210087 Bijlage 1 Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet

Pagina 2 van 50

Leeswijzer: Deze Toelichting is opgesteld voor een beter begrip van het raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’. Het geeft inzicht in de theorie van de Omgevingswet. Daarnaast geeft het aan welke keuzes er te maken zijn bij het werken met de Omgevingswet en hoe in het raadsvoorstel met die keuzes is omgegaan. Een en ander is tevens uitgelegd aan de hand van voorbeelden uit de Leidse praktijk en aan de hand van figuren en schema’s. De Toelichting dient in samenhang gelezen te worden met het raadsvoorstel.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 3 van 50

Inhoud A.

Theoretische onderbouwing vanuit de Omgevingswet .............................................................. 4 1.

Beleidscyclus......................................................................................................................... 4

2.

Digitaal raadpleegbaar & participatie .................................................................................. 9

3.

Ambities voor de lange termijn (de Omgevingsvisie) ...................................................... 10

4.

Ontwikkelperspectieven als detaillering van de Omgevingsvisie ................................... 11

5.

Sturingsmethode ................................................................................................................. 12

6.

Soorten beleidsproducten .................................................................................................. 14 6.1.

Programma’s ..................................................................................................................................................... 14

6.2.

Het Omgevingsplan ......................................................................................................................................... 15

6.3.

Omgevingsvergunningen en adviesrecht van de raad........................................................................... 18

6.4.

Monitoren en evalueren.................................................................................................................................. 20

6.5.

Overige beleidsproducten naast de Omgevingswet ............................................................................... 21

7. B.

C.

De Omgevingswet en planmatig werken aan projecten ................................................... 25 Leidse keuzes over de inzet van de beleidsproducten uit de beleidscyclus .......................... 27

8.

De raad in regie.................................................................................................................... 27

9.

Positioneren van de Ontwikkelperspectieven .................................................................. 28

10.

Werken met Ontwikkelperspectieven ................................................................................ 29

11.

Afwijken van Omgevingsvisie of Ontwikkelperspectief ................................................... 29

12.

Transitie van huidige sectorale beleid naar beleidscyclus Omgevingswet ................... 30

13.

Werken met thematisch beleid onder de Omgevingswet ................................................ 33

14.

Omgaan met huidig gebiedsgericht beleid ....................................................................... 34

15.

Het afwegen van belangen ................................................................................................. 34

16.

Het werken met omgevingsprogramma’s ......................................................................... 35

17.

Beleid uit thematische beleidsnota’s dat geen betrekking heeft op de fysieke leefomgeving 36

Leidse afstemming tussen beleidscyclus en planmatig werken aan projecten ..................... 38 18.

De rol van de raad ............................................................................................................... 38

19.

Kaderstelling ........................................................................................................................ 38

20.

De beleidskaders gericht op de lange termijn onder de Omgevingswet ........................ 42

21.

De fysieke kaders gericht op de uitvoering van projecten .............................................. 42

22.

Generieke kaders in het Omgevingsplan .......................................................................... 43

23.

Adviesrecht .......................................................................................................................... 46

24. Coördinatie van wijzigen Omgevingsplan en omgevingsvergunning voor binnenplanse omgevingsplanactiviteit ................................................................................................................... 47 25.

Rechtszekerheid en voldoende informatie uit participatie? ............................................ 48

26.

Monitoren en evalueren ...................................................................................................... 49

27.

Nota van Uitgangspunten ................................................................................................... 49

D. Borgen van werken met de Omgevingsvisie in aanloop naar werken volgens de Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet ...................................................................................................................................... 50

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 4 van 50

A. Theoretische onderbouwing vanuit de Omgevingswet De Omgevingswet is gebaseerd op een beleidscyclus. In dit onderdeel wordt dieper in gegaan op de beleidscyclus en de bijbehorende beleidsproducten uit de Omgevingswet. Uitgangspunt voor de beleidscyclus is dat de raad in de Omgevingsvisie zijn ambities en doelstellingen voor de lange termijn vastlegt met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Deze vormen namelijk het beleidskader voor de volgende fasen van de beleidscyclus. Ter afsluiting van onderdeel A wordt ingegaan op de relatie tussen de beleidscyclus van de Omgevingswet en het planmatig werken aan projecten. 1. Beleidscyclus − Werken met de Omgevingswet: de beleidscyclus De opbouw van de Omgevingswet volgt een beleidscyclus. De beleidscyclus biedt een structuur om de beleidsproducten van de Omgevingswet te ordenen. De raad en het college doorlopen voor het ontwikkelen en beschermen van de fysieke aspecten van de stad continu de opvolgende fasen van de beleidscyclus. Bij het doorlopen van de beleidscyclus gebruiken ze de beleidsproducten uit de Omgevingswet, zoals de Omgevingsvisie, een ontwikkelperspectief, een omgevingsprogramma en het Omgevingsplan. Bij het werken volgens de beleidscyclus blijft het beleid actueel. De raad stelt de kaders door middel van ambities en doelstellingen en het college realiseert deze op de manier zoals de raad het bedoeld heeft.

Aan de hand van monitoring en evaluatie stellen raad en college het beleid en de uitvoering desgewenst bij. Na het aanpassen van wat niet volgens plan verlopen is hebben heeft het bestuur een aangepast plan dat het college vervolgens weer (verder) gaat uitvoeren. De beleidscyclus is gebaseerd op het bekende management-principe van ‘Plan-Do-Check-Act’. Het principe wordt uitgelegd in onderstaande figuur, waarbij de eerste fase van de beleidscyclus begint bij ‘1. Plan’ en vervolgens de cyclus continu doorlopen wordt.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 5 van 50

4. Act

1. Plan

•Aanpassen wat niet volgens plan verlopen is

•Plannen wat we gaan doen en hoe we dit gaan doen

3. Check

2. Do

•Controleren of alles volgens plan verlopen is

•Doen wat we hebben gepland

Figuur 1: Plan-Do-Check-Act De beleidscyclus van de Omgevingswet stelt de kwaliteit van de fysieke leefomgeving als geheel centraal. De beleidscyclus is daarom de rode draad van onderstaande toelichting. Andere belangrijke onderwerpen zijn. − Integraal (of samenhangend) werken. Dit gaat over het bijeenbrengen van allerlei verschillende onderwerpen, perspectieven en belangen, om daar vervolgens in samenhang een afweging in te maken. − Kiezen van de methode waarop het bestuur wil sturen op de uitvoering en kiezen van de daarbij de behorende beleidsinstrumenten. − Rolverdeling tussen raad en college bij het vaststellen van kaders en bij de uitvoering van het beleid. Bij het doorlopen van de beleidscyclus van de Omgevingswet zetten raad en college op hoofdlijnen achtereenvolgens de volgende stappen.

Plan: a) Ten aanzien van de fysieke leefomgeving verplicht vaststellen van ambities op hoofdlijnen voor de lange termijn (door de raad in de Omgevingsvisie); b) Bepalen hoe raad en college willen sturen op de uitvoering en met welke maatregelen ze die ambities willen verwezenlijken; c) Die maatregelen (deels) verplicht vastleggen in voor iedereen juridisch bindende regels (door de raad in het gemeentedekkend Omgevingsplan); Do: d) Het uitvoeren van het beleid door onder meer het verlenen van omgevingsvergunningen, het houden van toezicht op de naleving van de gestelde regels en waar nodig handhavend optreden (door het college);

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 6 van 50 Check & Act: e) Het monitoren van de uitvoering van het beleid en het evalueren door de raad van de gegevens die uit de monitoring naar voren zijn gekomen. Het college zorgt er daarbij voor dat de raad over de gegevens beschikt om de uitvoering te kunnen monitoren en evalueren. Waar nodig stelt het college de uitvoering van het beleid bij, of stelt de raad het beleid zelf bij. Het doorlopen van genoemde fasen uit de beleidscyclus levert het volgende figuur op.

Figuur 2

Daarnaast kent de beleidscyclus onder andere nog de volgende beleidsproducten: de ontwikkelperspectieven, de programma’s en het adviesrecht. Hieronder gaan we daar nader op in. Alle beleidsproducten bij elkaar leveren in de beleidscyclus het volgende schema op.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 7 van 50

Figuur 3

Wanneer we dit schema met de beleidsproducten uit de beleidscyclus duiden aan de hand van het ‘Plan-Do-Check-Act’-principe levert dat het volgende schema op.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 8 van 50

Figuur 4: Beleidscyclus in combinatie met Plan-Do-Check-Act

− Bestuurlijke scheiding tussen kaderstelling op hoofdlijnen en uitvoering van het beleid Aan de Omgevingswet ligt een manier van werken ten grondslag om vanuit ambities en doelstellingen zoveel mogelijk kansen in de uitvoering te kunnen benutten. De raad stuurt daarbij meer op hoofdlijnen en het college voert het beleid uit binnen die beleidskaders van de raad. Dit moet doorwerken in de opzet van beleidsproducten uit de beleidscyclus. − De fysieke leefomgeving De Omgevingswet gaat over de fysieke leefomgeving en activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Als gevolgen voor de fysieke leefomgeving worden ook aangemerkt gevolgen voor de mens (waaronder gezondheid), voor zover deze wordt of kan worden beïnvloed door of via onderdelen van de fysieke leefomgeving. Een afgebakende definitie van de fysieke leefomgeving is er niet. In de wet staat een opsomming van onderdelen die in elk geval onder de fysieke leefomgeving vallen: bouwwerken infrastructuur water watersystemen bodem lucht landschappen natuur cultureel erfgoed werelderfgoed Deze opsomming is formeel niet uitputtend. De wetgever heeft gekozen voor een 'in ieder geval'formulering om discussies over het toepassingsbereik in grensgevallen te voorkomen. TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 9 van 50

Het begrip fysieke leefomgeving is in elk geval breder dan het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Dat is goed te begrijpen omdat de Wro slechts één van de 26 wetten is die opgaan in de Omgevingswet. De beleidscyclus heeft betrekking op deze fysieke leefomgeving. En omgekeerd, beleid en uitvoering ten aanzien van de fysieke leefomgeving horen thuis in de beleidscyclus. 2. Digitaal raadpleegbaar & participatie Voordat we verder ingaan op de beleidscyclus en de bijbehorende beleidsproducten staan we hier kort stil bij het landelijke digitale Omgevingsloket en de eisen die de Omgevingswet aan participatie stelt. − Digitale landelijke Omgevingsloket Het college moet zorgen dat de door de raad vastgestelde Omgevingsvisie en Omgevingsplan digitaal raadpleegbaar zijn via het landelijke Omgevingsloket. Dit betekent dat de beleidsproducten in vorm moeten voldoen aan landelijke digitale standaarden. Deze digitale standaarden hebben geen invloed op de beleidsinhoudelijke keuzes die de raad maakt. Voor de besluitvorming door college en raad betekent deze digitale werkwijze dat de beleidsdocumenten niet meer in de vorm van een pdf aangeboden kunnen worden maar dat bestuursleden het voorstel (als digitaal bestand) via een link kunnen raadplegen in een beschermde digitale omgeving.

− Participatie verplicht voor gemeente Raad en college zijn op grond van de Omgevingswet verplicht om gemeentelijk participatiebeleid vast te stellen over hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen betrokken worden bij de voorbereiding van de Omgevingsvisie, het Omgevingsplan en omgevingsprogramma’s. Dit beleid kan vastleggen hoe de huidige bestuurspraktijk daarin is bij de voorbereiding van nieuw beleid. Bij de voorbereiding van genoemde beleidsproducten is een participatieproces conform dit beleid verplicht. Bij de vaststelling van de beleidsproducten moet worden aan gegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Daarbij moet worden aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het conform de Omgevingswet vast te stellen gemeentelijke participatiebeleid. Het college zal eind van dit jaar aan de raad een voorstel doen om de Participatie- en inspraakverordening op dit punt aan te passen aan de eisen van de Omgevingswet. Het in een participatieproces betrekken van anderen bij de voorbereiding van gemeentelijke besluitvorming over de fysieke leefomgeving doet Leiden nu vrijwillig conform de gemeentelijke Participatie- en inspraakverordening. Onder de Omgevingswet is het een wettelijke plicht.

− Participatie en aanvrager omgevingsvergunning De aanvrager van een omgevingsvergunning is niet verplicht om participatie uit te voeren ter voorbereiding op zijn aanvraag. Wel moet de aanvrager aangeven of hij burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag heeft betrokken. Indien hij deze partijen bij de voorbereiding van zijn aanvraag heeft betrokken, verstrekt hij bij de aanvraag gegevens over hoe zij zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 10 van 50 Iemand kan ook een omgevingsvergunningen aanvragen voor een activiteit die niet voldoet aan het Omgevingsplan, dus om af te mogen wijken van het Omgevingsplan. De raad kan voor dat soort aanvragen specifieke gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie wel verplicht is. Separaat aan dit voorstel zal het college daarover een voorstel aan de raad voorleggen. In de volgende paragrafen van deel A gaan we nader in op de verschillende fasen van de beleidscyclus van de Omgevingswet. 3. Ambities voor de lange termijn (de Omgevingsvisie) De beleidscyclus start - zoals hierboven aangegeven - met de gemeentelijke ambities voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn, die de raad vastlegt in de Omgevingsvisie. De raad is verplicht één Omgevingsvisie vast te stellen voor het hele grondgebied van de gemeente. De Omgevingsvisie bevat volgens de Omgevingswet: • de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, • de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied, en • de hoofdzaken van het beleid op alle relevante terreinen van de fysieke leefomgeving. De Omgevingsvisie kan aangemerkt worden als een strategisch beleidsproduct. De Omgevingswet stelt verder geen inhoudelijke eisen aan de Omgevingsvisie. Anders gezegd: de Omgevingsvisie is vormvrij.

De gemeenteraad bepaalt dus zelf hoe gedetailleerd hij (delen van) de Omgevingsvisie opstelt. De Omgevingsvisie vervangt onder andere de huidige structuurvisie uit de Wet ruimtelijke ordening en het gemeentelijke verkeers- en vervoersplan (Mobiliteitsnota) op grond van de Planwet verkeer en vervoer. De Omgevingsvisie is veel breder van opzet dan de structuurvisie en het gemeentelijk verkeers- en vervoerspan samen aangezien de Omgevingsvisie zich uitstrekt over de hele fysieke leefomgeving. − Leidse Omgevingsvisie De raad heeft vooruitlopend op de Omgevingswet op 15 juli 2019 de Omgevingsvisie Leiden 2040 (versie 1.0) vastgesteld. Op 6 juli 2021 heeft het college het raadsvoorstel voor de Omgevingsvisie Leiden 2040 (versie 1.1) vastgesteld. Hieruit zijn ter illustratie van ambities voor de lange termijn twee strategische beleidsuitgangspunten weergegeven: − “Het toe te voegen programma1 (wonen, werken, voorzieningen) wordt zoveel mogelijk binnenstedelijk ingepast om de landschappelijke waarden aan de randen van de stad en in het buitengebied te behouden.” − “We kiezen voor een duurzaam mobiliteitssysteem dat bijdraagt aan gezond bewegen, dat schoon is (uitstoot van het voertuig zelf en energieverbruik), dat veilig is en dat past bij de beperkte ruimte in de compacte historische stad en dus ruimte-efficiënt is.

Dit geldt voor het verkeer binnen de stad en voor verbindingen naar de steeds verder verstedelijkende regio. We werken daarom toe naar een modal shift: een verschuiving in de wijze van vervoer. Waar een deel van de bewoners en bezoekers nu nog voor de auto kiest, maken we het logisch en aantrekkelijk om te kiezen voor lopen, fietsen of reizen met bijvoorbeeld trein of bus.”

1 N.B.: met ‘programma’ wordt hier bedoeld de toe te voegen stedelijke functies; dit is een gangbare

betekenis naast bijvoorbeeld de betekenis als een van de beleidsproducten uit de Omgevingswet, ook wel aan te duiden met ‘omgevingsprogramma’. TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 11 van 50 − Regie De raad stelt de Omgevingsvisie vast in zijn kaderstellende rol. Het vaststellen van de Omgevingsvisie is niet slechts een verplichting uit de wet, maar een van de belangrijkste beleidsproducten van de raad voor het voeren van de regie op de ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving van de stad. In de toekomstige uitwerking en uitvoering van het beleid uit de Omgevingsvisie dat betrekking heeft op beleidsthema’s en/of op delen van de stad, moet helder zijn hoe het beleid uit de Omgevingsvisie hierin doorwerkt. − Samenhangend beleid De Omgevingsvisie is ook bij uitstek het beleidsproduct om te zorgen voor de verplichte samenhang tussen de relevante beleidsaspecten met betrekking tot de fysieke leefomgeving. De raad maakt in de Omgevingsvisie de afweging tussen het beschermen en benutten van alle relevante onderdelen van de fysieke leefomgeving. In het voorstel voor de Omgevingsvisie 1.1 stelt het college voor om de Omgevingsvisie maximaal één keer per vier jaar grootschalig te herzien. Redenen voor een grootschalige wijziging kunnen uiteenlopen van een nieuwe politieke koers tot nieuwe beleidsmatige inzichten of technologische ontwikkelingen met dusdanig grote gevolgen dat een grote herziening nodig is. Het aantal tussentijdse wijzigingen is afhankelijk van de nieuwe beleidsinzichten in deze periode.

− Kiezen van uitvoeringsmethode In het vervolg van deze Toelichting gaan we nader in op welke manier de gemeente het beleid uit de Omgevingsvisie kan realiseren. Op deze plek willen we aangeven dat de raad in de Omgevingsvisie op hoofdlijnen kan aangeven hoe ze het beleid wil realiseren. Het is echter niet noodzakelijk om in de Omgevingsvisie aan te geven hoe de raad het beleid wil realiseren. Ter illustratie een voorbeeld uit genoemde Omgevingsvisie 1.1 van hoe de raad de ambities wil realiseren met betrekking tot natuurinclusief en klimaatadaptief bouwen en ontwikkelen: “Uitgangspunt bij nieuwbouw is natuurinclusieve, klimaatadaptieve en energieneutrale gebieds- en gebouwontwikkeling. Bij de ontwikkeling van nieuwe gebouwen stellen we eisen vanuit het Convenant Klimaatadaptief Bouwen Zuid-Holland op het gebied van wateroverlast, bodemdaling, hitte en biodiversiteit. Bij ontwikkelingen in de stad is natuurinclusief bouwen een van de vereisten.” Dit convenant is ondertekend door onder meer bouwbedrijven, gemeenten, de provincie, waterschappen, maatschappelijke organisaties, financiers en projectontwikkelaars. 4. Ontwikkelperspectieven als detaillering van de Omgevingsvisie Ontwikkelperspectieven zijn geen beleidsproducten uit de Omgevingswet en zijn niet verplicht.

Toch heeft de Leidse gemeenteraad in het Raamwerkbesluit van januari 2020 ervoor gekozen om voor drie gebieden (Zuidwest, De Mors en Noord) Ontwikkelperspectieven vast te stellen met beleidskaders voor de fysieke leefomgeving op wijkniveau. Het beleidsproduct ontwikkelperspectief is ingegeven door de behoefte van de raad om beter op wijkniveau te kunnen sturen en de samenhang van de grote ontwikkelopgaven in deze gebieden goed op elkaar af te stemmen. Het vult als beleidsmatige 'tussenstap' de ervaren leemte tussen de abstracte en globale Omgevingsvisie met strategische beleidsambities voor de lange termijn en het meer gedetailleerde op uitvoering gerichte Omgevingsplan. De drie Ontwikkelperspectieven hebben betrekking op die gebieden waar de raad belangrijke grote ontwikkelopgaven voorziet. Ter illustratie hieronder enkele kaders uit het Ontwikkelperspectief De Mors voor het Vondelkwartier:

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 12 van 50 −

Door menging van verschillende doelgroepen en woningtypes is het woonaanbod in het Vondelkwartier divers. De wijk kent een breed aanbod aan (betaalbare) woningen, waaronder ook sociale huurwoningen en woningen voor speciale doelgroepen.

−

Woningdichtheid is ca 1.000 woningen in dit gebied.

−

Gemengd gebied met variatie in hoogte oplopend van de Lage Mors naar de Plesmanlaan. De laagbouw heeft een maximale hoogte van 10-20 meter afgestemd op de omgeving en tot 26 meter richting het stationsgebied. Om aansluiting te vinden met het Stationsgebied vier hoogteaccenten van 30, 40, 50 en 70 meter.

−

In het Vondelkwartier kan ook fijn worden gewerkt en zijn er verschillende (stedelijke) voorzieningen gevestigd. Werkvloeren in het gebied bieden ruimte aan zowel traditionele kantoren als flexibelere werkconcepten voor bijvoorbeeld startups, flexwerkers en creatieve bedrijven.

−

Voor de levendigheid en het stimuleren van ontmoeting biedt het Vondelkwartier ruimte aan kleinschalige daghoreca.

5. Sturingsmethode Voordat de raad en het college een beleidsproduct kunnen kiezen om het beleid te realiseren en hoe ze die beleidsproducten willen inzetten, zullen zij eerst moeten bepalen hoe zij sturing willen geven aan de uitvoering van de verschillende beleidsaspecten. De raad en het college kunnen er namelijk voor kiezen dat de gemeente bij de uitvoering een actieve op prestatie gerichte houding aanneemt of een meer afwachtende rol vervult. Daarbij kan de gemeente kiezen om vooral zelf het beleid uit te voeren of om uitvoering meer aan anderen over te laten. Deze keuzes kan het bestuur maken voor afzonderlijke beleidsambities. Op deze plek is vooral het inzicht van belang dat het bestuur een keuze moet maken over de sturingsmethode, omdat dit bepalend is voor de keuze over de inzet van beleidsproducten. De verschillende sturingsmethoden zijn schematisch weergegeven in bijgaande figuur.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 13 van 50

Figuur 5

De sturingsmethode lichten we hier toe aan de hand van voorbeelden. Een algemene landelijke tendens is momenteel het bewustzijn dat de overheid niet in zijn eentje de grote maatschappelijke opgaven kan klaren, zoals de energietransitie, de klimaatadaptatie, en de duurzame woningbouwopgaven. De overheid is daarom vaak prestatiegericht en tevens gericht op uitvoering door anderen. De gemeente zal dan niet aan de voorkant van het proces alles in gedetailleerde bindende kaders vastleggen, maar beginnen met het formuleren van ambities en doeleinden waarvan de gemeente verwacht dat anderen daaraan in belangrijke mate bijdragen. Kansen en mogelijkheden wil de gemeente dan nog zoveel mogelijk openhouden. Dit duidt men ook wel aan met ‘uitnodigingsplanologie’. Maar ook de andere sturingsmethoden kunnen in specifieke gevallen een goede keuze zijn. Zo kan de gemeente gedetailleerd kaders vastleggen waarbinnen het bijvoorbeeld toegestaan is om een woning of bedrijf uit te breiden of waarbinnen het toegestaan is om een boom te kappen. De gemeente neemt verder geen actie om die activiteiten te stimuleren. Maar als iemand een vergunning aanvraagt, toetst het bestuur de aanvraag aan de geldende regels en verleent indien

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 14 van 50 aanvraag daaraan voldoet, de vergunning. Deze sturingsmethode noemt men ook wel ‘toelatingsplanologie’. De gemeente kan in andere gevallen ook juist zelf ambities realiseren bijvoorbeeld door met een eigen dienst de openbare ruimte te onderhouden of op eigen kosten een fietspad aan te leggen. Ook kan de gemeente vanuit een eigen grondpositie overeenkomsten sluiten met projectontwikkelaars voor de bouw van bijvoorbeeld een sporthal en dit tevens juridisch planologisch faciliteren. Dit laatste meer grootschalige voorbeeld duiden we aan met ‘ontwikkelingsplanologie’. Ten slotte kan er een initiatief vanuit de stad komen dat de gemeente niet voorzien had, maar dat op zich wel bijdraagt aan de ambities van de gemeente. Denk bijvoorbeeld aan een initiatief voor tijdelijk stadstuinieren op een plek die tijdelijk braak ligt ten behoeve van een toekomstig bouwproject. Een gemeentebestuur kan ook bepaalde activiteiten helemaal loslaten. Dus geen kaders of regels en geen stimulerende activiteit vanuit de gemeente. Sommige gemeenten zouden bijvoorbeeld het door hen ingestelde verbod op stoepkrijten (door kinderen) kunnen intrekken. 6.

Soorten beleidsproducten − Kiezen van beleidsproducten Nadat de raad de gemeentelijke ambities heeft vastgelegd in de Omgevingsvisie en in de Ontwikkelperspectieven en nadat raad en college hebben bepaald op welke manier ze willen sturen op de uitvoering van het beleid, kiezen ze een of meer gewenste beleidsproducten2 die ze willen inzetten om de verschillende ambities te realiseren. Het bestuur kan voor besluiten over de fysieke leefomgeving kiezen uit de beleidsproducten van de beleidscyclus waarop de Omgevingswet is gebaseerd en uit enkele aanvullende mogelijkheden. De belangrijkste beleidsproducten uit de Omgevingswet zijn naast de Omgevingsvisie zelf: programma’s, het Omgevingsplan, omgevingsvergunningen, het adviesrecht van de raad en monitoren & evalueren. Daarnaast kan het bestuur de volgende mogelijkheden gebruiken buiten de Omgevingswet om: financieel-economische instrumenten, communicatieve middelen, juridische instrumenten, feitelijke activiteiten, beleidsregels op grond van de Algemene wet bestuursrecht en beleidsproducten die geen grondslag hebben in de Omgevingswet. Genoemde beleidsproducten worden hieronder nader toegelicht. 6.1.

Programma’s (Omdat het begrip ‘programma’ vele betekenissen heeft duiden we het beleidsproduct programma uit de Omgevingswet zoveel mogelijk aan met Omgevingswet-programma of omgevingsprogramma) Om de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving te bereiken kan het college in zijn uitvoerende rol een omgevingsprogramma opstellen met een uitwerking van het beleid uit de

2 De Omgevingswet hanteert niet het begrip ‘beleidsproducten’ maar spreekt men van ‘instrumenten’.

Binnen de Leidse praktijk is gebleken dat de die term vooralsnog niet aanslaat en het begrip beleidsproduct wel herkenbaar is. In het raadsvoorstel wordt daarom gesproken over beleidsproducten in plaats van Omgevingswet-instrumenten. TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 15 van 50 Omgevingsvisie en met een aanduiding van te nemen maatregelen om het beleid te realiseren. Een Omgevingswet-programma moet op grond van de Omgevingswet de volgende onderdelen bevatten: • de uitwerking van het beleid voor ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van de fysieke leefomgeving; • maatregelen om aan omgevingswaarden3 te voldoen of maatregelen om één of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Het omgevingsprogramma is een nieuw wettelijk beleidsproduct dat binnen de Wet ruimtelijke ordening geen voorganger heeft. Er zijn verschillende soorten omgevingsprogramma’s. In de onderhavige globale uiteenzetting volstaat het hier om te vermelden dat het college gebruik kan maken van vrijwillige programma’s. Deze omgevingsprogramma’s zijn dus geen verplicht onderdeel binnen de beleidscyclus. Indien het college niet besluit eerst een omgevingsprogramma vast te stellen ten behoeve van de uitvoering van de Omgevingsvisie kan het college meteen overgaan tot het nemen van concrete maatregelen, zoals bijvoorbeeld door een raadsvoorstel voor de wijziging van het Omgevingsplan of door het sluiten van een overeenkomst. Een omgevingsprogramma kan een of meer beleidsthema’s betreffen en/of kan ook betrekking op een of meer specifieke gebieden binnen de gemeente.

De maatregelen die een omgevingsprogramma bevat kunnen van alles zijn, zoals de inzet van communicatie- of informatie instrumenten, juridisch bindende regels zoals in het Omgevingsplan of in een verordening, beleidsregels, de inzet van financiële instrumenten, bijvoorbeeld gerichte inzet van overheidsinvesteringen, leningen of subsidies, afspraken met organisaties bijvoorbeeld in een convenant of feitelijke maatregelen, zoals wanneer de gemeente de uitvoering van project zelf ter hand te neemt. De keuze van de maatregelen hangt af van de sturingsmethode die de gemeente hanteert om het beleid te realiseren. Ter verduidelijking, met een omgevingsprogramma wordt een concreet beleidsproduct bedoeld. Het moet dus onderscheiden worden van een programma als manier van werken om een opgave aan te pakken. Een programma als manier van werken is een variant op bijvoorbeeld een procesmatige of projectmatige aanpak. Het moet ook onderscheiden worden van een programma als begrotingsprogramma in de Programmabegroting. Tussen alle drie kan natuurlijk wel een relatie bestaan. In de paragaaf over werken met omgevingsprogramma’s gaan we hier nader op in. 6.2. Het Omgevingsplan − Eén Omgevingsplan Binnen een overgangsperiode tot eind 2029, stelt de gemeenteraad verplicht één Omgevingsplan vast voor heel de gemeente.

Het Omgevingsplan bevat alle gemeentelijke regels die relevant zijn voor de fysieke leefomgeving. De regels zijn voor iedereen juridisch bindend. Met het Omgevingsplan stelt de raad op uitvoering gerichte kaders vast om het beleid uit de Omgevingsvisie, de Ontwikkelperspectieven en de programma’s te kunnen realiseren. De raad stelt het Omgevingsplan vast vanuit zijn kaderstellende rol.

3 Een omgevingswaarde is een van de middelen waarmee de gemeente het beleid van een

omgevingsvisie kan uitvoeren. Hiermee kan de gemeente de kwaliteit vastleggen die ze voor de fysieke leefomgeving wil bereiken. Deze kwaliteit moet objectief vast te stellen en meetbaar zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om waarden voor de luchtkwaliteit of de waterkwaliteit. Het voert te ver om daarop in dit raadsvoorstel verder in gaan. TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 16 van 50 Het Omgevingsplan vervangt de huidige bestemmingsplannen en de gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de fysiek leefomgeving. Daarnaast moet de decentralisatie van rijksregels over milieu, bouwen en erfgoed een plek krijgen in het Omgevingsplan 4. − Toestaan, verbieden en verplichten In het Omgevingsplan kan de raad aangeven op welke locaties bepaalde activiteiten wel of niet zijn toegestaan, bijvoorbeeld wonen, recreatie of bedrijvigheid. Ook kan de raad aangeven onder welke voorwaarden hij activiteiten toestaat, zoals bijvoorbeeld het kappen van bomen. Voor activiteiten kan de raad bepalen dat dezen pas toegestaan zijn na een omgevingsvergunning of na een melding. Onder bepaalde voorwaarden kan of moet het Omgevingsplan ook verplichtingen bevatten, zo moet het Omgevingsplan regels bevatten over het opruimen van zwerfafval waaraan horecabedrijven moeten voldoen. − Niet altijd regels Afhankelijk van de gekozen sturingsmethode kan de raad besluiten om in het Omgevingsplan voor bepaalde onderwerpen geen regels op te nemen. Om beter bestand te zijn tegen hevige regenbuien en ten behoeve van de biodiversiteit kan de gemeente bijvoorbeeld een subsidieregeling starten ten behoeve van groene daken i.p.v. een verplichting om groene daken aan te leggen in het Omgevingsplan gekoppeld aan een handhavingsactie van die regels.

− Evenwichtige toedeling van functies aan locaties De Omgevingswet schrijft voor dat de regels in het omgevingsplan samen moeten leiden tot ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Deze abstract geformuleerde en beleidsvrije wettelijke taak vormt een voortzetting van het criterium van ‘een goede ruimtelijke ordening’ uit de Wet ruimtelijke ordening, maar dan in de bredere strekking van de fysieke leefomgeving. De reikwijdte is dus breder dan de huidige bestemmingsplannen. Het zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt in het Omgevingsplan bereikt door activiteiten onderling evenwichtig over locaties te reguleren. Evenwichtig reguleren van activiteiten, betekent een locatiegerichte benadering waarbij de schaarse ruimte binnen de fysieke leefomgeving op een zo goed mogelijke wijze wordt verdeeld, ingericht en benut. − Omgevingsplan heeft twee functies Het Omgevingsplan heeft twee functies, namelijk een beheersfunctie en een ontwikkelfunctie. In de beheersfunctie zorgen de regels, de vergunningverlening, toezicht en handhaving er voor dat mensen kunnen wonen, werken, recreëren etc. in de stad en dat ze waar nodig kleine wijzigingen kunnen aanbrengen aan onderdelen van de stad, zoals een nieuwe gebruiksfunctie van een pand, het realiseren van kleine verbouwingen of het houden van evenementen.

Daarnaast kan een wijziging van het Omgevingsplan nieuwe ontwikkelingen mogelijk maken, zoals de bouw van woningen, bedrijfsruimten, winkels of de aanleg van viaducten of waterpartijen.

− Regierol raad is sterker verankerd Vanwege het feit dat we straks één Omgevingsplan hebben voor de stad in plaats van een lappendeken van tientallen verschillende losse bestemmingsplannen, hoeft de raad straks niet telkens bij het faciliteren van elk nieuw project via een wijziging van het Omgevingsplan opnieuw de randvoorwaarden vast te stellen die eigenlijk voor elk bouwplan zouden moeten gelden. Waar nu bij nieuwe projecten vaak aan de hand van sectorale beleidsnota’s bekeken moet worden onder welke 4

Deze rijksregels krijgen in een overgangsfase tijdelijk een plek in de zogenaamde Bruidsschat, die onderdeel is van het tijdelijke Omgevingsplan-van-rechtswege. TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 17 van 50 voorwaarden de gemeente wil meewerken aan een project, zullen straks deze kaders opgenomen worden in dat ene Omgevingsplan en zullen ze altijd van toepassing kunnen zijn onder de voorwaarden waaronder de raad ze vastlegt in het Omgevingsplan. De regierol van de raad is daarmee straks veel stevigere verankerd in het Omgevingsplan. Deze generieke kaders hoeven straks dus niet meer apart per project te worden vastgelegd door de raad aan het begin van een ontwikkelproces in bijvoorbeeld een Kaderbesluit of een gebiedsvisie om daarna vastgelegd te worden in de wijziging van het Omgevingsplan. Het kan bijvoorbeeld gaan over kaders omtrent duurzaamheid, het percentage sociale woningbouw of parkeernormen. − Omgevingsplan globaler en flexibeler Een belangrijk verschil tussen het huidige bestemmingsplan en het Omgevingsplan is, dat het Omgevingsplan globaler en flexibeler kan zijn dan het bestemmingsplan. Dat aspect kan de raad gebruiken wanneer de raad via een wijziging van het Omgevingsplan nieuwe ontwikkelingen zoals bouwprojecten wil faciliteren. •

Minder onderzoeklasten: De raad hoeft bij de vaststelling van het Omgevingsplan namelijk niet langer met onderzoeken in detail aan te tonen dat het Omgevingsplan uitvoerbaar is, voldoende is dat de raad aantoont dat de ontwikkelingen in beginsel mogelijk zijn. Dat vermindert de onderzoeklasten. Vanwege die onderzoeklasten worden nu in bestemmingsplannen verschillende uitvoeringsvarianten zo veel mogelijk beperkt, omdat anders alle varianten onderzocht zouden moeten worden. Dit maakt dat de raad het bestemmingsplan vaak pas ter afsluiting van het ontwerp- en ontwikkelproces vaststelt wanneer duidelijk is voor welke uitvoeringsvariant gekozen wordt. Het Omgevingsplan kan daarentegen globaler van opzet zijn en ruimte laten voor meerdere uitvoeringsvarianten. De raad kan een wijziging van het Omgevingsplan ten behoeve van een project daarom eerder in het ontwerpproces vaststellen.

•

Open normen De raad mag in het Omgevingsplan werken met open normen. Dat zijn doelvoorschriften die wel een te behalen ruimtelijke kwaliteit voorschrijven, maar niet voorschrijven hoe die behaalt of gerealiseerd moet worden. Het college beoordeelt bij de vergunningaanvraag of de aanvrager die kwaliteit inderdaad realiseert. Met open normen biedt de raad de mogelijkheid dat een aanvrager ondanks de juridisch bindende regels beter kan inspelen op toekomstige kansen en ontwikkelingen. Het Omgevingsplan maken we op die manier flexibeler. Voorbeelden van open normen zijn, dat er ‘voldoende’ parkeergelegenheid gerealiseerd moet worden bij nieuwbouw of dat nieuwbouw ‘stedenbouwkundig moet passen’ in de omgeving.

Aan open normen kunnen beleidsregels gekoppeld worden die als toetsingskader opgenomen zijn in een beleidsproduct buiten het Omgevingsplan. Verplicht is dat niet. •

Planschade Bij het huidige bestemmingsplan is de meest nadelige variant die het bestemmingsplan mogelijk maakt, bepalend voor de vaststelling van planschade. Dat niemand die variant misschien ooit realiseert is niet relevant. Ook deze methodiek maakt dat een gemeente verschillende varianten in een bestemmingsplan zo veel beperkt.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 18 van 50 Het Omgevingsplan kan veel globaler zijn en meerdere varianten mogelijk maken. Onder de Omgevingswet wordt de planschade namelijk bepaalt door wat er werkelijk wordt gerealiseerd, dus waarvoor een omgevingsvergunning verleend wordt. Dat maakt dat het Omgevingsplan veiliger meer uitvoeringsvarianten mogelijk kan maken. Door bovenstaande veranderingen kan de raad de wijziging van het omgevingsplan ten behoeve van een project (op onderdelen) dus in meer of mindere mate globaal en flexibel maken. Dat betekent dat de raad de juridisch planologische kaders niet langer aan het eind van het ontwerp- en ontwikkelproces hoeft vast te stellen. De raad kan er voor kiezen om op het moment dat het ontwerp- en ontwikkelproces nog in gang is, toch al de kaders in het Omgevingsplan vast te leggen. Het college waarborgt dan bij de beoordeling van de vergunningaanvraag of het project voldoet aan de kaders van de raad. De raad kan daarmee het Omgevingsplan meer kaderstellend aan de voorkant van het proces inzetten i.p.v. als juridische afhechting aan het eind van het proces. Daarover hieronder meer bij ‘De Omgevingswet en planmatig werken aan projecten’. Daarnaast gaat het college in het separate raadsvoorstel ‘Strategische uitgangspunten Omgevingsplan Leiden’5 dieper in op het beleidsproduct Omgevingsplan. 6.3.

Omgevingsvergunningen en adviesrecht van de raad − Vergunningplicht gesplitst in bouwtechnisch deel en planologisch deel Anders dan nu het geval is geldt er onder de Omgevingswet een splitsing in een vergunningaanvraag voor een bouwtechnische toetst en een vergunningaanvraag voor een planologische toets aan het Omgevingsplan met daarin eventueel ook eisen omtrent welstand. In de huidige situatie is wettelijk geregeld dat het college een vergunningaanvraag voor bouwen moet toetsen aan het bestemmingsplan en aan redelijke eisen van welstand. Onder de Omgevingswet is de raad vrij om te bepalen of en wanneer deze planologische omgevingsvergunning noodzakelijk is. In het Omgevingsplan bepaalt de raad dan voor welke Omgevingsplan-activiteiten een omgevingsvergunning noodzakelijk is. Deze activiteiten duidt de Omgevingswet aan als binnenplanse Omgevingsplan-activiteiten, omdat ze in het Omgevingsplan benoemd zijn. Het college is het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft om omgevingsvergunningen te verlenen. Het college doet dat vanuit zijn uitvoerende rol. De hoofdregel is dat bij vergunningverlening de ‘reguliere procedure’ wordt gevolgd. In bijzondere gevallen geldt de ‘uitgebreide procedure’. De reguliere procedure is het uitgangspunt in de Omgevingswet. De beslistermijn voor de reguliere procedure is 8 weken. Daarna is er nog bezwaar en beroep mogelijk.

Het college kan de beslistermijn eenmalig verlengen met 6 weken. In uitzonderingsgevallen mag het college de uitgebreide procedure toepassen. Het bevoegd gezag beslist binnen 6 maanden na een aanvraag. Tijdens de uitgebreide procedure maakt het bestuursorgaan een ontwerpbesluit waarover zienswijzen openstaan. Nadat het besluit is genomen is er nog beroep bij de rechtbank mogelijk. Er zijn twee gevallen waarin dit mag: •

Het college kan de uitgebreide procedure van toepassing verklaren bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (zie hierna) als

5 B&W.nr. 21.0259 (d.d.: 18-5-2021)

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 19 van 50

•

het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving en waartegen tevens naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. De aanvrager heeft verzocht om of ingestemd met het toepassen van de uitgebreide procedure.

De hoofdregel is dus dat het college in 8 weken moet beslissen, ook in geval van de wat grotere afwijkingen van het Omgevingsplan waarin nu nog standaard een uitgebreide procedure geldt voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het is dus zaak dat de gemeente zijn beleid op orde heeft zodat ook bij grotere afwijkingen van het Omgevingsplan binnen 8 weken een besluit genomen kan worden. − Buitenplanse Omgevingsplanactiviteiten Daarnaast zijn er zogenaamde buitenplanse Omgevingsplan-activiteiten. Dit zijn activiteiten die niet voldoen aan de regels van het Omgevingsplan en dus in principe verboden zijn. Deze activiteiten zijn echter niet altijd ongewenst. In tegendeel ze kunnen juist noodzakelijk zijn voor de uitvoering van he gemeentelijk beleid, zoals de woningbouwopgave, de klimaatadaptatie of de energietransitie. Deze activiteiten kan de gemeente op twee manieren juridisch planologisch faciliteren. Zoals hierboven al aangegeven kan de raad het Omgevingsplan aanpassen ten behoeve van de activiteit (spoor 1). Een tweede mogelijkheid (spoor 2) is dat het college een omgevingsvergunning verleent voor deze buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Met deze vergunning staat het college toe dat de aanvrager afwijkt van het Omgevingsplan.

De raad moet vervolgens binnen 5 jaar na het verlenen van de omgevingsvergunning het Omgevingsplan hierop aanpassen (via bijvoorbeeld periodieke aanpassingen van het Omgevingsplan aan verleende buitenplanse omgevingsvergunningen) . − Adviesrecht raad Bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het Omgevingsplan heeft de raad de mogelijkheid om aan het college een bindend advies te geven over de beoordeling van de aanvraag. Anders dan bij de huidige verklaring van geen bedenkingen (vvgb) moet de raad eerst in een besluit vastleggen voor welke categorieën van gevallen de raad het adviesrecht vastlegt. Bij de vvgb geldt juist de situatie dat altijd een vvgb noodzakelijk is om af te wijken van het bestemmingsplan via de zogenaamde uitgebreide procedure voor een omgevingsvergunning, tenzij de raad in een lijst had vastgelegd dat voor bepaalde categorieën van gevallen geen vvgb noodzakelijk is. De gemeenteraad kan via het bindend adviesrecht niet zelf een bouwplan wijzigen maar kan wel aan het college bindend adviseren: - de vergunning te weigeren, - de vergunning te verlenen, of - de vergunning onder voorwaarden te verlenen. De wetgever heeft geen bandbreedte voor de voorwaarden waaronder de vergunning verleend kan worden bepaald. Dat betekent dat de voorwaarden divers kunnen zijn. Indirect kan dat ook inhouden dat een bouwplan gewijzigd moet worden.

Uiteraard zal dit wel gemotiveerd moeten worden en moeten voldoen aan wet en regelgeving. Het is uiteindelijk wel aan de initiatiefnemer of hij het plan dan ook nog daadwerkelijk wil uitvoeren onder die voorwaarden. Normaalgesproken zal hierover met de initiatiefnemer vooraf worden overlegd, dus voor de raad een drastisch bindend advies geeft.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 20 van 50 De twee sporen zijn in onderstaande figuur weergegeven.

Figuur 6 Onder Wabo valt de vvgb-procedure standaard samen met de uitgebreide procedure van 6 maanden. Dat is onder de Omgevingswet anders. Indien het adviesrecht van de raad van toepassing is op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, dan geldt toch de reguliere procedure van 8 weken! In een separaat raadsvoorstel over het adviesrecht zal het college daar nader op ingaan. 6.4. Monitoren en evalueren Om goede beslissingen te kunnen nemen, moeten het gemeentebestuur en initiatiefnemers beschikken over betrouwbare informatie over de toestand van de fysieke leefomgeving. Bij monitoring verzamelt het college gedurende langere tijd op systematische wijze gegevens over de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan. Voor veel onderwerpen doet het college dat al. De gegevens presenteert het college aan de raad. De raad kan zo aan de hand van de gegevens uit de monitoring de uitvoering van het beleid evalueren en beoordelen in hoeverre de gemeente de eigen ambities haalt of kan halen. Waar nodig kunnen raad en college het beleid of de uitvoering van het beleid aanpassen. Ook burgers, bedrijven en organisaties hebben belang bij de beschikbaarheid van de gegevens. Door actief monitoringsgegevens beschikbaar te stellen, kunnen onderzoeklasten voor concrete initiatieven verminderen.

− Monitoringsplan Door datagedreven te werken faciliteren we beleidsprocessen en projecten in de stad. De uitvoering van samenhangende monitoring vraagt om het uitwerken van een monitoringsplan dat na vaststelling van de Omgevingsvisie 1.1 en de daarbij horende omgevingseffectrapportage (OER) zal worden opgepakt. De uitwerking van monitoring is afhankelijk van andere instrumenten uit de beleidscyclus, zoals programma’s, het Omgevingsplan en vergunningen en moet in samenhang worden bezien. De leefomgevingsfoto uit de OER wordt samen met de al bestaande monitoringssystemen, zoals de woonmonitor of het stadsnatuurmeetnet, gebruikt als basis om tot een nieuw en toekomstgericht monitoringssysteem te komen. In de leefomgevingsfoto brengt de OER de huidige staat van de stad in beeld.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 21 van 50 6.5. Overige beleidsproducten naast de Omgevingswet De Omgevingswet biedt een aantal beleidsproducten om het beleid vast te leggen en uit te voeren. Met alleen die wetsinstrumenten kan de gemeente zijn doelen niet bereiken. Raad en college kunnen daarom ook gebruikmaken andere beleidsproducten. Een veelgebruikte indeling van deze andere beleidsinstrumenten is de volgende. −

−

−

−

Financieel-economische: sturen met financiële prikkels. Dit zijn instrumenten voor het financieel belonen van gewenst gedrag of juist het belasten van ongewenst gedrag. De gemeente beïnvloedt activiteiten via een financiële consequentie, bijvoorbeeld via een subsidieregeling voor warmtepompen. Communicatieve: sturen met overdragen van informatie of door het verbinden van partners die bij kunnen dragen aan het realiseren van beleid. Dit zijn instrumenten om het kennisniveau van burgers of bedrijven te vergroten, het draagvlak te vergroten of mensen gericht met elkaar in contact te brengen. Denk bijvoorbeeld aan een promotiecampagne of het gericht benaderen van brancheverenigingen. Juridische: sturen met wetten en regels. In sommige gevallen zijn naast het omgevingsplan aanvullende juridisch bindende regels of afspraken nodig. Voorbeelden hiervan zijn een bestuursovereenkomst, een publiek-private overeenkomst, een Green deal, een convenant, een concessie (vergunning van de overheid die anderen uitsluit), of een Financiële verordening voor een subsidieregeling. Ook is het met de Omgevingswet mogelijk om beleidsregels over de uitoefening van bevoegdheden vast te stellen (als bedoeld in titel 4.3 van de Algemene wet bestuursrecht). Voor welstandsbeleid zijn beleidsregels in combinatie met het Omgevingsplan de wettelijk voorgeschreven weg6.

Feitelijk handelen: maatregelen in de fysieke omgeving. Daarnaast kan de gemeente zelf ook maatregelen in de fysieke leefomgeving nemen. Dan is de overheid zelf de initiatiefnemer. De gemeente kan dit doen door bijvoorbeeld parkeerplaatsen om te zetten in groen of door zelf de opdracht te geven tot de bouw van een sporthal.

− Buitenwettelijke beleidsproducten Daarnaast blijft het onder de Omgevingswet ook mogelijk om niet-strategisch beleid (het meer uitvoeringsgerichte beleid over bijvoorbeeld (multi)sectorale onderwerpen en gebiedsgericht beleid) voor de fysieke leefomgeving in andere beleidsproducten op te nemen. De gemeente kan voor die documenten zelf de naam kiezen. We kunnen deze beleidsproducten aanduiden als buitenwettelijke beleidsdocumenten, in de zin van buiten de Omgevingswet om. Omdat dit geen beleidsproducten uit de Omgevingswet zijn zullen we ze overigens niet raadpleegbaar kunnen maken via het landelijke digitale Omgevingsloket, omdat het Omgevingsloket dat niet faciliteert. − Soms combinatie van beleidsproducten nodig Soms is een combinatie van beleidsproducten noodzakelijk om beleid te realiseren. Voor het verlenen van subsidie (een financiële prikkel) zal de gemeente bijvoorbeeld ook juridische regels moeten inzetten in de vorm van een subsidieregeling in een verordening. Voor de bouw van een sporthal zal de gemeente bijvoorbeeld een bouwovereenkomst moeten sluiten, het Omgevingsplan moeten aanpassen en een omgevingsvergunning moeten verlenen.

6 Artikel 4.19 Omgevingswet

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 22 van 50 De voorgaande beschrijving van de beleidsproducten die raad en college kunnen inzetten om de beleidscyclus te doorlopen, is in navolgende stroomschema’s weergegeven. Het eerste schema is meer op hoofdlijnen. Het tweede geeft iets meer details weer.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 23 van 50

Stroomschema inzet beleidsproducten

Plannen Plannen van de inhoud op strategisch niveau 1. Omgevingsvisie 2. Ontwikkelperspectieven

Plannen van de wijze van uitvoeren 1. 2. 3. 4.

Omgevingsvisie Ontwikkelperspectieven vrijwillige Omgevingswet-programma’s (keuze onderbouwen bij uitvoering zelf)

Plannen via operationeel beleid 1. Omgevingsplan 2. bindend adviesrecht 3. beleidsregel op basis van de Algemene wet bestuursrecht (zoals Welstandnota i.r.t Omgevingsplan) 4. juridisch instrument (zoals Financiële verordening) 5. beleidsproducten buiten Omgevingswet (zoals beleidsnota’s)

Doen 1. 2. 3. 4. 5.

Verlenen omgevingsvergunningen, toezicht en handhaving financieel-economisch instrument (zoals subsidie) communicatiemiddel (zoals informatie, mensen verbinden) juridisch instrument (zoals overeenkomst) feitelijk handelen (zoals aanleggen fietspad)

Checken Aan de hand van monitoringsplan nagaan of uitvoering verloopt als gepland

Aanpassen Indien nodig op basis van evaluatie beleid en/of uitvoering aanpassen TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 24 van 50

Kiezen van beleidsproducten voor maken en uitvoeren van beleid Fase 1.a: Plannen van de inhoud op strategisch niveau doel van deze fase is: • een strategische visie voor de lange termijn voor de fysieke leefomgeving • samenhangende ambities, beleidsdoelen en hoofdlijnen van het beleid • kan ingaan op specifieke thema’s en /of gebieden • eventueel voorgenomen wijze van

kiezen van beleidsproduct: 1. de Omgevingsvisie − wettelijk verplicht product van raad − voor de hele gemeente 2. Ontwikkelperspectieven − niet verplicht product van raad − voor specifiek gebied (Zuidwest, De Mors of Noord)

Fase 1.b: Plannen van de wijze van uitvoeren doel van deze fase is: • Plannen hoe beleid uitgevoerd gaat worden − wat is de rol van de gemeente en wat verwacht de gemeente van anderen? − welke beleidsproducten zet de gemeente in en welke acties onderneemt de gemeente? − welk budget en welke tijdsplanning?

kiezen van beleidsproduct: 1. de Omgevingsvisie − kan ingaan op uitvoering 2. Ontwikkelperspectieven − kan ingaan op uitvoering 3. vrijwillige Omgevingswet-programma’s − bevoegdheid van b&w − aangeven welke actieve sturing gemeente gaat geven 4. (keuze onderbouwen bij uitvoering zelf)

Fase 1.c: Plannen via operationeel beleid doel van deze fase is: • Beleid dat als toetsingskader dient voor activiteiten

kiezen van beleidsproduct: 1. het Omgevingsplan (verplicht product van raad voor hele gemeente) 2. bindend adviesrecht (raad) bij omgevingsvergunning om af te wijken van Omgevingsplan 3. beleidsregel op basis van de Algemene wet bestuursrecht 4. beleidsdocument buiten de Omgevingswet (uitzondering)

Fase 2: Doen Volgens te kiezen of eerder gekozen beleidsproduct: 1. Omgevingsvergunningen, toezicht en handhaving op basis van Omgevingsplan, 2. financieel-economisch instrument 3. communicatiemiddel 4. juridisch instrument 5. feitelijk handelen

doel van deze fase is: • uitvoeren van beleid

Fase 3 & 4: Checken & Aanpassen doel van deze fase is: • Monitoren en evalueren van uitvoering beleid

Methode: volgens monitoringsplan

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 25 van 50 Na voorgaande bespreking van de beleidscyclus gaan we hieronder in op de relatie tussen de beleidscyclus en planmatig werken aan projecten. Het gaat daarbij in het bijzonder om het stellen van fysieke kaders voor projecten. 7. De Omgevingswet en planmatig werken aan projecten − Projecten Het realiseren van beleidsambities uit de Omgevingsvisie via de verschillende hierboven beschreven mogelijkheden heeft vaak een ondersteunend proces nodig in de vorm van een planmatige aanpak van een project. Het kan dan gaan om een privaat initiatief, een gemeentelijk initiatief of een gezamenlijk initiatief dat als project wordt opgepakt. De verschillende beleidsproducten uit de beleidscyclus van de Omgevingswet en de planproducten en besluiten uit de verschillende fasen van het project grijpen dan in elkaar als ware het tandwielen die in elkaar grijpen bij het doorlopen van de beleidscyclus en de fasen van het project. Planproducten die we nu gebruiken zijn bijvoorbeeld Nota van Uitgangspunten, gebiedsvisie of kavelpaspoort. Daarnaast kennen we het Kaderbesluit en het Uitvoeringsbesluit bij projecten indien er besluiten genomen moeten worden over de financiering van het project. −

Definitiefase en ontwerpfase

Figuur 7 Samenloop van beleidsproducten en planproducten

Twee belangrijke fasen uit het planproces zijn in dit verband de definitiefase en de ontwerpfase. In de definitiefase worden de kaders bepaald waaraan het project moet voldoen. Binnen de kaders van de definitiefase zijn nog verschillende uitvoeringsvarianten mogelijk. In de ontwerpfase wordt toegewerkt naar de variant die uiteindelijk gerealiseerd zal worden. − Kaderstelling en uitvoering Bij de uitvoering van het project dat betrekking heeft op de fysieke leefomgeving, zijn uiteraard de beleidsproducten uit de beleidscyclus van de Omgevingswet van belang. Over de wijze van fysieke kaderstelling ten behoeve van projecten en de over bestuurlijke rolverdeling dienen goede afspraken gemaakt te worden ten behoeve van vlotte, heldere, herkenbare en kwalitatief goede processen en besluitvorming.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 26 van 50

In onderdeel B zullen we nader ingaan op de keuzes die er zijn bij het werken met de Omgevingswet en zullen voorgestelde keuzes gemotiveerd worden.

TOELICHTING bij raadsvoorstel ‘Bestuurlijke werkafspraken over de Omgevingswet: Werkwijzer Bestuur en Omgevingswet’

Pagina 27 van 50

B. Leidse keuzes over de inzet van de beleidsproducten uit de beleidscyclus 8. De raad in regie Een van de belangrijkste besluiten van de raad in het ‘Raamwerk Omgevingswet-instrumentarium gemeenteraad’ is dat de raad proactief de regie voert op de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving door middel van kaderstellend beleid. Dat beleid moet de volgende kenmerken hebben: actueel, gebaseerd op ambities en beleidsdoelen, opgavegericht, zo veel mogelijk gebiedsgericht en afzonderlijke beleidsthema's dragen in onderlinge samenhang bij aan de ambities en beleidsdoelen. Dit besluit nam de raad mede naar aanleiding van het rekenkamerrapport over de ‘Woningbouwopgave Leiden en Leiderdorp tot 2030’. Op dat moment - was de conclusie - beschikte de raad onvoldoende over een samenhangende visie op de gemeentebrede opgaven in de fysieke leefomgeving en moest de raad zich behelpen met de uit nood geboren Nota’s van Uitgangspunten om reactief toch vooraf aan het ontwikkelproces kaders te kunnen stellen voor specifieke private initiatieven. Inmiddels beschikt de raad nagenoeg over een complete set van kaders voor de fysieke leefomgeving. De raad heeft een actuele Omgevingsvisie 1.0 vastgesteld voor het hele gemeentelijke grondgebied die de raad, zoals eerder aangegeven, spoedig zal kunnen verreiken tot een 1.1 versie.

Tevens heeft de raad twee ontwikkelperspectieven vastgesteld, voor Zuidwest en De Mors, en zal de raad binnenkort het Ontwikkelperspectief voor Leiden Noord kunnen vaststellen. Daarnaast heeft de raad gebiedsgerichte kaders vastgesteld d.m.v. bijvoorbeeld het Stedenbouwkundig Masterplan De Hollandse Campus, het Masterplan Leiden Bio Science Park – Gorlaeus, gebiedsvisie Stationsgebied (raadsvoorstel), gebiedsvisie Schipholweg, structuurvisie Verder met de Binnenstad, ontwikkelstrategie Lammenschans en wijkvisie Zeeheldenbuurt. Tevens gelden er nog een keur aan flankerende thematische beleidsproducten. Aan de hand van de huidige set thematische en gebiedsgerichte fysieke beleidskaders kunnen we zeggen dat de raad in regie is. Door deze binnen de beleidscyclus van de Omgevingswet op basis van het ‘Plan-Do-Check Act’-principe actueel te houden en ze in te passen in de systematiek van de Omgevingswet, blijft de raad regie houden door middel van een actuele set beleidskaders. Door de keuze om te blijven werken met Ontwikkelperspectieven voegt de raad feitelijk een extra beleidsniveau toe aan de beleidscyclus van de Omgevingswet. De raad stelt daarmee op drie detailniveaus fysieke kaders. De kaderstellende rol van de raad is in onderstaande figuur nog eens uitgelicht.