210087 Bijlage 1 Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 28 van 50

Figuur 8

Hieronder gaan we in op enkele keuzes die raad o.a. nog te maken heeft om goed voor te sorteren op de Omgevingswet: − Positioneren van de Ontwikkelperspectieven − Werken met de Ontwikkelperspectieven − Afwijken van Omgevingsvisie of Ontwikkelperspectief − Omgaan met het huidige sectorale beleid − Werken met thematisch beleid onder de Omgevingswet − Het afwegen van belangen − Werken met omgevingsprogramma’s − Transitie nodig van het huidige beleid 9. Positioneren van de Ontwikkelperspectieven De Ontwikkelperspectieven zijn een door de raad vastgestelde uitwerking van de Omgevingsvisie met integraal strategisch beleid voor de lange termijn voor de fysieke leefomgeving. Het zijn nu nog zelfstandige beleidsnotities. Onder de Omgevingswet zouden het programma’s kunnen zijn, maar dan is het college het bestuursorgaan dat de Ontwikkelperspectieven vaststelt en actualiseert, in plaats van de raad. De Ontwikkelperspectieven zouden ook buitenwettelijke beleidsproducten kunnen zijn, maar het landelijke Omgevingsloket maakt het niet mogelijk om deze daar digitaal raadpleegbaar te maken. Dit komt de transparantie van het beleid niet ten goed. Het college stelt daarom voor dat de Ontwikkelperspectieven onderdeel worden van de Omgevingsvisie. Dit onderstreept ook het belang van

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 29 van 50 de Ontwikkelperspectieven als strategische beleidsproducten van de raad. De Ontwikkelperspectieven zullen we dan ook voor ieder toegankelijk kunnen maken via het landelijke digitale Omgevingsloket als onderdeel van de Omgevingsvisie. En de raad is dan bevoegd om de Ontwikkelperspectieven als onderdeel van de Omgevingsvisie vast te stellen en te actualiseren. Het is de bedoeling dat de Ontwikkelperspectieven als afzonderlijk herkenbare en benoembare onderdelen, digitaal en juridisch onderdeel worden van de Omgevingsvisie. In het spraakgebruik kunnen we ze als Ontwikkelperspectieven blijven aanduiden. Om vooraf duidelijkheid te hebben over de gewenste aard van de Ontwikkelperspectieven stelt het college voor, dat de raad het college verzoekt om na inwerking treden van de Omgevingswet een voorstel aan de raad te doen om te besluiten dat de Ontwikkelperspectieven juridisch en digitaal onderdeel worden van de Omgevingsvisie. 10. Werken met Ontwikkelperspectieven De ontwikkelperspectieven hebben o.a. twee te onderscheiden functies, namelijk enerzijds een uitnodigend beleidskader voor private partijen om bij te dragen aan het realiseren van de Leidse ambities (zoals duurzame woningbouw met bijbehorende voorzieningen) en anderzijds ambities waarmee de gemeente zelf aan de slag gaat of voor de uitvoering waarvan de gemeente actief andere partijen zal betrekken.

Dat laatste kan de gemeente op verschillende manieren doen, zoals we hierboven aangeven bij het onderwerp ‘sturingsmethoden’. Welke sturingsmethode de gemeente kiest is afhankelijk van de type opgave. Daarbij kan het college dus kiezen voor een omgevingsprogramma. Over het werken met omgevingsprogramma’s gaan we hieronder nog apart in. Bij het realiseren van de ambities uit de Ontwikkelperspectieven zijn er keuzes te maken over de wijze van sturen van die realisatie. Die keuzes moet gemaakt worden aan de hand van de specifieke opgaven.

11. Afwijken van Omgevingsvisie of Ontwikkelperspectief De situatie kan zich voordoen dat een initiatief niet alleen niet voldoet aan het Omgevingsplan maar ook niet aan de Omgevingsvisie en/of een Ontwikkelperspectief. Er zijn dan een aantal scenario’s mogelijk. a) Geen (juridisch-planologische) medewerking. b) Aanpassing van het initiatief zodat dit wel voldoet aan de Omgevingsvisie en het Ontwikkelperspectief. c) Het is een wenselijk initiatief en er vindt juridisch-planologische medewerking plaats via wijziging van het Omgevingsplan of via een buitenplanse Omgevingsvergunning onder een van de volgende voorwaarden: I. bij het besluit wordt gemotiveerd waarom afwijken van de Omgevingsvisie en/of het Ontwikkelperspectief toch een goed besluit oplevert (de raad heeft dan via het Omgevingsplan of via het bindend advies recht een vinger aan de pols); II. als bij I maar via een wensen-en-bedenkingen-procedure worden eerst de gevoelens van de raad gepolst; III. als bij I maar de raad wijzigt eerst de Omgevingsvisie en/of het Ontwikkelperspectief. Welke keuze de juiste of de wenselijke is zal afhangen van het initiatief. Hierover is een standaard keuze niet praktisch. Bij de keuze voor optie c-II kan meewegen dat het gaat om een afwijking die TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 30 van 50 politiek en/of in de stad gevoelig ligt, zodat eerst over de afwijking zelf duidelijkheid gewenst is. Bij optie c-III kan tevens meewegen dat de afwijking zich vaker zal gaan voordoen en sprake is van een ingrijpende beleidswijziging, zodat het wenselijk is om het beleid hierop aan te passen in de Omgevingsvisie en/of het Ontwikkelperspectief. Maar het aanpassen van beleid kan ook direct generiek geregeld worden in het Omgevingsplan zelf, mits goed gemotiveerd wordt waarom afwijken van het de Omgevingsvisie en/of het Ontwikkelperspectief een goed besluit oplevert. Dit laatste is een optie bij een meer ondergeschikte afwijking die goed te motiveren is. 12. Transitie van huidige sectorale beleid naar beleidscyclus Omgevingswet Een van de verbeterdoelen van de Omgevingswet is dat gemeenten nog meer integraal moeten gaan werken. Dat wil zeggen dat we verschillende beleidsaspecten nog beter op elkaar moeten afstemmen, nog meer gebiedsgericht en opgavegericht moeten werken. Je kan daarbij denken aan bijvoorbeeld het zoeken naar kansen om oplossingen voor de ene opgave ook van meerwaarde te laten zijn voor oplossingen van andere opgaven. En heel plat gesteld, in een volle stad als Leiden zullen we goede keuzes moeten maken hoe we de beperkt beschikbare ruimte voor de verschillende opgaven gebruiken.

Maar keuzes bij de uitvoering van beleid zullen ook te maken hebben met financiële overwegingen. Integraal werken kunnen we langs verschillende sporen verfijnen. Ten eerste gaat het om het bewustzijn van collega’s dat integraal werken noodzakelijk is, tot betere oplossingen leidt en daarom motiverend is: hoe kan ik vanuit mijn eigen verantwoordelijkheid bijdragen aan de gezamenlijke ambities van de gemeente. Daarnaast zullen we processen moeten aanscherpen om te zorgen dat alle betrokken belangen tijdig ‘aan tafel zitten’ bij het opstellen van kaders en bij de uitvoering ervan. En de raad kan bijvoorbeeld nadenken over hoe de indeling van de werkzaamheden van de raadscommissie meer kan bijdragen aan integraal werken. Ten slotte kan de vorm van de beleidsproducten die we met elkaar maken bijdragen aan integraal werken. Een beleidsproduct waarin we alle betrokken aspecten van de fysieke leefomgeving afwegen en een plek geven, dwingt ons meer om integraal te werken dan wanneer we afzonderlijke klassieke sectorale beleidsproducten maken. De integrale beleidsproducten uit de Omgevingswet zullen ook ‘eigendom’ zijn van meerdere portefeuillehouders, waardoor we ook op dat niveau beter kunnen samenwerken. Om de integraliteit te bevorderen hebben de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan daarom een prominente plaats in de beleidscyclus.

Dit zijn bovendien de beleidsproducten die digitaal ontsloten kunnen worden via het Landelijke Omgevingsloket, hetgeen belangrijk is voor de kenbaarheid van het gemeentelijk beleid. Op het moment dat de raad strategische ambities, doeleinden beleid op hoofdlijnen voor de lange termijn wil vastleggen voor de fysieke leefomgeving en daarbij eventueel ook te nemen uitvoeringsmaatregel wil benoemen, dan is de Omgevingsvisie het aangewezen beleidsproduct. Het belang en de kracht van de Omgevingsvisie zou de raad ten onrechte ondergraven wanneer de raad bij het actualiseren of toevoegen van beleidsambities nieuwe sectorale beleidsdocumenten zou vaststellen. De raad zou dan niet optimaal kunnen zorgen voor de verplichte samenhang tussen de verschillende beleidsaspecten en de onderlinge afstemming. En het komt transparantie voor de stad niet ten goede. Het zelfde geldt voor het Omgevingsplan. Nu kennen we nog sectoraal beleid waarin aangegeven staat in welke gevallen de raad meewerkt aan het afwijken van het huidige bestemmingsplan. Straks moeten alle bindende fysieke kaders voor wenselijke activiteiten in het Omgevingsplan zelf staan. Ten behoeve van de samenhang van het beleid en ten behoeve van de kenbaarheid van het beleid is het noodzakelijk dat strategisch beleid en bindend beleid ten

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 31 van 50 aanzien de verschillende beleidsthema’s samengevoegd worden in respectievelijk de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan. Deze transitie vereist een planmatige aanpak om overzicht te behouden en de transitieperiode aanvaardbaar te houden. Daarnaast blijft de raad ook altijd zijn invloed houden indien bij de uitvoering van het beleid bijvoorbeeld zijn budgetrecht aan de orde is of wanneer voor een subsidieregeling de raad de Subsidieverordening moet aanpassen. De transitie van beleid en regels naar de beleidsproducten van de Omgevingswet is in onderstaande figuur weergegeven

Figuur 9

− Voorbeelden uit de praktijk Hieronder zal het college enkele voorbeelden geven van passages uit huidige Leidse beleidsnotities en aangeven waar deze passages in de beleidsproducten van de Omgevingswet een plek kunnen krijgen.

•

Ambities: o In de Horecavisie 2020-2026 staat nu bijvoorbeeld dat een goede balans tussen wonen en economische vitaliteit gewenst is. Gemeente zorgt voor voldoende plekken waar bewoners in alle rust kunnen wonen voldoende voorzieningen, zoals bijvoorbeeld winkels, cultuur, evenementen en horeca. Wooncomfort en bruisende horeca zijn in de binnenstad soms moeilijk te combineren. Daarom maakt de gemeente bewuste keuzes om een goede balans te vinden. Deze ambities kunnen een plek krijgen in de Omgevingsvisie. TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 32 van 50 •

•

•

Uitvoeringsmaatregelen o In de Mobiliteitsnota 2020-2030 wordt het brede kader geschetst voor het Leidse mobiliteitsbeleid. In de Parkeervisie staat: Leiden wil duurzaam, bereikbaar, leefbaar en aantrekkelijk zijn. Een nieuwe visie op auto- en fietsparkeren helpt om dit te bereiken. Samenvattend is de Parkeervisie opgebouwd langs drie redeneerlijnen: De juiste parkeerder op de juiste plek. Openbare ruimte is, in een sterk groeiende stad, te kostbaar om nog verder te verstenen voor parkeerplaatsen. De fiets krijgt een prominente rol als duurzame en schone vervoersvorm. De automobilist en de fietser in Leiden gaan hier onder andere het volgende van merken op de korte termijn (tot en met 2022): In de binnenstad parkeren bezoekers in de parkeergarages, bewoners met vergunning kunnen op straat. Dit voorkomt zoekverkeer, en levert extra openbare ruimte voor de noodzakelijke vergroening op. Flexibele parkeertarieven; parkeren op straat is nooit goedkoper dan in de garages. Uitbreiding betaald parkeren, Parkeren op eigen terrein (POET) en beperken parkeervergunningen. Extra fietsparkeerplaatsen bij stations en andere focusgebieden. Regulering van fietsparkeren op knelpunten, zoals de Breestraat en omgeving. Deze maatregelen zijn een uitwerking van de Mobiliteitsnota (die een plek krijgt in de Omgevingsvisie).

Het uitwerken van de ambities in de Omgevingsvisie door het benoemen van maatregelen, doet het college in een Omgevingswetprogramma. Maar wat precies in de Omgevingsvisie een plek krijgt en wat de raad overlaat aan het college om in een omgevingsprogramma uit te werken is uiteindelijk aan de raad. De raad heeft hier dus keuzes in. Het opnemen van deze maatregelen in een door de raad vastgestelde buitenwettelijke beleidsnotitie verdient niet de voorkeur, omdat dit de integraliteit van het beleid (in de Omgevingsvisie) aantast. Bindende regels: o In de Horecavisie staat nu over de Haarlemmerstraat, dat hier de toevoeging van maximaal 2 nieuwe horecavestigingen in de categorie dag-horeca toegestaan is. Omdat dit het kernwinkelgebied betreft, is avondhoreca hier niet gewenst. Deze beoordelingskaders voor nieuwe horecavestigingen kan de raad opnemen in het Omgevingsplan. o In de Horecavisie staat nu dat wat betreft het hotelaanbod het uitgangspunt is dat er balans moet zijn tussen levendigheid en leefbaarheid in de stad. Het hotelaanbod is belangrijk voor de aan ‘kennis’ gerelateerde bedrijven. In de Horecavisie is een uitbreidingscapaciteit vastgelegd voor hotels. In 2023 en 2025 bekijkt het bestuur of werkelijke ontwikkelingen op de Leidse hotelmarkt gelijk lopen met de groeiprognose van de hotelmarkt.

Mocht blijken dat er een substantiële afwijking is die een ongezonde bezettingsgraad teweegbrengt, dan kan het bestuur besluiten om de uitbreidingspotentie van het aantal hotelkamers, zoals beschreven in de visie, te herzien. De raad kan de bijstelling van de uitbreidingcapaciteit aanpassen in het Omgevingsplan. Monitoren en evalueren: o De aanpak van het hierboven beschreven monitoren en evalueren van de hotelmarkt kan het bestuur opnemen in het Monitoringsplan.

− Indicatief voorbeeld met betrekking tot speelplekken In onderstaand voorbeeld geven we indicatief en versimpeld aan hoe een en ander zou kunnen werken, maar variaties hierop zijn zeker mogelijk en het voorbeeld van speelplekken is puur illustratief bedoeld. I. In de na inspraak door het college vastgestelde Omgevingsvisie 1.1 ten behoeve van vaststelling door de raad zijn de ambities opgenomen ten aanzien van bewegen en spelen in de openbare ruimte. Zo staat er onder meer:

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 33 van 50 −

II.

III.

IV.

“In 2040 is Leiden een stad waar Leidenaars gestimuleerd worden om er een gezondere leefstijl op na te houden, onder meer door meer te bewegen en door een gezonder gewicht te hebben. Een stad waar het voor iedereen mogelijk is om te sporten, bewegen en spelen in en buiten de stad. De openbare ruimte is veilig en nodigt uit tot spelen, bewegen en sporten.” − “In de wijken zorgen we voor voldoende plek om te spelen in de openbare ruimte of speelvoorzieningen.” Na participatie en dus in afstemming met o.a. de bewoners van het gebied kan de raad in een Ontwikkelperspectief vervolgens vastleggen dat gezien het aantal aanwezige woningen, het aantal te bouwen woningen en gezien aan aantal aanwezige speelplekken in het betreffende gebied, het wenselijk is dat bij een specifiek aangewezen gebiedsontwikkeling een speeltuin van een bepaalde omvang gerealiseerd moet worden (zoekgebied).

Zo staat er in Ontwikkelperspectief De Mors bijvoorbeeld: − “Bij gebiedsontwikkelingen worden extra speelplekken toegevoegd en wordt de openbare en collectieve ruimte rondom, op en in de bouwblokken ingericht voor spelen, bewegen en groen.” − “In de buurt compenseren van speel- en groenvoorzieningen wanneer deze door herontwikkeling moeten worden verplaatst;” (met betrekking tot Transvaal) De raad kan daarbij tevens bepalen dat de ontwikkelaars van de nieuw te bouwen woning (gedeeltelijk) financieel zullen moeten bijdragen aan de speeltuin, te regelen via een anterieure overeenkomst of via het Omgevingsplan. De meerwaarde van dit detailniveau voor een groter gebied ten opzichte van kaders voor een afzonderlijk project is dat hier de samenhang binnen dat hele gebied en de daar gelegen opgaven en de beoogde ontwikkelingen goed kunnen worden meegewogen. Dit geldt zowel voor het participatieproces als voor de besluitvorming. Maar ook voor gebieden zonder Ontwikkelperspectief kan de raad goed nadere kaders stellen zoals hieronder beschreven ten aanzien van het Omgevingsplan.

In het Omgevingsplan kan de raad vervolgens indicatief aangeven waar de speeltuin ongeveer een plek moet krijgen, waarbij nog verschillende inrichtingsvarianten van het gebied open blijven, zodat bij het verder uitwerken van het ontwerp van het te ontwikkelen gebied de meest optimale variant gekozen kan worden in relatie met de andere opgaven voor het gebied. De wijziging van het Omgevingsplan komt ook weer tot stand na participatie. De wensen van bewoners kunnen dus waar mogelijk en wenselijk vastgelegd worden in het Omgevingsplan. Bij de uiteindelijke vergunningverlening krijgt de speeltuin zijn definitieve plek en contouren in samenhang met de overige (bouw)opgaven. Het college beoordeelt of de speelplek voldoet aan de door de raad vastgestelde kaders. De aanvrager van de vergunning geeft aan of hij zijn aanvraag heeft afgestemd met de omgeving en wat het met die afstemming heeft gedaan. Bij de beoordeling van de aanvraag weegt het college binnen de kaders van het Omgevingsplan alle betrokken belangen mee. Die kaders zijn mede tot stand gekomen na participatie met de omwonenden. Zo nodig kan het college de aanvraag zelf afstemmen met omwonenden.

Indien in deze fase van het ontwerpproces (waarbij gekozen wordt voor een definitieve uitvoeringsvariant) een (gedetailleerde) wijziging van het Omgevingsplan zou worden vastgesteld zou het college daar zonder meer toe verplicht zijn. In vergelijking met de huidige gang van zaken levert het dus geen meerwerk op. Tegen de vergunning staat rechtsbescherming open door middel van bezwaar, beroep en hoger beroep.

13. Werken met thematisch beleid onder de Omgevingswet Ook onder de Omgevingswet blijft het belangrijk om ten aanzien van een specifiek beleidsthema nieuw beleid op te stellen of bestaand beleid te actualiseren. Daarbij kan het wenselijk zijn om bij

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 34 van 50 besluitvorming het totaal overzicht te hebben over ambities en maatregelen. Op die manier kan een portefeuillehouder binnen het college ook zijn verantwoordelijkheid nemen voor zijn portefeuille. Dit blijft mogelijk door in een raadsvoorstel meerdere van de genoemde beleidsproducten op de drie genoemde detailniveaus van de beleidscyclus tegelijk vast te stellen of te wijzigen en eventueel tegelijk het college de opdracht te geven om beleid uit te werken via een Omgevingswet-programma. Wel zal in de motivering van de voorstellen aangeven moeten worden hoe het thematische beleid zich verhoudt tot andere beleidsthema’s en hoe daar rekening mee gehouden is. Onder de nieuwe systematiek van de Omgevingswet blijft het mogelijk om beleid te voeren op afzonderlijke beleidsthema’s. 14. Omgaan met huidig gebiedsgericht beleid Naast de Ontwikkelperspectieven heeft de raad voor veel gebieden gebiedsgericht beleid vast gesteld zoals het Stedenbouwkundig Masterplan De Hollandse Campus, het Masterplan Leiden Bio Science Park – Gorlaeus, gebiedsvisie Stationsgebied (raadsvoorstel), gebiedsvisie Schipholweg, structuurvisie Verder met de Binnenstad, ontwikkelstrategie Lammenschans en wijkvisie Zeeheldenbuurt. Sommige van deze beleidsproducten zijn verder uitgewerkt in gebiedsvisies. Daarnaast zijn er vele Nota van Uitgangspunten vast gesteld.

Met deze beleidsproducten heeft de raad strategische fysieke kaders gesteld. Het ligt het meest voor de hand om – als volgende fase in het ontwikkelingsproces - deze kaders te vertalen naar het operationele Omgevingsplan en ze zo in te passen in de beleidscyclus van de Omgevingswet. Gebiedsgerichte fysieke beleidskaders krijgen binnen de beleidscyclus van de Omgevingswet een plek in het Omgevingsplan. De aanpak hiervan wordt aangestuurd vanuit het separate project om het Leidse Omgevingsplan op te stellen. 15. Het afwegen van belangen Integraal werken in de breedte, waarbij alle betrokken en beleidsaspecten betrokken worden, in combinatie met het in fasen doorlopen van de beleidscyclus met beleidsproducten op verschillende detailniveaus, betekent dat verschillende belangen in alle fasen van de beleidscyclus worden afgewogen. In feite is daarbij sprake van getrechterd besluitvorming, omdat het detailniveau van de afweging van grofmazig naar fijnmazig plaatsvindt. In een vroeg stadium maken we daarom bijvoorbeeld keuzes over welke opgaven die veel ruimte vragen, op welke plek gerealiseerd worden (bijvoorbeeld woningbouw of de aanleg van een sportveld).

Maar ook op kleiner niveau zullen we afwegingen moeten maken vanwege de beperkte beschikbare ruimte (bijvoorbeeld als er te weinig ruimte in de ondergrond is voor bijvoorbeeld zowel de wortels van bomen, kabels en leidingen en ondergrondse afvalcontainers). Daarnaast zullen we kaders voor initiatieven zodanig afwegen dat er een goed evenwicht is tussen het mogelijk maken van initiateven en de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Deze afwegingen geven het belang aan waarom we al in een vroeg stadium alle betrokken belangen betrekken in het integrale afwegingproces. Belangen kunnen aan het begin van een ontwikkelproces vaak nog beter ingepast worden. En de raad wil als een betrouwbare overheid niet op het laatste moment nog aanvullende eisen stellen. Het is dus belangrijk om al in een zo’n vroeg mogelijke fase van de beleidscyclus aan te geven wat noodzakelijke voorwaarden zijn en wat ‘fijn-om-te-hebben’-voorwaarden zijn. Indien een initiatief niet aan die resultaatsverplichtingen voldoet, kan een initiatief niet doorgaan. Daarnaast kunnen we

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 35 van 50 noodzakelijke voorwaarden als inspanningsverplichting formuleren. Indien een initiatief om goede redenen niet voldoet aan die inspanningsverplichtingen dan kan het initiatief toch doorgaan. Indien initiatieven ook nog voldoen aan ‘fijn-om-te-hebben’-voorwaarden is dat mooi meegenomen, maar verplicht is het niet. Dit soort afwegingen maken we nu ook al. De Omgevingswet vraagt van de gemeente om daarover nog meer transparant en voorspelbaar in ter zijn (een van de verbeterdoelen). Het monitoren van het realiseren van beleid moet er daarbij op toezien dat bepaalde opgaven of belangen niet ‘ondersneeuwen’. Indien dat het geval dreigt te worden, kunnen de raad en het college door monitoren en evalueren tijdig bijsturen. Voor het afwegen van belangen werken we volgens de beleidscyclus, dus volgens een getrechterde besluitvorming waarbij we van abstracte naar concrete besluiten toewerken en waarbij alle betrokken belangen vanaf het begin van het proces in samenhang worden meegenomen. Daarbij kunnen we gebruikmaken van het onderverdelen van kaders in noodzakelijke voorwaarden (als resultaatsverplichting of als inspanningsverplichting) en voorwaarden die niet noodzakelijk zijn maar waarvan het wel fijn zou zijn als daar aan voldaan wordt. 16.

Het werken met omgevingsprogramma’s Omdat het omgevingsprogramma een nieuw beleidsproduct is, is er enerzijds nog geen ervaring mee opgedaan en is er anderzijds behoefte aan richtlijnen over hoe er mee om te gaan. Het is verstandig om een periode de ruimte te nemen om het omgevingsprogramma te verkennen en niet op voorhand daarover beperkingen of voorwaarden vast te leggen. Aangezien de vrijwillige omgevingsprogramma’s (de naam zegt het al) niet verplicht zijn, is het dus niet noodzakelijk om al het beleid in de Omgevingsvisie uit te werken door middel van een omgevingsprogramma. In de praktijk zullen we ondervinden in welke situaties een programma een meerwaarde kan hebben. Wat nog wel opgemerkt kan worden is dat indien het college kiest voor een omgevingsprogramma (het beleidsproduct uit de Omgevingswet), het college tevens kan kiezen voor een planmatige werkvorm die aangeduid kan worden als programma. Dat is niet verplicht. Een programma als werkvorm kan omschreven worden als een tijdelijke, unieke en complexe verzameling van doelen, inspanningen en middelen die gericht zijn op het realiseren van strategische doelen. Een omgevingsprogramma (als product) kan echter ook een thematisch en/of gebiedsgericht beleidskader zijn zonder dat het college er een actieve gemeentelijke inspanning aan verbindt.

Het kan dan meer een toetsingskader zijn voor activiteiten van private partijen, zonder dat de gemeente actief stimuleert dat andere die activiteiten gaan uitvoeren. De maatregel om de doelstellingen uit het omgevingsprogramma in de fysieke leefomgeving te realiseren is dan een vorm van uitnodigingsplanologie. Er is dan geen sprake van een combinatie met een programma als werkvorm. Naast de mogelijkheid om met vrijwillige programma’s te werken geldt dat gemeente Leiden op het moment van inwerkingtreden van de Omgevingswet verplicht is om een programma met betrekking tot omgevingslawaai te hebben. Het bestaande Actieplan Omgevingslawaai 2018-2023 valt onder het overgangsrecht van de Omgevingswet en blijft na het inwerking treden van de Omgevingswet als (verplicht) omgevingsprogramma gelden. In verband met de ambities uit de Omgevingsvisie 1.1 zal het

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 36 van 50 college aan de raad een voorstel doen om het Actieplan beleidsinhoudelijk aan te passen aan de ambities uit de Omgevingsvisie 1.1, na vaststelling ervan. 17. Beleid uit thematische beleidsnota’s dat geen betrekking heeft op de fysieke leefomgeving Soms bevatten de huidige sectorale beleidsnota’s ook onderwerpen die geen betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, simpel omdat het sectorale aspect de bindende factor is en de fysieke leefomgeving nog geen onderscheidend criterium was bij het opstellen ervan. Als voorbeeld van een onderwerp dat sectoraal beleid dat geen betrekking heeft op de fysieke leefomgeving maar wel samengaat in een beleidsnota die ook over de fysieke leefomgeving gaat is de Erfgoednota. Deze behelst namelijk ook beleid over immaterieel erfgoed gaat, zoals: − de viering van het 3 oktoberfeest − de Leidse taal of muziek − literair erfgoed − levend erfgoed (koeienras de Blaarkop) Bij de transitie van ‘klassiek’ sectoraal beleid naar Werken volgens de Omgevingswet zullen we beleid dat ‘niet mee kan’ goed moeten afhechten, bijvoorbeeld in zelfstandige beleidsproducten. De Omgevingswet schrijft in ieder geval voor welke onderwerpen wel en niet in het Omgevingsplan geregeld kunnen, mogen of moeten worden. I.

Regels die de gemeente moet opnemen in het omgevingsplan Een regel uit een verordening moet verhuizen naar het omgevingsplan als die: • een onderdeel van de fysieke leefomgeving wijzigt • verplicht in het omgevingsplan moet staan vanwege een instructie of instructieregels • geldt als maatwerkregel op een voorschrift van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) of het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) II. Regels die in het omgevingsplan mogen Regels die de fysieke leefomgeving wijzigen, moeten in het omgevingsplan. Regels die wel over de fysieke leefomgeving gaan maar deze niet wijzigen, mogen in het omgevingsplan staan. Er is geen algemene plicht om ze op te nemen in het omgevingsplan. Voorbeelden van activiteiten die de fysieke leefomgeving niet wijzigen uit de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit: • het veroorzaken van emissies, hinder en risico's • gebruik van bouwwerken • traditioneel schieten • het maken van muziek in de openbare ruimte • het plaatsen van terrasmeubilair • het aanbieden van vuilnis in rolcontainers • het gebruik van een park als tijdelijke evenementenlocatie III. Regels die niet in het omgevingsplan mogen De volgende regels mogen niet in het omgevingsplan: • Regels die niet gaan over de fysieke leefomgeving (artikel 1.2 en 2.4 Omgevingswet). • Regels over onderwerpen die in andere regelgeving uitputtend zijn geregeld (artikel 1.4 Ow).

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 37 van 50 •

Regels die afwijken van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) of een omgevingsverordening en waarbij het niet mogelijk is maatwerkregels in het omgevingsplan op te nemen (artikel 4.6, derde lid Ow). • Regels die de infrastructuur van het Rijk belemmeren (artikel 5.163 Besluit kwaliteit leefomgeving). Daarnaast staat in artikel 2.1, tweede lid, van het Omgevingsbesluit dat regels op basis van de volgende artikelen van de Gemeentewet nooit in het omgevingsplan mogen: • 151a, eerste lid: het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling • 151b, eerste lid: aanwijzen veiligheidsrisicogebied • 151c, eerste lid: inzet van camera's voor handhaving van de openbare orde • 151d, eerste lid: het veroorzaken van ernstige en herhaaldelijke hinder vanuit een woning • 154a, eerste lid: het tijdelijk ophouden van groepen van personen • 154, eerste lid, en 154b, eerste lid: straffen bij overtreding van gemeenteverordeningen • 172, tweede lid: beëindigen of te beletten van overtredingen op het gebied van de openbare orde • 174, derde lid: toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden • 216: gemeentelijke belastingen De Omgevingsvisie en het programma zijn vormvrij. We zullen moeten nagaan welke mogelijkheden er zijn en wat een wenselijke manier van werken is.

Waar mogelijk en zinvol proberen we in ieder geval niet minder integraal te gaan werken, dan we nu doen. Het college zal bij raadsvoorstellen voor besluiten om thematisch beleid in te passen binnen de beleidscyclus van de Omgevingswet telkens ook voorstellen aan de raad doen over besluitvorming over wat er met onderdelen van het beleid gebeurt dat hierin geen plek kan krijgen.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 38 van 50

C. Leidse afstemming tussen beleidscyclus en planmatig werken aan projecten 18. De rol van de raad Ook voor planmatig werken aan projecten dienen de afspraken tussen raad en college afgestemd te worden aan de Omgevingswet. Bij de relatie tussen planmatig werken aan projecten gelden ook weer de verbeterdoelen van de Omgevingswet, zoals: o inzichtelijkheid en voorspelbarheid in procedures en beleidsproducten, o ruimte bieden voor ontwikkeling en waarborgen van kwaliteit, o de raad voert de regie door meer op hoofdlijnen te sturen en o snellere en betere besluitvorming. Wij kunnen ons voorstellen dat de raad in de uitvoering van die verbeterdoelen een evenwicht wenst te vinden. De verbeterdoelen kunnen we in de context van dit raadsvoorstel over de beleidsproducten omzetten naar de praktische vragen: • hoe vaak wenst de raad kaders te stellen in het planproces? • waar in het planproces wenst de raad kaders te stellen? • op welk detailniveau wenst de raad kaders te stellen in het planproces? 19. Kaderstelling Hieronder geven we aan hoe de raad momenteel op de verschillende niveaus fysieke kaders stelt of kan stellen (naast het huidige gebruik van de reactieve Nota van Uitgangspunten). We doen dat aan de hand van kaders ten behoeve van de woningbouwopgave. Sterk vereenvoudigd geeft dat het volgende beeld. I.

Woningbouwopgave op gemeentelijk niveau Op dit niveau kan de raad bijvoorbeeld aangeven hoeveel woningen er in de gemeente als geheel in een bepaalde periode gebouwd moeten worden (n.a.v. regionale afspraken), in welke categorieën (zoals sociale woningbouw), wat voor woonmilieu dat moet opleveren (zoals hoog stedelijk), welke gebieden hiervoor de beste potenties hebben en globale kaders voor bouwhoogte. In de aan de raad aangeboden Omgevingsvisie 1.1 staat bijvoorbeeld: ▪

▪

▪

We kiezen voor stadsinbreiding (verdichting) in plaats van stadsuitbreiding om te voorzien in de vraag naar woningen en banen en om tegelijkertijd het waardevolle landschap rond de stad zoveel mogelijk vrij te houden van bebouwing. Verdichting is door de hele stad mogelijk, maar niet overal in gelijke mate. In sommige delen van de stad wordt meer en intensiever verdicht dan in andere delen. Hiervoor zijn potentiegebieden aangewezen. Dit zijn gebieden veelal in de buurt van HOV-haltes (R-net) en NS-stations Leiden Centraal en Leiden Lammenschans, in buurten waar verdichten een kwaliteitsimpuls geeft voor kwetsbare wijken en daar waar intensievere verdichting bijdraagt aan het draagvlak van voorzieningen. Tussen 2017 en 2030 worden er 8.500 woningen, waarvan 30 procent sociaal, bijgebouwd om tegemoet te komen aan de vraag naar woningen.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 39 van 50 II.

Woningbouwopgave in aantallen en in typologieën gekoppeld aan een specifieke clustering van percelen met globaal de overige toegestane functies en globale kaders voor de hoogte Bijvoorbeeld in Ontwikkelperspectief De Mors voor het gebied ‘Vondelkwartier en omgeving’: Woningdichtheid ca 1.000 woningen. Hoogteopbouw: Gemengd gebied met variatie in hoogte oplopend van de Lage Mors naar de Plesmanlaan. De laag-bouw heeft een maximale hoogte van 10-20 meter afgestemd op de omgeving en tot 26 meter richting het stationsgebied. Om aansluiting te vinden met het Stationsgebied vier hoogteaccenten van 30, 40, 50 en 70 meter. Overige functies: kantoorfuncties, ambulancedienst, autodealers, gezondheidscentrum, kleinschalige daghoreca, buurtgerichte voorzieningen onderwijs, dienstverlening, zorg, maatschappelijke functie, sport en leisure, woningen voor bijzondere doelgroepen.

III.

Woningbouwopgave als onder II, maar nu gecombineerd met een kaart waarop globale bouwblokken staan ingetekend met globale hoogte aanduidingen en aan de hand van globale onderzoeken Dit wordt nu bijvoorbeeld vastgelegd in een gebiedsvisie. Deze heeft al een hoge mate van concreetheid (zonder al een keuze te maken voor een definitieve uitvoeringsvariant), omdat hier ingegaan wordt op: o de (stedelijke) functies en de omvang ervan (bijvoorbeeld hoeveel woningen en hoeveel m2 bedrijfsruimte), o de fysieke inpassing (bijvoorbeeld stedenbouwkundige voorwaarden en voorwaarden over mobiliteit) en o de ontwikkelstrategie die gaat over: ▪ de maakbaarheid (is het plan globaal technisch en fysiek maakbaar); en ▪ de uitvoerbaarheid (in grote lijnen de aanpak, organisatie, procedures en financiën die nodig zijn om het plan ten uitvoer te brengen)

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 40 van 50 Voorbeeld van kaderstelling via kaart in gebiedsvisie Vondelkwartier:

Figuur 10

IV.

Exacte juridisch bindende regels waarin is bepaald wat waar op de plankaart is toegestaan n.a.v. een concreet bouwplan Op dit niveau worden alle kaders tot in de wenselijke details juridisch bindend vastgelegd. Tevens wordt de haalbaarheid en de toets aan beleidsmatige en wettelijke kaders met onderzoeken onderbouwd. −

Bijvoorbeeld in het bestemmingsplan Lammenschans-Ananasweg: op de uitgelichte deellocatie de enkelbestemming ‘wonen’ met voor die deellocatie de exacte maximale bouwhoogte (in het plaatje van 59m) ten behoeve van het volgende bouwplan: het nieuwe wooncomplex biedt ruimte aan ca. 374 appartementen (waarbij een deel van de woningen op de begane grond en eerste verdieping als woon-werk-woningen in de markt worden gezet), een tweelaagse parkeergarage

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 41 van 50

−

met ca. 330 parkeerplaatsen en twee commerciële ruimten, waarvan één op de hoek Lammenschansweg / Perzikweg en de ander op de hoek Perzikweg / Ananasweg. In het bestemmingsplan (en straks in het Omgevingsplan) kan de raad bijvoorbeeld ook vaststellen dat woningen in bepaalde categorieën moeten worden gerealiseerd (sociale koop- en huurwoningen, geliberaliseerde woningen voor middenhuur en woningen in particulier opdrachtgeverschap).

Als voorbeeld hieronder een uitsnede van de verbeelding (plankaart) en de legenda behorende bij het Bestemmingsplan Lammenschans-Ananasweg:

Figuur 11

Sterk versimpeld weergegeven stelt de raad in de huidige praktijk op vier niveaus kaders vast. I. II.

III.

IV.

Ambities en doelstellingen op stadsniveau met globale gebieden waar die ambities een plek kunnen krijgen (Omgevingsvisie); Globale benoeming van ambities voor meer specifieke gebieden of locaties zonder dat deze ruimtelijk zijn ingetekend (Ontwikkelperspectieven); de raad geeft aan welk type projecten wenselijk zijn op welke plekken; Globale uitgetekende kaders voor een specifieke locatie aan de hand van globale onderzoeken (nu nog in gebiedsgerichte beleidsproducten met allerlei benamingen zoals gebiedsvisies): de raad geeft aan welke eisen er voor een project wel en niet gelden (later in het proces volgen geen nieuwe eisen); de fysieke kaders laten nog de mogelijkheid open voor verschillende uitvoeringsvarianten, de uiteindelijk gekozen uitvoeringsvariant moet voldoen aan de door de raad gestelde kaders; Gedetailleerde juridisch bindende kaders voor een locatie aan de hand van onderzoeken in verband met beleidsmatige en juridische kaders (nu nog in bestemmingsplannen): hier wordt meestal één uitvoeringsvariant mogelijk gemaakt, de variant waar definitief voor gekozen wordt. Alternatieve oplossingen vallen af. Bij de vergunningverlening toetst het college of de aanvraag inderdaad de gekozen variant is die de gestelde kaders mogelijk maken, het college hoeft geen keuzes meer te maken.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 42 van 50

Vanuit deze huidige werkwijze doet het college hieronder een voorstel voor het stellen van kaders voor projecten door de raad onder de Omgevingswet. 20. De beleidskaders gericht op de lange termijn onder de Omgevingswet De eerste twee genoemde typen kaders zijn strategische kaders voor de lange termijn die daarom een plek hebben in de Omgevingsvisie en de Ontwikkelperspectieven. De gemeente maakt deze kaders in samenspraak met de stad maar zonder dat er altijd concrete bouwplannen liggen. Met deze beleidsproducten wil de gemeente vooral ook partijen uitnodigen om bij te dragen aan de Leidse ambities. De raad voert hiermee in zijn kaderstellende rol regie op de ruimtelijke ontwikkelingen van de stad. De beleidsproducten zijn opgesteld vanuit de opgaven voor de stad en de ambities die de raad heeft. De Omgevingsvisie en de Ontwikkelperspectieven bieden de raad de kaders waartegen hij toekomstige concrete projecten kan afwegen. De raad maakt hiermee tevens voor iedereen transparant en inzichtelijk wat de plannen voor de toekomst zijn, conform de verbeterdoelen van de Omgevingswet. De raad geeft hiermee ook ruimte voor ontwikkelingen en waarborgt de kwaliteiten van de fysieke leefomgeving, de ‘ja, mits’-gedachte achter de Omgevingswet.

Bij nieuwe omstandigheden of nieuwe beleidsinzichten actualiseert de raad de Omgevingsvisie dan wel de Ontwikkelperspectieven, afhankelijk van het detailniveau. 21. De fysieke kaders gericht op de uitvoering van projecten Naast de strategische beleidskaders zal de raad op uitvoering gerichte kaders stellen voor specifieke projecten (operationele kaders). Volgens het college doet de raad dat in de toekomst bij voorkeur in één processtap vóórdat betrokkenen gaan rekenen en tekenen aan de formele omgevingsvergunningaanvraag, omdat de raad zo de meeste invloed heeft. Deze kaders van de raad geven ook aan ontwikkelaars en financiers voldoende zekerheid dat het verantwoord is om substantiële investeringen te doen in de (verdere) ontwikkeling van bouwplannen voor een formele omgevingsvergunningaanvraag7. De raad stelt deze kaders vast door een wijziging van het Omgevingsplan vast te stellen ten behoeve van het project met kaders die qua detailniveau vergelijkbaar zijn met de kaders die de raad nu in een gebiedsgerichte beleidskaders vaststelt zoals hierboven aangegeven onder III (niveau van huidige gebiedsvisies). Met deze kaders geeft de raad aan welke voorwaarden er wel en niet gelden voor een specifiek project en krijgt de initiatiefnemer de zekerheid dat hij achteraf niet met extra voorwaarden geconfronteerd wordt.

Binnen de gestelde voorwaarden zijn er nog verschillende oplossingen (uitvoeringsvarianten) mogelijk. De raad bepaalt zelf hoeveel ruimte er is voor verschillende oplossingen. Het is noodzakelijk om hier een goed evenwicht te vinden. Te veel ruimte zou een in de ogen van de raad ongewenste uitvoeringsvariant kunnen opleveren. Te weinig ruimte zou tot gevolg kunnen hebben dat een project 7 Indien een private initiatiefnemer met een concept-nieuwbouwplan aanklopt bij de gemeente kan hij

meestal voor relatief weinig kosten de eerste schetsen laten zien. De kosten om mee te werken naar verkennende onderzoek voor de haalbaarheid van een initiatief binnen te stelen kaders over de (omvang) van de nieuwe stedelijke functies, de fysieke inpassing en de ontwikkelstrategie (hierboven aangeduid met niveau III) zijn hoger maar meestal aanvaardbaar ook als er nog geen enkele zekerheid is over de doorgang van het project. De kosten voor het opstellen van een nieuwbouwplan voor een formele aanvraag om een omgevingsvergunning inclusief onderzoeken, zijn zodanig dat een initiatiefnemer daartoe vaak alleen bereid is indien de raad door middel van een formeel besluit zekerheid geeft dat de raad in grote lijnen medewerking wil geven aan het initiatief: zoals nu door een vastgestelde een Nota van Uitgangspunten, een gebiedsvisie of onder de Omgevingswet door een vastgestelde een wijziging van het Omgevingsplan waarbij nog meerdere uitvoeringsvarianten mogelijk zijn. TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 43 van 50 onuitvoerbaar blijkt te zijn, dat onvoldoende ingespeeld kan worden op de actualiteit, of dat kansen die zich voordoen onvoldoende kunnen worden benut. Het college verwacht dat raad en college voldoende praktijkervaring hebben om hier een goed evenwicht in te vinden. Bovendien zal de raad via monitoring en evaluatie goed in de gaten houden of de uitvoering van het beleid door het college de verwachte resultaten oplevert en kan de raad via de aanpassing van het beleid zo nodig bijsturen. Deze type kaders zijn ook concreet en beeldend genoeg voor afstemming met belanghebbenden. En ze zijn voor de raad concreet genoeg om een beeld te schetsen waar ze aan mee willen werken en onder welke voorwaarden. Ten slotte zijn ze geschikt voor de raad om te beoordelen of het participatietraject inhoudelijk (en processueel) goed is doorlopen. Het detailniveau van de gebiedsvisie voor de Telderskade is daar een goed voorbeeld van. De raad paste daarin bij de vaststelling door middel van een amendement de kaders voor de bouwhoogte aan van een bouwblok aan de Boshuizerlaan. Bovendien ligt het detailniveau van projectgerichte beleidskaders, zoals gebiedsvisies, in de huidige praktijk vaak al erg in de buurt van het detailniveau van een bestemmingsplan.

Na vaststelling van de wijziging van het Omgevingsplan door de raad, beoordeelt het college vervolgens bij de aanvraag om een omgevingsvergunning of de bouwplannen voldoen aan de door de raad gestelde kaders in het Omgevingsplan. De aanvrager onderbouwt zijn aanvraag met de noodzakelijke onderzoeken. Bij het vaststellen van de wijziging van het Omgevingsplan staat nog niet op voorhand vast welke variant uiteindelijk gerealiseerd zal worden. De gekozen variant zal wel altijd aan de door de raad gestelde kaders moeten voldoen. Het college toetst dat bij de beoordeling van de vergunningaanvraag. De wijziging van het Omgevingsplan ten behoeve van een project heeft dus niet meer de juridisch afhechtende functie aan het eind van de ontwerpfase binnen planmatig werken aan projecten, zoals het bestemmingsplan dat nu vaak wel heeft, maar stelt de kaders in de definitiefase van planmatig werken. 22. Generieke kaders in het Omgevingsplan In aanvulling op bovenstaande locatie specifieke kaders kan de raad ook in het Omgevingsplan kaders opnemen die voor alle projecten of bepaalde projecten en/of in bepaalde gebieden gelijk zijn. Die kaders hoeft de raad dan niet specifiek per project vast te leggen. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om kaders over duurzaamheid of parkeernormen. Alle bovengenoemde kaders leveren tezamen het volgende schema op.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 44 van 50

Figuur 12

In bovenstaande figuur wordt duidelijk gemaakt dat de raad de regie voert door voorafgaand aan een concreet project kaders te stellen via de Omgevingsvisie, een Ontwikkelperspectief en generieke (voor meerdere projecten geldende) kaders in het Omgevingsplan. Ten behoeve een concreet project kan de raad vervolgens (locatie specifieke) juridische kaders vaststellen via een wijziging van het Omgevingsplan die een gewenst project mogelijk maakt. Het college beoordeelt of een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het project voldoet aan de door de raad gestelde kaders in het Omgevingsplan. De gekozen uitvoeringsvariant kan allen vergund worden indien het één van de varianten is die de raad mogelijk gemaakt heeft in het Omgevingsplan. Ten slotte controleert de raad via evaluatie de uitvoering van het beleid en stuurt zo nodig bij. Niet voor alle gebieden zal er een ontwikkelperspectief gelden. Voor andere gebieden waar veel ontwikkelingsdynamiek te verwachten valt of waar de gemeente dynamiek wenst, gelden er echter al door de raad vastgestelde gebiedsgerichte kaders zoals Stedenbouwkundig Masterplan De Hollandse Campus & het Masterplan Leiden Bio Science Park – Gorlaeus, gebiedsvisie Stationsgebied (raadsvoorstel), gebiedsvisie Schipholweg, structuurvisie Verder met de Binnenstad, ontwikkelstrategie Lammenschans, gebiedspaspoort Kopermolen en wijkvisie Zeeheldenbuurt.

Dit zijn beleidsmatig opgestelde kaders die geen onderdeel uitmaken van een op uitvoering gericht project. Voor het belangrijkste deel van Leiden (waar de meeste ontwikkelingen verwacht worden of gewenst zijn) heeft de raad dus inmiddels actuele kaders gesteld die voldoende basis bieden voor een vertaling naar een wijziging van het Omgevingsplan. De kaders zijn hieronder op kaart aangegeven.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 45 van 50

1. 2. 3. 4.

Figuur 13

OP Zuidwest OP De Mors OP Leiden Noord (raadsvoorstel) Stedenbouwkundig Masterplan De Hollandse Campus & masterplan Leiden Bio Science Park – Gorlaeus 5. gebiedsvisie Stationsgebied (raadsvoorstel) 6. gebiedsvisie Schipholweg 7. structuurvisie Verder met de Binnenstad 8. wijkvisie Zeeheldenbuurt 9. ontwikkelstrategie Lammenschans 10. gebiedspaspoort Kopermolen

Het overzicht met gebiedsgericht beleid is deels ook een momentopname, omdat wanneer gebiedsgericht beleid uiteindelijk vertaald wordt in het Omgevingsplan en/of anderszins gerealiseerd is, dit gebiedsgerichte beleid zijn functie in zekere mate verliest. Indien zich een ontwikkeling aandient voor een gebied waar alleen de Omgevingsvisie als gebiedsgericht kader geldt, zal het college indien het een wenselijke ontwikkeling is, een wijziging van het Omgevingsplan aan de raad voorleggen voor dat initiatief. Het gaat dan vaak om een initiatief van TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 46 van 50 een private partij dat al het stadium heeft van een redelijk concreet schetsbouwplan. Het is dan enigszins krampachtig om dat eerst nog weer terug te willen brengen in abstractere kaders op het detailniveau van bijvoorbeeld een Ontwikkelperspectief. Het college gaat dan bij de beoordeling van het initiatief uit van de Omgevingsvisie, generieke kaders in het Omgevingsplan en (zolang dat nog niet is overgezet naar beleidsproducten uit de beleidscyclus van de Omgevingswet) van sectoraal beleid. Wij nemen aan dat de raad met die beleidsproducten voldoende kaders gesteld heeft om projecten te kunnen beoordelen. Voorgaande is schematisch aangegeven in onderstaande figuur. Het geeft de kaderstelling door raad aan op drie detailniveaus (van links naar rechts) in drie verschillende situaties (van boven naar beneden).

Figuur 14

23. Adviesrecht Indien een aanvrager zijn project wil realiseren via een omgevingsvergunning om af te wijken van het Omgevingsplan (een buitenplanse omgevingsvergunning) kan de raad zijn advies uitbrengen waaraan het college gebonden is bij de vergunningverlening. De raad stelt daarvoor eerst een lijst vast met categorieën van gevallen waarin de raad dit adviesrecht heeft. Voor dit laatste doet het college voor het inwerkingtreden van de Omgevingswet een voorstel aan de raad. De raad kan bij zijn adviesrecht een bouwplan beoordelen zoals het ook een voorstel tot het wijzigen van het Omgevingsplan beoordeelt. De aanvrager neemt daarbij wel het risico dat hij al investeert in een complete aanvraag inclusief de noodzakelijke onderzoeken zonder dat hij weet hoe de raad zal adviseren. Dit risico loopt hij niet indien hij verzoekt om een wijziging van het Omgevingsplan ten behoeve van zijn bouwplan. Vanuit de gemeente zullen we daarom sterk adviseren dit laatste pad te belopen. Dit is mede ingegeven vanwege het feit dat de aanvraag om de omgevingsvergunning moet worden behandeld als reguliere procedure en dus binnen 8 weken een besluit genomen moet worden over de aanvraag. Na een omgevingsvergunning voor het afwijken van het Omgevingsplan zal de raad binnen vijf jaar na de vergunningverlening het Omgevingsplan hierop moeten aanpassen. Dit is een extra nadeel aan deze weg.

De kaderstelling door de raad in de twee genoemde situaties is hieronder schematisch weergegeven.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 47 van 50

Figuur 15

Overigens zal zich de situatie kunnen voordoen van een bouwplan dat afwijkt van het Omgevingsplan en dat valt binnen de categorie waarvoor de raad geen adviesrecht vastgelegd heeft. In die situaties kan het wel een goede optie zijn om het bouwplan te faciliteren via een omgevingsvergunning om af te wijken van het Omgevingsplan, omdat de aanvrager dan in het vooroverleg met het college kan afstemmen onder welke voorwaarden het college bereid is om mee te werken aan het bouwplan. Zoals elders vermeld zal het college via een separaat voorstel de raad in de gelegenheid stellen om een besluit te nemen over het vastleggen van het adviesrecht. 24. Coördinatie van wijzigen Omgevingsplan en omgevingsvergunning voor binnenplanse omgevingsplanactiviteit De Omgevingswet bevat een bepaling over de coördinatie van de wijziging van het Omgevingsplan en een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (die afwijkt van het dan nog geldende Omgevingsplan). Deze bepaling regelt dat het gewijzigde Omgevingsplan in zo'n geval als beoordelingskader geldt voor de omgevingsvergunning voor de binnenplanse omgevingsplanactiviteit (dus als binnenplans beschouwt, omdat die past binnen het gewijzigde Omgevingsplan). En dus niet het Omgevingsplan dat geldt op het moment van het nemen van de beslissing op de aanvraag voor de omgevingsvergunning.

Daardoor kan de gemeente de besluiten die nodig zijn om een project te verwezenlijken, gelijktijdig of kort na elkaar nemen. Het gebruikmaken van de coördinatieregeling past niet goed in de in dit raadsvoorstel beschreven werkwijze, omdat hier de raad juist aan het begin van het ontwikkelproces via het wijzigen van het Omgevingsplan de kaders vaststelt waarbinnen de aanvrager daarna zijn bouwplan verder kan uitwerken. Hiermee voorkomt de aanvrager dat hij veel kosten maakt voor een gedetailleerd bouwplan met bijbehorende onderzoeken waarvan hij zelfs op hoofdlijnen onvoldoende weet hoe de raad daar over zal oordelen.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 48 van 50

25. Rechtszekerheid en voldoende informatie uit participatie? Vergeleken met een gedetailleerd bestemmingsplan zou gesteld kunnen worden dat het Omgevingsplan minder rechtszekerheid biedt, omdat het op onderdelen globaler kan zijn. De vergelijking gaat echter niet op, omdat de raad met de wijziging van het Omgevingsplan in een andere fase van het ontwikkelingstraject kaders stelt dan in de huidige praktijk met het bestemmingsplan. De kaders van het Omgevingsplan moeten dan vergeleken worden met een gebiedsvisie of een Nota van Uitgangspunten. De rechtszekerheid is dan groter omdat het Omgevingsplan juridisch bindend is en een gebiedsvisie en een Nota van Uitgangspunten niet. Bovendien is de rechtsbescherming groter omdat tegen het Omgevingsplan wel beroep open staat bij de rechter en tegen een gebiedsvisie of een Nota van Uitganspunten niet. En de rechtszekerheid en de rechtsbescherming die nu het bestemmingsplan biedt wordt straks geboden door de omgevingsvergunning die het college verleent voor het project. In de vergunning staat precies wat er gebouwd mag worden. De vergunning verleent het college indien de aanvraag voldoet aan de kaders van de raad in het Omgevingsplan. Indien die globale kaders bevatten, heeft het college beoordelingsvrijheid om te boordelen of de aanvraag past binnen die meer globale kaders. Bij meer objectieve normen, kan het college allen maar toetsen.

Het Omgevingsplan kan beide soorten kaders bevatten. Bij het Omgevingsplan zijn college en raad verantwoordelijk voor het participatieproces. Bij de omgevingsvergunning die past binnen de kaders van het Omgevingsplan is de aanvrager verantwoordelijk voor afstemming met belanghebbenden en omwonenden. Verplicht is die afstemming niet. Het college is wel verplicht om bij de beoordeling van de aanvraag binnen de kaders van het Omgevingsplan de belangen van anderen mee te wegen. De vraag die opkomt is of bij een aanvraag om een omgevingsvergunning die past binnen het aan het project aangepaste Omgevingsplan, de participatie nog wel voldoende gegarandeerd is. Participatie is in dat geval niet wettelijk verplicht en de raad kan voor die situaties participatie ook niet alsnog verplicht stellen. Het college kan informatie uit participatie nodig hebben voor de motivering van zijn besluit over de vergunningaanvraag. Het college kan dan wel proberen om de initiatiefnemer in het vooroverleg er van te overtuigen dat participatie in zijn voordeel is. Daarnaast kan het college zelf extra informatie inwinnen. Dit kan tijdens de formele aanvraag en daarbuiten. Denk bijvoorbeeld aan de volgende mogelijkheden. I.

II. III. IV. V.

VI.

Het college kan aan de initiatiefnemer tijdens het vooroverleg een ontwerp van de aanvraag vragen. Het college kan deze dan zelf ter inzage leggen en meningen daarover inwinnen, voordat de initiatiefnemer de aanvraag indient. Het college kan een ingediende aanvraag ter inzage leggen en meningen inwinnen. Het college kan een ontwerpbesluit ter inzage leggen en zienswijzen inwinnen. Het college kan rechtstreeks contact opnemen met belanghebbenden. Het college is (op grond van artikel 4:8 Algemene wet bestuursrecht) verplicht om belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen hebben, de gelegenheid te geven een zienswijze in te brengen. Deze verplichting geldt alleen als de beschikking zou steunen op gegevens die de belanghebbende betreffen en die de belanghebbende niet zelf heeft verstrekt. Het bevoegd gezag kan een informatieavond of spreekuur houden.

Soms kost dit inwinnen van extra informatie zoveel tijd dat er gevaar is voor overschrijding van de maximumtermijn van de reguliere procedure. In dat geval kan het bevoegd gezag de beslistermijn verlengen van acht naar veertien weken.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 49 van 50 Voorstaande kan dus betekenen dat het college bij het beoordelen van een aanvraag om een reguliere omgevingsvergunning zelf enige inspanning moet verrichten voor afstemming met de omgeving. Dit zou echter niet anders geweest zijn wanneer de raad eerst een gebiedsvisie zou hebben vastgesteld en daarna pas een wijziging van het Omgevingsplan, omdat ook in dat geval de gemeente voor met betrekking tot de wijziging van het Omgevingsplan op grond van de Omgevingswet verplicht zou zijn om participatie toe te passen. Indien eerst een gebiedsvisie zou worden opgesteld en vervolgens een gedetailleerde wijziging van het Omgevingsplan zou bij de gebiedsvisie nog ruimte zijn voor meerdere uitvoeringsvarianten en zou de keuze voor de uit te voeren variant van de activiteit niet zozeer bij de beoordeling van de omgevingsvergunningverlening liggen (zoals nu voorgesteld), maar bij het vaststellen van een gedetailleerde wijziging van het Omgevingsplan. Over het onderwerp participatie onder de Omgevingswet zal het college een separaat raadsvoorstel voorleggen waarin dieper op dit onderwerp ingegaan zal worden. 26. Monitoren en evalueren Daarnaast zal monitoren door het college en evalueren van die gegevens door de raad in de toekomst een nog belangrijkere plek innemen. Het college zal daartoe een monitoringsplan opstellen.

Dat betekent dat de raad extra middelen krijgt om in de gaten te houden of de beleidsdoelen gehaald worden en kan de raad zo nodig bijsturen. 27. Nota van Uitgangspunten Op het moment dat de Omgevingswet van kracht wordt en bovenstaande manier van kaderstellen door de raad ten behoeve van projecten in werking treedt, vervangt deze werkwijze de ‘Werkwijzer participatie 2018 voor private (bouw)initiatieven’ 8 waarin publieksparticipatie en de kaderstellende rol van de gemeenteraad geregeld was ten behoeve van private bouwplannen die afwijken van het bestemmingsplan. De raad zal dan dus niet meer de bij die procedure horende Nota’s van uitgangspunten vaststellen. De voorgestelde werkwijze om niet langer te werken met de Nota van Uitganspunten is een uitwerking van een van de besluitpunten uit het ‘Raamwerkbesluit’ van de raad van januari 2020. Dit betekent dat we straks voor de faciliterende procedure voor fysieke initiatieven geen onderscheid meer maken tussen gemeentelijke en/of private projecten en geen aparte ‘Werkwijzer participatie’ specifiek voor private (bouw)initiatieven meer hebben.

Daarvoor in de plaats stelt de raad straks onder de Omgevingswet de fysieke kaderstelling vast conform de Werkwijzer bestuur en Omgevingswet ongeacht wie de initiatiefnemer is en vindt participatie dan plaats conform de Omgevingswet en een raadsbesluit over een eind van dit jaar voor te leggen voorstel over de Leidse uitwerking van de participatieregeling in de Omgevingswet. We zullen dan onderscheid maken tussen participatie over bestuurlijke kaderstelling voor bouwplannen en participatie over aanvragen om een omgevingsvergunning voor concrete bouwplannen die passen binnen het Omgevingsplan. Participatie over een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een concreet bouwplan gaat dan over het bouwplan zelf en niet meer over de eerder (na participatie) vastgestelde fysieke kaders voor het bouwplan. Het besluit over het formeel intrekken van de ‘Werkwijzer participatie voor private (bouw)initiatieven’ zal gelijktijdig plaatsvinden met en afgestemd worden op de besluitvorming over het genoemde raadsvoorstel over de gemeentelijke regeling van participatie. 8 BWnr. 18.0435 d.d. 16-10-2018: link

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 50 van 50

Ten behoeve van planmatig werken aan projecten stelt het college het volgende voor: • ook hier stelt de raad net als in de beleidscyclus op dezelfde drie detailniveaus kaders vast; • de raad stelt in de definitiefase van planmatig werken aan projecten de kaders vast voor het project via een wijziging van het Omgevingsplan waarin de raad in ieder geval ingaat op de soort functie die toegestaan zijn en de omvang ervan, op de fysieke inpassing in de omgeving en op de ontwikkelstrategie; • er wordt voor kaderstelling en participatie geen onderscheid meer gemaakt tussen private en/of gemeentelijke projecten, maar tussen de procedures voor bestuurlijke fysieke kaderstelling en procedures voor de aanvragen om een omgevingsvergunning voor concrete bouwplannen die passen binnen het Omgevingsplan.