze op landelijk niveau wel bestaat (op landelijk niveau geldt de doelstelling van maximaal 100 kg restafval per inwoner per jaar en 75% scheiding van huishoudelijk afval in 2020). Deze doelen zijn in meer recent beleid wel geconcretiseerd. Voor het thema klimaatadaptatie geldt dat de Leidse doelstelling zeer ambitieus is.

Terwijl nationale en provinciale ambities een klimaatrobuuste inrichting in 2050 aanhouden, wil Leiden al in 2030 geen wateroverlast meer in de bebouwde omgeving en op de hoofdtransportwegen. Voortgang op deze doelstelling wordt gemeten met de indicator

14

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

‘aantal locaties met problematiek van verwerking van hemelwater’. Wat precies verstaan wordt onder ‘problematiek’ is echter niet helemaal duidelijk. Om de voortgang op de doelstellingen voor biodiversiteit te monitoren, zijn de indicatoren ‘aantal waargenomen soorten’, rapportcijfer voor recreatieve waarde en aantal hectare groen gebruikt. De doelen zijn geformuleerd in termen van ‘uitbreiding en verbinding van groen en recreatie’, ‘bewoners vergroenen mee’ en ‘biodiversiteit als uitgangspunt’. De mate waarin het groen is verbonden of in hoeverre bewoners hieraan hebben bijgedragen lijken echter moeilijk meetbaar met de gekozen indicatoren. Indicatoren zoals het aantal of oppervlakte groene daken of het oppervlakte ‘ontsteende tuinen’ zouden meer specifieke indicatoren kunnen zijn om de bijdrage van inwoners aan vergroening te meten. Bovendien zijn de streefwaarden voor deze doelstellingen niet verder geconcretiseerd dan een ‘positieve ontwikkeling’. Voor het thema duurzame mobiliteit is het doel enerzijds om slimme en duurzame mobiliteit te stimuleren en anderzijds om de luchtkwaliteit te verbeteren. In de Duurzaamheidsagenda zijn bij deze doelstellingen geen streefwaarden opgenomen.

Tijdens de uitvoering van de Duurzaamheidsagenda zijn indicatoren en streefwaarden toegevoegd, waardoor het beter mogelijk wordt om de voortgang van deze doelstellingen en de bijdrage aan de nationale doelstelling (CO2-reductie in 2030 terugbrengen naar 25 Mton)11 te meten. Echter het aantal geregistreerde elektrische en hybride personenauto’s is geen geschikte indicator om het aandeel geregistreerde elektrische en hybride personenauto’s te meten. Tekstbox 1 - Luchtkwaliteit in Leiden Een vergelijking van CE Delft tussen 30 middelgrote en grote steden liet zien dat Leiden hoog scoort in termen van fijnstofuitstoot van het wegverkeer (CE Delft, 2018). Van de dertig onderzochte gemeenten scoorde Leiden op plek 6.

Bron: Atlast voor de Leefomgeving

________________________________ 11

15

Kabinetsaanpak klimaatbeleid: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-32813-186.html

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

2.5

Doelen in het nieuwe duurzaamheidsbeleid Sinds begin 2019 zijn de doelstellingen uit de Duurzaamheidsagenda ondergebracht in nieuwe opgaven, namelijk energietransitie, klimaatadaptatie en vergroening, circulaire economie en duurzame mobiliteit. Hiermee zijn enkele doelstellingen en indicatoren aangepast. Een positieve ontwikkeling is dat nu bij vrijwel alle doelstellingen indicatoren en streefwaarden zijn opgenomen. Deze zijn terug te vinden in de Programmabegroting 2020 (Gemeente Leiden, 2019e). Bijlage B geeft een overzicht van de doelstellingen, indicatoren en streefwaarden die nu worden gehanteerd. De belangrijkste verschillen zijn: — Energietransitie: de nieuwe doelen en indicatoren zijn gericht op de gebouwde omgeving, in plaats van de gemeente als geheel. Een indicator is bijvoorbeeld het gemiddelde jaarlijkse aardgasverbruik per woning. Er is geen indicator opgenomen die het elektriciteitsgebruik van woningen, of bijvoorbeeld het gas- en elektragebruik van dienstverlening meet. De hoeveelheid duurzame opgewekte energie wordt nu in TJ gemeten, terwijl deze in de Duurzaamheidsagenda als percentage van de gebruikte energie werd weergegeven. — Opvallend bij het thema klimaatadaptatie en vergroening, is dat er streefwaarden zijn opgenomen, maar dat deze niet oplopen; de streefwaarden voor 2023 zijn gelijk aan de streefwaarden voor 2020.

Voor toekomstig beleid is de gemeente nog zoekende naar indicatoren. Op landelijk niveau is het NKWK (Nationaal Kennis- en innovatieprogramma Water en Klimaat) bezig met het formuleren van indicatoren. De gemeente is van plan deze landelijke indicatoren te gaan gebruiken, maar ook op landelijk niveau bestaat in de netwerken nog discussie. — De doelen op gebied van circulaire economie zijn nieuw en concreter, namelijk: • transitie naar circulaire bouw, infrastructuur en gebiedsontwikkeling; • van afval naar materiaalstromen; • maatschappelijk verantwoord inkopen (hiervoor zijn nog geen indicatoren opgenomen). — Tot slot zijn er bij duurzame mobiliteit indicatoren bijgekomen waarmee gebruik van openbaar vervoer gemonitord kan worden, en wordt elektrisch vervoer nu gemeten met de indicator ‘aantal publieke laadpalen voor elektrische voertuigen in de openbare ruimte’.

2.6

Conclusie De gemeente Leiden heeft in haar Duurzaamheidsagenda zestien doelen opgenomen. Eén algemene CO2-reductiedoelstelling en vijftien doelstellingen verdeeld over zes verschillende duurzaamheidsthema’s. Deze doelen verschillen in ambitieniveau en in de mate van meetbaarheid. We concluderen dat voor het thema energietransitie meetbare indicatoren met een streefwaarde zijn opgenomen. Voor de overige thema’s is het doelbereik moeilijker te controleren door het ontbreken van meetbare indicatoren en/of streefwaarden. Met de doelen en indicatoren uit het nieuwe Leidse beleid is het beter mogelijk om voortgang bij te houden. Dit komt vooral doordat vrijwel alle indicatoren van streefwaarden zijn voorzien. Toch zijn ook waardevolle indicatoren verloren gegaan, zoals de totale CO2uitstoot (er wordt nu enkel gemonitord op CO2-uitstoot van de Leidse gebouwde omgeving). Bovendien komen in de Programmabegroting 2020 geen specifieke doelen en indicatoren voor die ingaan op het thema klimaatadaptatie (bijvoorbeeld wateroverlast). In de volgende hoofdstukken gaan we per opgave (energietransitie, klimaatadaptatie en vergroening, circulaire economie en duurzame mobiliteit) dieper in op het doelbereik, de

16

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

maatregelen die zijn genomen en de effectiviteit ervan. We delen de thema’s uit de Duurzaamheidsagenda in de nieuwe opgaven in, zodat de conclusies beter aansluiten op de huidige indeling van het Leidse duurzaamheidsbeleid.

17

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Energietransitie 3.1

Verantwoording data In dit hoofdstuk meten we de voortgang op de doelen op basis van de informatie uit de Klimaatmonitor van Rijkswaterstaat. De Klimaatmonitor is de meest algemeen geaccepteerde openbare database die door de Rijksoverheid en gemeenten wordt gebruikt om inzicht te krijgen in cijfers voor energie en CO 2-uitstoot. In de Jaarstukken 2018 geeft de gemeente Leiden aan dat zij de voortgang van de doelstellingen op gebied van energiebesparing en CO 2-reductie bijhoudt met data van ‘Energie in beeld’. Deze website is sinds eind 2018 opgehouden te bestaan, omdat de gegevens ook via andere databases beschikbaar zijn gemaakt. De Programmabegroting 2020 laat zien dat de gemeente Leiden ook is overgestapt op de Klimaatmonitor om o.a. CO2-uitstoot en opwek van hernieuwbare energie te monitoren. De data die wij gebruiken in dit rapport sluiten hier daarom bij aan. Het kan echter voorkomen dat deze afwijken van cijfers van de gemeente die nog gebaseerd zijn op gegevens van Energie in beeld. De meest recente data zijn veelal 2017 of 2018. Dit betekent dat de effecten van de coronacrisis nog niet terugkomen in de cijfers. Op nationaal niveau geldt dat de CO2uitstoot door Nederlandse economische activiteiten in het tweede kwartaal ongeveer 20 procent lager was dan in hetzelfde kwartaal van 2019.

Vanwege de COVID-19 uitbraak riep het kabinet op om zoveel mogelijk thuis te blijven en indien mogelijk thuis te werken. Hierdoor namen vooral de emissies door autogebruik af, maar ook de uitstoot in de industrie en landbouw was lager12. Het gaat waarschijnlijk om een tijdelijk effect, omdat een groot deel van de economische activiteiten zich naar verwachting weer zal herstellen als de crisis voorbij is. Daarbij zal corona mogelijk ook aan gemeentefinanciën raken, waardoor het ingewikkeld kan zijn om meer geld te reserveren voor duurzaamheidsmaatregelen.

3.2

Voortgang op de doelstellingen

3.2.1 Voortgang op de CO2-reductiedoelstelling Zoals beschreven in Paragraaf 2.2 heeft de gemeente Leiden de ambitie om in 2030 40% minder CO2 uit te stoten dan in 1990.13 De landelijke doelstelling is 49% CO2-reductie in 2030. Figuur 1 geeft de CO2-uitstoot van de afgelopen jaren weer, en de trend naar 2030. De grafiek laat zien dat de CO2-uitstoot sinds 2010 redelijk stabiel is geweest, maar dat in de periode 2015-2018 een afname in de CO2-uitstoot zichtbaar is. Cijfers van na het jaar 2018 zijn helaas nog niet beschikbaar in de Klimaatmonitor. ________________________________ 12 13

CBS (2020) Ruim een vijfde minder CO2 uitgestoten in het tweede kwartaal 2020 De gemeentelijke waarden voor 1990 ontbreken en daarom gebruiken we 2010 als proxy. De nationale uitstoot van broeikasgassen in 2010 wijkt namelijk niet veel af van de uitstoot in 1990 (respectievelijk 213 en 221 Mton CO2) (CLO, 2019). Omdat de uitstoot van de gemeente Leiden 579 kton bedroeg in 2010, mag de uitstoot in 2030 bij 40% reductie maximaal 347 kton zijn.

18

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Als de trend in CO2-reductie gedurende de periode 2010-2018 zich voortzet, wordt de doelstelling van 40% CO2-reductie niet gehaald. Figuur 1 – Voortgang van de CO2-reductiedoelstelling van de gemeente Leiden

700 600

kton CO2

500 400 300 200 100

0

Totale bekende CO2-uitstoot Trend naar 40% CO2-reductie in 2030 Trend naar 49% reductie in 2030 Lineair (Totale bekende CO2-uitstoot)

Bron: Klimaatmonitor (Rijkswaterstaat, sd. a).

3.2.2 Voortgang op de doelstellingen voor energiebesparing Om de CO2-reductiedoelstelling te realiseren dient zowel energie bespaard te worden als het aandeel hernieuwbare energieopwekking te stijgen. Figuur 2 geeft de voortgang voor de doelstelling van 1,5% energiebesparing per jaar weer. De figuur laat zien dat het energiegebruik in de periode 2012-2015 is afgenomen, maar dat dit in de laatste jaren weer is toegenomen. Ten opzichte van 2010 is in 2018 het energiegebruik met circa 5% afgenomen. Dit komt neer op 0,6% reductie per jaar. Het doel van een gemiddelde besparing van 1,5% is daarmee niet gerealiseerd in de periode tussen 2010 en 2018.

19

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Figuur 2 – Voortgang van de doelstelling 1,5% energiebesparing per jaar

8.000 7.000 6.000

TJ

5.000 4.000

3.000 2.000 1.000 0

Totaal bekend energiegebruik Trend van 1,5% energiebesparing per jaar Lineair (Totaal bekend energiegebruik) Bron: Klimaatmonitor (Rijkswaterstaat, sd. a).

Ook voor de gemeentelijke organisatie geldt een energiebesparingsdoelstelling van 1,5% per jaar. In 2018 is het energiegebruik met 19% afgenomen ten opzichte van het energiegebruik in 2010. Figuur 3 laat zien dat het energiegebruik nog sterk schommelt.

2030

2029

2028

2027

2026

2025

2024

2023

2022

2021

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

2010

TJ

Figuur 3 – Voortgang van de doelstelling 1,5% energiebesparing gemeentelijke gebouwen14

Energiegebruik openbaar bestuur en defensie (SBI O)

Trend van 1,5% energiebesparing per jaar Lineair (Energiegebruik openbaar bestuur en defensie (SBI O))

Bron: Klimaatmonitor (Rijkswaterstaat, sd. a).

________________________________ 14

Aangezien gegevens over het energiegebruik van de verschillende gemeentelijke gebouwen niet openbaar beschikbaar zijn, hebben we gegevens over het energiegebruik van openbaar bestuur en defensie (SBI O) gebruikt.

20

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Ook bij de bedrijven in de gemeente Leiden zijn schommelingen in het energiegebruik zichtbaar. In de periode tussen 2010 en 2018 is het energieverbruik in de commerciële dienstverlening15 met ongeveer 11% gedaald. Figuur 4 laat zien dat wanneer de deze trend lineair doortrekken, de gemeente op de goede weg lijkt te zijn haar doelstelling te behalen. Figuur 4 – Voortgang van de doelstelling 1,5% energiebesparing bedrijven

1.000 900

800 700

TJ

600 500 400 300 200 100 0

Energiegebruik commerciële dienstverlening Trend van 1,5% energiebesparing per jaar Lineair (Energiegebruik commerciële dienstverlening) Bron: Klimaatmonitor (Rijkswaterstaat, sd. a).

3.2.3 Voortgang op de doelstelling voor hernieuwbare energie De (ambitieuze) doelstelling van 20% hernieuwbare energie in 2020 was in 2017 bij lange na nog niet gerealiseerd in de gemeente Leiden. Het aandeel hernieuwbare energie is licht gestegen van 1,9% in 2010 naar 2,5% in 2017. Dit aandeel is fors lager dan het landelijke gemiddelde (6,7% in 2017). Deze gegevens laten zien dat de gemeente Leiden voor het behalen van deze regionale doelstelling sterk afhankelijk is van omliggende gemeenten, omdat zij zelf vrij weinig bijdraagt.

________________________________ 15

Commerciële dienstverlening omvat groot- en detailhandel, reparatie van auto's (SBI G); vervoer en opslag (SBI H); logies-, maaltijd- en drankverstrekking (SBI I); informatie en communicatie (SBI J); financiële instellingen (SBI K); verhuur van en handel in onroerend goed (SBI L); advisering, onderzoek en overige specialistische zakelijke dienstverlening (SBI M); verhuur van roerende goederen en overige zakelijke dienstverlening (SBI N). Industrie valt dus niet onder commerciële dienstverlening.

21

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Figuur 5 – Voortgang van de doelstelling 20% duurzame energie in 2020 in de gemeente Leiden 25% 20%

%

15% 10% 5% 0%

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Aandeel hernieuwbare energie

Doel 2020: 20% hernieuwbare energie

Bron: Klimaatmonitor (Rijkswaterstaat, sd. a).

3.3

Bijdrage Leids beleid aan doelbereik In voorgaande trends is de voortgang op de doelen weergegeven. Een belangrijke vraag hierbij is wat de bijdrage is geweest van het Leidse beleid aan dit doelbereik. Trends in CO2-uitstoot, energiebesparing en hernieuwbare energieopwekking zijn immers ook voor een groot deel afhankelijk van provinciaal, nationaal en Europees beleid. Bovendien worden deze sterk beïnvloed door schommelingen in de economische groei en kunnen inwoners en bedrijven van Leiden maatregelen nemen zonder dat gemeentelijk beleid hier invloed op heeft. Wat ons opvalt, is dat de gemeente Leiden niet structureel op projectniveau bijhoudt wat het effect is van het gemeentelijke beleid. Ook wordt er geen jaarlijks overzicht gepubliceerd van de projecten die zijn uitgevoerd en de middelen die zijn toegekend per project. In de jaarstukken wordt weliswaar op hoofdlijnen gerapporteerd wat er is bereikt, maar een overzicht op maatregelniveau ontbreekt. Hierdoor is het moeilijk om te beoordelen welke projecten zijn uitgevoerd, hoeveel geld ernaar toe is gegaan en of het project effectief is geweest. Dit beeld werd bevestigd in meerdere interviews. We constateren dat de ambtelijke capaciteit op gebied van de energietransitie in de afgelopen jaren behoorlijk is gegroeid. Bij de gemeente Leiden werken momenteel zo’n vijftien mensen aan de energietransitie.

De gemeente stelt jaarlijks 3 miljoen beschikbaar binnen het fonds duurzame verstedelijking (een fonds gericht op duurzaamheid en ontwikkelingen). De meeste middelen gaan naar de energietransitie. Ondanks dat de monitoring nu nog niet structureel plaatsvindt, kunnen we wel op hoofdlijnen een beoordeling maken van de effectiviteit van het Leidse beleid. Deze beoordeling maken we op basis van interviews die we hebben afgenomen en een dossieranalyse.

22

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Belangrijke projecten voor de gemeente op het gebied van de energietransitie zijn: — Verduurzamen gemeentelijk vastgoed. — Warmtetransitie naar aardgasvrij inclusief het traject met de warmteleiding uit Rotterdam. — Regionale EnergieStrategie (RES). — Inzet van wijkambassadeurs. — Verduurzamen corporatiebezit door middel van prestatieafspraken.

Verduurzaming gemeentelijk vastgoed Voor de verduurzaming van het gemeentelijk vastgoed heeft de gemeente een strategie bedacht en een routekaart opgesteld. Uit de interviews kwam echter naar voren dat de plannen die worden gemaakt door de afdeling vastgoed nog niet altijd in de pas lopen met de plannen die worden gemaakt in het kader van de energietransitie. Hierdoor loopt het proces van verduurzaming traag. Dit blijkt ook uit de samenwerking op het gebied van collectieve zonnepanelen op gemeentelijke daken. Tot op heden zijn op één dak 500 zonnepanelen gerealiseerd (op een sporthal). Meerdere gesprekspartners gaven aan dat het proces tot realisatie lang heeft geduurd. Het eerste project van Zon op Leiden duurde 3,5 jaar; ook het proces bij het tweede gemeentelijke dak duurt nu al anderhalf jaar. De energiecoöperatie Zon op Leiden legt grootschalige zonnevelden aan op daken in de gemeente met behulp van de postcoderoosregeling. Dit is een nationale subsidieregeling die ervoor zorgt dat inwoners kunnen deelnemen in een zonneproject zonder dat de panelen op de eigen woning liggen. Zon op Leiden is een burgerinitiatief met het doel om samen met de bewoners Leiden te verduurzamen. Om dit initiatief te ondersteunen, biedt de gemeente gratis daken ter beschikking.

De vertraging ligt niet aan het enthousiasme van de Leidenaren; het eerste project was snel uitverkocht. Volgens de interviewpartners is de belangrijkste reden voor het trage proces dat de gemeentelijke organisatie verkokerd is, waardoor het belang van duurzaamheid in het team dat zich met duurzaamheidsvraagstukken bezig houdt groter wordt geacht dan bijvoorbeeld in de vastgoedafdeling. Een positief punt is wel dat vastgoed en duurzaamheid in de portefeuille van één wethouder vallen. Toch lijkt een versnelling van het proces noodzakelijk om de gemeentelijke panden te verduurzamen en de doelen te realiseren.

Wijkambassadeurs In Leiden zijn zestien wijkambassadeurs (deels in koppels) aan de slag in elf wijken. Wijkambassadeurs hebben als taak om bewoners te informeren en enthousiasmeren om duurzame maatregelen te treffen. De adviezen zijn vaak gericht op energiebesparing, maar er zijn ook ambassadeurs die kennis hebben opgebouwd over onderwerpen als groene daken, duurzame mobiliteit en de circulaire economie. Daarmee ondersteunt het advies van de wijkambassadeur het gemeentelijk beleid. Bewoners kunnen bij de wijkambassadeurs terecht met vragen en voor advies, maar de wijkambassadeurs organiseren ook op eigen initiatief bijeenkomsten. Bij deze bijeenkomsten worden soms ook partijen als het Duurzaam Bouwloket en Erfgoed Leiden. Ook worden de wijkambassadeurs door de gemeente ingeschakeld, bijvoorbeeld toen de gemeente een wijk van het kookgas wilde helpen. De samenwerking tussen de wijkambassadeurs en de gemeente loopt volgens hen zeer goed. De wijkambassadeurs zijn zeer tevreden over de coördinatie vanuit de gemeente.

23

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Het effect van de wijkambassadeurs op uiteindelijke CO2-reductie is moeilijk meetbaar. Hiertoe moet immers in kaart worden gebracht in hoeverre de wijkambassadeurs een doorslaggevende invloed hebben gehad bij energiebesparingsmaatregelen die Leidenaren hebben getroffen. Wel is een indicatie dat de populariteit van de subsidieregeling duurzaamheidsmaatregelen sterk is gestegen sinds de wijkambassadeurs zijn ingezet. Sinds de wijkambassadeurs startten in 2016, is jaarlijks ruim het dubbele aan subsidie verstrekt ten opzichte van de periode 2014-2016.16 De duurzaamheidslening laat eenzelfde ontwikkeling zien. In de ruim twee jaar voordat de wijkambassadeurs begonnen, zijn 22 aanvragen gedaan, en gedurende de eerste twee jaar dat de wijkambassadeurs startten, waren dat er 72. 17 Ook is het aantal woningen dat is geadviseerd door het duurzame bouwloket van de gemeente gestegen tot ruim 4.500 in 2020. Dit is 18% van het totaal aantal koopwoningen in Leiden (25.196 koopwoningen in totaal). Alhoewel het aantal adviezen en aangevraagde duurzaamheidsleningen niet één op één gekoppeld kan worden aan de inzet van de wijkambassadeurs, ligt het wel voor de hand dat de wijkambassadeurs een grote rol hebben gespeeld door inwoners ermee bekend te maken. Figuur 6 – Aantal woningeigenaren dat geadviseerd is over duurzaamheidsmaatregelen en/of subsidies door het duurzame bouwloket 5.000 4.500

Aantal woningen

4.000 3.500 3.000 2.500

2.000 1.500 1.000 500

2020 t/m 18-5

Q4 2019

Q3 2019

Q2 2019

Q1 2019

Q4 2018

Q3 2018

Q2 2018

Q1 2018

Q4 2017

Q3 2017

Q2 2017

t/m Q1 2017

-

Daarbij lijkt het ook om relatief kosteneffectief beleid te gaan. De wijkambassadeurs ontvangen voor hun inspanningen een vergoeding van € 500 per maand. Voor tien ambassadeurs (één ambassadeur is actief in twee wijken) komt dit neer op € 60.000 per jaar.18 Voor deze vergoeding besteden de ambassadeurs circa 18 uur per week aan de ________________________________ 16

Evaluatie pilot ‘Verduurzaming bestaande Leidse woningvoorraad met de inzet van Wijkambassadeurs’. Evaluatie pilot ‘Verduurzaming bestaande Leidse woningvoorraad met de inzet van Wijkambassadeurs’. 18 Naast de maandelijkse vergoeding stelt de gemeente een budget beschikbaar van € 60.000 voor de organisatie 17

van grotere evenementen, zoals bijeenkomsten, de Duurzame Huizenroute, duurzame festivals of het coördineren van een gezamenlijke inkoopactie. Ook worden vanuit dit budget o.a. warmtefoto’s bekostigd, een nieuwsbrief in de lucht wordt gehouden en is een pop-up store ontwikkeld.

24

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

werkzaamheden19 en maken daarmee veel meer uren voor de vergoeding dan wanneer een gemeentelijke medewerker of extern commercieel bureau het werk zou uitvoeren. Volgens de Leidse Milieuraad is de kwaliteit van het geleverde werk hoog. Het lijkt daarmee om kosteneffectief beleid te gaan.

Verduurzamen corporatiebezit door middel van prestatieafspraken Bij de verduurzaming van de gebouwde omgeving spelen woningcorporaties een grote rol. De corporatie kan in wijken waar zij veel bezit heeft, een sleutelpositie innemen om uitbreiding van het warmtenet te realiseren. Dit komt doordat de corporatie aan de warmteleverancier zekerheid kan geven een groot aantal woningen aan te bieden. Als er voldoende massa is, geeft dat de warmteleverancier een rendabele businesscase. Ten tijde van dit onderzoek is de gemeente samen met de woningcorporaties in het proces van het opstellen van prestatieafspraken. Deze zullen gelden voor de komende vier jaar. Hierbij wordt ook nagedacht over geschikte indicatoren waarmee de prestaties meetbaar gemaakt kunnen worden, bijvoorbeeld CO2-reductie. De vorige prestatieafspraken hadden volgens verschillende interviewpartners ambitieuzer kunnen zijn. Het ging om aansluiten bij de landelijke ambitie om in 2021 een gemiddeld Energielabel B te behalen. De woningcorporatie Ons Doel geeft bijvoorbeeld aan dat doordat de gezamenlijke ambitie ontbrak, er weinig is samengewerkt om doelen te bereiken. Sinds het aantreden van het vorige college is er veel meer aandacht voor duurzaamheid binnen de gemeente Leiden. Het huidige college heeft dit doorgepakt. Voorheen stond Leiden ver onderaan wat betreft duurzaamheid.

De nieuwe prestatieafspraken worden scherper, met CO2-reductie als meetpunt in plaats van labelstappen. De balans lijkt volgens deze woningcorporatie nu echter wel de andere kant op door te slaan. In het opstellen van de prestatieafspraken wil de gemeente naast doelen ook gaan sturen op vastleggen van de middelen/manier waarop corporaties tot het eindresultaat moeten komen. Ons Doel wil echter alleen afgerekend worden op het eindresultaat, de gemeente hoeft zich niet met de bedrijfsvoering van de woningcorporatie bezig te houden.

Warmtetransitie naar aardgasvrij De gemeente Leiden wil in 2050 een aardgasvrije stad zijn. Hiertoe heeft zij de Warmtevisie opgesteld, waarin zes wijken naar voren komen als kansrijk om een start te maken met de warmtetransitie. Eén van deze wijken is Leiden Zuidwest (zie Tekstbox 2). Dit zou de eerste aardgasvrije wijk in Leiden moeten worden. Daarnaast wil Leiden in het stationsgebied de nieuwbouw op het warmtenet aansluiten met als doel het aardgasvrij laten ontwikkelen van dit gebied. In beide gebieden speelt het uitbreiden van het huidige stadswarmtenet een belangrijke rol bij het van gas los gaan.

________________________________ 19

25

Evaluatie pilot ‘Verduurzaming bestaande Leidse woningvoorraad met de inzet van Wijkambassadeurs’.

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

Tekstbox 2 - De warmtetransitie in Leiden Zuidwest In de buurten Gasthuiswijk en Haagweg-Zuid staat herinrichting op de planning. Hier wordt het riool vervangen voor een gescheiden rioleringsstelsel, worden klimaatadaptieve maatregelen getroffen en wordt ondergrondse ruimte gereserveerd voor een stadsverwarmingsnet. Ook heeft de woningcorporatie Ons Doel in Leiden Zuidwest initiatief genomen voor een lokaal warmtenet. Dit initiatief speelt een centrale rol in de aanvraag van de gemeente voor de Proeftuin Aardgasvrije Wijken (PAW) subsidie. Het initiatief is ontstaan doordat er de komende jaren nog geen zicht is op restwarmte uit de Rotterdamse haven. Op termijn zou het lokale warmtenet aangesloten kunnen worden op het stadsbrede warmtenet.

Momenteel wordt het warmtenet in Leiden gevoed door een aardgasgestookte centrale. Deze centrale draait al op maximale capaciteit, waardoor aanvullende en alternatieve warmtebronnen nodig zijn om het stadswarmtenet te kunnen uitbreiden en verduurzamen. Sinds 2014 wordt onderzocht of het mogelijk is een warmteleiding vanuit Rotterdam naar Leiden aan te leggen. Deze leiding zou door het Warmtebedrijf Rotterdam aangelegd worden en vanaf 1 januari 2020 warmte aan Leiden leveren, maar vanwege financieringsproblemen is dit voorlopig uitgesteld. Daarom is besloten dat het Rijk meer regie gaat nemen op dit proces. De uitstel van de aanleg van de warmtetransportleiding staat de ambities van de gemeente Leiden om wijken aardgasvrij te maken in de weg. De vraag hierbij is in hoeverre de vertraging te wijten is aan het Leidse beleid. Enerzijds had de gemeente het traject kunnen versnellen door mee te investeren, anderzijds had dit grote financiële risico’s met zich meegebracht.

Regionale EnergieStrategie (RES) In de Regionale EnergieStrategie (RES) werkt Leiden met andere gemeenten en stakeholders in de regio Holland Rijnland aan het identificeren van mogelijke locaties voor grootschalige opwek van hernieuwbare elektriciteit op land. De gemeente Leiden kan wat betreft locaties voor duurzame opwek van elektriciteit weinig inbrengen in het RES-proces, omdat de gemeente erg dichtbebouwd is. De concept-RES van de regio Holland Rijnland gaat naast opwek van duurzame elektriciteit in op thema’s als energiebesparing en warmte. In de concept-RES wordt benadrukt dat in de regio onvoldoende warmtebronnen aanwezig zijn om in de warmtevraag van de regio te kunnen voorzien en dat oplossing van het warmtevraagstuk enkel mogelijk is wanneer de regio aan kan sluiten op het restwarmtenet uit de haven van Rotterdam (Holland Rijnland, 2020).

Energiebesparing bij bedrijven en instellingen Handhaving van de energiebesparingsplicht (zie onderstaand kader) is een methode om het energieverbruik van bedrijven en instellingen te verminderen. De handhaving op de energiebesparingsplicht en de informatieplicht energiebesparing (zie onderstaand kader) wordt voor de gemeente Leiden uitgevoerd door de Omgevingsdienst West-Holland (ODWH). Een kwart van de bedrijven (naar schatting zijn dit er 140) in Leiden die onder deze verplichtingen vallen, hebben zich nog niet geregistreerd bij RVO. De ODWH heeft de met naam en adres bekende bedrijven (die nog niet hebben voldaan aan de informatieplicht energiebesparing) in mei dit jaar met een brief gewezen op deze verplichting. Hierbij is vermeld: ‘wanneer zij niet binnen zes weken voldoen aan de meldplicht wordt er mogelijk

26

190371 - Evaluatie duurzaamheidsbeleid gemeente Leiden – November 2020

een handhavingstraject opgestart door de Omgevingsdienst, waarbij een boetebedrag (een last onder dwangsom) van € 800 kan worden opgelegd’. In de brief naar de Leidse bedrijven zijn ook tips en een aanbod voor financiering (Duurzaamheidsfond Leiden Zakelijk) en de mogelijkheid tot een gratis energiescan opgenomen.20 Hieruit blijkt dat de gemeente Leiden terughoudend is in het gebruiken van de wettelijke verplichtingen als stok. De gemeente geeft de voorkeur aan het bieden van ondersteuning bij verduurzaming. Uit ervaring met andere gemeenten blijkt dat handhaving van de Wet milieubeheer een lastig traject is. Toch vinden wij het een gemiste kans om terughoudend te zijn met de stok, omdat dit één van de instrumenten is waarmee de gemeente veel invloed kan uitoefenen op energiebesparing en verdergaande mogelijkheden heeft dan alleen de inzet op communicatieve instrumenten. Tekstbox 3 - Handhaving energiebesparingsplicht en informatieplicht energiebesparing De Wet milieubeheer verplicht bedrijven en instellingen om alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder uit te voeren. Deze energiebesparingsplicht geldt voor alle bedrijven en instellingen die per jaar 50.000 kWh of 25.000 m3 aardgas of meer verbruiken (Wet milieubeheer-inrichtingen) (RVO, sd). Gemeenten besteden de handhaving van deze verplichting vaak uit aan de omgevingsdienst.

Per 1 juli 2019 is er ook de informatieplicht energiebesparing. Dit houdt in dat Wet milieubeheer-inrichtingen bij RVO moeten rapporteren welke energiebesparende maatregelen zij hebben uitgevoerd. Recent onderzoek in opdracht van de Rekenkamercommissie van de gemeenten Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en Leidschendam-Voorburg laat zien dat onvoldoende wordt gehandhaafd bij overtredingen op de energiebesparingsplicht. Het toezicht van de omgevingsdiensten Haaglanden en West-Holland is vooral stimulerend van aard (Adromi, 2020).

3.4

Conclusies energietransitie Om haar doelstellingen voor CO2-reductie, energiebesparing en opwek van hernieuwbare energie te behalen, heeft de gemeente sinds het opstellen van de Duurzaamheidsagenda verschillende activiteiten ondernomen. Desondanks heeft de gemeente de doelstellingen op het thema energietransitie nog niet gerealiseerd. Op het gebied van energiebesparing in de publieke en commerciële dienstverlening zien we een positieve, maar nog niet voldoende, ontwikkeling. Vooral wat betreft opwek van duurzame energie blijft de gemeente achter. Wat ons ook opvalt, is dat er in de gemeente Leiden niet structureel op projectniveau wordt bijgehouden wat het effect is van het gemeentelijke beleid. In de jaarstukken wordt weliswaar op hoofdlijnen gerapporteerd wat er is bereikt, maar een overzicht op maatregelniveau ontbreekt. Hierdoor is het moeilijk om te beoordelen welke projecten zijn uitgevoerd, hoeveel geld ernaar toe is gegaan en wat de effecten zijn geweest. Als we inzoomen op de belangrijkste beleidsterreinen binnen de energietransitie, dan valt ons op dat: — de realisatie van grootschalige zonneprojecten op gemeentelijke daken lang heeft geduurd. Het eerste postcoderoosproject van Zon op Leiden duurde 3,5 jaar, terwijl dit ________________________________ 20

Antwoord van Burgemeester en Wethouders op schriftelijke vragen van Harbert van der Kaap (PvdD) aan het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Leiden over de bevindingen en adviezen uit het verkennend onderzoek van de Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest en LeidschendamVoorburg omtrent toezicht & handhaving energiebesparingsplicht (ingediend 19-05-2020).