21.0080 Bijlage 1 Rapport Wensen en bedenkingen Principebesluit wijziging structuur samenwerking bedrijfsvoering Leidse regio

Collectief samenwerken

1 op 1 samenwerken

• Solidariteit: knelpunten worden zo veel als mogelijk gezamenlijk opgelost en kansen worden zoveel mogelijk samen benut (door zoveel mogelijk dezelfde dienstverlening na te streven, kans op efficiency en innovatie)

• Zakelijkheid: de servicegemeente wordt geacht de problemen op te lossen, conform de afspraken in de dienstverleningsovereenkomst. Dit levert voor de servicegemeente echter wel risico’s op die zij mogelijk wenst af te dekken

• Gezamenlijkheid: collectiviteit impliceert een bepaalde mate van gezamenlijkheid. Hier heb je als gemeente voor- en nadelen van. De schaalvoordelen zijn bijvoorbeeld groter maar de flexibiliteit is kleiner

• Flexibiliteit: als alleen de afspraken tussen deelnemende- en servicegemeente relevant zijn dan is het mogelijk om meer flexibiliteit in te passen. Dit heeft echter een negatief effect op de kosten en waarschijnlijk op de voorspelbaarheid.

• Meevallers en tegenvallers vallen weg in het grotere geheel • Samenwerken aan ontwikkelingen en innovaties

Écht samenwerken als collectief is het uitgangspunt binnen de nieuwe samenwerking. De vier partnergemeenten willen blijven samenwerken als publieke partners en er niet een sec zakelijke relatie van maken. Ondanks dat 1 op 1 afspraken de nieuwe vorm worden om binnen de centrumregeling de samenwerking in vast te leggen, wordt de toegevoegde waarde van het collectief erkend en gewaardeerd. Deze collectiviteit komt zowel tot uitdrukking binnen de standaard dienstverlening als binnen de business partner in advisering. Binnen de ontwikkelkant van de bedrijfsvoering is ook een sterke behoefte om samen te werken maar daarbij is de individuele behoefte leidend.

36

Aandacht voor de verschillen in de bedrijfsvoering

Kader voor bedrijfsvoeringsdienstverlening (1) Binnen de centrumconstructie is het van belang om onderscheid te maken in de verschillende typen dienstverlening. Zo wordt het mogelijk om recht te doen aan de ontwikkelingen binnen het domein van de bedrijfsvoering en te kunnen differentiëren als het gaat om vraagstukken als sturing, samenwerking en financiën. Het onderscheid dient als kader voor de bedrijfsvoeringsdienstverlening. Om het zuivere gesprek te voeren over de relatie tussen de gemeentelijke processen en de bedrijfsvoering én over de mate waarin de bedrijfsvoering gestandaardiseerd (efficiënt, confectie) moet worden, dan wel juist moet worden voorzien van ‘couleur lokale’ (maatwerk), wordt in (grote) gemeenten en in samenwerkingsverbanden op de bedrijfsvoering veelal het onderscheid aangebracht tussen taken die te kwalificeren zijn als ‘operational excellence’ en ‘business partnership’. Dit onderscheid heeft de basis gevormd voor het ontwerpen van de beoogde samenwerking. In aanvulling op deze veel gebruikte tweedeling is het business partnership gesplitst, in business partner voor advisering en in business partner voor ontwikkeling van de bedrijfsvoering. Het kader gaat daardoor uit van drie typen dienstverlening die qua aard en karakter van elkaar verschillen.

Daarnaast is gekozen voor een terminologie (‘operational excellence’ is ‘standaard dienstverlening’) die past binnen de Leidse regio.

Standaard dienstverlening

Business partner in advisering

Business partner in ontwikkeling

37

Drie typen dienstverlening

Kader voor bedrijfsvoeringsdienstverlening (2)

Standaard dienstverlening

Business partner in advisering

De standaard dienstverlening omvat de typen van dienstverlening die worden bestempeld als ‘regulier’, en die transactioneel van aard zijn. Duidelijke voorbeelden hiervan zijn de financiële administratie, de facilitaire dienstverlening, de personeels- en salarisadministratie, de bezwarenbehandeling, en de contractadministratie.

De rol van business partner heeft met name betrekking op de adviesfuncties in de bedrijfsvoering, zoals de functie van HRMadviseur en de financieel adviseur. Kenmerkend bij dit type dienstverlening is het belang van de relatie tussen de adviseur (in dienst van de centrumgemeente) en de collega die hij/zij binnen de deelnemende gemeente adviseert. Ook is de adviseur bekend met de lokale context van de deelnemende gemeente, de gemeentelijke processen, en kent hij/ zij de opgaven en ambities en de politiek-bestuurlijke stijl en ambtelijke lijnen.

Een aantal bedrijfsvoeringsprocessen wordt uitgevoerd op basis van hieraan ten grondslag liggend beleid dat door de individuele colleges wordt vastgesteld. Dat is in de huidige situatie het geval en dat blijft ook zo binnen de centrumregeling. Binnen de regio streeft men naar collectief beleid, zoals bijvoorbeeld op het gebied van inkoop. Dit is logisch en efficiënt gezien de nauwe samenwerking op het gebied van de bedrijfsvoering. Als één van de colleges een andere keus maakt, heeft dat effect op de standaard dienstverlening en mogelijk op de kosten. Het streven is daarom om dit zoveel mogelijk te beperken.

Om een kwalitatief goede business partner te kunnen zijn, is het nodig om een aantal randvoorwaarden goed te hebben ingevuld. Dat is het bieden van continuïteit in de dienstverlening en het zijn van een aantrekkelijke werkgever voor adviseurs, door het bieden van een omgeving met collega professionals/vakgenoten vanuit de centrumgemeente.

Business partner in ontwikkeling van de bedrijfsvoering De rol van business partner in de ontwikkeling van de bedrijfsvoering gaat over vernieuwing van de dienstverlening vanuit de bedrijfsvoering. Een strategische bedrijfsvoeringsagenda vormt hiervoor de leidraad. Actuele voorbeelden hiervan zijn de ontwikkeling van datagestuurd werken, en de projecten rondom arbeidsmarktcommunicatie en vitaliteit. In feite gaat het, in tegenstelling tot bij de standaard dienstverlening en Business Partner in advisering, om iets wat je niet per definitie samen oppakt. Dat wil je juist van geval tot geval kunnen bekijken. Dit ontwikkelen gebeurt op projectmatige basis. Doel is om blijvend te kunnen voldoen aan maatschappelijke en bedrijfsvoeringsopgaven.

38

Leidraad voor het vraagstuk

Cyclus van de dienstverlening Voor het bepalen van de wijze van sturing en samenwerking is enerzijds onderscheid nodig in het type dienstverlening, zie p. 32-33. Daarnaast hebben sturing en samenwerking betrekking op verschillende onderdelen in de zgn. cyclus van dienstverlening: het bepalen van het dienstverleningsaanbod, het sluiten van een overeenkomst (op basis van het aanbod), de uitvoering van dienstverlening en het monitoren van de uitvoering.

Allereerst staat de totstandkoming van het aanbod centraal. Wie sturen daarop en welke rolneming hoort daarbij? Ook is hierbij aandacht voor de benodigde afstemming. Aanbod

Overeenkomst

Uitvoering en monitoring

Vervolgens wordt ingezoomd op de overeenkomst. Wat regel je hier precies in en waarom? En hoe kunnen deelnemende gemeenten hiermee sturen op hun bedrijfsvoering?

Tot slot wordt gekeken naar de uitvoering en monitoring. De uitvoering is immers waar de hele voorbereiding om draait.

39

Standaard dienstverlening

Totstandkoming aanbod dienstverlening Rolneming bij de totstandkoming van het aanbod Alle betrokkenen zijn tot de conclusie gekomen dat zoveel mogelijk loslaten door de deelnemende gemeenten de gewenste positie is voor de standaard dienstverlening. Dit betekent dat de centrumgemeente het aanbod van de standaard dienstverlening vaststelt. Wel is hierbij het belang onderkend dat Leiden bij het sturen op het aanbod de wensen en behoeften van de deelnemende gemeenten goed betrekt. Met professioneel accountmanagement moet hier in de praktijk invulling aan worden gegeven.

Werkwijze en samenwerking bij de totstandkoming van het aanbod Voor blijvend passende standaard dienstverlening stelt Leiden een verbeteragenda op. Deze agenda draagt zorg voor up to date en geoptimaliseerde dienstverlening. Leiden toetst deze agenda bij de deelnemende gemeenten, en organiseert hiervoor (half)jaarlijks een gezamenlijk gesprek om de inbreng mee te nemen. Dit gesprek wordt in principe gevoerd met de hoofden Bestuur & Concern (of vergelijkbaar) van de deelnemende gemeenten.

Er geldt een aantal randvoorwaarden, waaronder: • passendheid van de standaard voor kleine gemeenten • een bepalende rol van de deelnemende gemeenten bij de implementatie van wijzigingen • opnemen van kwaliteitsafspraken in de DVO • het aan beide zijden inrichten van accountmanagement • conformeren aan de standaard, ook als dit impact heeft op het gemeentelijk proces

40

Business partner in advisering

Totstandkoming aanbod dienstverlening Rolneming bij de totstandkoming van het aanbod Uit de verschillende gesprekken is gebleken dat de deelnemende gemeenten bij advisering vanuit de bedrijfsvoering naast kennis en kunde vooral waarde hechten aan nabijheid en aan continuïteit, d.i. zo min mogelijk wisselingen en goede achtervang. Daarbij is ook behoefte aan een integrale benadering. Elk van de deelnemende gemeenten geeft, ter invulling van deze behoeften, aan Leiden als centrumgemeente kwaliteitscriteria en normen mee. Hiermee geeft elk van de deelnemende gemeenten aan de voorkant aan wat nodig is om in de advisering business partnership te ervaren op het gebied van kennis&kunde, nabijheid, uitwisselbaarheid / achtervang en continuïteit.

Werkwijze en samenwerking bij de totstandkoming van het aanbod Als gevolg van personele wisselingen is het aanbod van adviseurs aan verandering onderhevig. De centrumgemeente verzorgt de best passende match. Dit gebeurt in onderling overleg. De betrokken gesprekspartners zijn de betreffende manager van de deelnemende gemeente, en de leidinggevende of accountmanager voor de betreffende adviesdienst. De professie van adviseur is daarnaast in ontwikkeling. De centrumgemeente anticipeert hierop door te werken aan de doorontwikkeling van de adviesrol als businesspartner. De ontwikkeling verloopt met inbreng van een vertegenwoordiging van de afnemers van adviesdiensten.

Leiden bepaalt op basis hiervan de match tussen de adviseurs en de deelnemende gemeenten. De centrumgemeente vergewist zich er bij de deelnemende gemeente van dat het daadwerkelijk een goede match is.

41

Business partner in ontwikkeling van de bedrijfsvoering

Totstandkoming aanbod dienstverlening Rolneming bij de totstandkoming van het aanbod Om richting te geven aan de ontwikkeling van de bedrijfsvoering is het nodig om een strategische bedrijfsvoeringsagenda op te stellen. De vier gemeenten hebben naar elkaar uitgesproken dat zij verwachten dat de centrumgemeente, zowel bij het opstellen van de agenda, als bij de uitvoering van de agenda, een voortrekkersrol vervult. Leiden wil deze positie graag innemen. De deelnemende gemeenten laten dit (meer) los. Ze willen ruimte om inbreng te leveren, maar ook ruimte om zich niet aan de volledige agenda te committeren. De centrumgemeente stelt de strategische bedrijfsvoeringsagenda vast en is de trekker van de uitvoering van de agenda. De deelnemende gemeenten laten los dat ze hierin mede bepalend zijn.

Werkwijze en samenwerking bij de totstandkoming van het aanbod Binnen het beoogde model van samenwerking wordt eerst een strategische bedrijfsvoeringsagenda opgesteld. Leiden doet hiertoe als centrumgemeente een voorstel aan de deelnemende gemeenten en betrekt voor zover mogelijk hun wensen en behoeften hierbij. Vervolgens stelt Leiden de agenda vast. Het werken met deze strategische agenda leidt voor de deelnemende gemeenten tot meer keuzevrijheid. Er zijn diverse opgaven waarop zij zelf kunnen bepalen of ze mee willen doen met de ontwikkeling of niet. Later instappen (als het product al af is) is ook nog mogelijk. Ook moet het mogelijk zijn dat deelnemende gemeenten een ontwikkeling aandragen waar de centrumgemeente zelf geen behoefte aan heeft. Leiden actualiseert de agenda periodiek na overleg op strategisch niveau, met de gemeentesecretarissen. Bij het uitvoeren van projecten met meerdere deelnemers wordt in de toekomst niet meer gestuurd middels regionale stuurgroepen maar door middel van een sturingsdriehoek. De deelnemende gemeenten krijgen hierin de rol van vertegenwoordiging van de gebruikers van het resultaat van het project, de zgn. ‘senior user’. De senior users worden in de gelegenheid gesteld om te borgen dat inpassing binnen de eigen organisatie op goede wijze verloopt.

42

Overeenkomst voor bedrijfsvoeringdienstverlening

Afsprakenstructuur Binnen het nieuwe samenwerkingsmodel sturen de deelnemende gemeenten op de eigen bedrijfsvoering door het sluiten en monitoren van een overeenkomst met de centrumgemeente. De afspraken worden enerzijds vervat in een dienstverleningsovereenkomst per deelnemende gemeente voor zover het gaat om de standaard dienstverlening en de advisering. Basis voor de DVO vormt het aanbod van bedrijfsvoeringsdienstverlening dat tot stand komt zoals hiervoor is aangegeven. Afspraken over opgaven uit de strategische bedrijfsvoeringsagenda (SBVA) worden vastgelegd in projectovereenkomsten. De deelnemende gemeenten kunnen zoals toegelicht ‘intekenen’ op onderdelen of projecten van de agenda die door de centrumgemeente worden aangeboden. De concept DVO’s worden na het principebesluit opgesteld. De uitgangspunten en kernelementen van de overeenkomst hebben de partnerorganisaties met elkaar bepaald, en staan op de volgende pagina.

Afsprakenstructuur binnen centrumregeling

Standaard dienstverlening

Business partner in advisering

Aanbod van Leiden in de vorm van één producten- en dienstencatalogus

DVO inclusief leveringsafspraken Leiderdorp

DVO inclusief leveringsafspraken Oegstgeest

Business partner in ontwikkeling van de bedrijfsvoering Aanbod van ontwikkelopgaven in een SBVA

Projectovereenkomsten per opgave

DVO inclusief leveringsafspraken Zoeterwoude Gezamenlijke spelregels

Gezamenlijke spelregels

43

Overeenkomst voor bedrijfsvoeringdienstverlening

Uitgangspunten en kernelementen DVO Dienstverleningsovereenkomst op basis van een PDC De dienstverleningsovereenkomst legt in de eerste plaats vast welke diensten worden geleverd aan de deelnemende gemeenten, en in welke omvang. Kwaliteitscriteria vervullen een sleutelrol om in de behoefte van de deelnemende gemeenten te voorzien om te kunnen sturen op de kwaliteit van de dienstverlening. De overeenkomst zegt daarnaast iets over de spelregels die onderling gehanteerd worden binnen de samenwerking. Zowel de centrumgemeente als de deelnemende gemeenten verbinden zich aan de samenwerking en de verplichtingen die daaruit voortvloeien. Grote risico’s worden niet aan de voorkant afgedekt maar in de DVO wordt opgenomen dat naar een gezamenljke oplossing wordt gezocht op het moment dat dergelijke grote risico’s zich voordoen. Kleine risico’s worden verdisconteerd in de bijdragen van de deelnemende gemeenten. Met het sluiten van een 1 op 1 overeenkomst tussen de deelnemende gemeenten en centrumgemeente wordt een bepaalde mate van zekerheid en continuïteit gerealiseerd. Tegelijkertijd bestaat er behoefte aan flexibiliteit. De bedrijfsvoering is immers volop in beweging. Het is daarom van belang om een aantal uitgangspunten vast te stellen die een goede balans tussen flexibiliteit en continuïteit mogelijk maken.

Continuïteit

Flexibiliteit

44

Overeenkomst voor bedrijfsvoeringdienstverlening

Uitgangspunten en kernelementen DVO

Continuïteit

De gemeenten committeren zich in de eerste fase na het moment van overgang (de transitiefase) voor een periode van twee jaar het huidige niveau van dienstverlening af te nemen van de servicegemeente. Dit is de transitieperiode waarin de bedrijfsvoering, na de overgang ‘as is’ wordt vormgegeven. Verplichte winkelnering is hierbij van toepassing. Aan het einde van deze periode wordt bezien of deze periode met één jaar moet worden verlengd of dat een nieuwe DVO kan worden opgesteld Als uitgangspunt bij het opstellen van de tweede DVO (waarbij de doorontwikkeling richting de eindsituatie is afgerond) wordt opgenomen dat de DVO een termijn kent van twee á drie jaar, afhankelijk van de opzegtermijnen die in onderhandelingen over de DVO worden gekozen. Verplichte winkelnering is niet langer een strikt vereiste zodat meer flexibiliteit ontstaat. Uitgangspunt blijft echter om de dienstverlening bij elkaar te houden, omdat juist deze integrale bundeling toegevoegde waarde levert aan alle partnergemeenten.

Flexibiliteit

Tussentijdse wijzigingen zijn mogelijk onder de volgende voorwaarden: •

Tussentijdse wijzigingen door Leiden zijn mogelijk als de deelnemende gemeenten het daar mee eens zijn. Als de deelnemende gemeenten het niet eens zijn dan hebben zij óf de mogelijkheid om per direct de afspraak op te zeggen óf Leiden tot het einde van de contractperiode de dienst conform de oude voorwaarden uit te laten voeren.

•

Tussentijdse verzoeken tot wijzigingen van de dienstverlening door de deelnemende gemeenten zijn mogelijk indien ook Leiden daarmee instemt. Bij de overeenstemming zal dan ook een afspraak moeten worden gemaakt over het afrekenen van de (meer)kosten die de wijziging met zich meebrengt

45

Overeenkomst voor bedrijfsvoeringdienstverlening

Uitgangspunten en kernelementen projectovereenkomst Projectovereenkomsten op basis van de SBVA De aard en het karakter van de strategische bedrijfsvoeringsagenda en bijbehorende ontwikkelopgaven lenen zich niet voor opname in de PDC of de dienstverleningsovereenkomst. Deze opgaven zijn immers tijdelijk van aard en er is flexibiliteit nodig om later of helemaal niet mee te doen met de ontwikkelingen. De partnerorganisaties beogen daarom een andere afsprakenstructuur te hanteren voor dit type dienstverlening, namelijk door het sluiten van individuele projectovereenkomsten. In deze projectovereenkomsten wordt duidelijk wat het kader is waarbinnen de opdracht wordt uitgevoerd en welke middelen hierbij benodigd zijn. De facturatie is zodoende ook anders dan bij de reguliere dienstverleningsovereenkomst.

46

Uitvoering en monitoring

Werken met de DVO Na het sluiten van de (project)overeenkomst wordt de uitvoering van de dienstverlening ter hand genomen. Het uitvoeren zelf, en het sturen daarop, is aan de centrumgemeente in haar rol als eigenaar. De deelnemende gemeenten hebben belang bij het monitoren van de uitvoering. Worden de gemaakte afspraken nagekomen?

De centrumgemeente maakt een halfjaarlijkse rapportage. Hierin wordt gemonitord op:

Verder worden de deelnemende gemeenten geïnformeerd over het volgende:

• De uitvoering van de SBVA en bijbehorende individuele opgaven De SBVA bestaat uit individuele opgaven (die onderling verband hebben). Monitoring vindt plaats door de voortgang op de individuele opgaven binnen de richtlijnen van projectmanagement vorm te geven. Monitoring op het totaal is ook nodig; zijn we nog op juiste weg en het bereiken van de gekozen strategie.

• De uitvoering van de verbeteragenda (standaard dienstverlening) Voor blijvend passende standaard dienstverlening stelt Leiden een verbeteragenda op. Dit gaat over procesoptimalisatie, vervanging van applicaties en doorontwikkeling van producten en diensten. Er wordt gerapporteerd op voortgang van de prioriteiten uit de verbeteragenda

• De uitvoering van de afspraken uit de verschillende DVO’s Monitoring vindt veelal plaats door middel van standaard meetinstrumenten. Tijdigheid van de afhandeling of telefonische bereikbaarheid zijn voorbeelden van kwaliteitsnormen die op een kwantitatieve manier gemeten kunnen worden. Voor de advisering is dit anders. Hier staat de relatie centraal en is het gesprek over de voortgang en tevredenheid van belang. Dit gesprek zal periodiek plaatsvinden zodat er voldoende informatie beschikbaar is voor het moment van rapportage.

• De uitvoering van de doorontwikkelagenda (betreffende de advisering) Deze agenda gaat vooral over de (door)ontwikkeling naar businesspartnerschap. Hiertoe zullen interventies worden gedaan die gemonitord kunnen worden.

47

Sturing en samenwerking

Samenvatting en conclusies Drie typen dienstverlening Er wordt een model voor de bedrijfsvoeringsdienstverlening gehanteerd waarin de bedrijfsvoering wordt onderverdeeld in drie typen dienstverlening: o Standaard dienstverlening o Business partner in advisering o Business partner in ontwikkeling Als het besluit wordt genomen om de gezamenlijke bedrijfsvoering onder te brengen in een centrum-constructie, gaan we ter voorbereiding daarop, in de volgende fase, de verschillende diensten en producten die we nu kennen indelen naar rubriek zodat daar een gedeeld beeld van is.

Arrangementen voor sturing en samenwerking die aansluiten bij het type dienstverlening Voor ‘standaard dienstverlening’ en ‘business partner in advisering’ vormt een meerjarige DVO met onderliggende PDC het afsprakenkader. Uitgangspunten voor de DVO zijn dat de spelregels gezamenlijk zijn; de dienstverleningsafspraken individueel. Dit biedt ruimte voor het maken van eigen keuzes en doet recht aan de couleur lokale van de gemeenten. Ten behoeve van continuïteit en voorspelbaarheid wordt gestreefd naar zo veel mogelijk gelijke dienstverlening voor alle deelnemende gemeenten. Voor ‘standaard dienstverlening’ geldt daarom dat alle partijen in principe gebruik maken van hetzelfde dienstverleningspakket. Voor ‘businesspartner in advisering’ geldt dat er ruimte is voor differentiatie als blijkt dat het meerwaarde heeft om het voor een bepaalde gemeente anders te organiseren. Dit wordt bepaald in de transitieperiode.

Rolneming Bij de totstandkoming van het aanbod heeft de centrumgemeente een bepalende rol, met de verantwoordelijkheid om de wensen en behoeften van de deelnemende gemeenten mee te nemen en actief op te halen. De deelnemende gemeenten hebben hierbij een actieve brengplicht en zorgen dat ze scherp hebben wat ze nodig hebben van de bedrijfsvoering. Dit geldt voor alle typen dienstverlening.

De ontwikkelopgaven worden vastgelegd in een strategische bedrijfsvoeringagenda. Dit zijn tijdelijke opgaven die projectmatig worden opgepakt en worden gefinancierd. De deelnemende gemeenten kunnen in beginsel zelf kiezen aan welke opgaven ze mee doen.

Sturing op de uitvoering op basis van de formele rollen De uitvoering en de sturing op de uitvoering wordt gedaan door de centrumgemeente. De deelnemende gemeenten sturen op de gewenste kwaliteit door kwaliteitsnormen op te nemen in de dienstverleningsovereenkomst. Tijdens nader in te vullen accountmanagement wordt gaandeweg het jaar van weerszijden goed vinger aan de pols gehouden.

48

Financiën In het eerste deel van het onderzoek is op basis van het thema governance & zeggenschap richting gegeven aan het onderzoek: uitgangspunt voor het vervolg van het onderzoek is om de centrumregeling te hanteren als het juridisch construct voor de samenwerking. In het tweede deel van het onderzoek is antwoord gegeven op de vraag hoe de sturing er binnen dit construct uit komt te zien, en wat dat betekent voor de samenwerking. Nu het juridisch kader staat en inkleuring is gegeven aan de wijze waarop de partners binnen dit construct willen samenwerken is het tijd om te bezien welke financiële afspraken hierbij passend zijn. Hoofdvraag voor de uitwerking is welk uitgangspunt de partners hierbij willen hanteren. Geeft men de voorkeur aan voorspelbaarheid van kosten tegen een vaste prijs, of aan meer flexibiliteit met ‘betalen voor wat je gebruikt’ (uurtje-factuurtje)? Dit wordt afgezet tegen de gekozen rolneming en de kenmerken van de verschillende typen dienstverlening, om sturing, samenwerking en financiën met elkaar in overeenstemming te brengen. De financiële afspraken die de partners met elkaar maken, staan niet op zichzelf, maar vloeien voort uit de gewenste vorm van samenwerken.

Dit betekent dat: • de bekostigingssystematiek passend is bij de (kenmerken) van de verschillende typen dienstverlening; • de bekostigingssystematiek passend is bij de samenwerking zoals geschetst in de eerste twee thema’s van het onderzoek; • de bekostigingssystematiek passend is bij de fase van de nieuwe samenwerking.

Richting voor het financiële vraagstuk

Financiën als sluitstuk van het samenwerkingsvraagstuk Een bekostigingssystematiek passend bij de (kenmerken) van de verschillende typen dienstverlening

In het thema sturing en samenwerking is de bedrijfsvoering verdeeld in drie typen dienstverlening. De kenmerken van deze typen dienstverlening bieden handvatten voor het kiezen van een passende bekostigingssystematiek.

Standaard dienstverlening

Businesspartner in advisering

Businesspartner in ontwikkeling

Een bekostigingssystematiek passend bij de samenwerking zoals geschetst in de eerste twee thema’s van het onderzoek

Écht samenwerken als collectief is het uitgangspunt binnen de nieuwe samenwerking. Ondanks dat 1 op 1 afspraken de nieuwe vorm worden om de samenwerking in vast te leggen, wordt de toegevoegde waarde van het collectief erkend en gewaardeerd. Deze collectiviteit komt zowel tot uitdrukking bij de standaard dienstverlening als bij de business partner in advisering. Binnen de ontwikkelkant van de bedrijfsvoering is ook een sterke behoefte om samen te werken maar daarbij is de individuele behoefte leidend. Verder zijn slagvaardigheid en eenvoudige sturing belangrijke elementen waarlangs de samenwerking wordt vormgegeven. Tot slot is er het vertrouwen om het aanbod in de dienstverlening door de gemeente

Een bekostigingssystematiek passend bij de fase van de nieuwe samenwerking

De overgang ‘as is’ maakt een transitiefase na de overgang noodzakelijk. Deze transitiefase wordt benut om de samenwerking verder door te ontwikkelen zodat in de fase daarna, in de eindsituatie, de nieuwe samenwerking stevig staat.

Moment van overgang

Periode van transitie

Eindsituatie

50

Hoofdvarianten bekostigingssystematiek

In de kern zijn er drie denkbare vormen voor de bekostigingssystematiek Lump sum financiering

Combinatievorm

Prijs maal hoeveelheid (P*Q)

Bij lump sum wordt een vaste prijs voor een bepaald pakket aan dienstverlening afgesproken. De totale lasten van de dienstverlening vanuit Leiden aan de drie deelnemende gemeenten worden bij deze hoofdvariant éénmalig bepaald bij aanvang van de dienstverlening en doorbelast aan de deelnemende gemeenten, op basis van een overeen te komen grondslag. Dit kan bijvoorbeeld het aantal medewerkers of FTE van de organisatie zijn. Er vindt geen verrekening achteraf plaats, alle partijen weten op voorhand waar ze financieel aan toe zijn. De werkelijke lasten worden door Leiden gedragen, waarbij eventuele voor- en nadelen ten opzichte van de doorbelasting aan de deelnemende gemeenten voor rekening van Leiden zijn. Deze financieringsvorm kent nauwelijks administratieve/ coördinatielast. Tevens kunnen binnen deze vorm voor- en nadeelgemeenten als gevolg van de omvorming van Servicepunt71 tot een centrumregeling worden voorkomen. Wel vraagt het om het vastleggen van het dienstenpakket dat tot de lumpsum-systematiek behoort en wat daar buiten valt.

Het is uiteraard ook mogelijk om combinaties van lumpsum- en p*qfinanciering overeen te komen. Bijvoorbeeld gerelateerd aan de typen van dienstverlening en/ of gerelateerd aan de mate waarin voor alle deelnemende sprake is van gebruik van hetzelfde dienstenpakket. Een passende grondslag kan worden bepaald op basis van bijvoorbeeld de formatieve omvang van de primaire processen tussen de partnergemeenten, of op basis van de algemene uitkering gemeentefonds of op basis van de omvang van de programmabegroting van de betreffende gemeenten. Inwoneraantallen lijken minder relatie te hebben tot de mate waarin gemeenten gebruik maken van bedrijfsvoeringstaken

Bij prijs maal hoeveelheid betalen de deelnemende gemeenten voor wat ze aan bedrijfsvoeringsdienstverlening gebruiken. De werkelijke lasten van de centrumgemeente worden in deze variant per eenheid en op basis van werkelijk gebruik door de deelnemende gemeenten aan de deelnemende gemeenten doorbelast. In dit geval staan de baten en lasten voor betrokken partijen op voorhand niet vast en kunnen deze lopende het boekjaar en over de jaren heen fluctueren. Wel zorgt het ervoor dat niet snel het sentiment onder deelnemende gemeenten zal ontstaan van ‘voor elkaar te betalen’. Bij een p*qfinanciering zal Leiden als risicodragende gemeente voorwaarden stellen aan de deelnemende gemeenten in termen van minimale afname/ bandbreedtes en waarborgen om eventuele over- en ondercapaciteit (inhuur) af te dekken. Deze financieringsvorm leidt ook tot administratieve lasten.

51

Nadere duiding hoofdvarianten

Voor- en nadelen per bekostigingssystematiek P*Q (outputfinanciering)

Het bedrag uit de gemeentelijk jaarrekening van de deelnemende gemeenten, die volgt uit de beëindiging van de GR Servicepunt71, wordt ingebracht als bijdrage aan Leiden voor de dienstverlening die wordt afgenomen (overeenkomstig de diensten/producten en kwaliteit bij Servicepunt71).

De diensten/producten die Leiden levert aan de deelnemende gemeenten worden ‘geprijsd’ per eenheid. De deelnemende gemeenten betalen naar rato van de werkelijk gebruik. Daarbij kan een jaarlijkse minimale afname worden overeengekomen en/of kan per stuk tot een prijsafspraak worden gekomen.

Sterkten

Zwakten

+

Eenvoudig: geen coördinatie/administratieve last

-

Beperkte mate van kostenbewustzijn

+

Geen financiële verrassingen voor deelnemende gemeenten tussentijds en achteraf

-

Sentiment (of feit) kan ontstaan dat men ‘voor de ander betaalt’

+

Er ontstaan als gevolg van de overgang van GR Servicepunt71 naar de Centrumregeling geen voor- en nadeelgemeenten in financiële zin

-

De betaalde prijs kan afwijken van de werkelijke lasten, in positieve en negatieve zin

+

Krachtige verdeelsleutel (met sterke relatie tussen kosten en gebruik) zorgt voor rust en vertrouwen rondom samenwerking

-

Risico op ‘ongebreidelde vraag’ van deelnemende gemeenten aan centrumgemeente: ‘zit toch in overeenkomst cq. betalen we toch voor’

+

Benadrukt karakter van samenwerking (collegialiteit i.p.v. zakelijk partnerschap) tussen partnergemeenten

-

Indien lumpsum wordt bekostigd met een andere grondslag dan het bedrag uit de jaarrekening ontstaan alsnog herverdeeleffecten

Allerlei tussenvormen, met combinaties van de genoemde voor- en nadelen

Lumpsum (input financiering)

Sterkten

Zwakten

+

Bevordert kostenbewustzijn bij centrumgemeenten én deelnemende gemeenten

-

Complex: veel coordinatieen administratieve last (en mogelijk verantwoordingslast voor centrumgemeente)

+

Betalen naar werkelijk gebruik, dus geen sentimenten op ‘betalen voor elkaar’

-

Risico’s op ‘continue’ discussie over prijsstelling en urendoorbelasting

+

De betaalde prijs is gebaseerd op de werkelijke lasten

-

Potentieel ontstaan er bij start van centrumconstructie direct voor- en nadeelgemeenten in financiële zin

+

Zorgt voor balans tussen vraag en aanbod

-

Onduidelijk kan zijn welke componenten centrumgemeenten toerekent aan de kostprijs

52

Bekostiging op het moment van overgang

Financiering van de huidige producten en diensten De dienstverlening gaat over ‘as is’, d.w.z. de bestaande dienstverlening met bijbehorend financieel kader gaan over. De huidige dienstverlening heeft betrekking op de standaard dienstverlening en de business partner in de advisering. Ontwikkeltaken maken op dit moment geen onderdeel uit van de PDC. Het financieel kader ziet op de gerealiseerde bijdrage, dit is de reguliere bijdrage en ook het meer- en maatwerk. Het bedrag uit de gemeentelijke jaarrekening van de deelnemende gemeenten, die volgt uit de beëindiging van de GR Servicepunt71, wordt ingebracht als bijdrage aan Leiden voor de dienstverlening die wordt afgenomen (overeenkomstig de diensten/producten en kwaliteit bij Servicepunt71). Dit is een (vorm van) lumpsum financiering bij de aanvang van de nieuwe samenwerking waarover de afspraken in de eerste DVO zijn vastgelegd. Doordat het bedrag gelijk is aan de bijdrage in de nieuwe situatie ontstaan geen voor- en nadeelgemeenten; we gaan over met gesloten beurzen. Dit geeft invulling aan het kader dat gemeente(rade)n stellen: de huidige bedrijfsvoeringsdienstverlening mag als gevolg van deze overgang niet duurder worden. Deze bijdrage geldt voor het eerste jaar of het resterende jaar, afhankelijk van het moment van overgang.

De bijdrage bij de start vormt de referentie voor het toepassen van de bekostigingssystematiek gedurende de rest van de transitieperiode.

Vervangingskalender en impact ontwikkeling wetgeving De bijdrage aan Servicepunt71 bestaat in de huidige situatie naast een bijdrage voor de reguliere dienstverlening uit bijdragen ten behoeve van de vervanging van systemen en applicaties, en investeringen om aan wet- en regelgeving te blijven voldoen. Deze projectmatige activiteiten worden incidenteel gefinancierd. Deze bijdrage fluctueert jaarlijks. Bij de overgang naar de nieuwe situatie gaan ook de structurele en/of incidentele lasten mee die al worden voorzien, voortkomend uit de vervanging van systemen en het implementeren van nieuwe wetgeving. NB:Servicepunt71 stelt momenteel een meerjarige vervangingskalender op voor de IV. Op die manier ontstaat voor de gemeenten meerjarig inzicht in de incidentele en structurele lasten die de vervanging van systemen en applicaties met zich meebrengt. (Tot nu toe worden die steeds bepaald op het moment dat vervanging aan de orde is, en op dat moment van financiering voorzien.) De incidentele aard van sommige investeringen is overigens in feite een structurele; het komt eens in de zoveel jaar voorbij. Bij voorkeur zouden we dus inzichtelijk hebben wat de structurele investeringsopgave is.

53

Bekostiging in de transitiefase

Afweging tussen lumpsum en P*Q bij de standaard dienstverlening Het belangrijkste kenmerk van de standaard dienstverlening die van belang is voor de keuze voor een bekostigingssystematiek is dat het gaat om gestandaardiseerde dienstverlening. Dit type dienstverlening is operationeel van aard en in principe gelijk voor de diverse organisaties. Algemene overwegingen Het streven naar eenvoudige sturing, het voorkomen van financiële verrassingen, en het benadrukken van échte samenwerking zijn de genoemde voordelen van - en pleiten daarom voor - lumpsum financiering. Deze sluiten aan bij de geschetste samenwerking zoals verwoord op p. 45. Hoe werkt dit uit?

In hoeverre passen de karakteristieken van standaard dienstverlening bij een lumpsum bekostigingssystematiek? • De wens om collectief samen te werken komt het meest tot uitdrukking bij de standaard dienstverlening. Dit type dienstverlening is in beginsel voor iedere organisatie hetzelfde, dus echt standaard. Dit maakt het mogelijk om één vast bedrag voor de dienstverlening af te spreken.

• De deelnemende gemeenten weten jaarlijks vooraf waar ze aan toe zijn qua kostenniveau, type en aantal producten en diensten en het kwaliteitsniveau (het kwaliteitsniveau ligt tenminste op het niveau van Servicepunt71 liggen) De voorspelbaarheid wordt dus vergroot wat een belangrijk aspect is binnen de nieuwe samenwerking.

• Een lumpsum financiering biedt de mogelijkheid om schommelingen onderling op te kunnen vangen. Een van de benoemde risico’s daarbij is ‘het sentiment van betalen voor de ander’. Op basis van de afgelopen jaren is de verwachting dat de schommelingen tegen elkaar wegvallen. In de vervolgopdracht kunnen we hier een analyse op maken.

• De lumpsumbekostiging is van belang om het uitgangspunt ‘echt samenwerken’ te benadrukken. Er is weliswaar in juridische zin sprake van een contractrelatie tussen deelnemende gemeente en centrumgemeente, echter in ‘houding en gedrag’ is geen sprake van een zuivere zakelijke relatie tussen deelnemende gemeente en centrumgemeente, er is sprake van partnerschap tussen de vier gemeenten.

• Een van de risico’s is een beperkt bewustzijn van kosten. Kostenbewustzijn is in die situaties relevant waarin het gebruik van de dienstverlening stuurbaar is. De standaard dienstverlening is in de meeste gevallen niet erg beïnvloedbaar: Het aantal bezwaarschriften dat behandeld wordt, is bijvoorbeeld nauwelijks beïnvloedbaar. En het gebruik van iv-voorzieningen is vooral gerelateerd aan de omvang van de organisatie; het aantal inkooptrajecten en facturen hangt vooral samen met de omvang van de gemeentelijke begroting.

• Deze bekostigingssystematiek kent ook een fiscaal belang: het benadrukken van ‘samenwerking’ is nodig om fiscaal compliant te zijn: het helpt om mogelijke BTW- en Vpb-nadelen als gevolg van het juridische construct te voorkomen. Een volledige p*q-bekostiging kan leiden tot het benadrukken van een contractrelatie en ondernemerschap van Leiden, met mogelijke negatieve fiscale gevolgen van dien.

• Een ander risico dat hiermee samenhangt is een ongebreidelde groei van de vraag. Een voorwaarde voor een lumpsum bijdrage is dat deze een grondslag nodig heeft zodat de bijdrage meegroeit of –krimpt met de omvang van het gebruik van de bedrijfsvoeringsdienstverlening. (bijvoorbeeld groei van de formatie).

• De lumpsum financiering is een eenvoudige systematiek met een beperkte administratieve last. Dit stelt partijen beter in staat om focus te hebben op de bedrijfsvoering zelf en meer slagvaardig te opereren .

54

Bekostiging in de transitiefase

Keuze voor lumpsum bij de standaard dienstverlening Uitwerking van de bekostigingssystematiek voor standaard dienstverlening

Standaard dienstverlening via lumpsum bekostiging Alle producten/ diensten die vallen onder de standaard dienstverlening worden gedurende de transitiefase door de deelnemende gemeenten bekostigd op basis van een lumpsumbekostiging aan Leiden. De vier partijen maken vooraf met elkaar afspraken over de wijze waarop het lumpsum bedrag jaarlijks wordt bepaald. De afspraken hebben betrekking op: • De grondslag onder de lumpsumbekostiging. Deze relateren we aan de omvang van het primaire proces van de deelnemende gemeente (denk aan formatie, medewerkers, omvang van de gemeentelijke begroting of een mengvorm). Als de omvang toe of afneemt, dan neemt ook het bedrag van de lumpsum evenredig mee toe of af. • Loon- en prijsindexering. • Impact wettelijke ontwikkelingen en de vervangingskalender • Risico’s Het bepalen van de grondslag voor de lumpsumbekostiging wordt onderdeel van de vervolgopdracht. Besluitvorming hierover vindt plaats bij het nemen van het definitieve besluit tot overgang door de vier deelnemende colleges.

• Randvoorwaarde is dat het pakket van standaard dienstverlening voor partijen zoveel mogelijk gelijk is. Eventuele afwijkingen van de standaard kunnen worden opgelost met meerwerkafspraken. Hierbij geldt in principe een P*Q afspraak. Al bestaande afwijkingen worden in de vervolgopdracht in beeld gebracht en van een afspraak voorzien. • Randvoorwaardelijk is daarnaast dat op het moment van overgang duidelijk is wat de output is van de standaard dienstverlening, en wat niet. Daarbij vormt de huidige dienstverlening het uitgangspunt (over ‘as is’). • Schommelingen in het gebruik van de dienstverlening vangt Leiden op, en worden niet meer jaarlijks verrekend zoals we nu wel doen bij het maken van de leveringsafspraken. Potentiële baten en lasten van de lumpsumbekostiging zijn voor rekening en risico van de centrumgemeente Leiden. • Op de standaard dienstverlening is gedurende de transitiefase gedwongen winkelnering van toepassing. Afbouwen van het gebruik van de betreffende producten/ diensten door de deelnemende gemeenten van de centrumgemeente is mogelijk na deze periode. Hierbij geldt een te bepalen fasering, met daarbij geldende opzegtermijnen en afspraken over eventuele frictievergoedingen. • De nieuwe vorm van samenwerking beoogt de sturing op de bedrijfsvoering te vereenvoudigen.

De verwachting is dat ‘door minder druk te zijn met elkaar’ dit ten goede kan komen aan aandacht voor de bedrijfsvoering. Deze ‘aandacht voor de bedrijfsvoering’ komt tot uitdrukking in het verder verbeteren van de kwaliteit van dienstverlening. Dit krijgt gestalte door een werkwijze van ‘continu verbeteren’ te introduceren op basis van een verbeteragenda. Hierover worden in de transitiefase geen aparte financiële afspraken gemaakt.

55

Bekostiging in de transitiefase

Afweging tussen lumpsum en P*Q bij de business partner in de advisering Een van de kenmerken van ‘businesspartner in de advisering’ is dat directe afstemming met het primaire proces nodig is. De wijze waarop de dienst wordt ingevuld is deels afhankelijk van de organisatie en de vragen die spelen. De advisering is daardoor geen standaard dienst. Verder is van belang dat voor de advisering een hoog kennisniveau vereist is en dat de advisering van grote toegevoegde waarde is voor het primaire proces.

Lumpsum financiering in relatie tot de kenmerken van advisering

P*Q financiering in relatie tot de kenmerken van advisering

•

•

•

Het verlagen van de kwetsbaarheid is een belangrijk uitgangspunt bij het samenwerken in de advisering. De deelnemende gemeenten hebben dan ook aangegeven veel belang te hechten aan de continuïteit van de advisering. Dit maakt de uitwisselbaarheid van adviseurs van belang. Dit pleit ervoor om de advisering zo veel als mogelijk te standaardiseren. Bij het toepassen van standaarden is een lumpsum financiering het meest passend is. Bij de adviestak is het tegelijkertijd van belang dat er enige flexibiliteit bestaat in de uitvoering van de dienstverlening. Een vaste standaard geeft het risico dat dit veel discussie oplevert over wat nu precies wel en niet binnen de dienstverlening valt.

De benodigde afstemming met het primaire proces maakt dat er in beginsel geen sprake is van standaard dienstverlening. Je kunt in principe niet een dienst aanbieden die vervolgens één op één door alle organisaties kan worden afgenomen. Dit pleit voor een financiering waarin het primaire proces (in bepaalde mate) kan sturen op de uitvoering. Bij lumpsum is dit beperkt het geval. Daarbij streef je zoveel mogelijk hetzelfde dienstverleningspakket na. Bij de p*q variant is dit geen vereiste. Risico hiervan is dat de uitwisselbaarheid van adviseurs onder druk komt te staan en daarmee het verlagen van de kwetsbaarheid als uitgangspunt bij de samenwerking.

Algemeen Algemeen

•

•

Het streven naar eenvoudige sturing, het voorkomen van financiële verrassingen, en het benadrukken van échte samenwerking zijn de genoemde voordelen van lumpsum financiering. Deze sluiten aan bij de geschetste samenwerking zoals verwoord op p. 45. Een kanttekening hierbij is dat binnen de lumpsum met name voor de advisering een tijdsinvestering nodig zal zijn in het bespreken van wat wel en niet in het ‘standaard adviespakket’ zit.

•

•

•

De deelnemende gemeenten kunnen sturen op de afname wat meer flexibiliteit geeft. Voor de centrumgemeente is het dan wellicht van belang om een minimale afname van de dienstverlening af te spreken. De vraag naar advisering is de afgelopen jaren gestegen. Een p*q systematiek beteugelt op een natuurlijke manier deze vraag doordat de afnemer op een directe manier de kosten krijgt toegerekend. De betaalde prijs is gebaseerd op de werkelijke lasten. Dit is vooral in de transitiefase van belang nu blijkt dat er veel onduidelijkheid is over de adviestak, zowel qua kwaliteit als kwantiteit.

56

Bekostiging in de transitiefase

Keuze voor lumpsum bekostiging bij de business partner in advisering Uitwerking van de bekostigingssystematiek voor de advisering Advisering via lumpsum bekostiging De wens is om de advisering via lumpsum te financieren, omdat deze systematiek past bij de wijze waarop de regio wil samenwerken. Het streven naar eenvoudige sturing, het voorkomen van financiële verrassingen en het verlagen van de kwetsbaarheid wegen zwaarder dan het creëren van meer flexibiliteit en stuurbaarheid.

•

Randvoorwaardelijk is dat op het moment van overgang duidelijk is wat de output is van de verschillende vormen van advisering, en wat niet. Daarbij vormt de huidige dienstverlening het uitgangspunt (over ‘as is’).

•

De output van de advisering wordt in de transitiefase tegen het licht gehouden. Deze exercitie maakt duidelijk hoe groot de overlap is in de behoefte voor de advisering is. Dat hebben we nu nog niet goed in beeld.

•

Door in de transitieperiode aan te sluiten bij de huidige dienstverlening en lumpsum als uitgangspunt te hanteren, ontstaat ruimte om te bepalen hoe groot de overlap is in de behoefte voor de advisering is. En ontstaat een gefundeerde afweging op welke onderdelen de overstap naar een P*Q meer passend is.

•

In de transitiefase is het pakket van advisering voor partijen dus zoveel mogelijk gelijk. Eventuele afwijkingen kunnen worden opgelost met meerof maatwerkafspraken. Hierbij geldt in principe een P*Q afspraak. Al bestaande afwijkingen worden in de vervolgopdracht in beeld gebracht en van een afspraak voorzien.

•

Op de advisering is gedurende de transitiefase gedwongen winkelnering van toepassing. Afbouwen van het gebruik van de betreffende producten/ diensten door de deelnemende gemeenten van de centrumgemeente is mogelijk na deze periode. Hierbij geldt een te bepalen fasering, met daarbij geldende opzegtermijnen en afspraken over eventuele frictievergoedingen.

In de transitiefase wordt daarom, aansluitend bij de overgang ‘as is’, ook bij de advisering gekozen voor een lumpsum bekostiging waarbij de huidige afname als eerste grondslag wordt gebruikt. De vier partijen maken vooraf met elkaar afspraken over de wijze waarop het lumpsum bedrag jaarlijks wordt bepaald: • De grondslag onder de lumpsumbekostiging. Deze relateren we aan de omvang van het primaire proces van de deelnemende gemeente. • Loon- en prijsindexering • Risico’s

Het bepalen van de grondslag voor de lumpsumbekostiging wordt onderdeel van de vervolgopdracht. Besluitvorming hierover vindt plaats bij het nemen van het definitieve besluit tot overgang door de vier deelnemende colleges.

57

Bekostiging in de transitiefase

Keuze voor P*Q bekostiging bij de business partner in de ontwikkeling Ontwikkeling van de bedrijfsvoering via P*Q bekostiging Bij de ontwikkeling van de bedrijfsvoering is de strategische bedrijfsvoeringsagenda (SBVA) de leidraad waarlangs afspraken tot stand komen in de nieuwe vorm van samenwerking. Bij aanvang van de nieuwe vorm van samenwerking zal eerst een SBVA opgesteld moeten worden. Zoals bij het thema sturing & samenwerking is bepaald, vloeien uit de SBVA projecten voort. Bij deelname aan projecten volgt financiering op basis van een projectovereenkomst. Deze wijze van financiering was al uitgewerkt binnen het thema sturing & samenwerking en start bij aanvang van de nieuwe vorm van samenwerking. Bij het thema sturing & samenwerking is bepaald dat de deelnemende gemeenten zelf bepalen of zij mee doen met projecten uit de ontwikkelopgaven of niet. En dat het ook mogelijk moet zijn om op een later moment in te stappen. In de vervolgopdracht wordt bepaald welke nadere financiële voorwaarden hierbij gelden. De voorwaarden die gesteld worden, dienen passend te zijn zowel voor de situatie waarin deelnemende gemeenten direct mee doen met een ontwikkelopgave als in de situatie dat pas later wordt ingestapt. In de periode van transitie doen we ervaring op met de werkwijze van de ontwikkeling van de bedrijfsvoering.

Aan het eind van de transitieperiode wordt bepaald of deze werkwijze en de financiële afspraken aanvulling behoeven, zie paragraaf 6.6.

58

Bekostiging in de eindsituatie

Evaluatie van de transitiefase als basis voor aanpassingen Aan het eind van de transitiefase zullen de partnergemeenten met elkaar evalueren hoe de DVO de afgelopen jaren heeft gewerkt. De evaluatie betreft de gezamenlijke spelgels, de dienstverlening en het financiële afsprakenkader. De belangrijkste grondslag voor het gesprek is de geschetste samenwerking uit het thema sturing en samenwerking: Zitten we op de goede weg om te komen tot de versterkte samenwerking? Evaluatie In de transitiefase is het voorbereidend werk gedaan om toe te werken naar de beoogde eindsituatie. De situatie waarin de samenwerking is versterkt, maar ook de situatie waarin de partnergemeenten tevreden zijn over de kwaliteit van de dienstverlening. Het is goed voorstelbaar dat het resultaat van de samenwerking bepalend zal zijn voor de te maken vervolgkeuzes die iets zeggen over de mate van flexibiliteit. Flexibiliteit De overgang ‘as is’ vraagt vooral om continuïteit. Na de overgang is een eerste periode nodig om te werken aan het neerzetten van de nieuwe vorm van samenwerking. Tegelijkertijd is het voor de deelnemende gemeenten van belang al in de transitiefase voldoende ruimte te ervaren voor het maken van eigen keuzes. Dit is in de transitiefase vooral verwerkt bij het type dienstverlening business partner in ontwikkeling.

Daar kunnen de partners zelf bepalen om al dan niet mee te doen met ontwikkelingen die zijn vervat in tijdelijke opgaven. De deelnemende gemeenten hebben uitgesproken dat ze na de eerste periode behoefte hebben aan meer flexibiliteit. Dit komt in ieder geval tot uitdrukking in de afspraak dat de eis van verplichte winkelnering in de eindsituatie wordt losgelaten. (waarover is afgesproken dat hier zeer terughoudend mee om wordt gegaan). De mate waarin flexibiliteit noodzakelijk wordt geacht zal afhangen van de tevredenheid over de dienstverlening. Business partner in advisering De output van de advisering wordt in de transitiefase tegen het licht gehouden. Deze exercitie maakt duidelijk hoe groot de overlap is in de behoefte voor de advisering. Er kan dan een gefundeerde afweging op welke onderdelen de overstap naar een P*Q meer passend is. Eventuele aanpassingen worden in de bekostigingssystematiek voor de eindsituatie verwerkt.

Business partner in de ontwikkeling van de bedrijfsvoering Vanaf het moment van overgang zal worden gewerkt met een strategische bedrijfsvoeringsagenda. De partners bepalen hierbij zelf of zij mee doen met opgaven of niet. Het is goed denkbaar dat deze opgaven leiden tot een nieuw aanbod in de standaarddienstverlening. In de periode van de eerste DVO maken deze diensten geen onderdeel uit van het pakket van standaarddienstverlening. Dit pakket is immers gelijk gehouden aan de dienstverlening zoals die geldt bij het moment van overgang. Na de transitiefase is het moment om hierover afspraken te maken. Een voorbeeld hiervan is dat het project vitaliteit leidt tot jaarlijkse acties om de vitaliteit van de medewerkers op peil te houden. Deze aanvullende dienstverlening kan geen onderdeel uitmaken van de standaard dienstverlening. Deze is immers standaard en collectief. Een oplossing zou zijn om in de eindsituatie, naast de standaard dienstverlening, een pluspakket aan te bieden. Deze valt niet onder de afgesproken lumpsum en er moeten daarom aparte financiële afspraken over worden gemaakt. Hierbij is van belang dat de flexibiliteit die is geborgd binnen de ontwikkeltak van de bedrijfsvoering ook wordt doorvertaald in het eventuele pluspakket dat ontstaat.

59

Financiën

Samenvatting en conclusies Moment van overgang Het totale pakket van dienstverlening gaat op het moment van overgang over ‘as is’ met een lumpsum financiering. Het bedrag uit de gemeentelijke jaarrekening van de deelnemende gemeenten, die volgt uit de beëindiging van de GR Servicepunt71, wordt ingebracht als bijdrage aan Leiden voor de bedrijfsvoeringsdienstverlening (overeenkomstig de diensten/producten en kwaliteit bij Servicepunt71). Dit geeft invulling aan het kader dat gemeente(rade)n stellen: de huidige bedrijfsvoeringsdienstverlening mag als gevolg van de overgang niet duurder worden.

Transitiefase Alle producten/diensten die vallen onder de ‘standaard dienstverlening’ en ‘business partner in de advisering’ worden gedurende de transitiefase door de deelnemende gemeenten bekostigd op basis van een lumpsumbekostiging aan Leiden. De keus voor lumpsum financiering is gebaseerd op het streven naar eenvoudige sturing, het voorkomen van financiële verrassingen, en het benadrukken van échte samenwerking. De transitiefase wordt gebruikt om te bepalen op welke onderdelen van ‘business partner in advisering’ een financiering op basis van P*Q meer passend is. Dit betekent dat de bijdrage van de deelnemende gemeenten tot het eind van de transitiefase, bekend is (krimp of groei daargelaten). Hierdoor ontstaat een meerjarig financieel beeld (gedurende twee tot drie jaar). Dit komt tegemoet aan de gewenste voorspelbaarheid van de kosten.

Dienstverlening ten behoeve van de ontwikkeling in de bedrijfsvoering verloopt via projectovereenkomsten. De bekostiging van deze projecten wordt in de projectovereenkomsten bepaald.

Eindsituatie In de transitiefase is het voorbereidend werk gedaan om toe te werken naar de beoogde eindsituatie, de situatie waarin de samenwerking is versterkt. Het is goed voorstelbaar dat de samenwerking er na de transitiefase anders uit komt te zien. Van een aantal elementen is reeds uitgesproken dat de beoogde eindsituatie anders is in de eindsituatie dan in de transitiefase. Er is na de transitiefase in ieder geval meer behoefte aan flexibiliteit waardoor de verplichte winkelnering in de eindsituatie als hard uitgangspunt zal komen te vervallen. Partijen hebben echter wel uitgesproken hier terughoudend mee om te gaan. Juist de bundeling van de bedrijfsvoering biedt immers toegevoegde waarde. Als in die latere jaren sprake is van voordelen als gevolg van efficiënter werken, zullen die voordelen - ook in financiële zin - alle partners toekomen, vertaald in een betere prijskwaliteitverhouding.

Eventuele efficiencyvoordelen komen ten gunste van het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening ten gunste van álle deelnemers.

60

Deel IV – Analyse

Analyse van het model ten opzichte van de doelstellingen De nieuwe samenwerking is op basis van de volgende thema’s uitgewerkt: • Governance en zeggenschap • Sturing en samenwerking • Financiën Nu is het mogelijk om de balans op te maken. Dit doen we op basis van de doelstellingen en meetcriteria die bij de start van het onderzoek zijn geformuleerd. De analyse start met een terugblik op de drie thema’s en geeft aan hoe de inrichting van het nieuwe model er na het maken van deze keuzes op hoofdlijnen uit komt te zien.

Daarna volgt de analyse: aan de hand van 12 criteria wordt het geschetste model afgezet tegen de doelstellingen die met een andere vorm van samenwerking worden beoogd. Uit deze analyse volgen de conclusies waarmee in het volgende deel van het rapport de onderzoeksvraag wordt beantwoord.

Hoofdlijn van de gekozen inrichting van het beoogde model (1) Welke keuzes zijn gedurende het onderzoek gemaakt, hoe hangen deze samen en wat betekenen deze keuzes?

Governance & zeggenschap

Sturing & samenwerking (1)

De centrumregeling als juridisch construct In de beoogde vorm van samenwerking verzorgt Leiden de bedrijfsvoering voor de vier gemeenten van de Leidse regio. In lijn met het geschetste model is als juridisch construct gekozen voor het inrichten van een centrumregeling. Dit betekent dat Leiden de centrumgemeente wordt die de bedrijfsvoering uitvoert voor de deelnemende gemeenten Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude. Met dit model wordt de samenwerking teruggebracht tot de kern, vier gemeenten die gezamenlijke doelen willen bereiken, zonder een derde partij die de samenwerking vertegenwoordigt. De keus voor een centrumregeling benadrukt de wens en behoefte van de partnergemeenten om samen te werken. Daarnaast levert de centrumregeling waarborgen ten aanzien van de rechtmatigheid.

Gezamenlijke spelregels, individuele afspraken Uit de keus voor de centrumregeling volgt dat een dienstverleningsovereenkomst (DVO) tussen centrumgemeente en deelnemende gemeente (1 op 1) wordt vastgelegd, waarin gezamenlijke afspraken staan en waarmee de deelnemende gemeenten kunnen sturen op hun vraag. Kenmerkend voordeel van het hebben van individuele DVO’s is dat er meer flexibiliteit ontstaat dan bij één generieke DVO. Zo ontstaat er binnen de DVO’s ruimte voor het maken van eigen keuzes en doet het recht aan de couleur lokale van de gemeenten.

Geen tussenmodel, wel een transitieperiode na een overgang ‘as is’ Het beoogde tussenmodel, waarbij het huidige juridische construct in stand blijft, maar het collectief opdrachtgeverschap bij Leiden wordt belegd, is geanalyseerd. Dit bleek geen logische stap in de goede richting te zijn. Om toch op relatief korte termijn de knelpunten weg te kunnen nemen is gedurende het onderzoek daarom het uitgangspunt gehanteerd dat de overgang ‘as is’ wordt vormgegeven. Dit betekent dat er na het moment van overgang een transitiefase begint waarin de doorontwikkeling van de beoogde samenwerking wordt vormgegeven. Na deze transitiefase van 2 tot 3 jaar wordt verwacht dat de samenwerking staat zoals die nu gedurende het onderzoek is geschetst.

Centrale sturing op de bedrijfsvoeringsfunctie In het neerzetten van de nieuwe samenwerking heeft de behoefte aan gezamenlijkheid de boventoon gevoerd. De keuze voor gezamenlijkheid kan de gewenste slagvaardigheid in de weg staan. Dit heeft geleid tot de keus om de centrumgemeente zoveel mogelijk het voortouw te laten nemen zodat niet steeds naar consensus gezocht hoeft te worden. Daarbij is voor de slagvaardigheid van de centrumgemeente van belang dat de te maken spelregels met de deelnemende gemeenten zoveel als mogelijk gelijkluidend zijn. In de rolneming binnen de centrumregeling is afgesproken dat de deelnemende gemeenten de centrumgemeente in de positie brengen om als eigenaar de bedrijfsvoering goed op te tuigen – zowel voor zichzelf als voor de deelnemende gemeenten. Zij doen dit door het bepalen van het dienstverleningsaanbod zoveel mogelijk los te laten. Zij sturen (met elkaar) vooral op hun vraag via de DVO; het aansturen van de bedrijfsvoeringsfunctie wordt overgelaten aan Leiden. Er is vertrouwen dat Leiden de rol als centrumgemeente goed kan en zal vervullen door op een proactieve manier de wensen en behoeften van de deelnemende gemeenten op te halen en mee te nemen in de (keuzes binnen de) uitvoering.

63

Hoofdlijn van de gekozen inrichting van het beoogde model (2) Sturing & samenwerking (2) Wijze van samenwerken afhankelijk van het type dienstverlening In het dienstverleningsaanbod worden drie typen dienstverlening onderscheiden: standaard dienstverlening, businesspartner in advisering, en businesspartner in de ontwikkeling van de bedrijfsvoering. Business partner in ontwikkeling: de centrumgemeente trekt de kar, flexibiliteit voor de deelnemende gemeenten om mee te doen De ‘business partner in ontwikkeling’ is een vorm van dienstverlening die is geïntroduceerd om tegemoet te komen aan het verschil in tempo en ambitie van de gemeenten. Er is op dit onderdeel sprake van grote keuzevrijheid in het al dan niet meedoen aan nieuwe opgaven. Het gaat hierbij om tijdelijke opgaven die voortvloeien uit een nog op te stellen strategische bedrijfsvoeringsagenda. De centrumgemeente neemt hierin het voortouw; deelnemende gemeenten kunnen meedoen met afzonderlijke opgaven uit deze agenda, maar zijn daar niet toe verplicht. Standaard dienstverlening: streven naar gelijke dienstverlening voor efficiënte processen Standaard dienstverlening heeft als kenmerken dat er sprake is van hoog volume, transactioneel/operationeel proces.

De standaard dienstverlening heeft dan ook weinig onderscheidend vermogen; geoptimaliseerde efficiënte processen op de schaal van de regio bieden meer waarde dan op maat gemaakte processen per gemeente. Slagvaardigheid, continuïteit en voorspelbaarheid zijn dan ook de belangrijkste graadmeters geweest waarop de partners hun keuzes bij de inrichting van standaard dienstverlening hebben gebaseerd. Dit betekent dat gestreefd wordt naar harmonisatie en standaardisatie; een zelfde dienstenpakket voor de partnergemeenten. Business partner in advisering: uit oogpunt van continuïteit zoveel mogelijk vergelijkbare dienstverlening; differentiatie als dat écht meerwaarde heeft Advisering heeft als kenmerken dat het kennisintensief is en tot stand komt in directe afstemming met het gemeentelijke proces. Er is kennis nodig van de specifieke context en het kent relatief een laag volume.

Ook voor de advisering bleek de behoefte aan continuïteit (en dus het verlagen van de kwetsbaarheid) van doorslaggevende betekenis voor de te maken keuzes. De partners hebben nog geen volledig helder beeld waar de behoeften overlappen, en waar differentiatie nodig is. Er wordt gezorgd voor ruimte voor differentiatie als blijkt dat het grote meerwaarde heeft om het voor een bepaalde gemeente anders te organiseren. Deze specifieke afspraken krijgen een plaats in de DVO. Voor de advisering geldt zodoende dat als er weinig onderscheidend vermogen is in de dienstverlening wordt gekozen voor continuïteit en optimalisatie, net als bij de standaard dienstverlening. Als er wel sprake is van een stevig onderscheidend vermogen dan wordt gekozen voor differentiatie en is er sprake van flexibiliteit. De dienstverlening op het gebied van advisering start bij aanvang zoals die nu is ingericht, en de transitiefase wordt gebruikt om de overlap in de behoeften te onderscheiden van de specifieke.