Volledige zienswijze - geanonimiseerd

Een ander selectiecriterium speelt daarbij ook nog een rol, omdat broedgebieden die zijn gelegen in agrarische gebieden niet snel voldoen aan het vereiste dat ten minste 100 hectare met een formele natuurstatus deel uitmaakt van het geselecteerde gebied.48 Deze extra voorwaarde is niet ontleend aan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, maar wordt door de Nederlandse overheid gehanteerd ter invulling van de beoordelingsmarge die lidstaten toekomt bij het selecteren van de meest geschikte gebieden voor de betrokken soorten.49 Een gebied dat is geselecteerd voor een kwalificerende soort kan tevens worden aangewezen voor zogenoemde ‘begrenzingsoorten’. Bij de begrenzing van de gebieden wordt namelijk rekening gehouden met het voorkomen van niet-kwalificerende maar wel in behoorlijke aantallen voorkomende andere Bijlage I-soorten, trekkende watervogels en overige trekvogels. Voor het aanwijzen van broedgebieden geldt daarbij als voorwaarde dat de soort kan worden beschouwd als andere geregeld voorkomende trekvogel bedoeld in artikel 4 lid 2 van de Vogelrichtlijn, die voorkomt op de Nederlandse Rode Lijst én waarvoor de beschermde gebieden een wezenlijke bijdrage (minstens 25% van de Nederlandse broedpopulatie) leveren aan de bescherming van de soort.50 Aan dit laatste criterium wordt bij de meeste soorten boerenlandvogels niet snel voldaan.

Zo broedt slechts 7% van de grutto’s in de aangewezen Natura 2000-gebieden.51 Dit verklaart waarom Natura 2000-gebieden als

47 48 49 50 51

Zie Nota van Antwoord Vogelrichtlijn, Deel 1, Bijlage 1A en 2B. Nota van Antwoord Vogelrichtlijn, Deel 1, Bijlage 1A en 2B. Zie J. Verbeek, Gebiedsbescherming in de Wet natuurbescherming, Zutphen: Paris 2016, p. 103-104. Zie Nota van Antwoord Vogelrichtlijn, Deel 1, Bijlage 3A. R.L. Vogel e.a., Het belang van Nederland buiten de Ecologische Hoofdstructuur voor soorten van de Vogelrichtlijn en van Bijlage V van de Habitatrichtlijn, SOVON 2013, p. 55.

103

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

Arkemheen niet zijn aangewezen voor grutto’s, ondanks het feit dat ze daar in grote aantallen broeden.52 Dit heeft belangrijke consequenties, omdat er uitsluitend voor soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen instandhoudingsmaatregelen (art. 6 lid 1 Habitatrichtlijn) en ‘passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de (...) habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben’ worden getroffen (art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn). Dat geldt ook voor de toetsing van plannen en projecten met mogelijk schadelijke effecten, zoals vereist is op grond van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn. De werkingssfeer van artikel 6 omvat in voorkomende gevallen ook reguliere landbouwactiviteiten, maar deze verplichtingen hebben op deze manier weinig betekenis voor de broedende boerenlandvogels.53 Er is wel in enige mate rekening gehouden met deze soorten in de beheerplannen voor de betreffende Natura 2000-gebieden, maar dat is allemaal redelijk vrijblijvend geformuleerd.

De consequentie van deze keuzes van het Rijk is dat de bescherming van leefgebieden van boerenlandvogels in Nederland het vrijwel volledig moet hebben van de ruimtelijkeordeningswetgeving, waarbij een rol is weggelegd voor alle bevoegde bestuursorganen (Rijk, provincies, gemeenten).54 De rol van het Rijk bij de bescherming van weidevogels en hun leefgebieden via het ruimtelijke spoor beperkt zich hoofdzakelijk tot het nationale beleid en de landelijke regels voor het NNN (voorheen EHS). Provincies zijn verantwoordelijk voor de aanwijzing en begrenzing van NNN-gebieden en identificatie van de wezenlijke kenmerken en waarden waarvoor zij worden aangewezen.55 Het NNN omvat natuurgebieden van nationaal en internationaal belang, waaronder de meeste Natura 2000-gebieden. Een deel van de Natura 2000-gebieden (ruim 27.000 hectare) maakt echter geen onderdeel uit van het NNN. Dit is relevant om te vermelden, omdat het daarbij vooral gaat om agrarische gebieden zoals Arkemheen, Polder Zeevang, uiterwaarden van de Rijntakken, het Oude land van Strijen en delen 52 53

54 55

Besluit Natura 2000-gebied Arkemheen, waarin is bepaald dat het gebied is aangewezen voor kleine zwaan en smient als niet-broedvogels. In Bijlage C, p. 24, wordt toegelicht waarom het gebied niet is aangewezen voor weidevogels. Zie o.a. HvJ EG 10 januari 2006, zaak C-98/03, ECLI:EU:C:2006:3 (Commissie/Duitsland). Zie ook de recente uitspraken over het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen in relatie tot art. 6 Habitatrichtlijn: HvJ EU 7 november 2018, gevoegde zaken C‑293/17 en C‑294/17, ECLI:EU:C:2018:882 (Programmatische aanpak stikstof ) en ABRvS 29 mei 2019, 201506170/2/R2, 201506807/4/R2, 201506815/3/ R2 en 201506818/3/R2, ECLI:NL:RVS:2019:1604. Zie daarover ook de bijdrage van Marieke Kaajan in deze bundel. Art. 2.10.2 en 2.10.3 Barro.

104

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

van de Wieden. Dat zijn gebieden die van (groot) belang zijn voor weidevogels. Deze gebieden hebben een andere bestemming dan natuur en een beperkter beschermingsregime (ja, mits) dan de gebieden in het NNN. Bedrijven in deze gebieden kunnen daardoor gemakkelijker uitbreiden. Leefgebieden van boerenlandvogels die wel binnen het NNN vallen, genieten bescherming via de toepasselijke provinciale verordening overeenkomstig de eisen uit het Barro, indien zij door de betreffende provincie zijn aangewezen als onderdeel van de wezenlijke kenmerken en waarden van de betreffende gebieden. Het NNN dekt echter slechts een relatief gering deel van de broedgebieden van de boerenlandvogels in Nederland (zie tabel 5.2). Voor de grutto is in 2013 berekend dat 18% van de broedpopulatie zich in het netwerk bevindt (Natura 2000-gebieden niet meege­ rekend). De belangrijkste broedgebieden liggen dus buiten het NNN. Tabel 5.2

Verdeling broedpopulaties van negen boerenlandvogel-indicator­ soorten in Nederland (in percentages van totale broedpopulatie)

Soort (broedvogel) Gele kwikstaart Graspieper Grutto Kievit Scholekster Slobeend Tureluur Veldleeuwerik Wulp

Natura 2000

Overige NNN

Overig Nederland

3 11 7 7 6 11 7 8 13

6 12 18 14 13 19 17 11 14

91 77 75 79 81 71 77 82 73

Bron: R.L. Vogel e.a., Het belang van Nederland buiten de Ecologische Hoofdstructuur voor soorten van de Vogelrichtlijn en van bijlage V van de Habitatrichtlijn (SOVON 2013), ­bijlage 2.

105

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

Sommige gebieden binnen en buiten het NNN zijn aangewezen als weidevogelreservaat. Het gaat daarbij om natuurgebieden die in beheer zijn bij een terreinbeherende organisatie (provinciaal landschap, Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer). In deze reservaten vormen weidevogels het natuurbeheerdoel, al dan niet in combinatie met agrarisch medegebruik. Weidevogelgebieden die als natuurreservaat worden beheerd zijn veelal via bestemmingsplannen beschermd. Veel van de bestaande reservaten worden momenteel echter niet optimaal beheerd voor weidevogels, zelfs niet in de kerngebieden waar zij nog in hoge aantallen broeden.56 Bijkomend probleem is dat verwerving van gronden door provincies beperkt is tot het NNN, waardoor uitbreiding van bestaande (weidevogel)reservaten buiten het netwerk niet snel zal plaatsvinden. Verschillende provincies hebben ruimtelijk beleid ontwikkeld voor de bescherming van leefgebieden van boerenlandvogels (hoofdzakelijk weidevogelgebieden) gelegen binnen en buiten het NNN. Dat beleid is uitgewerkt in een provinciale verordening, waarmee ook de doorwerking naar gemeentelijke bestemmingsplannen en beheersverordeningen wordt geregeld. Vaak wordt daarbij een apart toetsingskader opgenomen voor leefgebieden die zijn gelegen buiten het NNN. De eisen die daarin zijn opgenomen voor ruimtelijke ingrepen zijn aanzienlijk soepeler dan het regime dat geldt voor het NNN.

Dergelijk provinciaal beleid verzekert dat er in de ruimtelijke ordening rekening wordt gehouden met boerenlandvogels. In de praktijk leidt dit echter zelden tot een afweging waarbij de natuurbelangen prevaleren boven andere belangen, zowel binnen als buiten het NNN. Vaak kiest men voor het toestaan van de ingreep, al dan niet met (financiële) compensatie voor het verlies aan leefgebied. Bovendien heeft deze planologische bescherming alleen betrekking op (nieuwe) ruimtelijke ingrepen. Planologische bescherming van de leefgebieden van boerenlandvogels ten aanzien van regulier gebruik ontbreekt in de meeste gevallen. Zo is in vrijwel alle Nederlandse weidevogelgebieden (voor zover niet liggend in het NNN of aangewezen als natuurreservaat) de agrarische functie sturend in de bestemmingplannen, en spelen weidevogels niet of nauwelijks een rol. Concluderend kan worden gesteld dat het gebiedenbeschermingsrecht (te) weinig goeds heeft gebracht voor de boerenlandvogels. Nederlandse Natura 2000-gebieden hebben weinig directe betekenis voor boerenlandvogels, omdat vrijwel uitsluitend bescherming wordt geboden aan de slaapplaatsen en foerageergebieden van boerenlandvogels als niet-broedvogels.

De belangrijkste broedgebieden zijn niet aangewezen als Natura 2000-gebieden (met uitzondering van broedgebieden van de kemphaan) en er zijn ook geen instandhoudingsdoelen voor de soorten als broedvogels in aangewezen Natura 2000-gebieden waar zij broeden. De overlap van de aangewezen Nederlandse Natura 2000-gebieden met de belangrijkste broedgebieden van

56

Zie o.a. D. Melman, W. Teunissen & A. Guldemond, ‘Weidevogels – op weg naar kerngebieden’, in: G.R. de Snoo e.a. (red.), Agrarisch natuurbeheer in Nederland – Principes, resultaten en perspectieven, Wageningen Academic Press 2016.

106

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

weidevogels in agrarische gebieden is in het algemeen zeer gering.57 De ruimtelijke en planologische bescherming voor broedgebieden van boerenlandvogels is in theorie van groot belang, maar schiet in de praktijk vaak tekort. Veel van de broedgebieden liggen buiten het NNN en zijn daar niet of veel minder goed beschermd. De planologische bescherming die wordt geboden aan de broedgebieden van boerenlandvogels binnen en buiten het NNN is bovendien onvoldoende gebleken om negatieve ontwikkelingen tegen te gaan. In potentie zijn er goede mogelijkheden om planologische instrumenten daarvoor beter in te zetten, maar die worden in de praktijk niet (ten volle) benut. Er zijn verschillende voorstellen gedaan om de ruimtelijke bescherming van weidevogelgebieden meer handen en voeten te geven, maar tot nu toe is daar nog geen of onvoldoende invulling aan gegeven.58 En dat geldt nog sterker voor akkervogels en vogels van het kleinschalig cultuurlandschap. 5

De betekenis van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, agrarisch natuurbeheer en actieve bescherming

5.1

Europees gemeenschappelijk landbouwbeleid

Het Europese gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) heeft een belangrijke invloed op de bescherming van boerenlandvogels, omdat hun voornaamste broedgebieden zich bevinden op agrarisch in gebruik zijnde gronden en landbouwactiviteiten schade kunnen veroorzaken aan de vogels, hun nesten en jongen. Primair is het GLB gericht op het verbeteren van de landbouwproductiviteit ten behoeve van een stabiele voedselvoorziening tegen betaalbare prijzen en een redelijke levensstandaard voor de landbouwers in de EU.59 Door de sterke nadruk op het verhogen van de productiviteit vormt het GLB een van de drijvende krachten achter de intensivering van de veehouderij en landbouw die ten grondslag ligt aan de achteruitgang van boerenlandvogels in Nederland en de rest van de EU. Gelijktijdig bevat het GLB elementen die beogen bij te dragen aan de bescherming van natuur en biodiversiteit. Dit is een direct gevolg van het integratiebeginsel dat bepaalt dat de eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het EU-beleid.60

57

58

59 60

De overlap tussen de weidevogelkerngebieden en Natura 2000-gebieden wordt geschat in de orde van 1%. Zie W.A. Teunissen e.a., Op naar kerngebieden voor weidevogels in Nederland – werkdocument met randvoorwaarden en handreiking, Alterra/SOVON/ Altenburg & Wymenga 2012. Zie o.a. E.B. Oosterveld, L.W. Bruinzeel & E. Wymenga, Ecologie van weidevogels, kennisbundeling voor bescherming en beheer, Altenburg & Wymenga 2014, p. 57; en F. Kistenkas & D. Melman, Ruimtelijke bescherming weidevogellandschap. Naar een provinciale weidevogelverordening?, ministerie van Landbouw, Natuur en Voedsel­ kwaliteit 2008. Art. 39 lid 1 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU). Art. 11 VwEU: ‘De eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling.’

107

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

Het huidige GLB – dat meest recent is herzien in 2013 en in de nieuwe vorm van toepassing is sinds 1 januari 2015 – voorziet in verschillende maatregelen die zijn gericht op bescherming van natuur en biodiversiteit.61 Deze zijn verdeeld over de twee hoofdpijlers van het GLB: algemene randvoorwaarden en specifieke vergroeningseisen die zijn gekoppeld aan directe inkomenssteun voor boeren onder de eerste pijler (marktbeleid en inkomstenondersteuning) en Europese cofinanciering van maatregelen ter verduurzaming van de landbouw onder de tweede pijler (plattelandsontwikkeling).62 Onder het GLB geldt dat de ontvanger van directe inkomenssteun moet voldoen aan een aantal algemene randvoorwaarden, waaronder de naleving van bepaalde regels uit de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en andere relevante EU-regelgeving (de zogeheten ‘cross compliance’).63 Een ontvanger die niet voldoet aan deze randvoorwaarden kan een administratieve sanctie opgelegd krijgen in de vorm van de gehele of gedeeltelijke verlaging of uitsluiting van de steun die in het kader van het GLB is ontvangen.64 Het belang van deze randvoorwaarden voor de bescherming van boerenlandvogels en hun leefgebieden is in potentie groot, omdat daarmee de naleving van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn wordt bevorderd.

De randvoorwaarden omvatten echter maar een beperkt deel van de bepalingen uit deze richtlijnen, namelijk artikel 3 lid 1 en 2, onder b, en artikel 4 lid 1, 2 en 4 van de Vogelrichtlijn en artikel 6 lid 1 en 2 van de Habitatrichtlijn.65 Het gaat dus uitsluitend om de algemene bescherming van leefgebieden van vogels en Natura 2000-gebieden en niet bijvoorbeeld om de vereisten op het gebied van soortenbescherming, in tegenstelling tot het voorgaande GLB waar (een deel van) de soortenbescherming wel onderdeel uitmaakte van de randvoorwaarden.66 Er is op dit moment slechts één andere randvoorwaarde die op dat punt relevant is en dat is het verbod om heggen en bomen te

61

62

63 64 65 66

De belangrijkste regels van het vigerende GLB zijn opgenomen in vier basisverordeningen: Verordening (EU) nr. 1305/2013 (plattelandsontwikkeling), Verordening (EU) nr. 1306/2013 (financiering, beheer en monitoring van GLB), Verordening (EU) nr. 1307/2013 (inkomenssteun) en Verordening (EU) nr. 1308/2013 (marktordening). Het totale bedrag dat beschikbaar is voor Nederland voor directe inkomenssteun loopt geleidelijk terug van ruim € 780 miljoen in 2015 tot € 732 miljoen in 2019/2020. Het totale bedrag dat voor Nederland vanuit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) beschikbaar is bedraagt € 607 miljoen voor de periode 20142020. Dat is ruim € 87 miljoen per jaar. Titel VI Verordening (EU) nr. 1306/2013. Art. 91, 97 en 99 Verordening (EU) nr. 1306/2013. Art. 93 en bijlage I Verordening (EU) nr. 1306/2013I. Zie art. 4 en 5 en Bijlage II Verordening (EG) nr. 73/2009, waarin ook art. 5, 7 en 8 Vogelrichtlijn en art. 6 lid 3 en 4 en art. 13, 15 en 22 Habitatrichtlijn zijn opgenomen. Deze bepalingen zijn niet opgenomen als randvoorwaarden in de vigerende verordening, omdat ze te moeilijk zouden zijn om te controleren in het kader van cross compliance.

Overtredingen zouden alleen kunnen worden geconstateerd als landbouwers ‘op heterdaad’ worden betrapt, terwijl de cross compliance controles systematisch van aard zijn en daarom voor dit soort overtredingen niet geschikt worden geacht. Zie Europese Rekenkamer, Het blijft een uitdaging om cross-compliance doeltreffender en eenvoudiger te maken, Speciaal verslag 2016, nr. 26. 108

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

snoeien in de vogelbroedperiode.67 Een vergelijkbaar verbod op het maaien in de broedperiode is echter niet als randvoorwaarde in het GLB opgenomen. De eigenlijke vergroening van de eerste pijler van het GLB bestaat uit een aantal verplichte klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken, waarvoor een aanvullend bedrag wordt betaald dat deel uitmaakt van de directe inkomenssteun voor boeren.68 Deze vergroeningscomponent beslaat een substantieel deel (30%) van de beschikbare inkomenssteun.69 Concreet bestaat de vergroening uit drie maatregelen, namelijk (a) gewasdiversificatie op bouwland; (b) het in stand houden van bestaand blijvend grasland; en (c) de verplichting om 5% van het bouwland in te richten als ecologisch aandachtsgebied.70 Het GLB biedt over het algemeen veel vrijheid aan de lidstaten bij de nadere invulling van deze vergroeningsmaatregelen. Daarnaast voorziet het in de mogelijkheid om als alternatief gelijkwaardige praktijken toe te passen.71 Geen van deze vergroeningsmaatregelen heeft tot nu toe veel opgeleverd voor boerenland­ vogels in Nederland en in de praktijk wordt er ook nog flink aan gemorreld.

Zo heeft de Nederlandse overheid een verzoek ingediend bij de Europese Commissie om het verbod op het omzetten of ploegen van blijvende graslanden (grasland dat ten minste vijf jaar of langer niet is omgeploegd) binnen Natura 2000-gebieden op te heffen.72 Dat verzoek is afgewezen, maar de Commissie heeft aangegeven dat er wel enige ruimte is om daar onder voorwaarden uitzonderingen op te maken. Het GLB stelt geen specifieke eisen aan het beheer van de blijvende graslanden ten behoeve van natuurdoelen, zodat boerenlandvogelvriendelijk beheer van deze gebieden niet is gegarandeerd. De verplichting onder het GLB om 5% van het bouwland in te richten als ecologisch aandachtsgebied heeft ook onvoldoende opgeleverd, omdat in Nederland is gekozen voor een pakket aan maatregelen dat het aantrekkelijk maakt voor boeren om te kiezen voor vanggewassen om aan deze verplichting te voldoen. Dat levert helemaal niets op voor weidevogels en ook niet veel voor andere boerenlandvogels. De alternatieve mogelijkheid bestaat om te kiezen voor een equivalent pakket waarin maatregelen zijn opgenomen voor akkervogels (akkerrandenbeheer/ vogelakkers) en de veldleeuwerik (certificatiepakket), maar het is duidelijk dat dit voor veel boeren niet de eerste keus zal zijn.

Wat resteert, zijn de financiële middelen die beschikbaar zijn voor cofinanciering van natuurbescherming onder de tweede pijler (plattelandsontwikkeling). Het GLB vereist dat lidstaten minimaal 30% van de totale bijdrage uit het Europees 67 68 69 70 71 72

Bijlage II Verordening (EU) nr. 1306/2013. Titel III, hoofdstuk 3 Verordening (EU) nr. 1307/2013. Art. 47 Verordening (EU) nr. 1307/2013. Art. 43 lid 1 en 2 Verordening (EU) nr. 1307/2013. Specifieke eisen voor elk van de vergroeningsmaatregelen zijn opgenomen in art. 44 (gewasdiversificatie), 45 (blijvend grasland) en 46 (ecologisch aandachtsgebied). Art. 43 lid 1 en 3 Verordening (EU) nr. 1307/2013. Een lijst met gelijkwaardige praktijken waaruit gekozen kan worden is opgenomen in Bijlage IX. Art. 2.15 van de Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 11 december 2014, nr. WJZ/14194346, houdende de uitvoering van het gemeenschap­ pelijke landbouwbeleid voor wat betreft de rechtstreekse betalingen en het randvoorwaardenbeleid (Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB). 109

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling inzetten voor financiering van agromilieu- en klimaatmaatregelen, waaronder ook natuurmaatregelen vallen.73 Deze maatregelen moeten in nationale programma’s worden opgenomen. Nederland heeft ervoor gekozen om aan deze verplichting te voldoen door inzet van een deel van de middelen voor agrarisch natuurbeheer. In het Nederlandse nationale plattelandsontwikkelingsprogramma (POP3) dat loopt tot 2020 is vastgelegd dat jaarlijks € 30 miljoen EU-cofinanciering beschikbaar wordt gesteld voor het nieuwe stelsel van agrarisch natuurbeheer. Dat is bij lange na niet genoeg om de achteruitgang van de boerenlandvogels te stoppen.74 Al met al schiet de afstemming tussen (de toepassing van) het GLB enerzijds en de vereisten voortvloeiend uit het natuurbeschermingsrecht anderzijds, vanuit boerenlandvogelperspectief, ernstig tekort.75 De jurisprudentie van het Hof van Justitie laat er overigens geen twijfel over bestaan dat een dergelijke gebrekkige afstemming tussen het GLB en de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn een lidstaat op geen enkele wijze vrij kan pleiten van zijn verplichtingen onder laatstgenoemde richtlijnen.76 5.2

Agrarisch natuurbeheer in Nederland

Agrarisch natuurbeheer vormt op papier het belangrijkste instrument om boerenlandvogels en hun broedgebieden te beschermen.77 Vooral sinds de jaren negentig van de vorige eeuw zijn er maatregelen in dat kader getroffen op basis van landelijke subsidieregelingen. Agrarisch natuurbeheer vindt plaats op landbouwgrond binnen en buiten het NNN. Het agrarisch natuurbeheer omvat verschillende maatregelen, waaronder nestbescherming, aanpassingen in het maaibeheer, vernatting en het instellen van reservaten. Dit zijn gesubsidieerde maatregelen waaraan boeren op vrijwillige basis kunnen meedoen, waarbij contracten van beperkte duur worden afgesloten voor individuele percelen. Ondanks alle inspanningen is het agrarisch natuurbeheer tot nu toe grotendeels ineffectief gebleken. Dit blijkt uit een advies uit 2013 van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, waarin kritiek wordt geuit op de effectiviteit en invulling van het agrarisch natuurbeheer.78 Volgens de Raad is ‘het Nederlandse beleid om de natuur

73 74 75

76 77 78

Zie Verordening (EU) nr. 1305/1203, in het bijzonder art. 28. Th.C.P. Melman & H. Sierdsema, Weidevogelscenario’s; Mogelijkheden voor aanpak van verbetering van de weidevogelstand in Nederland, Wageningen Environmental Research, Rapport 2769, Wageningen 2017. Zie in deze zin ook M.E.A. Broekmeyer & M. Pleijte, Kansen en knelpunten bij de uitvoering van de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn: zestien Nederlandse casussen in het licht van de Fitness Check en de ambities uit de Rijksnatuurvisie, Alterra 2016, p. 73-74 en 167-169. HvJ EG 25 november 1999, zaak C-96/98, ECLI:EU:C:1999:580 (Commissie/Frankrijk), r.o. 40. Zie: G.R. De Snoo e.a. (red.), Agrarisch natuurbeheer in Nederland – principes, resultaten en perspectieven, Wageningen Academic Publishers 2016. Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, Onbeperkt houdbaar: naar een robuust natuurbeleid, 2013.

110

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

in het agrarische landschap te redden op een groot fiasco uitgelopen’.79 Deze kritiek is aanleiding geweest voor de Nederlandse overheid om het stelsel van agrarisch natuurbeheer drastisch te herzien. Er is een nieuw collectief stelsel voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer ontwikkeld dat op 1 januari 2016 van start is gegaan.80 Uitgangspunt van het nieuwe stelsel is een benadering waarin de nadruk ligt op kansrijke gebieden (de kerngebieden) en beheer door collectieven in plaats van individuele boeren. De provincies zijn daarvoor opgedeeld in agrarische collectieven waarvan de kern doorgaans wordt gevormd door agrarische natuurverenigingen en andere landgebruikers met landbouwgrond. De agrarische collectieven zijn gecertificeerd en zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van het agrarisch natuurbeheer. Subsidies worden verstrekt voor een periode van zes jaar. In het nieuwe subsidiestelsel wordt een onderscheid gemaakt tussen vier typen leefgebied met bijbehorende beheertypen en soorten: open grasland, open akkerland, natte dooradering en droge dooradering.81 De overheid heeft aangegeven dat het nog enige tijd zal duren voor de resultaten van het nieuwe stelsel zichtbaar zullen zijn in het veld. De ambitie is dat in 2020 het collectieve stelsel zichzelf bewezen heeft, zowel in effectiviteit als efficiëntie.

Onderzoek gaf echter al snel aan dat dit nieuwe beleid met focus op kansrijke gebieden de afname van de populaties niet zou kunnen gaan stoppen. Kleijn en Hooijmeijer schatten in dat de regeling niet zal leiden tot een verhoging van het aantal weide­ vogels, hoogstens tot een vertraging van de afname.82 Een breed gedragen bevinding in onderzoek was (en is) dat de omstandigheden in de beheerde gebieden niet optimaal zijn voor belangrijke vereisten zoals openheid, juiste ontwatering, afwezigheid van verstoring en goed beheer. Melman, Teunissen en Guldemond stellen met betrekking tot de grutto vast dat ‘de gebieden die nu aan alle randvoorwaarden voldoen slechts 3-5 procent van de huidige populatie herbergen. Voortzetting van de huidige inspanningen zonder echte verbeteringen zal de achteruitgang dus bij lange na niet stoppen.’83 In 2017 concludeerden Melman en Sierdsema: ‘Uit deze berekening kan worden geconcludeerd dat de omstandigheden binnen de nu beheerde gebieden niet optimaal zijn, zowel binnen reservaten als binnen agrarisch gebied. Hier ligt een omvangrijke verbeteropgave. De tabel maakt inzichtelijk waarom de afgelopen jaren ondanks alle inspanningen van een gestage achteruitgang van de weidvogelpopulatie sprake is: over de hele linie worden geen optimale omstandigheden gerealiseerd. De duurzaamheid van ­weidevogels is in het geding.’84 79 80 81 82 83 84

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur 2013, p. 66. Zie Kamerstukken II 2012/13-2015/16, 33576, 3, 17 en 56. Zie T.C.P. Melman e.a., Nieuw stelsel agrarisch natuurbeheer: criteria voor leefgebieden en beheertypen, Alterra 2014. Interview met D. Kleijn en J. Hooijmeijer in A. Sikkema, ‘Vrijwillig weidevogels redden werkt niet’, Resource, 19 mei 2016, p. 20-21. Melman e.a. 2016, p. 159-160. Melman & Sierdsema 2017, p. 17. In het citaat wordt verwezen naar Tabel 2 van het rapport. Zie ook Melman e.a. 2016, p. 159-160.

111

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

In dit verband moet ook worden opgemerkt dat ook het nieuwe stelsel gebaseerd is op gesubsidieerde maatregelen waaraan boeren op vrijwillige basis kunnen meedoen met contracten van beperkte duur, zodat effectiviteit en continuïteit niet zijn gegarandeerd. In maart 2018 is in interprovinciaal verband besloten om in te zetten op behoud van de huidige populatie van 32.000-36.000 broedparen grutto’s en het door de weidevogelprovincies (FR, GR, NH, ZH, OV en UT) in 2018 opstellen van provinciale actieplannen voor het behoud van weidevogels.85 Deze ambitie is gebaseerd op het hierboven al genoemde onderzoek van Melman en Sierdsema en meer in het bijzonder op het in dat onderzoek beschreven scenario 2: ‘Optimalisatie van de inspanningen (inrichting + beheer) binnen de gebieden die nu voor weidevogels worden beheerd.’86 Dit zou een eenmalige investering vragen (m.n. ontwatering) van een bedrag tussen de € 35 en 89 miljoen en een extra jaarlijkse investering van € 12 tot 19 miljoen bovenop de al bestaande kosten. Dit scenario is echter niet zonder kanttekeningen door de provincies als ambitie geaccepteerd.

Bij voorbaat is al niet voldoende geld beschikbaar en moet worden gezocht naar aanvullende financiering, waarbij iedere provincie haar eigen verantwoordelijkheid moet nemen.87 Daarnaast vereist het behalen van de doelstelling bijvoorbeeld peilopzet in het agrarisch gebied, waarvoor weinig draagvlak is. Het behoud van 32.000-36.000 broedparen grutto’s zal volgens de provincies alleen realiseerbaar zijn wanneer er structurele veranderingen in het landbouwsysteem worden doorgevoerd. De provincies geven aan dat hiervoor initiatieven vanuit de EU en het Rijk noodzakelijk zijn als randvoorwaarden voor de provinciale inspanningen op het vlak van bescherming van boerenlandvogels en biodiversiteit in het landelijk gebied.88 5.3

Actieve bescherming: artikel 1.12 Wet natuurbescherming en boerenlandvogels89

De voorgaande subparagrafen wekken mogelijk de indruk dat het Rijk en de provincies vrije beleidskeuzes kunnen maken voor wat betreft het ambitieniveau voor de bescherming van boerenlandvogels, maar die ruimte wordt beperkt door de internationaal- en Europeesrechtelijke verplichtingen die in paragraaf 2 zijn besproken.

85

86 87 88 89

Provincie Overijssel, ‘Actieplan weide- en akkervogels Overijssel 2018-2021’, juni 2018, p. 8; verwezen wordt naar besluitvorming in de Bestuurlijke Adviescommissie Vitaal Platteland van het IPO, begin 2018. Zie ook https://nieuws.ipo.nl/ provincies-zetten-in-op-behoud-van-weide--en-akkervogels/. Melman & Sierdsema 2017. Provincie Overijssel, ‘Actieplan weide- en akkervogels Overijssel 2018-2021’, juni 2018, p. 8. Zie bijvoorbeeld Actieplan weidevogels provincie Utrecht, 2018, p. 6. Voor een algemene discussie over de instrumenten van de Wet natuurbescherming voor actieve natuurbescherming met voorbeelden uit de praktijk, zie: K. Bastmeijer & A. van Kreveld, ‘Actieve bescherming onder de Wet natuurbescherming’, NBR 2017/7, p. 220-234.

112

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

De essentie van die verplichtingen is met de inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming (1 januari 2017) voor het eerst expliciet vastgelegd in de Nederlandse wetgeving. Hoewel het uiteindelijk een verantwoordelijkheid van het Rijk betreft, is de realisatie grotendeels in handen gelegd van de colleges van GS van de provincies. Artikel 1.12 lid 1 Wet natuurbescherming bepaalt namelijk dat: ‘Gedeputeerde staten van de provincies dragen, ieder in hun provincie, tezamen zorg voor het nemen van de nodige maatregelen voor: – de bescherming, de instandhouding of het herstel van biotopen en leefgebieden in voldoende gevarieerdheid voor alle in Nederland natuurlijk in het wild levende vogelsoorten en in het bijzonder de vogelsoorten, genoemd in bijlage I bij de Vogelrichtlijn, en de niet in die bijlage genoemde geregeld in Nederland voorkomende trekvogelsoorten; – (...) – het behoud of het herstel van een gunstige staat van instandhouding van de met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende van nature in Nederland in het wild voorkomende dier- en plantensoorten, bedoeld in artikel 1.5, ­vierde lid.’ Zoals besproken in paragraaf 2 gaan de auteurs ervan uit dat deze verplichting dient om vogelsoorten in een gunstige staat van instandhouding te brengen en te houden.

De meeste provincies die met name belangrijk zijn voor weidevogels hebben ter invulling van deze verplichting provinciale prioritaire soorten of icoonsoorten benoemd (Groningen, Overijssel, Utrecht en Zuid-Holland). Deze provincies hebben ook een actieplan voor weidevogels (in sommige gevallen verbreed met andere boerenlandvogels) opgesteld. In Groningen (evenals in Gelderland) lag het initiatief voor wat betreft een actieplan overigens vooral bij boeren, natuurbeschermers en jagers. In Noord-Holland en Friesland is nog geen beleid voor prioritaire soorten ontwikkeld en deze provincies kennen evenmin een actieplan voor boerenlandvogels. Dit is opvallend, want dit zijn voor weidevogels nu juist de twee belangrijkste provincies. Ook in de provincies die icoonsoorten hebben aangewezen en een actieplan hebben opgesteld zijn de ambities en het beschikbare budget voor aanvullende actieve bescherming (aanvullend op het standaard-agrarisch natuur- en subsidiebeleid) echter nog veelal beperkt. Enkele provincies hebben tot doel populaties niet verder achteruit te laten gaan, maar de meeste provincies hebben geen heldere doelen. De provincies Zuid-Holland en Utrecht en de maatschappelijke organisaties in Groningen formuleren de meest concrete doelen met tamelijk hoge ambities, maar daarbij wordt wel sterk de nadruk gelegd op grutto’s.

Akkervogels, soorten van het kleinschalige boerenland en erf en zelfs sommige weidevogels profiteren echter niet van maatregelen voor grutto’s. Bezien vanuit de verplichting van artikel 1.12 lid 1 Wet natuurbescherming is dit problematisch, omdat de aantallen van sommige soorten uit deze groepen nog sneller achteruitgaan dan van grutto’s (zomertortel, patrijs, veldleeuwerik). Zo is het aantal broedende patrijzen sinds 1975 met ongeveer 90%

113

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

afgenomen.90 Dit zijn typisch soorten waarvoor gebruik zou kunnen worden gemaakt van het opstellen en uitvoeren van provinciale programma’s op grond van artikel 1.13 Wet natuurbescherming. Een dergelijk programma zou een samenhangend en tijdgebonden pakket aan maatregelen kunnen bevatten met duidelijke doelstellingen en te verwachten resultaten, maar dit instrument wordt vooralsnog door geen enkele provincie ingezet. De maatschappelijke organisaties in Groningen zijn wel begonnen aan het opstellen van een actieplan voor akkervogels en in Zuid-Holland worden akkervogels meegenomen in het provinciale actieplan voor boerenland­vogels. Friesland onderscheidt zich in negatieve zin door het min of meer loslaten van haar eigen eerdere grutto-doelstelling en het schijnbaar accepteren dat de aantallen broedparen 60% lager uit zullen vallen dan het originele doel. Provincies hebben veel instrumenten tot hun beschikking om aan de verplichting van artikel 1.12 lid 1 Wet natuurbescherming invulling te geven. Belangrijke voorbeelden omvatten ruimtelijk instrumentarium, het instellen van extra beschermde gebieden, sturen (via waterschappen) op waterpeilen, goed toezicht en handhaving van de Wet natuurbescherming (m.n. aan banden leggen van maaien en bemesten op een wijze die jonge vogels doodt; zie par.

4), predatiebescherming, financiering voor kavelruil, draagvlakvergroting en de inzet van eigen gronden. Veel van deze instrumenten worden genoemd in Natuurbeheerplannen, Provinciale Verordeningen, actieplannen e.d., maar er is weinig informatie te vinden over inzet en effectiviteit van de genoemde instrumenten. In sommige provincies ligt de nadruk sterk op maatregelen waar geen overeenstemming over is (afschot van predatoren) of met hooguit een zeer indirect effect op aantallen boerenlandvogels (educatie en draagvlakvergroting). Geen enkele provincie lijkt te handhaven op landbouwkundige handelingen waarbij de Wet natuurbescherming wordt overtreden (maaien en bemesten op een wijze dat jonge vogels sneuvelen). Friesland geeft als enige provincie open aan in beleidsdocumenten dat een aantal instrumenten niet is ingezet vanwege geldgebrek of omdat er met de sector geen overeenstemming over kon worden bereikt. Al met al is niet te verwachten dat met de huidige inzet voor de implementatie van artikel 1.12 lid 1 Wet natuurbescherming de besproken zwakke punten van het passieve beschermingsrecht en het agrarisch natuurbeleid zullen worden rechtgetrokken. 6

Vooruitblik naar de Omgevingswet

De Omgevingswet zal vanaf 2021 een integraal wettelijk kader bieden voor alles wat te maken heeft met de fysieke leefomgeving, inclusief natuur en landschap. De Wet natuurbescherming, de ruimtelijke ordeningswetgeving en vele andere wetten die relevant zijn voor natuurbescherming, komen samen in de Omgevingswet. Dat creëert zowel kansen als risico’s voor de bescherming van boerenlandvogels en hun leefgebieden in Nederland.

90

Zie https://www.sovon.nl/nl/soort/3670.

114

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

De integrale instrumenten van de Omgevingswet zoals de omgevingsvisie, de omgevingsverordening, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning bieden op papier de kans om boerenlandvogels en hun leefgebieden effectief te beschermen. Natuur moet in al deze instrumenten immers van meet af aan volwaardig worden meegenomen. Daarmee is het in theorie mogelijk om de bescherming van boerenlandvogels en hun leefgebieden goed te verankeren in het nationale, provinciale en gemeentelijk omgevingsbeleid en -recht en om daar beter rekening mee te houden in de ruimtelijke ordening en het beleid gericht op de landbouw, bodembescherming, waterkwaliteit en kwantiteit, en algemene milieucondities. De potentiële winst voor natuur kan gelegen zijn in het voorkomen van negatieve gevolgen, maar ook in het benutten van kansen voor actieve bescherming gericht op natuurherstel. Dit denken past goed bij de Omgevingswet: door functiekoppelingen ervoor zorgen dat er zowel voor sociaaleconomische belangen als voor de natuur een ‘plus’ ontstaat. Dit denken is van groot belang voor de boerenlandvogels, want de voorgaande discussie maakt dui­ delijk dat er juist ook veel herstel moet gaan plaatsvinden.

Daar staat tegenover dat er een reële kans is dat de bescherming van boerenlandvogels onder de Omgevingswet verder verwatert, omdat de wet decentrale overheden (provincies, gemeenten en waterschappen) meer ruimte biedt voor een integrale belangenafweging die vrij gemakkelijk in het voordeel kan uitvallen van economische of andere belangen. Dat risico is aanzienlijk, omdat de Omgevingswet uitgaat van het ‘ja, mits-principe’ bij het beoordelen van plannen en het toestaan van activiteiten, terwijl de bescherming van boerenlandvogels juist moet zijn gebaseerd op het ‘nee, tenzij-principe’, zoals is vereist op grond van de Vogelrichtlijn en de Wet natuurbescherming. De Wet natuurbescherming wordt volgens het kabinet ‘beleidsneutraal’ geïntegreerd in de Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving, waarbij het uitgangspunt is dat de bescherming van natuurwaarden op hetzelfde niveau blijft. De integratie geschiedt door middel van de Aanvullingswet natuur die onlangs is vastgesteld door de Tweede Kamer en het Aanvullingsbesluit natuur waarmee een belangrijk deel van de inhoudelijke regels verspreid in de uitvoeringsregelgeving van de Omgevingswet wordt opgenomen.

Het ziet ernaar uit dat de regels voor gebiedenbescherming en soortenbescherming inhoudelijk grotendeels hetzelfde blijven als onder de Wet natuurbescherming, maar er zijn verschillende aanpassingen gedaan om de regels beter te laten passen in de systematiek van de Omgevingswet. Zo zijn wettelijke vereisten voor een aantal instrumenten (natuurvisie, programma’s) geschrapt en zijn er verschillende wijzigingen in de procedurele regels. Daar staat een aantal toevoegingen tegenover, zoals een specifieke zorgplicht voor natuur die strafrechtelijk handhaafbaar is. De Omgevingswet lijkt geen directe oplossingen te bieden voor de eerder gesignaleerde tekortkomingen bij de toepassing en handhaving van het natuurbeschermingsrecht (soorten- en gebiedenbescherming) ten aanzien van boerenlandvogels en hun broedgebieden. Dat geldt ook voor de bescherming via de ruimtelijke ordening, waar zelfs sprake lijkt te zijn van een verslechtering. De bescherming van het NNN wordt namelijk aangepast onder de Omgevingswet. Het bestaande landelijke toetsingskader 115

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

voor het NNN wordt afgeschaft en vervangen door een algemene eis dat provinciale regels worden vastgesteld die ‘[…] in ieder geval [verzekeren] dat de kwaliteit en oppervlakte van het natuurnetwerk Nederland niet achteruitgaan, dat de samenhang tussen de gebieden van het natuurnetwerk wordt behouden en dat, als binnen het natuurnetwerk activiteiten worden toegelaten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor de wezenlijke kenmerken of waarden van het natuurnetwerk, deze gevolgen tijdig worden gecompenseerd.’91 Provincies krijgen daarmee de vrijheid om een eigen NNN-toetsingskader te ontwikkelen. Dat zou strenger kunnen zijn dan het huidige landelijke regime, maar ook veel zwakker.92 En dat laatste zou slecht nieuws zijn voor de leefgebieden van boerenlandvogels die deel uitmaken van het NNN. Erg jammer is ook dat de Omgevingswet niet het hierboven genoemde denken en handelen op grond van win-win (waardencreatie door functiekoppelingen, e.d.) waarborgt. Wat zou het voor de natuur mooi zijn geweest wanneer het uitgangspunt van nettonatuurwinst in de Omgevingswet zou worden verankerd. Het betreft slechts mogelijkheden die echter ook geheel onbenut gelaten kunnen worden. Gesteld zou kunnen worden dat dit niet zo erg is wanneer dan maar gewaarborgd wordt dat de uiteindelijke doelen van natuurbeleid een wettelijke verankering krijgen.

De Omgevingswet biedt daarvoor een prachtige kans in de vorm van het instrument tot vaststelling van omgevingswaarden. Op grond van de Omgevingswet worden veel internationale en Europese milieunormen wettelijk vastgelegd als ‘omgevingswaarden’. Dit zal o.a. voor lucht, waterkwaliteit en waterveiligheid gebeuren, maar vooralsnog is de rijksoverheid dat niet van plan voor natuurnormen. Tijdens de behandeling van de Aanvullingswet natuur is door de leden De Groot (D66) en Dik-Faber (ChristenUnie) een amendement ingediend om de gunstige staat van instandhouding van soorten (waaronder alle inheemse vogels) en habitattypen als omgevingswaarden in de wet te verankeren.93 Dit zou dan nader worden uitgewerkt op basis van de definities van gunstige staat van instandhouding van habitats en soorten aan de hand van de eerdergenoemde componenten (verspreidingsgebied, omvang populatie, kwaliteit habitats en toekomstperspectief). Daarmee zou meer helderheid worden geboden over wat de verplichting tot het realiseren van de gunstige staat van instandhouding precies inhoudt. Deze verplichting wordt door de overheid breed erkend, maar kennelijk is het moeten uitwerken van de concrete betekenis van deze verplichting nogal eng. De provincies (via het IPO) hebben op het amendement grote 91 92

93

Zie art. 7.8 lid 2 Besluit kwaliteit leefomgeving. Zie F.H. Kistenkas, W. Nieuwenhuizen, D.A. Kamphorst & M.E.A. Broekmeyer, Natuur en landschap in de Omgevingswet, Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, WOt-technical report 24, 2018. Zie voor een positievere blik op de nieuwe NNN regels: R. Frins, ‘De bescherming van het Natuurnetwerk Nederland onder de Omgevingswet’, NBR 2018/1, 4-12. Kamerstukken II 2018/19, 34985, 16.

116

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

kritiek geleverd. Onder meer door tegenstemmen van het CDA en de VVD heeft het amendement het niet gehaald. 7

Conclusies

Nederland komt zijn internationale en Europese verplichtingen om de boerenlandvogels in een gunstige staat van instandhouding te brengen en houden niet na. Het staat buiten kijf dat de meeste boerenlandvogels die in Nederland broeden zich in een ongunstige staat van instandhouding bevinden en het toekomstperspectief is voor veel soorten niet rooskleurig. De populaties krimpen, de broedgebieden gaan achteruit in oppervlakte en kwaliteit, en het verspreidingsgebied wordt kleiner. Hoewel causale verbanden moeilijk gekwantificeerd kunnen worden, is een aantal cumulatieve oorzaken aan te wijzen: (1) de geconstateerde gebreken in de Nederlandse implementatie van het internationale en Europese gebiedenbeschermingsrecht en passieve soortenbeschermingsrecht ten aanzien van boerenlandvogels; (2) de tekortkomingen van het GLB en het Nederlandse stelsel van agrarisch natuurbeheer; en (3) een gebrek aan daadkracht bij de verantwoordelijke overheden voor de actieve bescherming van boerenlandvogels. Om het tij voor de Nederlandse boerenland­ vogels te keren zijn verbeteringen op elk van deze drie punten nodig. Allereerst is er een verbetering nodig in de uitvoering en handhaving van het natuurbeschermingsrecht (gebieden- en soortenbescherming) ten aanzien van boerenlandvogels.

Het gebiedenbeschermingsrecht dient beter te worden ingezet om de kerngebieden van weidevogels en andere belangrijke broedgebieden van boerenlandvogels bestendig te beschermen. Dit kan deels worden bereikt door Natura 2000-gebieden (mede) aan te wijzen voor broedende weidevogels en betere ruimtelijke bescherming te bieden aan belangrijke broedgebieden door deze onderdeel te maken van het NNN of ze een andere vorm van ruimtelijke (lange termijn) bescherming te geven. Daarnaast dient daadwerkelijke naleving te worden verzekerd van de passieve bescherming van boerenlandvogels bij de uitvoering van agrarische activiteiten in heel Nederland. Naast het versterken van overheidstoezicht mag van de overheid worden verwacht dat de landbouwsector wordt aangesproken op het invulling geven aan de zorgplichtbepaling en het voorkomen van overtredingen van verbodsbepalingen. Gezien de slechte staat van boerenlandvogels en de grote rol van de landbouwsector daarbij, zou het gepast zijn om druk op de sector uit te oefenen om een landelijke gedragscode voor de landbouw overeenkomstig artikel 3.31 Wet natuurbescherming te ontwikkelen, goed te laten keuren en toe te gaan passen. Ten tweede zijn aanpassingen nodig in het GLB en het Nederlandse stelsel van agrarisch natuurbeheer om ze daadwerkelijk bij te laten dragen aan het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van boerenlandvogels.

Het GLB is momenteel vooral een bedreiging voor boerenlandvogels. De komende herziening van het GLB biedt de kans om het landbouwbeleid voor de periode na 2020 beter te laten aansluiten op het natuurbeschermingsrecht, al zal dit moeilijk zijn. Het versterken van de algemene randvoorwaarden en specifieke vergroeningseisen die zijn gekoppeld aan 117

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

directe inkomenssteun voor boeren is een belangrijke mogelijkheid, al bestaat het risico dat deze nog verder worden afgezwakt. In theorie zou de huidige vorm van inkomenssteun kunnen worden vervangen door een systeem waarin publieke middelen alleen voor publieke doelen (inclusief natuurbescherming) worden ingezet, maar die kans is niet groot gelet op het politieke verzet dat daartegen bestaat. Het weinige tegengeluid in Nederland komt momenteel in de vorm van het pleidooi van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, onder andere door meer aandacht te vragen voor ‘natuurinclusieve’ kringlooplandbouw en verduurzaming in het nieuwe GLB. Vergroting van het beschikbare budget voor agrarisch natuurbeheer is reëler, maar met alleen extra middelen wordt dat niet effectiever. Daarvoor zijn aanpassingen nodig om het agrarisch natuurbeheer grootschaliger, daadwerkelijk effectief en bestendig te maken. Ten derde moet de overheid meer en betere actieve beschermingsmaatregelen treffen voor boerenlandvogels. Het opstellen van provinciale actieplannen voor weide­ vogels, zoals verschillende provincies al hebben gedaan, is een goede eerste stap. Meer nadruk moet echter liggen op concrete doelstellingen en maatregelen om de staat van instandhouding van boerenlandvogels binnen afzienbare termijn te verbeteren.

Dit kan bijvoorbeeld door het opstellen en uitvoeren van provinciale programma’s op grond van artikel 1.13 Wet natuurbescherming. Integratie van bescherming van boerenlandvogels en natuur in andere beleidsprioriteiten, zoals de energietransitie, woningbouw en klimaatadaptatie lijkt ook essentieel. Dit geldt ook voor het waarborgen van de samenhang met het beleid en de verantwoordelijkheden van andere overheden op dat terrein, in het bijzonder gemeenten en waterschappen. De rijksoverheid draagt de eindverantwoordelijkheid voor het voldoen aan de internationale verplichtingen en de verantwoordelijkheid om de inspanningen van de provincies te volgen en ze aan te spreken op de uitoefening van hun verantwoordelijkheden. De rijksoverheid dient ook zelf de nodige actieve beschermingsmaatregelen te stimuleren. Dit kan bij uitstek door het opstellen van een nationaal actieplan ­en­/­of nationaal programma om de staat van instandhouding van de boerenlandvogels te verbeteren. Dit zou niet alleen goed aansluiten bij de besproken internationaal- en Europeesrechtelijke verplichtingen, maar ook een overtuigende concrete invulling vormen van de recent nog door minister Schouten uitgesproken eigen ambitie: ‘Afsluitend nog even in kort bestek wat u van mij kunt verwachten. Ten eerste ben ik dus altijd aanspreekbaar op natuur, want ik ben de Minister van Natuur.

Ik wil ook knokken voor een kentering in de biodiversiteit, zowel wereldwijd als hier in Nederland. Mijn ambitie is dat de trend van teruggang van de biodiversiteit in mijn periode wordt omgebogen. (...) Ik wil urgente problemen aanpakken, zoals de insectensterfte en de teruggang van de weidevogels. Ik wil ook werken aan een omslag in de landbouw, die een stevige basis is voor een sterke natuur.’94

94

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Verslag Mondeling Overleg natuurbeleid d.d. 28 maart 2019, Kamerstukken I 2018/19, 33576, N, p. 5.

118

Hounspolder: open brief aan bestuur van Leeuwarden Nét niet in jullie grote stad, maar aan de rand, ligt een parel van een poldertje, waar de boerennatuur nog werkt volgens oude, wijze, en uiterst duurzame principes. De Hounspolder is niet alleen geliefd bij de weidevogels die er broeden en doortrekken, zij is ook zeer geliefd bij de burgers van Leeuwarden. Ook mijn bijdrage vindt haar wortels in de liefde voor mijn onderwerp van studie, de wad- en weidevogels en de biotopen waarin ze leven. Waarin wij allemáál leven. We mogen die weidevogels in de prachtige Hounspolder niet verliezen omdat ze laten zien waarom polders met kleine percelen gescheiden door sloten, met greppels en ronde kavels, en met levende (dus niet met door ploegen en vrezen en eggen en kunstmest en het insnijden van drijfmest vernielde) bodems, waar het in droge en in natte zomers krioelt van het bodemleven, waar gruttokuikens de insecten van boter- en andere bloemen kunnen pikken, weer de basis moeten worden van een agrarische economie die er om schreeuwt om gezond en duurzaam te worden. Dát is waar de Hounspolder voor staat: voor gezondheid, voor (voedsel)veiligheid. En voor troostrijke schoonheid. De Hounspolder is geen natuurmonument, het is een lichtend voorbeeld van agrarisch cultuurgoed. Zie de Hounspolder eens als voorbeeld van hoe het land rond Leeuwarden weer zou kunnen worden.

Een voorbeeld dat ín de stad ligt. Een cultuurgoed dat weldra, mits goed gebufferd, nóg meer zal inspireren. Een inspiratie die de burgers van Leeuwarden, van Fryslân, nodig hebben om aan alle uitdagingen het hoofd te kunnen bieden; de uitdagingen die de door ons ontwrichte klimaat- en ecosystemen ons voor zullen leggen. Een inspiratie ook voor andere steden. Al die weidevogels die er nu broeden laten zien dat de Hounspolder voor hen goed is. Laten we dat verhaal, hún verhaal, respecteren. Laten we zorgen dat dit zo blijft: door de nieuwbouw respectvol op afstand te houden, en door te proberen om een mooie brede bufferzone net zo goed te maken als de Hounspolder zelf. Leeuwarden gaat toch niet met vuur spelen? Theunis Piersma