Volledige zienswijze - geanonimiseerd

Secretariaat afd. Ljouwert:

https://milieudefensie.nl/lokaal/leeuwarden

Aan

B&W van Leeuwarden Postbus 21000 8900 JA LEEUWARDEN

Betreft: zienswijze ontwerp-omgevingsvergunning (11050984) voor bouwen woningen op Hounsdyk 6 te Goutum Ljouwert, 26 juli 2023

Geacht college, Het bestuur van Ver. Milieudefensie, afd. Ljouwert, wil gebruik maken van de mogelijkheid om u te laten weten waarom zij het niet eens is met de bovengenoemde ontwerp-omgevingsvergunning: Wanneer er van een bestaand weidevogelbroedgebied 300 meter afstand van bebouwing gehouden moet worden voor optimale bescherming dan is het bevreemdend om bij deze bouwaanvraag daarover niets te lezen. Een brutaal bouwplan met 25 meter afstand van de nesten in de Hounspolder kan ingediend worden zonder een woord over dit bestaande broedgebied dat, conform breed aangenomen moties in de raad (2018 en 2021), de weidevogels aldaar “maximale bescherming” moet bieden. Bureau WSP presteert het zelfs om in hun ondermaatse advies de hele naastgelegen biotoop onbenoemd te laten. Opnieuw wordt gedaan alsof alleen Natura-2000 gebieden van belang zijn om bij de beoordeling te betrekken. Dit is niet waar, in bijlage 1 kunt u de voorschriften lezen over bescherming vogels, ook als ze buiten specifieke beschermingsgebieden zitten. De ruimte die bureau WSP geeft aan de aanvrager wordt goed geïllustreerd door het enige punt waarop de architect na hun advies een aanpassing levert: er worden twee nestkasten voor de huismus ingetekend. Wij noemen het plan brutaal omdat het volledig voorbijgaat aan de zorgen die er sinds vijftien jaar zijn in de gemeenschap over aantasting Hounspolder en o.a.

via advocaten voortduren. De selectieve communicatie met enkele omwonenden (acht uit tegenoverliggende nieuwbouwwijk) doet geen recht aan het onderdeel ‘Maatschappelijke Uitvoerbaarheid’. Nog afgezien van dat deze omwonenden lieten weten dat hun zorg niet is weggenomen, is er dus geen toetsing geweest met alle betrokkenen die hun zorgen over aantasting Hounspolder reeds zo lang naar voren

brengen. Er is hier namelijk een veel breder belang in het geding. Niet de minste, Theunis Piersma, internationaal gerespecteerd trekvogelwetenschapper, heeft dit

onder andere duidelijk gemaakt. Deze onderbouwing (bijlage 2) naast alle inbreng van Goutumers, mensen ver daar buiten, organisaties, plus verkiezingsstrijd, gerechtelijke procedures, 1500 handtekeningen in een mum van tijd, en dan slechts acht buren uitnodigen? Toetsing aan ruimtelijke en functionele structuur. Onder dit kopje wordt het ‘afwegingkader woningbouw’ uit het gemeentelijk beleid als motivatie voor uitbreiding met twee woningen gebruikt. Als er iets is waar het op de woningmarkt aan ontbreekt dan zijn het betaalbare (huur)woningen voor lagere inkomens, niet luxueuze villa’s met een zwembad en steiger voor vier boten. De gemeente gebruikt hierbij het gemeentelijk woningbeleid misleidend door het argument van “uitbreiden in de bebouwde kom” als leidend naar voren te halen. Helemaal dol wordt het wanneer daarmee in tegenspraak onder ‘parkeren’ wordt gesteld dat er slechts één huishouden bij komt. Verkeer. De bestaande grote woonboerderij wordt verhuurd of verkocht. Gezien de vele ingetekende parkeervakken lijkt er rekening te worden gehouden met meerdere toekomstige bewoners. Vormt deze bouwaanvraag de opmaat voor een appartementencomplex? Impact afwijking huidig bestemmingsplan. In uw afwijzing uit 2005 (bijlage 3) op een eerdere aanvraag van Glas wordt o.a.

deze grond aangevoerd: “niet bereid vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen omdat het dorp Goutum een lobbenstructuur kent waarbij een aantal woonbuurtjes het buitengebied in steekt. Met het oog op behoud van eigen identiteit is het ongewenst deze open groene plekken aan de rand van het dorp te bebouwen.” Wordt de opvatting over lobbenstructuur en eigen identiteit nu volledig losgelaten? Dit betekent nogal wat, ook een precedent voor andere bouwaanvragen. Om een dergelijke ommezwaai met een Verklaring Van Geen Bedenkingen door de raad te laten vaststellen kan ons inziens niet, de gebruikelijke inspraakprocedure doet recht aan een plan met deze impact. Met bovenstaande argumenten maken wij bezwaar tegen de ontwerp-bouwaanvraag en verzoeken wij u deze niet goed te keuren. Met vriendelijke groet, namens het bestuur van Ver. Milieudefensie afd. Ljouwert

Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3:

bescherming boerenlandvogels, blz.5, onder 2.2, het tweede aandachtsstreepje Argumenten hoogleraar Theunis Piersma Eerdere gemeentelijke afwijzing aanvraag Glas

5

De juridische bescherming van boerenlandvogels Harm Dotinga, Kees Bastmeijer, Arie Trouwborst en Arnold van Kreveld1

Samenvatting Alles wijst erop dat Nederland zijn internationale en Europese verplichtingen niet nakomt om boerenlandvogels in een gunstige staat van instandhouding te brengen en houden. De populaties krimpen, de broedgebieden gaan achteruit in oppervlakte en kwaliteit, en het verspreidingsgebied wordt kleiner. Deze bijdrage identificeert de belangrijkste redenen waarom het natuurbeschermingsrecht het tij voor de boerenlandvogels nog niet heeft weten te keren en wat er moet gebeuren om de gunstige staat van instandhouding van deze soorten wel te realiseren. Dit vereist volgens de auteurs veranderingen op ten minste drie punten: (1) verbeteringen in de uitvoering en handhaving van het natuurbeschermingsrecht (gebieden- en soortenbescherming) ten aanzien van boerenlandvogels; (2) aanpassingen in het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het Nederlandse stelsel van agrarisch natuurbeheer; en (3) het treffen van meer en betere actieve beschermingsmaatregelen voor boerenlandvogels door de verantwoordelijke overheden. 1

Inleiding ‘O, kon ik toch de heerlijke Hollandsche weiden schilderen zooals ze er uitzien in Juni, kort voordat de maaier zijn blinkende zeis slaat in de bonte bloemen. (...) dicht opeen schieten de aren en pluimen omhoog van vossestaart en timothee, beemdgras, zwenkgras, dravik en zorggras, in allerlei tinten van groen en rood (...). Goudgele boterbloemen en donkerroode zuring schijnen hier en daar het gras zelve te verdringen, elders is ’t weer klaver of groote gele plekken van ratelaars. (...) Overal leeft het van vogels. (...) De lucht is vol van leeuwerikenzang en ’t riet weergalmt van rietzangers en karekieten. Maar boven alles uit klinkt het geroep en gejodel van de kleine steltloopers, van kievit en tureluur, grutto en scholekster.’2

Dit beeld, geschetst door Jac. P. Thijsse in 1904, is in vrijwel heel Nederland verdwenen. Vooral boerenlandvogels zijn stevig de dupe van de grootschalige industrialisering van de landbouw die sinds het midden van de vorig eeuw heeft plaatsgevonden. 1

2

Harm Dotinga is senior jurist bij Vogelbescherming Nederland, Kees Bastmeijer is hoogleraar natuurbeschermings- en waterrecht aan de Universiteit van Tilburg, Arie Trouwborst is universitair hoofddocent bij het Departement Europees en Internationaal Publiekrecht van de Tilburgse Rechtenfaculteit, Arnold van Kreveld is bioloog en eigenaar van Bureau Ulucus. Jac. P. Thijsse, ‘De Weidevogels’, Het Vogeljaar, 1e druk 1904, p. 117-118.

85

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

Het gaat hierbij om broedvogelsoorten die helemaal, of in belangrijke mate, afhankelijk zijn van het boerenland. De meeste soorten zijn weidevogels, akkervogels of vogels van het kleinschalige cultuurland (incl. erven en halfopen cultuurlandschap). Hoewel deze vogels al meer dan een eeuw wettelijk beschermd zijn, gaat het met vrijwel al deze soorten sinds het midden van de vorige eeuw slecht; een verslechtering die voor veel soorten bovendien blijft aanhouden. Ter illustratie: om de grutto­populatie in ons land niet verder te laten krimpen moesten er in 2018 ten minste 13.600 jonge grutto’s uit het ei kruipen. Gegevens van SOVON geven aan dat het er maar zo’n 6.500 waren.3 De grutto staat dan ook nog steeds op de Rode Lijst van Nederlandse broedvogels.4 Veel andere boerenlandvogels laten helaas geen positiever beeld zien. Wanneer we voor deze VMR-publicatie dus de vraag willen beantwoorden of het natuurbeschermingsrecht een effectieve bescherming van boerenlandvogels heeft kunnen waarborgen, dan zijn we snel klaar: het antwoord is nee. In deze bijdrage richten wij de aandacht daarom vooral op de vraag hoe dit kan en wat er aan te doen is.5 Daarbij vormen de verplichtingen die voor Nederland ten aanzien van boerenlandvogels voortvloeien uit het internationale en Europese natuurbeschermingsrecht het fundament voor de discussie (par. 2).

Uitgelegd wordt dat er uiteenlopende specifiekere verplichtingen en verboden gelden, maar dat deze in dienst staan van de uiteindelijke verplichting om soorten – waaronder ook boerenlandvogels – in een gunstige staat van instandhouding te brengen en houden. Tegen deze achtergrond wordt vervolgens op basis van monitoringsgegevens bezien hoe de boerenlandvogels er momenteel voor staan (par. 3). Daarna wordt de zoektocht naar verklaringen voor de ineffectiviteit van de wettelijke bescherming van boerenlandvogels ingezet, waarbij we drie lijnen volgen: de Nederlandse implementatie van het internationale en Europese gebiedenbeschermingsrecht en ‘passieve soortenbeschermingsrecht’ voor de boerenlandvogels (par. 4); het Europees landbouwbeleid (par. 5.1) en het Nederlands agrarisch natuurbeheer (par. 5.2) en – daarmee veelal verband houdend – de inzet van provincies ten aanzien van actieve bescherming van boerenlandvogels (par. 5.3). Na een korte vooruitblik naar de Omgevingswet (par. 6) sluiten wij af met aanbevelingen hoe de juridische bescherming van boerenlandvogels kan worden verbeterd (par. 7).

3 4 5

Zie https://www.sovon.nl/nl/actueel/nieuws/opnieuw-te-weinig-gruttojongen-groot. Zie https://www.sovon.nl/nl/grutto. Deze bijdrage is gedeeltelijk gebaseerd op eerdere publicaties van de auteurs, waaronder: H.M. Dotinga & A. Trouwborst, ‘De gebrekkige bescherming van weidevogels in agrarische gebieden in Nederland’ (Deel 1: de nationale dimensie), NBR 2017/2, p. 44-60; A. Trouwborst & H.M. Dotinga, ‘De gebrekkige bescherming van weide­ vogels in agrarische gebieden in Nederland’ (Deel 2: de internationale dimensie), NBR 2017/3, p. 96-112; en K. Bastmeijer, Onderzoek naar de betekenis van ‘de gunstige staat van instandhouding’, met name in het kader van de beoordeling van ontheffingsaanvragen onder de Wet natuurbescherming, Tilburg, januari 2018.

86

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

2

Kern van de voor boerenlandvogels geldende internationale verplichtingen

Internationale verplichtingen voor de bescherming van boerenlandvogels zijn opgenomen in verschillende natuurbeschermingsverdragen en de EU Vogelrichtlijn. Relevante verdragen zijn met name het Verdrag van Bern inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa en het Verdrag van Bonn inzake trekkende diersoorten en de daarop gebaseerde Overeenkomst inzake de bescherming van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels (AEWA). Deze verdragen kunnen voorts ten dele ook worden gezien als implementatie van het Biodiversiteitsverdrag. De uit deze verdragen en de Vogelrichtlijn voortvloeiende verplichtingen ten aanzien van boerenlandvogels zijn elders in detail besproken;6 op deze plaats wordt daarom slechts de kern van deze verplichtingen weergegeven. 2.1

Verdrag van Bern en AEWA

De meeste in Nederland voorkomende soorten boerenlandvogels komen voor op Bijlage III bij het Verdrag van Bern, waarin ‘beschermde soorten’ staan opgesomd. De meest relevante bepaling voor de onderhavige discussie is echter een verplichting die in beginsel op alle soorten inheemse dieren en planten van toepassing is, namelijk artikel 2 van het Verdrag: ‘The Contracting Parties shall take requisite measures to maintain the population of wild flora and fauna at, or adapt it to, a level which corresponds in particular to ecological, scientific and cultural requirements, while taking account of economic and recreational requirements and the needs of sub-species, varieties or forms at risk locally.’ Naast EU-lidstaten zoals Nederland is ook de EU zelf verdragspartij en de implementatie van het Verdrag van Bern krijgt op EU-niveau met name gestalte via de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.7 Wat de betekenis van het verdrag voor boerenlandvogels in Nederland betreft, is derhalve van belang dat het verdrag richting­ gevend is bij de interpretatie en toepassing van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn en Nederlandse implementatiewetgeving (thans met name de Wet natuurbescherming). AEWA is van toepassing op verschillende soorten boerenlandvogels, waaronder de Nederlandse populaties van soorten als grutto, kemphaan, kievit, scholekster, slob­ eend, tureluur, watersnip en wulp.

Nederland en de EU zijn als verdragspartijen 6 7

A. Trouwborst, Weidevogels en de Europese en internationale verplichtingen van Nederland: Een juridische analyse, Tilburg University 2016. Zie ook ABRvS 13 november 2002, 200200050/1, ECLI:NL:RVS:2002:AF0231, r.o. 2.3.3.9; H.J.P. Knot, ‘Verdrag van Bern: grote broer van de Habitatrichtlijn?’, in: C.J. Bastmeijer e.a., Europees en internationaal natuurbeschermingsrecht in Nederland, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2001, p. 35-63; en J. Zijlmans, De doorwerking van natuurbeschermingsverdragen in de Europese en nationale rechtsorde, Den Haag: Sdu Uitgevers 2012.

87

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

verplicht tot het nemen van maatregelen om de betreffende soorten in een gunstige staat van instandhouding te houden dan wel te herstellen: ‘Parties shall take co-ordinated measures to maintain migratory waterbird species in a favourable conservation status or to restore them to such a status. To this end, they shall apply within the limits of their national jurisdiction the measures prescribed in Article III, together with the specific actions determined in the Action Plan provided for in Article IV, of this Agreement.’8 Het eerste lid van artikel III voegt daar aan toe: ‘The Parties shall take measures to conserve migratory waterbirds, giving special attention to endangered species as well as to those with an unfavourable conservation status.’ Artikel III formuleert vervolgens verschillende specifiekere verplichtingen over onder meer het identificeren en beschermen van een netwerk aan leefgebieden en het onderzoeken en aanpakken van problemen veroorzaakt door menselijke activiteiten.9 De meest gedetailleerde bepalingen staan in het bindende Actieplan dat een integraal onderdeel van het verdrag uitmaakt.10 Dit Actieplan is alleen van toepassing op bepaalde vogelpopulaties, waaronder ook de Nederlandse populaties van bovengenoemde soorten boerenlandvogels.11 Ter verdere uitwerking van de verdragsverplichtingen zijn er verschillende EU/ AEWA-beschermingsplannen vastgesteld voor

bedreigde en kwetsbare soorten boerenlandvogels. Dergelijke soortenbeschermingsplannen zijn onder andere opgesteld voor de grutto, wulp en zomertortel.12 Recent is een nieuw internationaal ‘multi-­ species’ actieplan vastgesteld voor acht soorten weidevogels (bonte strandloper, grutto, kemphaan, kievit, scholekster, tureluur, watersnip en wulp).13 De actieplannen bevatten een breed scala aan maatregelen die overheden en andere betrokken instanties geacht worden te treffen voor deze soorten met bijbehorende ­prioritering en tijdpad. Zo geeft bijvoorbeeld het actieplan voor de grutto uit 2008 zeven ‘conservation priorities’ aan, waaronder het voorkomen van verder verlies of verslechtering van habitat en het herstel van geschikte habitats om te broeden, reductie van het doden van jongen en vernielen van nesten in intensieve landbouwgebieden, adequate ondersteuning voor de bescherming en het beheer van belangrijke trek- en overwinteringsplaatsen en het waarborgen van een juridische bescherming 8 9 10 11 12

13

Art. II AEWA. Art. III(2) AEWA. AEWA, Bijlage 3. Zie Tabel 1 bij het AEWA Actieplan. International Single Species Action Plan for the Conservation of the Black-tailed ­Godwit, 2008 (AEWA TS No. 37); International Single Species Action Plan for the Conservation of the Eurasian Curlew, 2015 (AEWA TS No. 58); International Single Species Action Plan for the Conservation of the European Turtle-dove (2018-2028), 2018. EU International Multi-Species Action Plan for the Conservation of Breeding Waders in Wet Grassland Habitats in Europe (2018-2028), 2018.

88

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

in alle staten die deel uitmaken van het verspreidingsgebied van de soort (‘range states’).14 Hoewel deze soortspecifieke actieplannen zelf niet juridisch bindend zijn, kunnen zij wel worden beschouwd als een indicatie van de juiste interpretatie en toepassing van de wel bindende bepalingen uit het Verdrag van Bonn en AEWA. 2.2

Vogelrichtlijn

De Vogelrichtlijn werd in 1979 aangenomen ter bevordering van de duurzame instandhouding van alle vogelsoorten die van nature in het wild voorkomen in de EU. Om dit doel te bereiken bevat de Vogelrichtlijn verstrekkende verplichtingen gericht op soortenbescherming en gebiedenbescherming die door de lidstaten te goeder trouw moeten worden nageleefd. De Vogelrichtlijn vereist dat lidstaten: – alle nodige maatregelen treffen om de populatie van de inheemse vogelsoorten ‘op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen’ (art. 2); – alle nodige maatregelen nemen om voor alle soorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen (art. 3 lid 1) – of dit nu binnen of buiten aangewezen Speciale Beschermingszones (SBZ) gebeurt. Dit dient ‘in de eerste plaats’ te geschieden door de ‘instelling van beschermingszones; onderhoud en ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermingszones; herstel of weer aanleggen van vernietigde biotopen; aanleg van biotopen’ (art.

3 lid 2); – het treffen van speciale beschermingsmaatregelen, in het bijzonder door aanwijzing van de ‘naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden’ als SBZ voor vogelsoorten genoemd in Bijlage I bij de richtlijn en voor (andere) geregeld voorkomende trekvogels en het nemen van passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van deze gebieden te voorkomen (art. 4); – het verbieden van het opzettelijk doden van vogels, het opzettelijk vernielen of beschadigen van nesten en eieren en het opzettelijk storen van vogels, met name gedurende de broedperiode (art. 5). Deze verboden gelden ook voor reguliere agrarische activiteiten zoals ploegen, maaien en mestinjectie, in het bijzonder in de broedperiode. Deze verplichting vereist dat effectief wordt voorkomen dat boerenlandvogels worden verstoord of gedood en nesten en eieren vernield of beschadigd worden door agrarische activiteiten. Uitzonderingen op deze verboden mogen door de lidstaten alleen worden toegestaan voor bepaalde doeleinden en uitsluitend wanneer er geen alternatief voorhanden is (art. 9);15 14 15

F.P. Jensen, A. Béchet & E. Wymenga (Compilers), International Single Species Action Plan for the Conservation of Black-tailed Godwit, Limosa l. limosa & L. l. islandica. AEWA Technical Series No. 37, Bonn 2008, p. 6. Art. 7 van de richtlijn maakt het mogelijk voor lidstaten om (onder strikte voorwaarden) jacht toe te staan op bepaalde boerenlandvogels in bepaalde lidstaten. In Nederland is

89

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

– het voorkomen van verslechtering van vogelpopulaties en de gevarieerdheid en omvang van hun leefgebied (art. 13). 2.3

Kern: behoud en herstel van de gunstige staat van instandhouding

Verplichting tot behoud en herstel van soorten in een gunstige staat van instandhouding en de toepasselijkheid op vogels Artikel 2 van de Vogelrichtlijn spreekt – evenals artikel 2 van het Verdrag van Bern – van het houden of brengen van de populatie van alle vogelsoorten op een niveau dat ‘met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen’. De Vogelrichtlijn vermeldt de term gunstige staat van instandhouding niet, maar gezien de betekenis van dit begrip en de strekking en inhoud van de hierboven besproken voor vogels geldende verdragsverplichtingen mag worden aangenomen dat dit sleutelbegrip ook moet worden toegepast op vogels. De Europese Commissie heeft dit ook herhaaldelijk bevestigd.16 In het Gidsdocument voor de jacht uit 2008 stelt de Europese Commissie bijvoorbeeld: ‘De algemene doelstelling van de richtlijn is het handhaven van de vogelpopulatie in een gunstige staat van instandhouding.’17 In een voetnoot wordt vervolgens verklaard: ‘Hoewel de term “gunstige staat van instandhouding” niet expliciet wordt genoemd in de richtlijn (deze werd in 1992 in de Habitatrichtlijn geïntroduceerd), ligt ze besloten in de vereisten van artikel 2 van de richtlijn.’18 In het vervolg van dit artikel wordt hier eveneens van uitgegaan.

De hierboven besproken verdragsverplichtingen en de voorgaande discussie betekenen dat ook voor de boerenlandvogels moet worden aangenomen dat Nederland een verplichting heeft om deze soorten in een gunstige staat van instandhouding te herstellen en te behouden. Hoewel er bij de implementatie van diverse verplichtingen ruimte is voor het rekening houden met maatschappelijke, economische of politieke overwegingen, kunnen deze overwegingen geen argument vormen voor het

16

17 18

jacht alleen toegestaan op fazant, houtduif en wilde eend in delen van de winterperiode. Ander afschot van vogels vindt plaats op grond van ontheffingen en vrijstellingen die zijn verleend overeenkomstig art. 9 Vogelrichtlijn. O.a. Europese Commissie, Gidsdocument voor de jacht in het kader van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad inzake het behoud van de vogelstand, 2008, p. 22. Zie ook European Commission, Links between the Marine Strategy Framework (MSFD 2008/56/EC and the Nature Directives (Birds Directive 2009/147/EEC (BD) and Habitats Directive 92/43/EEC (HD)), 2012, p. 4. Zo ook Y. Epstein, J.V. López-Bao & G. Chapron, ‘A Legal-Ecological Understanding of Favorable Conservation Status for Species in Europe’, Conservation Letters 2016, nr. 2, p. 81-88, p. 86, en K. Bastmeijer, Onderzoek naar de betekenis van ‘de gunstige staat van instandhouding’, met name in het kader van de beoordeling van ontheffingsaanvragen onder de Wet natuurbescherming, januari 2018. Europese Commissie, Gidsdocument voor de jacht in het kader van Richtlijn 79/409/ EEG van de Raad inzake het behoud van de vogelstand, 2008, par. 2.4.14. Europese Commissie, Gidsdocument voor de jacht in het kader van Richtlijn 79/409/ EEG van de Raad inzake het behoud van de vogelstand, 2008, voetnoot 28.

90

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

niet realiseren van de gunstige staat van instandhouding. Daarbij gaat het om een resultaatsverplichting.19 Betekenis van het begrip gunstige staat van instandhouding De Habitatrichtlijn definieert het begrip ‘staat van instandhouding van een soort’ als: ‘effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het grondgebied, bedoeld in artikel 2 van de Habitatrichtlijn’. De staat van instandhouding van een soort wordt volgens de Habitatrichtlijn als ‘gunstig’ beoordeeld indien: – uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven; en – het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden; en – er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden. Indien aan één of meer van deze criteria niet wordt voldaan, is sprake van een ‘ongunstige staat van instandhouding’.

Aansluitend bij deze definities is het begrip in de Richtsnoeren inzake strikte soortenbescherming van de Europese Commissie en de rapportagerichtsnoeren voor de Habitatrichtlijn (gebaseerd op eerder werk van het Habitats Comité) nader uitgewerkt in vier parameters: verspreidingsgebied, populatie, leefgebied (oppervlakte van habitat, geschiktheid van habitat voor soorten, structuur en functies van habitats) en toekomstperspectief.20 Om deze parameters te kunnen beoordelen is het van belang om zogenoemde Gunstige Referentie Waarden

19

20

Zie ook A. Cliquet, K. Decleer & H. Schoukens, ‘Restoring nature in the EU’, in: ­ harles-Hubert Born & Hendrik Schoukens, The Habitats Directive in its EU EnvironC mental Law Context: European Nature’s Best Hope?, Londen: Routledge 2015, p. 265284, p. 273; A. Telesetsky, A. Cliquet & A. Akhtar-Khavari, Ecological Restoration in International Environmental Law, New York: Routledge, 2016, p. 243. Voor een bespreking van de vereisten van art. 2 van het Verdrag van Bern, zie M. Bowman, P. Davies & C. Redgwell, Lyster’s International Wildlife Law (2e druk), Cambridge: Cambridge University Press 2010, p. 299-301; en A. Trouwborst, F.M. Fleurke & J.D.C. Linnell, ‘Norway’s wolf policy and the Bern Convention on European Wildlife: avoiding the “manifestly absurd”’, Journal of International Wildlife Law and Policy 2017, nr. 2, p. 155-167. European Commission, Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC, 2007, p.

10; Europese Commissie, ‘Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement, De stand van de natuur in de Europese Unie Verslag over de staat van en trends voor typen habitats en soorten die onder de habitat- en de vogelrichtlijn vallen, in de periode 20072012 zoals vereist krachtens artikel 17 van de habitatrichtlijn en artikel 12 van de vogelrichtlijn’, COM(2015) 219 final, Brussel, 20 mei 2015, par. 2.1.

91

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

(favourable reference values (FRVs)) te ontwikkelen.21 De voorgeschreven rapportages onder de Vogelrichtlijn gebruiken vergelijkbare beoordelingscriteria. Geografisch niveau Een belangrijke vraag is op welk geografisch schaalniveau de gunstige staat van instandhouding moet worden gewaarborgd: de EU als geheel, de biogeografische regio, landelijk, regionaal of lokaal. Het antwoord op die vraag is niet eenvoudig te geven en is elders uitvoerig besproken.22 Voor deze bijdrage gaan wij uit van de verplichting om de gunstige staat van instandhouding op nationaal niveau te herstellen en te behouden.23 Een lidstaat kan een soort dus niet laten uitsterven en zijn verantwoordelijkheid afwentelen op een andere lidstaat in de biogeografische regio, waar de betreffende soort het mogelijk goed doet. Voor Nederland geldt bij weidevogels zelfs een extra verantwoordelijkheid: het bereiken en behouden van een gunstige staat van instandhouding van broedende weidevogels moet vooral hier worden bereikt, omdat een belangrijk deel van de Europese populaties van deze soorten in Nederland broedt. Termijn Een andere belangrijke vraag is wanneer de gunstige staat van instandhouding moet worden bereikt.

Het (treffen van maatregelen voor het) realiseren van de gunstige staat van instandhouding is een resultaatsverplichting, maar er is in de richtlijnen geen specifieke termijn voorgeschreven waarbinnen dat doel moet zijn bereikt. Een uniforme termijn zou ook moeilijk toepasbaar zijn, omdat de tijd die nodig is om dat doel te realiseren aanzienlijk zal verschillen per soort en habitattype. Dat betekent echter niet dat een lidstaat doelbereiking eindeloos kan doorschuiven. Allereerst kan uitstel van maatregelen het risico vergroten op een dusdanige verslechtering dat het realiseren van een gunstige staat op een later moment zeer moeilijk of onmogelijk wordt en dit zou de goede werking van de richtlijn frustreren. Voorts brengt het EU-beginsel inzake loyale samenwerking mee dat het de lidstaat niet geheel vrijstaat om zelf te bepalen wanneer de doelen gerealiseerd worden. De memorie van toelichting bij het voorstel voor de Wet natuurbescherming legt dit als volgt uit:

21

22 23

D. Evans & M. Arvela, ‘Assessment and reporting under Article 17 of the Habitats Directive, Explanatory Notes & Guidelines for the period 2007-2012’, ook aangeduid als de rapportagerichtsnoeren voor habitatrichtlijnsoorten, European Topic Centre on Biological Diversity, 2011, p. 11. Zie o.a. ook K. Bastmeijer & W. van Vliet, De ‘staat van instandhouding’ van het wild zwijn in Nederland. Een juridisch-ecologische analyse betreffende het ‘nulbeleid’. Een onderzoek in opdracht van de provincie Noord-Brabant, Tilburg, 4 oktober 2012, p. 7-8. K. Bastmeijer, Onderzoek naar de betekenis van ‘de gunstige staat van instandhouding’, met name in het kader van de beoordeling van ontheffingsaanvragen onder de Wet natuurbescherming, Tilburg, januari 2018. Zie ook A.S. Adams, C.W. Backes & A. Drahmann, Een betere implementatie van de VHR in Nederland - bevindingen van experts, Den Haag, april 2017, p. 21.

92

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

‘De Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn bevatten geen termijn waarbinnen een gunstige staat van instandhouding moet zijn gerealiseerd. Wel zal het eerder aangehaalde beginsel van loyale samenwerking (artikel 4, derde lid, VEU) met zich brengen dat de lidstaten ernaar moeten streven om dit resultaat zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk – gezien de ecologische mogelijkheden en de sociaal­ economische consequenties – te bereiken.’24 3

De staat van instandhouding van boerenlandvogels

De toestand van de broedvogels van het boerenland wordt uitgedrukt in de zogenoemde ‘boerenlandvogelindicator’.25 Het gaat hierbij om een in alle landen van de EU toegepast systeem van tellingen van broedvogelpopulaties van boerenland­ vogels. De indicator valt niet geheel samen met het hierboven besproken begrip ‘­g unstige staat van instandhouding’ maar omvat daarvan wel een belangrijke component. Gekeken wordt naar de trends (afname, stabiel of toename) van broed­ vogelaantallen hetgeen aansluit bij de component ‘populatieomvang’ van het begrip gunstige staat van instandhouding. Helder is dat broedvogelaantallen ook direct afhankelijk zijn van de andere componenten, zoals de kwaliteit van de habitats. Een slechte score in de boerenlandvogelindicator betekent dus ook dat niet wordt voldaan aan de verplichting om de betreffende soorten boerenlandvogels in een gunstige staat van instandhouding te brengen en te houden. In Nederland is de indicator relevant voor 27 broedvogelsoorten die helemaal, of in belangrijke mate, afhankelijk zijn van het boerenland (weidevogels, akkervogels of vogels van het kleinschalige cultuurland). Voor vrijwel al deze soorten spreken de trendontwikkelingen boekdelen. De lijn gaat al vele jaren alleen maar naar beneden (figuur 5.1). Akkervogels zijn de grootste verliezers in de periode 1990-2017.

Er is sprake van een sterk negatieve trend, met een daling van de aantallen van maar liefst 61%. De trend voor de weidevogels liet een daling zien van 44%. De vogels van het kleinschalige cultuurland deden het minder slecht, maar ook hun populaties vertonen landelijk een dalende trend van 19% sinds 1990. Deze cijfers schetsen echter een te gunstig beeld, want de negatieve trend is al veel langer gaande. Boerenlandvogels gaan in Nederland al sinds de grootschalige veranderingen in de landbouw – ruwweg sinds het midden van de vorige eeuw – hard achteruit. De hierboven genoemde trends zijn in werkelijkheid dus nog een stuk negatiever. Een groot aantal van de boerenlandvogels staat op de Nederlandse Rode Lijst van bedreigde broedvogels, waarvan de nieuwste editie in 2016 is verschenen. Van de 27 soorten staan er maar liefst 18 op de Rode Lijst (tabel 5.1). Twee soorten daarvan, grauwe gors en kemphaan, staan in ons land zelfs op het punt van uitsterven. De

24 25

Kamerstukken II 2011/12, 33348, 3, p. 77. Zie ook H.E. Woldendorp, Teksten en toelichting Wetgeving natuurbescherming, Den Haag: Sdu Uitgevers 2011, p. 102. Zie https://www.clo.nl/indicatoren/nl1479-boerenlandvogels.

93

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

ortolaan is al verdwenen uit ons land. Ook soorten die nog maar enkele decennia geleden algemeen voorkwamen, zoals grutto, veldleeuwerik en ringmus, zijn op veel plekken helemaal verdwenen. Van de negen soorten boerenlandvogels die niet op de Rode Lijst staan, staan er vier op de Oranje lijst die is opgesteld door SOVON in opdracht van Vogelbescherming Nederland. Dit zijn soorten die weliswaar nog niet bedreigd zijn, maar waarvan de trend ongunstig is en het risico groot is dat ze op de Rode Lijst terecht komen als er geen maatregelen worden genomen. Slechts 5 van de 27 soorten boerenlandvogels zijn niet bedreigd. SOVON heeft een landelijke beoordeling gemaakt van de (indicatieve) staat van instandhouding van de Nederlandse boerenlandvogels als broedvogels. Daarbij is de gezondheid van de soorten beoordeeld op basis van de hierboven al besproken vier componenten van het begrip ‘gunstige staat van instandhouding’: (a) ontwikkeling in de populatie, (b) ontwikkeling in verspreiding, (c) ontwikkeling in kwaliteit van het leefgebied, en (d) toekomstperspectief.26 Een negatieve score op één of meer van deze criteria leidt tot het oordeel ongunstig. Het is weinig verrassend dat de landelijke staat van instandhouding van de meeste soorten boerenlandvogels matig of zeer ongunstig is (tabel 5.1). Tabel 5.1

De in Nederland broedende boerenlandvogels, het type landschap waar ze in leven, hun status op de Rode en Oranje Lijsten en hun landelijk staat van instandhouding als broedvogel

Soort

Weide Akker Klein­ Nederlandse Landelijke schalig Rode en Oranje Staat van cultuur­ Lijst Status Instand­ land houding

Slobeend Kemphaan Watersnip Grutto Tureluur Grauwe gors Graspieper Kwartel Scholekster Kievit Wulp Gele kwikstaart Veldleeuwerik Patrijs

26

X X X X X X X X X X X X X

Kwetsbaar Matig ongunstig Ernstig bedreigd Zeer ongunstig Bedreigd Zeer ongunstig Gevoelig Matig ongunstig Gevoelig Gunstig Ernstig bedreigd Zeer ongunstig Gevoelig Matig ongunstig Niet bedreigd Gunstig Oranje Zeer ongunstig Oranje Matig ongunstig Kwetsbaar Matig ongunstig Gevoelig Matig ongunstig Gevoelig Matig ongunstig Kwetsbaar Zeer ongunstig

X X X X X X X X

Zie https://www.sovon.nl/nl/svi.

94

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

Soort

Torenvalk Zomertortel Steenuil Boerenzwaluw Roodborsttapuit Grote lijster Spotvogel Grasmus Roek Spreeuw Ringmus Putter Geelgors

Weide Akker KleinNederlandse Landelijke schalig Rode en Oranje Staat van cultuur- Lijst Status Instand­ land houding X X X X X X X X X X X X X

Kwetsbaar Kwetsbaar Kwetsbaar Gevoelig Niet bedreigd Kwetsbaar Gevoelig Niet bedreigd Oranje Oranje Gevoelig Niet bedreigd Niet bedreigd

Matig ongunstig Zeer ongunstig Matig ongunstig Gunstig Gunstig Matig ongunstig Matig ongunstig Gunstig Matig ongunstig Matig ongunstig Zeer ongunstig Gunstig Gunstig

Bron: R. Kwak e.a., Bedreigde vogels in Nederland. Vogels van de Rode Lijst in hun leef­ gebied, 2018 en Sovon, https://www.sovon.nl/nl/soortinformatie

Afbeelding 5.1 De trendontwikkelingen voor de in Nederland broedende boerenlandvogels per landschapstype

Bron: Vogelbescherming Nederland, https://www.vogelbescherming.nl/red-de-boerenlandvogels/provinciale-rapporten, 2019

95

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

Bovenstaande maakt duidelijk dat aan de internationale verplichting, zoals beschreven in paragraaf 2, niet wordt voldaan. Onderzoek laat zien dat de oorzaken van de achteruitgang van de boerenlandvogels in Nederland vrijwel volledig te herleiden zijn tot de intensivering van de landbouw.27 De achteruitgang van weidevogels wordt veroorzaakt doordat bijna al het natte, kruidenrijke grasland, zoals hierboven zo fraai beschreven door Thijsse, heeft plaatsgemaakt voor geëgaliseerd, monotoon grasland met een relatief lage waterstand en weinig sloten en slootkanten. Het aantal aanwezige ongewervelden is hierdoor drastisch afgenomen. Door de lagere waterstand, verbeterde machines, bemesting en snelgroeiend raaigras wordt er vaker en eerder in het jaar gemaaid, met onder meer kapotte eieren en uitgemaaide jongen tot gevolg. Het lage aantal kuikens van weidevogels dat uiteindelijk volwassen wordt lijkt de belangrijkste oorzaak van de achteruitgang. De versnippering en verdroging van de weilanden draagt er bovendien aan bij dat vossen en steenmarters zich hebben verspreid, leidend tot een hogere predatiedruk in steeds kleinere populaties weidevogels. Bij de akkervogels valt vooral de afname op van ooit zeer algemene vogels, zoals veldleeuwerik en patrijs. Beide soorten namen sinds de jaren vijftig met meer dan 90% af.

Door gebruik van pesticiden, schaalvergroting, opkomst van monoculturen en het verdwijnen van kleine landschapselementen is er nauwelijks geschikt leef­ gebied over om te broeden en voedsel te vinden. Zowel de sterke afname van insecten als van onkruiden en zaden spelen verschillende soorten parten. Het veranderende voedselaanbod heeft eveneens gevolgen voor het aantal muizen en daarmee voor roofvogels en uilen. Het verdwijnen van landschapselementen als houtwallen, heggen en ruige overhoekjes en de teloorgang van de afwisseling tussen akkertjes met rogge en gerst en graslanden, hebben geleid tot een forse achteruitgang van vogels van het kleinschalig cultuurlandschap. Vooral tussen de jaren vijftig en tachtig van de vorige eeuw was deze achteruitgang fors. Ook de steeds meer opgeruimde erven bij boerenbedrijven en het gebruik van bestrijdingsmiddelen hebben daar in negatieve zin aan bijgedragen. De hierboven beschreven mismatch tussen internationale verplichtingen en de staat van instandhouding van boerenlandvogels nodigt uit om in de volgende paragraaf naar de rol van het meest relevante beleid en recht te kijken en vooral naar de vraag waarom zoveel natuurbeschermingsrecht de bedoelde mismatch niet ongedaan heeft kunnen maken. 4

De bescherming van boerenlandvogels onder het natuurbeschermings­ recht

4.1

Soortenbeschermingsrecht en boerenlandvogels

De generieke soortenbeschermingsbepalingen van de Vogelrichtlijn zijn van toepassing op alle boerenlandvogels, waarbij zowel passieve als actieve bescherming is

27

Zie R. Kwak e.a., Bedreigde vogels in Nederland. Vogels van de Rode Lijst in hun leefgebied, 2018, hfdst. 7.

96

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

vereist. Het laatste vloeit voort uit artikel 2 en 3 van de Vogelrichtlijn, maar ook uit artikel 5 waarin de passieve bescherming is vastgelegd. Het Hof van Justitie heeft in zijn jurisprudentie bepaald dat lidstaten gehouden zijn om concrete en specifieke beschermingsmaatregelen voor de beschermde soorten ten uitvoer te leggen. Het Hof van Justitie heeft tevens bepaald dat het systeem van strikte bescherming het vaststellen van coherente en gecoördineerde preventieve maatregelen veronderstelt.28 De actieve soortenbescherming komt hierna afzonderlijk aan bod, maar eerst wordt stilgestaan bij de mate waarin boerenlandvogels profiteren van de passieve bescherming. Deze passieve bescherming bestaat uit het stelsel van strikt verboden handelingen dat is opgenomen in artikel 5 Vogelrichtlijn: – het verbod op het opzettelijk vangen of doden van vogels; – het verbod om opzettelijk hun nesten en eieren te vernielen of te beschadigen of hun nesten weg te nemen; – het verbod om in de natuur eieren van deze vogels te rapen en deze – zelfs leeg – in bezit te hebben; – het verbod om deze vogels, met name gedurende de broedperiode, opzettelijk te storen, voor zover een dergelijke storing, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, van wezenlijke invloed is; – een verbod om vogels te houden van soorten die niet mogen worden bejaagd of gevangen.

De gedachte dat reguliere landbouwwerkzaamheden in het algemeen buiten de reikwijdte zouden vallen van deze verbodsbepalingen is expliciet weerlegd in een uitspraak van het Hof van Justitie uit 1987.29 Voorts is het vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat lidstaten de verboden in het kader van de soortenbescherming onder de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn niet alleen in wetgeving moeten verankeren, maar ook verplicht zijn om daadwerkelijk te voorkomen dat de verboden in de praktijk worden overtreden.30 Zoals het Hof van Justitie het zelf recent nog verwoordde, zijn lidstaten op grond van artikel 5 van de Vogelrichtlijn verplicht om ‘concrete en specifieke beschermingsmaatregelen te treffen teneinde de daadwer­ kelijke naleving van bovengenoemde verbodsbepalingen te verzekeren’.31 De verboden zijn in Nederlandse wetgeving geïmplementeerd in artikel 3.1 van de Wet natuurbescherming. De verboden onder artikel 5(a), (b) en (d) Vogelrichtlijn zijn aan de orde in verband met de invloed van allerhande agrarische activiteiten op boerenlandvogels. Ploeg- en maaimachines, mestinjectoren en andere landbouwwerktuigen 28 29 30

31

O.a. HvJ EG 11 januari 2007, C-183/05, ECLI:EU:C:2007:14 (Commissie/Ierland). Deze zaak ging over soortenbescherming op grond van de Habitatrichtlijn, maar de over­ wegingen zijn gelijkelijk toepasbaar op de Vogelrichtlijn. HvJ EG 17 september 1987, C-412/85, ECLI:EU:C:1987:370 (Commissie/Duitsland). Zie bijv. HvJ EG 30 januari 2002, C-103/00, ECLI:EU:C:2002:60 (Commissie/Griekenland); HvJ EG 16 maart 2006, C-518/04, ECLI:EU:C:2006:183 (Commissie/Griekenland); HvJ EG 18 mei 2006, C-221/04, ECLI:EU:C:2006:329 (Commissie/Spanje); HvJ EU 9 juni 2011, C-383/09, ECLI:EU:C:2011:369 (Commissie/Frankrijk). HvJ EU 17 april 2018, C-441/17, ECLI:EU:C:2018:255 (Commissie/Polen), r.o. 252.

97

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

en in het weiland lopende mensen en vee kunnen (vooral jonge) boerenlandvogels doden, hun nesten en eieren vernielen en beschadigen, en voor verstoring zorgen, met name in de broedperiode. Het verbod van artikel 5(c) Vogelrichtlijn was aan de orde in verband met het rapen van (met name kievits)eieren, waarvoor een aantal jaren geleden nog ontheffingen werden verleend door de provincie Friesland.32 Er wordt geregeld gesteld dat deze verboden niet van toepassing zijn op agrarische activiteiten, omdat er geen sprake zou zijn van het opzettelijk vogels doden, verstoren of hun nesten vernielen. Het zouden onbedoelde neveneffecten zijn van de reguliere bedrijfsvoering. Daarmee wordt echter voorbijgegaan aan het feit dat opzet in het kader van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn wordt begrepen als ‘voorwaardelijk opzet’, zoals blijkt uit de relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie.33 Dat omvat situaties waarin men willens en wetens de kans aanvaardt dat de gedraging schadelijke gevolgen heeft voor beschermde soorten.

Om te kwalificeren als ‘opzettelijk’ is het zodoende niet vereist dat de persoon in kwestie de dood van één of meer boerenlandvogels, het vernielen van een nest, of de verstoring van boerenlandvogels daadwerkelijk gewild heeft, maar is het al voldoende wanneer die dood, vernieling of verstoring het redelijkerwijs voorzienbare gevolg was van zijn of haar handelen, waarmee de bewuste persoon de gerede kans op dat resultaat heeft aanvaard. Daar kan al snel sprake van zijn als er geploegd, gemaaid of gemest wordt tijdens de broedperiode. Veel boerenlandvogels zijn duidelijk zichtbaar en laten bovendien vaak een alarmroep horen als het nest of de jongen worden benaderd. In gebieden waar boerenlandvogels (kunnen) broeden en een gerede kans bestaat dat het uitvoeren van agrarische werkzaamheden zal leiden tot het doden van (jonge) vogels, het vernielen of beschadigen van nesten, of significante verstoring, levert het uitvoeren van der­ gelijke werkzaamheden dus al gauw een overtreding op van de in artikel 5(a) en (b), en mogelijkerwijs ook (d) Vogelrichtlijn voorgeschreven verboden. Het verbod uit artikel 5(b) Vogelrichtlijn (art. 3.1 lid 2 Wet natuurbescherming) biedt bescherming aan de nesten en eieren van alle boerenlandvogels, inclusief de functionele omgeving om het broeden succesvol te laten zijn.

Deze nestbescherming geldt voor alle boerenlandvogels gedurende het broedseizoen en voor een beperkt aantal soorten jaarrond. Dit laatste is bijvoorbeeld het geval bij de steenuil die zeer honkvast is en het nest ook buiten het broedseizoen als rust- en verblijfplaats gebruikt.34 32 33

34

Over deze thematiek en de vraag in hoeverre art. 9 lid 1 sub c Vogelrichtlijn kan worden ingeroepen om het rapen van kievitseieren toe te staan, zie o.a. ABRvS 14 januari 2015, 201405449/1/A3, ECLI:NL:RVS:2015:73. HvJ EG 30 januari 2002, C-103/00, ECLI:EU:C:2002:60 (Commissie/Griekenland), r.o. 36 en 39; HvJ EG 18 mei 2006, C-221/04, ECLI:EU:C:2006:329 (Commissie/ Spanje), r.o. 70-71. Zie J. Zijlmans, De doorwerking van natuurbeschermingsverdragen in de Europese en Nederlandse rechtsorde, Den Haag: Sdu Uitgevers 2011, hfdst. 2, par. 2.2.2.2 en A. Tubbing, ‘Het opzetvereiste in de nieuwe Wet natuurbescherming’, JFf 2015, p. 71-77. De Wet natuurbescherming geeft niet aan voor welke soorten de jaarrond nestbescherming geldt. Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft daarvoor

98

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

De broedplek van de meeste boerenlandvogels is buiten het broedseizoen echter niet beschermd. Dit blijkt uit de jurisprudentie aangaande artikel 11 van de Flora- en faunawet, waarin dit verbod tot 1 januari 2017 was opgenomen in de Nederlandse wetgeving. De Raad van State heeft bijvoorbeeld vastgesteld dat de broedplek van de grutto buiten het broedseizoen niet valt onder de reikwijdte van het begrip nest en dat de omgeving van het nest van de grutto buiten het broedseizoen niet dient te worden gerekend tot voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaats van de grutto in de zin van artikel 11 van de Flora- en faunawet.35 De overweging is dat weidevogels elk broedseizoen een nieuw nest maken of in staat zijn om een nieuw nest te maken en hun nest niet gebruiken als vaste rust- of verblijfplaats. Dat weidevogels zeer honkvast zijn, maakt daarbij volgens de Raad van State niet uit.36 Dit verbod biedt dus op grond van deze nationale jurisprudentie geen jaarrond bescherming aan de broedgebieden van boerenlandvogels.

Dit betekent dat het uitvoeren van activiteiten in deze gebieden buiten het broedseizoen niet is verboden op grond van artikel 3.1 lid 2 Wet natuurbescherming, ook als dat ertoe leidt dat de vogels daar niet opnieuw kunnen gaan broeden.37 Wel is uit de jurisprudentie op te maken dat er voldoende geschikte rust- en broedplaatsen moeten zijn in de nabije omgeving waar de vogels naar kunnen uitwijken.38 Dit is ook terug te vinden in het beleid dat sommige provincies hebben ontwikkeld voor nestbescherming. Zo wordt in het Limburgse en Overijsselse beleid een onderscheid gemaakt tussen vogelsoorten waarvan de nesten en het bijbehorende functioneel leefgebied jaarrond zijn beschermd (o.a. boerenzwaluw, steenuil en torenvalk), soorten waarvan de nesten en het bijbehorende functioneel leefgebied jaarrond zijn beschermd indien er niet voldoende alternatief leefgebied in de omgeving aanwezig is en blijft voor de betreffende soort om zich te kunnen vestigen (o.a. grutto, ringmus, wulp, zomertortel) en alle andere soorten waarvan het nest alleen in de broedperiode is beschermd.39 Het verbod op verstoring uit artikel 5(d) Vogelrichtlijn (art. 3.1 lid 4 Wet natuur­ bescherming) is ook niet absoluut, omdat het een uitzondering bevat voor situaties

35 36 37 38

39

een indicatieve lijst opgesteld (laatst herzien in 2009). De provincies Limburg en Overijssel hanteren daarvoor inmiddels eigen lijsten. ABRvS 25 februari 2009, 200803873/1 ECLI:NL:RVS:2009:BH3985 (Grutto Schieveen), r.o. 2.4.1. ABRvS 25 februari 2009, 200803873/1 ECLI:NL:RVS:2009:BH3985 (Grutto Schieveen), r.o. 2.4.1. Zie ook ABRvS 15 december 2010, 201004004/1/H3, ECLI:NL:RVS: 2010:BO7360 (Grutto Delfland). ABRvS 2 mei 2012, 201105967/1/R1, ECLI:NL:RVS:2012:BW4561 (Grutto Loterijlanden), r.o. 2.56.5. ABRvS 2 mei 2012, 201105967/1/R1, ECLI:NL:RVS:2012:BW4561 (Grutto Loterijlanden), r.o. 2.56.5. Zie ook Rb. Alkmaar, vonnis van de voorzieningenrechter in kort geding, 16 maart 2012, 135932/KGZA12-80, ECLI:NL:RBALK:2012:BV8951 (Grutto Loterijlanden). Beleidsregels ten behoeve van de passieve soortenbescherming onder de Wet natuurbescherming in Limburg (Provinciaal blad 2017, nr. 5634, 6 december 2017), art. 2.1 en Beleidsregel Natuur Overijssel, art. 4.3.1 tot en met 4.3.3 (Provinciaal blad 2019, nr. 5102, 17 juli 2019).

99

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

waar dit niet van ‘wezenlijke invloed’ is.40 Dit komt grotendeels overeen met de restrictieve manier waarop het verbod op verstoren van vogels onder de Flora- en faunawet werd uitgelegd in de jurisprudentie.41 Wanneer een verstoorde vogel even opvliegt en al snel weer terugkeert naar het nest, zal hiervan in de regel geen sprake zijn. Als de verstoring structurele vormen aanneemt en het broedsucces wezenlijk beïnvloedt, dan kwalificeert het mogelijk wel als een verboden verstoring in de zin van artikel 5(d). In de praktijk wordt op dit moment echter vaak (te) gemakkelijk gesteld dat de verstoring niet verboden is, omdat het geen wezenlijke invloed heeft. De initiatiefnemer (ondernemer of burger) die de verstorende activiteit wil uitvoeren heeft de bewijslast om dat aan te tonen, maar dat gebeurt in de praktijk niet of nauwelijks. Overtreding van bovenstaande verboden kan worden voorkomen door voorafgaand aan het uitvoeren van potentieel schadelijke werkzaamheden zoals het ploegen van akkers, het maaien van grasland of het uitrijden van mest te controleren of er vogels, nesten, eieren of jongen aanwezig zijn. Indien dat het geval is of de kans daarop groot is, dan moeten de werkzaamheden worden uitgesteld tot na de broedtijd of moeten mitigerende maatregelen (bijvoorbeeld nestbescherming) worden genomen waarmee overtreding van de verboden effectief wordt voorkomen.

Er geldt in vrijwel alle provincies een vrijstelling van de verboden voor activiteiten die bestemd en geschikt zijn voor de bescherming van weidevogels, hun eieren en niet-vliegvlugge jongen tegen landbouwwerkzaamheden en vee. Dit vergemakkelijkt het nemen van mitigerende maatregelen, al kunnen deze nestbeschermingsmaatregelen zelf ook negatieve effecten hebben op het broedsucces.42

40

41

42

Art. 3.1 lid 5 bepaalt namelijk dat het verbod op (ver)storen van vogels niet van toepassing is ‘indien de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort’. De Raad van State stelde in zijn advies over het wetsvoorstel dat: ‘deze uitzondering op het verbod tot verstoring van vogels ertoe leidt dat het verbod in de praktijk niet of nauwelijks handhaafbaar is, zodat betwijfeld kan worden of op deze wijze het doel van de desbetreffende verbodsbepaling dat voortvloeit uit de Vogelrichtlijn kan worden bereikt.’ ABRvS 12 mei 2004, 200305190/1, ECLI:NL:RVS:2004:AO9200 (Steenuil Purmerend), r.o. 2.3.5. Zie ook ABRvS 7 november 2012, 201201434/1/A3, ECLI:NL:RVS: 2012:BY2464; Hof Arnhem 29 november 2011, 21-004206-10, ECLI:NL:GHARN: 2011:BU6242 en 29 mei 2012, 24-002932-09, ECLI:NL:GHARN:2012:BW7281. D. Kleijn & D. Lammertsma, Conserving the Black-tailed godwit: legislation, implementation and effectiveness of conservation in Belgium, Germany and the Netherlands, Alterra 2013, p. 24: ‘In general, measures protecting clutches against the impact of agricultural activities effectively reduce clutch mortality rates.

However, if clutches are re-visited (as is often the case) after such measures have been taken, positive effects may be neutralized because of so-called visitor effects (increased loss rates in periods after nests have been visited; Goedhart et al., 2010). Visitor effects might largely counteract positive effects of nest protection particularly when it aims to reduce negative effects of cattle trampling or spreading of artificial fertilizer. Losses due to mowing or slurry application without nest protection are almost 100% so that in such cases nest protection has positive effects regardless of visitor effects (Goedhart et al. 2010).’

100

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

In de praktijk vinden agrarische werkzaamheden echter veelvuldig plaats gedurende het broedseizoen zonder dat er rekening wordt gehouden met de aanwezige boerenlandvogels, hun nesten, eieren en jongen. Er bestaat een vrijstellingsregeling in de Wet natuurbescherming voor handelen overeenkomstig goedgekeurde gedragscodes voor gespecificeerde reguliere werkzaamheden, inclusief bestendig beheer of onderhoud in de landbouw.43 Een dergelijke gedragscode zou ook kunnen worden opgesteld en gebruikt om overtredingen van de verboden ten aanzien van vogels zo veel mogelijk te voorkomen of minimaliseren. Er is echter vooralsnog geen gedragscode voor de landbouwsector vastgesteld, ondanks het feit dat de overheid de Landbouw en Tuinbouw Organisatie (LTO) heeft opgeroepen om die te ontwikkelen. Daar heeft de rijksoverheid in 2013 het volgende over gezegd: ‘Inzake het project “Gedragscode Land- en Tuinbouw” is gebleken dat het instrument gedragscode, zoals bedoeld in de Flora- en faunawet, onvoldoende aansluit op de dagelijkse praktijk en de mogelijkheden van de agrarische sector, om tot een volwaardige gedragscode Flora- en faunawet te komen. Waar in andere sectoren een gedragscode goed aansluit op de praktijk en organisatiegraad van de betreffende sectoren, zijn agrarische ondernemers in hun dagelijkse praktijk te zeer afhankelijk van onvoorspelbare factoren zoals het weer.

Bovendien kunnen agrarische ondernemers niet op vergelijkbare wijze als andere sectoren beschikken over ecologische kennis. Uit pilots is gebleken dat voor een gedragscode onvoldoende draagvlak is bij agrarische ondernemers.’44 Deze uitleg suggereert dat bijvoorbeeld de bosbouwsector en natuurbeheersector – die wel een code hebben ontwikkeld – minder met het weer te maken zouden hebben. De uitleg dat ‘agrarische ondernemers niet op vergelijkbare wijze als andere sectoren beschikken over ecologische kennis’ contrasteert voorts sterk met de vaak gehoorde stelling dat boeren dicht bij de natuur staan, maar is vooral een weinig overtuigende argumentatie vanuit met name een overheid die verbodsovertredingen juist zou moeten willen voorkomen. Indien de ecologische kennis daartoe ontbreekt, zou dit juist een sterk argument moeten zijn om die kennis op te laten bouwen en de ontwikkeling en toepassing van een gedragscode kan daarbij behulpzaam zijn. Deze discussie lijkt vandaag de dag niet veel anders te liggen; de landbouwsector heeft nog steeds geen gedragscode ontwikkeld. Dit alles laat echter onverlet dat bij het ontbreken van een gedragscode bovenstaande verboden gewoon van toepassing zijn op weidevogels en ook in acht moeten worden genomen bij reguliere agrarische werkzaamheden.

Dat dit in de praktijk niet of nauwelijks geschiedt, geeft aan dat de naleving en handhaving van deze regels ernstig tekortschiet. Vermoedelijk is dit ook een reden waarom de agrarische sector nimmer een gedragscode heeft ontwikkeld: wanneer ontheffingen niet worden aangevraagd 43 44

Art. 3.31 Wnb. Voorheen: art. 16b Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten. Antwoord van de staatssecretaris van Economische Zaken op vragen van het Kamerlid Thieme (PvdD) over het doodmaaien van vogels en verwoesten van nesten (Kamerstukken II 2012/13, Aanhangselnummer 2798, gepubliceerd op 16 juli 2013).

101

VMR 2019-1   Milieuproblemen in de landbouw

en overtredingen ongestraft plaatsvinden, bestaat er geen behoefte aan een instrument waarmee extra inzet wordt gepleegd om overtredingen of ontheffingprocedures te voorkomen. Met deze praktijk voldoet de Nederlandse overheid niet aan artikel 5 Vogelrichtlijn, welke bepaling niet alleen vereist dat de beschreven handelingen worden verboden (art. 3.1 Wet natuurbescherming), maar ook dat overtredingen effectief worden voorkomen en handhavend wordt opgetreden waar dat niet gebeurt en (jonge) boerenlandvogels onrechtmatig worden gedood en nesten en eieren vernield of beschadigd. 4.2

Gebiedenbeschermingsrecht en boerenlandvogels

Artikel 3 van de Vogelrichtlijn vereist dat lidstaten ‘alle nodige maatregelen’ nemen om een ‘voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen’ voor alle inheemse vogels. Dit kan door ‘instelling van beschermingszones; onderhoud en ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermings­zones; herstel of weer aanleggen van vernietigde biotopen; aanleg van biotopen’. In de praktijk wordt deze verplichting in Nederland voor veel vogelsoorten ingevuld door de aanwijzing van Natura 2000-gebieden (SBZs op grond van art. 4 Vogelrichtlijn) en deels via aanwijzing van gebieden als onderdeel van het Natuurnetwerk Nederland (NNN), dan wel via (andere) vormen van gebiedenbescherming onder het ruimtelijke­ordeningsrecht. De manier waarop deze gebieden momenteel worden aangewezen en beschermd door de rijksoverheid en de provincies biedt echter weinig soelaas voor boerenlandvogels. In Nederland zijn ruim 160 gebieden aangewezen als Natura 2000-gebied, waarvan ongeveer de helft als speciale beschermingszone voor vogels ter uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit de Vogelrichtlijn.

Bij de selectie van de Vogelrichtlijngebieden worden bepaalde ornithologische en praktische criteria gehanteerd door het ministerie.45 Bij het toepassen van deze criteria wordt een algemeen onderscheid gemaakt tussen broedvogels en niet-broedvogels, waarbij sommige soorten in beide categorieën vallen.46 De meeste Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen voor boerenlandvogels zijn aangewezen voor de betreffende soort als niet-broedvogel. Het gaat dan om gebieden die van belang zijn voor de soort als slaapplaats en/of als foerageergebied. Dit is het geval bij o.a. grutto, scholekster en tureluur. De landelijke en gebiedsdoelstellingen voor deze soorten hebben uitsluitend betrekking op niet-broedvogels. 45

46

De nationale procedure voor selectie en begrenzing van Vogelrichtlijngebieden is beschreven in Deel 1 (Algemeen) van de Nota van Antwoord Vogelrichtlijn (2000) en het Natura 2000 doelendocument (2006). De selectiecriteria staan in Bijlage 1 (Selectiecriteria en methode van begrenzing) bij de Nota van Antwoord Vogelrichtlijn, Deel 1. De Raad van State heeft vastgesteld dat het algemene onderscheid dat het ministerie maakt tussen broedvogels en niet-broedvogels in overeenstemming is met de Vogelrichtlijn. Zie ABRvS 27 augustus 2014, 201305362/1/R2, ECLI:NL:RVS:2014:3175 (Eilandspolder), r.o. 14.4.

102

5 De juridische bescherming van boerenlandvogels

Voor broedvogels worden alleen gebieden aangewezen als de betreffende soort voorkomt op bijlage I van de Vogelrichtlijn of als het gaat om (trekkende) watervogels waarvan minstens 1% van de biogeografische populatie van de soort of ondersoort in het gebied broedt.47 Bijlage I bevat slechts een soort van de boerenlandvogelindicator die als broedvogel in Nederland voorkomt: de kemphaan. Voor deze soort zijn de belangrijkste broedgebieden aangewezen als Natura 2000-gebied. Veel andere boerenlandvogels vallen in de categorie geregeld voorkomende trekkende watervogels, waaronder grutto, kievit, scholekster, tureluur, watersnip en wulp. Er zijn echter geen broedgebieden aangewezen voor deze soorten, omdat niet wordt voldaan aan de eis dat minstens 1% van de landelijke populatie broedt in de betreffende gebieden. Het is de vraag of de toepassing van dit criterium voor sommige soorten boerenlandvogels op dit moment anders uitvalt, omdat de populaties van de meeste soorten drastisch zijn teruggelopen en de drempel nu mogelijk wel wordt gehaald in bepaalde gebieden. Vooralsnog heeft de Nederlandse overheid echter weinig aanstalten gemaakt om te onderzoeken of broedgebieden van de grutto en andere soorten boerenlandvogels kwalificeren voor aanwijzing als Natura 2000-gebied op grond van het ­1%-criterium.