TNO landelijk prognoserapport vernieuwingsopgave infrastructuur (onder embargo tot dinsdag 14 november 2023 12.00 uur)
Tekst van het document
18
Gemeente Leeuwarden De gemeente Leeuwarden (zalm gestippelde lijn in Figuur 2.1) heeft een prognose voor de komende 50 jaar. In deze prognose enkel civiele constructies opgenomen, geen wegfunderingen of riolering. De prognose geeft een gemiddelde vervangingsopgave per decennium. Hierin zit een substantiële toename in de laatste twee decennia, bij de vervanging van beweegbare bruggen. In de periode tot en met 2032 zitten de vervangingskosten op gemiddeld 5 miljoen euro per jaar, dit loopt op tot 48 miljoen euro per jaar in de periode 2063 - 2072.
2.6 Conclusies
Van de 20 prognoses die TNO heeft kunnen bestuderen, valt op dat 10 van de 20 niet verder kijken dan 50 jaar. Daarvan kijkt het overgrote deel zelfs minder dan 20 jaar vooruit. Voorts komt een wisselend beeld naar over wat er bekend is over de bouwjaren van de objecten, de verwachte levensduren en de wijze waarop kengetallen en prijspeilen zijn gehanteerd. Veel is niet bekend of blijft onduidelijk. Ten opzichte van het eerste prognoserapport, waar TNO 3 prognoses heeft bestudeerd, zijn er met 20 prognoses aanzienlijk meer beheerders die een beeld hebben gevormd van hun vernieuwingsopgave. Desalniettemin is het aantal prognoses ten opzichte van de honderden, met name gemeentelijke beheerders, beperkt.
Gezien de beperkte hoeveelheid afzonderlijke prognoses, de omissies en onduidelijkheden in de cijfers en relatief korte tijdshorizon, zijn deze niet geschikt om een landelijke prognose te maken. Deze prog-noses geven gezamenlijk namelijk niet een voldoende representatief beeld van alle objecten in Nederland. Bovendien zijn de afzonderlijke prognoses dermate verschillend dat het ‘optellen’ daarvan eenvoudigweg niet mogelijk is. Daarom zijn in de volgende hoofdstukken de volgende stappen genomen om te komen tot een landelijke prognose: 1) vaststellen van het overzicht van het areaal (hoofdstuk 3), 2) het bepalen van de kostenkengetallen en referentielevensduur (hoofdstuk 4) en 3) het opstellen van de landelijke prognose (hoofdstuk 5).
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
3 Overzicht areaal 3.1 Inleiding
Voor de prognose van de vernieuwingskosten is het van belang om inzicht te hebben in de hoeveelheden infrastructuur (aantallen objecten of lengtes aan lijninfrastructuur), als ook het jaar dat deze is gerealiseerd. Het grootste deel van de landelijke infrastructuur bestaat uit civiele constructies (bruggen, viaducten, tunnels, damwanden, duikers, etc.). Deze zijn allemaal in geregistreerd in de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT). Wegen en rioleringen zijn daarentegen niet opgenomen in de BGT. Om die reden zijn deze in dit hoofdstuk apart behandeld. Aansluitend is een toelichting gegeven op aantallen en het bouwjaar van elk van deze drie groepen: civiele constructies (paragraaf 3.2), wegfundering (paragraaf 3.3) en rioleringen (paragraaf 3.4).
3.2 Civiele constructies 3.2.1 Inleiding
Beheerders zijn verplicht om al hun assets op 20 cm nauwkeurigheid te registreren in de BGT. Deze database geeft daarmee een gedetailleerd inzicht in het totaal
19
aantal civiele constructies in Nederland, de omvang van deze constructies, en wie de (hoofd)beheerder van de constructie is. iASSET heeft een overzicht van de BGT data verstrekt per type constructie.
3) steigers, 4) gemalen, 5) stuwen, 6) damwanden en 7) duikers.
Omdat de BGT geen inzicht geeft in het bouwjaar van de constructies die er in zijn opgenomen, is voor het inzicht omtrent het bouwjaar gebruik gemaakt van informatie uit het assetmanagementsysteem van iASSET en een uitvraag via www.bruggendatabase.nl. De bruggendatabase omvat informatie die is aangeleverd door de beheerders en geeft bijvoorbeeld inzicht in het type bouwmateriaal dat gebruikt is en wat voor nadere functiespecificatie(s) een object heeft (bijvoorbeeld of het een voetgangersbrug of een verkeersbrug betreft).
Sluizen zijn hier expliciet niet in opgenomen omdat een sluiscomplex in de BGT opgebouwd is uit verschillende individuele objecten, maar enkel de sluisdeur wordt als sluis gelabeld. Hierdoor is het niet mogelijk op basis van dit soort analyse deze objecten samen te voegen.
Aansluitend is in paragraaf 3.2.2 een toelichting gegeven op de aantallen civiele constructies die volgende de BGT in Nederland aanwezig zijn. In paragraaf 3.2.3 is vervolgens een toelichting gegeven op het bouwjaar van de verschillende objecten. In de analyse is onderscheid gemaakt in 7 soorten beheerobjecten: 1) bruggen en viaducten, 2) tunnels en onderdoorgangen,
3.2.2 Basisinformatie BGT
Op basis van de BGT gegevens zoals ontvangen van iASSET is het aantal beheerobjecten en het daarbij behorende aantal vierkante meter bepaald. Op basis daarvan ontstaat tevens een beeld van het gemiddelde aantal vierkante meter dat een beheerobject omvat. De resultaten zijn samengevat in Tabel 3.1 tot en met Tabel 3.7. De tabellen hebben enkel betrekking op civiele constructies en niet op wegen en rioleringen. In de tabellen is voor elk soort beheerobject aangegeven hoeveel objecten er in de BGT staan vermeld per type bronhouder en hoeveel van de totale oppervlakte onder
haar beheer valt. Het daar uit volgende gemiddelde aantal m2 per beheerobject is gegeven in de vierde kolom van iedere tabel. Opgemerkt wordt dat het aantal BGT objecten niet per definitie gelijk is aan het aantal constructies. Een constructie kan in de BGT immers zijn opgebouwd uit meerdere objecten. Hierdoor kunnen aantallen afwijken van het aantal constructies volgens individuele beheerders. In dat opzicht is het zuiverder om te kijken naar oppervlakten in plaats van aantallen. De soorten beheerobjecten waar onderscheid naar wordt gemaakt, zijn: • Bruggen en viaducten: Tabel 3.1 • Tunnels en onderdoorgangen: Tabel 3.2 • Steigers: Tabel 3.3 • Gemalen: Tabel 3.4 • Stuwen: Tabel 3.5 • Damwanden: Tabel 3.6 • Duikers: Tabel 3.7 De tabellen laten zien dat de bruggen en viaducten een belangrijk deel uit maken van het areaal (88.500 stuks en ruim 15 miljoen vierkante meter). In hoeverre dit grote aantal ook bepalend is voor de prognose hangt af van de technische
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
levensduur van de civiele constructies en de kosten om deze te vernieuwen. Opgemerkt wordt dat voor tunnels en onderdoorgangen (Tabel 3.2) de landelijke beheerders zijn opgesplitst in Rijkswaterstaat en ProRail. De reden hiervan is dat in de kostenkengetallen (Hoofdstuk 4) onderscheid is gemaakt tussen spoortunnels en verkeerstunnels. Verder wordt opgemerkt dat in de BGT tunnels en onderdoorgangen samen zijn gevoegd. Dit is de belangrijkste reden dat het aantal tunnels zoals genoemd in de prognose van Rijkswaterstaat aanzienlijk lager is dan in Tabel 3.2. Bovendien is niet altijd duidelijk hoe een object is gedefinieerd. Eén tunnel kan bijvoorbeeld meerdere BGT-objecten omvatten. Tot slot valt het op dat het aantal damwanden (Tabel 3.6) een factor 5 hoger is dan in het eerste prognoserapport. Een belangrijke reden van deze toename is dat de damwanden sinds het eerste prognoserapport beter in kaart zijn gebracht door beheerders.
Bronhouder
Aantallen (n)*
Oppervlakte [m²]
Gemiddeld [m²]
% [m²] van totaal
Gemeente
66.378
6.813.560
103
44.37%
Provincie
2.792
1.534.527
550
9.99%
Waterschap
14.742
606.207
41
3.95%
Landelijk
4.589
6.401.991
1395
41.69%
Totaal
88.501
15.356.285
173
100.00%
Tabel 3.1 Bruggen en viaducten in aantallen en oppervlakte verdeeld per type bronhouder * Voor decentrale overheden zijn alle objecten kleiner dan 10m2 en voor het rijk alle objecten kleiner dan 100m2 buiten beschouwing gelaten.
Bronhouder
Aantallen (n)*
Oppervlakte [m²]
Gemiddeld [m²]
% [m²] van totaal
Gemeente
1.605
985.117
614
28.76%
Provincie
556
178.624
316
5.21%
Waterschap
25
3.411
136
0.10%
Rijkswaterstaat
155
588.326
3.796
17.18%
ProRail
198
1.664.490
8.407
48.59%
Landelijk overig
11
5.356
487
0.16%
2.550
3.425.324
1.338
100.00%
Totaal
Tabel 3.2 Tunnels en onderdoorgangen in aantallen en oppervlakte verdeeld per type bronhouder
20
Rapport
Bronhouder
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Aantallen (n)*
Oppervlakte [m²]
Gemiddeld [m²]
% [m²] van totaal
Gemeente
43.531
2.085.389
47.9
68.77%
Provincie
1.982
38.736
19.5
Waterschap
12.501
402.777
Landelijk
5.224
Totaal
63.238
Aantallen (n)*
Oppervlakte [m²]
Gemiddeld [m²]
% [m²] van totaal
Gemeente
6.997
29.806
4.3
13.81%
1.28%
Provincie
285
981
3.4
0.45%
32.2
13.28%
Waterschap
42.304
180.132
4.3
83.46%
505.540
96.8
16.67%
Landelijk
643
4.922
7.7
2.28%
3.032.442
48.0
100.00%
Totaal
50.229
215.841
4.3
100.00%
Tabel 3.3 Steigers in aantallen en oppervlakte verdeeld per type bronhouder Bronhouder
Tabel 3.5 Stuwen in aantallen en oppervlakte verdeeld per type bronhouder
Aantallen (n)*
Oppervlakte [m²]
Gemiddeld [m²]
% [m²] van totaal
Gemeente
1.758
37.980
21.6
29.81%
Provincie
54
604
11.2
Waterschap
6.144
88.319
17 7.973
Landelijk Totaal
Bronhouder
Aantallen (n)*
Oppervlakte [m²]
Gemiddeld [m²]
% [m²] van totaal
Gemeente
10.520
334.113
31.8
23.41%
0.47%
Provincie
11.989
756.195
63.1
52.99%
14.4
69.33%
Waterschap
4.662
118.732
25.5
8.32%
490
28.8
0.38%
Landelijk
2.655
218.038
82.1
15.28%
127.393
16.0
100.00%
Totaal
29.826
1.427.078
47.8
100.00%
Tabel 3.4 Gemalen in aantallen en oppervlakte verdeeld per type bronhouder
Bronhouder
Tabel 3.6 Damwanden in aantallen en oppervlakte verdeeld per type bronhouder Bronhouder
Aantallen (n)*
Oppervlakte [m²]
Gemiddeld [m²]
% [m²] van totaal
Gemeente
97.479
995.444
10.2
23.84%
Provincie
44.239
531.481
12.0
12.73%
Waterschap
202.881
2.646.468
13.0
63.37%
130
2.687
20.7
0.06%
344.729
4.176.098
14.0
100.00%
Landelijk Totaal
Tabel 3.7 Duikers in aantallen en oppervlakte verdeeld per type bronhouder 21
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
6000 5000 4000 3000 2000 1000 2011-2020
2001-2010
1991-2000
1981-1900
1971-1980
1961-1970
1951-1960
1941-1950
1931-1940
1921-1930
1911-1920
1900-1910
0
Figuur 3.1 Overzicht bouwjaren Bruggen en viaducten volgens iASSET en bruggendatabase
Bouwjaren gemalen Tabel 3.8 (laatste kolom). Hieruit kan worden geconcludeerd dat het areaal van Rijkswaterstaat over het algemeen een stuk ouder is. Overigens bestaat ook de mogelijkheid dat Figuur 3.1 een vertekend beeld geeft doordat beheerders de bouwjaren van oudere objecten slecht in beeld hebben.
maar 0,2%). De data is derhalve onvol12 doende representatief om een uitspraak te doen 10 over de mate waarop het beeld uit Figuur 3.1 ook geldt voor het areaal 8 van de waterschappen en de landelijke beheerders. Ter vergelijking is het areaal 6 aan bruggen en viaducten van Rijks4 waterstaat volgens [9] opgenomen in 2
2011-2020
2001-2010
1991-2000
1981-1900
1971-1980
1961-1970
1951-1960
1941-1950
1931-1940
1921-1930
0 1911-1920
2011-2020
2001-2010
1991-2000
1981-1900
1971-1980
1961-1970
1951-1960
1941-1950
1931-1940
Bouwjaren bruggen en viaducten
2011-2020
2001-2010
1991-2000
1981-1900
1971-1980
1961-1970
1951-1960
1941-1950
1931-1940
1921-1930
1921-1930
1911-1920
22
0
Een percentage van 108% betekent dat er in iASSET een overschatting is van het aantal kunstwerken ten opzichte van de BGT. Dit kan voorkomen omdat een object meerdere eigenaren heeft terwijl er in de BGT slechts één eigenaar kan zijn.
1900-1910
4
1911-1920
1900-1910
van iASSET voldoende dekkend is om een 3.2.3 Bouwperiode representatief beeld van heel Nederland In deze paragraaf is een analyse gemaakt te hebben. van de bouwjaren van bruggen en viaBouwjaren tunnels ducten. De analyses van de andere typen In Figuur 3.1 zijn aantallen constructies en civiele constructies zijn weergegeven in 350 de bouwjaren volgens iASSET- en brugBijlage C. De reden om hier de bruggen 300 gendatabase gegeven. Daarnaast is in en viaducten aanvullend aan Bijlage C te 250 Tabel 3.8 aangegeven hoe de verschillende bespreken is dat a) dit objecttype veruit het bronhouders vertegenwoordigd zijn in deze grootste 200 oppervlak betreft van alle civiele aantallen. Uit de tabel kan geconcludeerd constructies, b) beheerders de bouwjaren 150 worden dat iASSET- en bruggendatabase van dit objecttype het beste in kaart heb100 vooral informatie omvat van gemeenten ben, en c) omdat de bruggen en viaducten en provincies. Het aantal bruggen in bede grootste bijdrage hebben aan de totale 50 heer van provincies is hoger dan volgens vernieuwingsopgave van alle civiele con0 de BGT4. Een mogelijke oorzaak hiervan is structies (zie hoofdstuk 5). dat in de BGT gedeeld eigenaarschap niet Om de verdeling van de bouwjaren te mogelijk is.
Verder blijkt uit het overzicht analyseren is gebruik gemaakt van infordat de gemeenten veruit de meeste brugmatie uit het assetmanagementsysteem gen en viaducten hebben. Volgens de BGT van iASSET (een online platform voor het betreft dit 66.000 constructies. Hiervan beheer van de openbare ruimte) en een zijn 14.000 constructies opgenomen in uitvraag van de bruggendatabase (een de iASSET database. Het is de derhalve de database van Nederlandse kunstwerken verwachting dat de iASSET database een met relevante kenmerken, waaronder het representatief beeld geeft van de leeftijdsBouwjaren steigers bouwjaar). Op basis van deze databases is opbouw voor gemeenten en provincies. De voor elk type beheerobject nagegaan wat provincies lijken een enigszins constante 600 de verdeling van de bouwjaren is en hoe hoeveelheid bruggen per jaar te hebben 500 verdeeld zijn per brondeze vervolgens gebouwd sinds de Tweede Wereldoorlog. houdertype. Vervolgens is onderzocht hoe 400 groot het aandeel van deze bouwjaren is Verder blijkt uit Tabel 3.8 dat waterschapten opzichte van het aantal objecten in de pen en landelijk beheerders niet goed 300 BGT. Dit aandeel is vervolgens gebruikt om genoeg zijn vertegenwoordigd in de iASSET 200 te beoordelen in hoeverre de informatie database (minder dan 4%, landelijk zelfs 100
1900-1910
Rapport
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Periode
Gemeente
Provincie
Waterschap
Landelijk
1900 - 1910
77
6
1
0
1
1911 - 1920
19
0
0
0
7
1921- 1930
62
17
3
0
38
1931 - 1940
201
134
6
0
307
1941 - 1950
158
44
5
0
177
1951 - 1960
440
242
27
0
444
1961 - 1970
884
320
84
0
1.209
1971 - 1980
1.506
452
62
0
1.260
1981 - 1990
1.926
289
126
0
621
1991 - 2000
2.474
342
80
0
343
2001 - 2010
3.931
579
85
4
12
2011 - 2020
3.124
602
55
3
5
Totaal
14802
3.027
534
7
4.424
Totaal BGT
6.6378
2.792
1.4742
4.589
4.589
% van BGT
22.3%
108.4%**
3.6%
0.2%
96.4%
Rijkswaterstaat*
Tabel 3.8 Overzicht bouwjaren per beheerder volgens iASSET en bruggendatabase * Op basis van [9] ** Het aantal provinciale bruggen en viaducten is hoger volgens iASSET en de bruggendatabase dan wat er in de BGT staat. dit is mogelijk te wijten aan het feit dat gedeeld eigenaarschap niet mogelijk is in de BGT.
3.3 Wegfundering
Aansluitend is een toelichting gegeven van de omvang van het wegenareaal. Voor de bouwperiode is er vanuit gegaan dat deze uniform verdeeld is; er wordt jaarlijks een gelijk aantal kilometer wegfundering vervangen. Op basis van de meest recente cijfers van het CBS heeft Nederland een totale weglengte van 141.820 kilometer [5]. In dit rapport wordt enkel de vervanging van de wegfundering gezien als onderdeel van de vernieuwingsopgave. Het periodiek vervangen van de toplaag en de verharding worden gezien als onderdeel van het reguliere beheer en onderhoud. Dit betekent dat voor een goede prognose niet de weglengte maar het wegoppervlak nodig is. Om een uitspraak te doen over het wegoppervlak en de onderverdeling hiervan is gebruik gemaakt van [5], [10] en [11]. In [10] is onderscheid gemaakt tussen het hoofdwegennet (HWN) en onderliggend
Rijkswaterstaat heeft 5.571 kilometer weglengte in beheer, waaronder het HWN, en provincies hebben 7.934 kilometer weglengte in beheer. In [11] zijn ook verhoudingen gegeven van weglengte per beheerder. Deze zijn gebruikt ter controle van de weglengten aangegeven in [10] en om de bijdrage van waterschappen apart te beschouwen van de getallen in [5], de resultaten hiervan zijn samengevat in Tabel 3.9. De onderverdeling in deze tabel is praktisch gelijk aan de onderverdeling gepresenteerd in [11].
Beheerder
Weglengte [km]
Gemiddelde wegbreedte [m]
Oppervlakte wegfundering [km²]
% oppervlak van totaal
Gemeente
3.270 (HWN) 2.301 (OWN)
22.5 8
89.3
7.6%
Provincie
7.934
8
63.5
5.4%
Waterschappen
7.091
8
50.3
4.3%
Gemeenten
121.224
8
969.8
82.7%
Totaal
141.820
1172.9
100%
Tabel 3.9 Onderverdeling wegen in Nederland 23
wegennet (OWN). Hierbij is gesteld dat het HWN 3.270 kilometer lang is met een gemiddelde breedte van 22.5 meter, en het OWN is 133.730 kilometer lang met een gemiddelde breedte van 8 meter. Deze twee lengten bij elkaar zijn nagenoeg gelijk aan de meest recente cijfers van het CBS. De (kleine) verschillen zijn te verklaren uit het feit dat [10] data uit 2011 heeft gebruikt.
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
3.4 Riolering
3.5 Conclusies
Rioleringen zijn kapitaalgoederen die voor gemeenten een groot deel van de vernieuwingswaarde van de publieke infrastructuur bepalen. Op basis van recente cijfers ligt er in Nederland 150.000 kilometer riolering, waarvan circa 97.000 vrijvervalstelsels [3].
In dit hoofdstuk is een beschouwing gegeven van de omvang (aantallen, oppervlakten, lengte) van de Nederlandse infrastructuur, onderverdeeld in civiele objecten, wegfunderingen en rioleringen. Tevens is de bouwhistorie van deze objecten in beeld gebracht. Samen met kostenkengetallen en informatie over de (technische) levensduur van de infrastructuur vormt dit de basis voor de landelijke prognose uit hoofdstuk 5. De kostenkengetallen en referentielevensduren worden toegelicht in hoofdstuk 4.
De prognose voor rioleringen is opgesteld op basis van de publicaties van Stichting RIONED [6]. Hierbij is een leeftijdsverdeling van de huidige riolen conform Figuur 3.2 aangenomen.
Figuur 3.2 Gemiddelde leeftijd van vrijvervalriolen in Nederland via [6]
24
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
4 Kostenkengetallen en referentielevensduur Referentielevensduren zijn noodzakelijk om te kunnen bepalen wanneer vernieuwing aan de orde is. Daarbij zijn vooral de onderliggende aannamen en de mogelijke spreiding in referentielevensduren van belang. Bureau Westenberg heeft hier onderzoek gedaan. De resultaten daarvan zijn opgenomen in Bijlage B. Kostenkengetallen dienen als rekenwaarde voor het opstellen van een prognose en geven doorgaans de gemiddelde kosten voor de uitvoering van een taak weer (gegeven een bepaalde grootheid). Ook hierbij is het van belang om onderliggende aannamen te kennen. Welk kosten zijn wel en welke kosten zijn niet inbegrepen in het kengetal? In welk prijspeil worden de kosten uitgedrukt? Het onderzoek aangaande de kostenkengetallen is eveneens door bureau Westenberg uitgevoerd en opgenomen in Bijlage B. Aansluitend is hiervan een korte samenvatting gegeven voor wat betreft de beschouwde objecttypen, referentielevensduur en kostenkengetallen. Objecttypen Voor de kostenkengetallen en de referentielevensduur van de verschillende relevante objecttypen wordt door bureau Westenberg onderscheid gemaakt naar de volgende (hoofd)objecttypen: 25
• Brug of viaduct, met een onderscheid naar beton, staal en hout, als ook spoor-, verkeers-, voetgangers- of fietsbrug of -viaduct). • Tunnels (verkeerstunnel , voet/fietstunnel en spoortunnel) • Gemaal (boezem-, schil-, polderof rioolgemaal) • Steiger (drijvend, hout of beton) • Stuw (hout, beton of beweegbaar) • Damwand (staal, beton of hout) • Duikers (staal, beton of kunststof) De gehanteerde objecten zijn in sommige gevallen anders dan in het eerste prognoserapport [2]. Een toelichting op de specificaties hieromtrent is gegeven in Bijlage B. Voor wegfunderingen zijn in het onderzoek van bureau Westenberg geen specifieke kostenkengetallen of referentielevensduur voor wegverharding opgenomen. Daarnaast is er ook geen specifieke leeftijdsopbouw bekend. Hiertoe zijn op basis van de gemiddelde jaarlijkse vervangingskosten volgens [4] en het aandeel van het areaal volgens Tabel 3.9 de gemiddelde jaarlijkse vervangingskosten bepaald. Dit zijn statische kosten, zonder enige groei of daling in de tijd op basis van leeftijd.
In Bijlage B zijn ook voor rioleringen geen kostenkengetallen en referentielevensduur gegeven. Daarom is voor rioleringen uitgegaan van de informatie Rioned zoals gegeven in [3] en [6]. Hierin is een (gemiddelde) referentielevensduur van 60 jaar is verondersteld, daarnaast zijn kosten aangegeven voor de vervanging van de vrijvalriolering in 2015 en het percentage van het totale areaal dat in dat jaar vervangen is. Dit is als referentie gebruikt voor de kosten voor vervanging van de rest van het areaal. Referentielevensduur civiele constructies Voor het evalueren van de referentielevensduur zoals gehanteerd in het eerste prognoserapport [2] zijn diverse inspecteurs en adviseurs onafhankelijk van elkaar om hun mening gevraagd. Dit heeft tot een nuancering van de referentielevensduren volgens [2] geleid. Het belangrijkste verschil is dat de spreidingsbreedte is toegenomen. Daarnaast is in enkele gevallen de gemiddelde levensduur iets naar beneden of naar boven bijgesteld. Samengevat kennen de objecten uitgevoerd in beton de langste levensduur: in de meeste gevallen gemiddeld 110 jaar (50-150 jaar). De referentielevensduur van stalen objec-
ten is meestal iets korter (50-100 jaar, gemiddeld 80). Houten objecten hebben de kortste referentielevensduur gemiddeld ongeveer 40 jaar (30-70 jaar), afhankelijk van het object. Kostenkengetallen civiele constructies De kostenkengetallen voor de verschillende objecttypen zoals gegeven in Bijlage B zijn uitgedrukt in vierkante meters (bruggen, viaducten en tunnels) of in strekkende meter (gemalen, steigers, stuwen, damwanden en duikers) en omvatten alle directe en indirecte kosten. In de kostenkengetallen is een vergrotingsfactor van 2,1 opgenomen. Deze factor is bepaald op basis van indirecte bouwkosten, engineering, algemene kosten, winst en risico, en 30% VAT-kosten (Voorbereiding, Administratie en Toezicht). De directe kosten volgen uit interviews met verschillende experts (kosten- en onderhoudsdeskundigen). Zoals hiervoor aangegeven zijn in Bijlage B geen gegevens gegeven over wegfundering en rioleringen. Om deze reden is hiervoor gebruik gemaakt van [5], [10], [4] en [3], zie ook paragraaf 5.1.
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
5 Landelijke prognose
De hier gepresenteerde landelijke prognose is gemaakt op basis van de informatie zoals beschreven in hoofdstuk 3 en 4. De aanpak die hierbij is gehanteerd is schematisch weergegeven in Figuur 5.1. Allereerst is in hoofdstuk 3 vastgesteld hoeveel (in m2 of m1) civiele constructies, wegfunderingen en rioleringen er per beheerder zijn. Op basis van de hoeveelheden en de leeftijdsopbouw van de beschouwde infrastructuur in combinatie met de kostenkengetallen uit hoofdstuk 4 zijn vervolgens de vervangingskosten berekend. De aldus bepaalde kosten voor het huidige areaal zijn gegeven aan de hand van de zwarte getrokken lijn in Figuur 5.1. Op basis van de verdeling van het huidige areaal en de veronderstelde referentielevensduur (tL in Figuur 5.1) is vervolgens bepaald op welk moment in de tijd de huidige constructies vervangen worden en wat de vernieuwingskosten zijn die daarbij horen. In de figuur zijn de kosten van deze vernieuwingsgolven weergegeven aan de hand van de gestippelde lijnen. Omdat er geen verdere groei van het areaal wordt verondersteld, hetzelfde prijspeil wordt gebruikt en geen rekening wordt gehouden met inflatie, zijn de kosten van iedere ver-
nieuwingsgolf gelijk aan de kosten van het huidige areaal. De uiteindelijke prognose wordt bepaald door een sommatie van de kosten op basis van de verschillende ‘vernieuwingsgolven’. Opgemerkt wordt dat Figuur 5.1 is bepaald op basis van de gemiddeld veronderstelde levensduur, in Bijlage B aangeduid als de rekenwaarde van de referentielevensduur. Daarnaast is in Bijlage B sprake van een minimale en maximale waarde van de
verleden
referentielevensduur. De spreiding in de berekende prognose is bepaald door de kosten ook te bepalen op basis van deze boven- en ondergrens.
beschikbaar om een goede schatting van de leeftijdsopbouw van het huidige areaal te geven. Deze is gegeven in Figuur 3.1 en Tabel 3.8 in paragraaf 3.2.3.
Een samenvatting van de gehanteerde bronnen voor de verschillende informatie is gegeven in gegeven in Tabel 5.1.
Dit is anders voor steigers, gemalen, stuwen, damwanden en duikers. Voor deze objecten is weinig informatie voorhanden in vergelijking tot het totaal aantal objecten volgens de BGT. Hierdoor wordt de verdeling van het bouwjaar van deze objecten niet representatief geacht voor het gehele
Voor bruggen en viaducten is voor zowel Rijkswaterstaat als voor de overige beheerders een representatieve set aan data
TL
prognose huidige areaal eerste vernieuwingsgolf tweede vernieuwingsgolf
kosten
5.1 Toelichting op de methodiek
totale kosten (prognose)
1900
2023 bouw- of vervangingsjaar
Figuur 5.1 Principe voor de bepaling van de prognose
26
Maatregelen
2021
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
areaal en is uitgegaan van een uniforme verdeling van het bouwjaar gedurende de referentielevensduur. Dit omvat dus in het bijzonder de objecten in Bijlage C.2 tot en met C.6. Over wegen en rioleringen is in de iASSET database geen informatie voorhanden. Om deze reden is hiervoor gebruik gemaakt van [5], [10], [4] en [3]. De gehanteerde methodiek is hetzelfde als hiervoor omschreven. Voor wegen is alleen de vervanging van de wegfundering meegenomen als onderdeel van de vernieuwingsopgave. Zoals aangegeven in paragraaf 3.3, zijn de uniforme verdeelde, jaarlijkse vervangingskosten bepaald op basis van aandeel in het totale areaal en gemiddelde vervangingskosten volgens [4]. Hierbij is geen onderscheid gemaakt tussen de manieren waarop de wegfundering opgebouwd kan worden voor verschillende wegtypen. Voor rioleringen is gebruik gemaakt van de prognose zoals opgesteld door RIONED [3]. Hierin is aangegeven hoeveel meter riolering in de komende 80 jaar moet worden vervangen. Tevens zijn de vernieuwingskosten voor het jaar 2015 gegeven. Op basis daarvan kunnen ook de kosten voor de andere jaren worden berekend. Aangenomen is dat alle rioleringen in het beheer bij gemeenten zijn.
27
Civiele constructies
Wegfundering
Riolering
Gemeenten
Hoeveelheden Leeftijdsopbouw Kosten
BGT iASSET Bijlage B
CBS [5] Uniform verdeeld RWS [4]
Rioned [6] en [3]
Provincies
Hoeveelheden Leeftijdsopbouw Kosten
BGT iASSET Bijlage B
CBS [5] Uniform verdeeld RWS [4]
n.v.t.
Waterschappen
Hoeveelheden Leeftijdsopbouw Kosten
BGT iASSET Bijlage B
CBS [5] Uniform verdeeld RWS [4]
n.v.t.
Landelijke beheerders
Hoeveelheden Leeftijdsopbouw
BGT [9] (bruggen) e n iASSET (rest) Bijlage B
CBS [5] Uniform verdeeld
n.v.t.
Kosten Tabel 5.1 Overzicht bronnen voor prognose
RWS [4]
28
Opgemerkt wordt dat de totale vervangings- en renovatieproductie van 1,1 miljard euro in 2021 ook kleiner is dan gegeven in het vorige prognose rapport [2] waar is uitgegaan van 1,4 miljard. In werkelijkheid stelt het EIB dat de vervangings- en renovatieproductie verantwoordelijk was voor een uitgave van 1,76 miljard. Hierin zit echter een groot deel van energie-, water- en telecombedrijven (circa 20% van de productie) en een deel havens en private sector, waaronder de industrie (bij elkaar circa 15% van de productie).
12%
32%
12%
34%
38%
12%
12%
Landelijk 40%
37%
38%
Provincies
3.4
3.7
3.6 2091-2100
2091-2100
3.2
2081-2090
2081-2090
3.4
2071-2080
2071-2080
3.4
2061-2070
2061-2070
2.9
2051-2060
2051-2060
2.4
2041-2050
2041-2050
1.1
7 6 5 4 3 2 1 0
Waterscha
Gemeente
2031-2040
31%
32%
12%
2031-2040
0
12%
12%
2021-2030
In de figuur is onderscheid gemaakt in de rekenwaarde (gemiddelde waarde) en de minimale en maximale schatting van de kosten waarmee een indruk wordt gegeven van de onzekerheid van de kosten. Deze onzekerheidsbanden zijn bepaald op basis van de bandbreedte van de vervangingskosten (zie Bijlage B), en een algemene toeslag voor de onzekerheid in de tijd omdat het voorspellen over een grotere tijdsperiode meer onzekerheid met zich meebrengt, bijvoorbeeld door een gebrek aan primaire grondstoffen. Voor de onzekerheid in de tijd is (arbitrair) aangenomen dat de kosten in 2100 een factor 1,5 hoger of lager kunnen zijn dan in 2020. Het verdient aanbeveling om deze factor beter te onderbouwen.
De oranje verticale balk aan de linkerzijde van de figuur duidt op de huidige waarde van de totale vervangings- en renovatieproductie in de GWW-sector in 2021 zoals bepaald door het Economisch Instituut van de Bouw (EIB) [8]. De daadwerkelijke vervangings- en renovatieproductie was in 2021 iets meer dan 1,1 miljard. Het grote verschil met de geprognosticeerde kosten van 2,4 miljard euro per jaar voor de periode 2021 en 2030, kan duiden op een onderbesteding in de vernieuwingsopgave.
0.5
22%
2021-2030
5.2.1 Prognose van de totale kosten Aansluitend zijn de resultaten gepresenteerd van de landelijke prognose zoals opgesteld op basis van de aanpak toegelicht in paragraaf 5.1. In Figuur 5.2 zijn de totale geprognosticeerde kosten gegeven. Deze omvatten alle civiele constructies, wegfundering en rioleringen van alle beschouwde beheerders (provincies, gemeenten, landelijke beheerders en waterschappen).
26%
EIB 2021
5.2 Resultaten
De prognose in Figuur 5.2 laat een toename van de vernieuwingsopgave zien in de komende decennia (van 2,4 miljard euro per jaar in de periode 2021 - 2030, naar 3,7 miljard euro per jaar in 2080). De onzekerheidsbanden laten een grote spreiding zien, oplopend tot +2,5 / -1,7 miljard euro per jaar in 2090.
Vernieuwing
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Vernieuwingopgave (Miljard euro per jaar)
Rapport
1.0
Figuur 5.2 Landelijke prognose voor civiele constructies, wegfundering, en riolering (inclusief onzekerheidsmarge)
29
13% 9% 57%
2041-2050
2051-2060
2061-2070
9% 54%
9%
55%
56%
48%
55%
57%
53%
54%
57%
54%
55%
2081-2090
9%
2071-2080
12%
2061-2070
12%
2051-2060
23%
2041-2050
9%
13%
9%
Figuur 5.35 Verdeling van de totaal geprognosticeerde kosten per beheerder
56%
Landelijk Waterschappen Provincies Gemeenten Landelijk Waterschappen Provincies Gemeenten
4 5 3 4 2 3 1
Riolering
2 0
Cieviele constructies 2091-2100
2081-2090
2071-2080
2061-2070
2051-2060
2041-2050
1
Wegfundering
Riolering Wegfundering Cieviele constructies
2091-2100
2081-2090
2071-2080
2061-2070
2051-2060
2041-2050
0
Figuur 5.4 Prognose van de vernieuwingskosten uitgesplitst naar rioleringen, wegfundering en civiele constructies
Vernieuwingopgave (Miljard euro per(Miljard jaar) euro per jaar) Vernieuwingopgave
57% 8%
8% 54%
2031-2040
10% 6%
2021-2030
36%
12%
8% 53%
9% 24%
2091-2100
24% 20%
12%
14%
9%
25%
21%
10% 6% 20% 48% 55% 16%
13%
13% 9%
2031-2040
0
8%
12%
2021-2030
0.5
12%
8% 27%
9%
36%
EIB 2021
1.0
8%
12%
12%
EIB 2021
1.50
20%
23%
2091-2100
16%
1.5 3.0
0.5 2.0
14%
20%
2.0 3.5
1.0 2.5
24%
25%
24%
2081-2090
27% 21%
2071-2080
3.0 2.5 4.0
2031-2040
Indien verder wordt ingezoomd op de civiele constructies, dan blijkt dat de totale vernieuwingsopgave tot het jaar 2100 ongeveer 170 miljard euro bedraagt (Tabel 5.2). Meer dan de helft van die kosten (53%) wordt veroorzaakt door bruggen en viaducten, gevolgd door 23% door duikers. Damwanden, gemalen, steigers en stuwen dragen marginaal bij aan de totale opgave. Als hierbij de vernieuwingskosten voor wegfundering en riolering worden opgeteld komt de totale vernieuwingsopgave tot het jaar 2100 op ongeveer 260 miljard euro.
3.5
2031-2040
Uit de figuur valt op te maken dat veruit de grootste bijdrage aan de vernieuwingskosten wordt gevraagd van de civiele constructies. Verder is te zien dat de kosten
Zoals aangegeven leveren de civiele constructies de grootste bijdrage aan de vernieuwingsopgave. Uit Figuur 5.4 blijkt dat de rekenwaarde van de kosten tot 2060 met een factor 1,5 toenemen (van 1,5 naar 2,2 miljard euro per jaar in 2060). In de periode daarna stijgen de kosten uiteindelijk door naar circa 2,6 miljard euro.
4.0
2021-2030
5.2.3 Differentiatie naar objecttype In de prognose van de vernieuwingsopgave is onderscheid gemaakt in civiele constructies, wegfundering en rioleringen (hoofdstuk 3). Indien de totale geprognosticeerde kosten zoals gegeven in Figuur 5.2 vanuit dat perspectief worden bezien, dan wordt de verdeling verkregen zoals gegeven in Figuur 5.4.
voor wegfundering zoals verwacht constant zijn in de tijd (0,49 miljard per jaar). Zoals uit hoofdstuk 3 kan worden geconcludeerd vallen deze kosten voor het grootste deel (meer dan 80%) bij de gemeenten. De kosten voor vernieuwing van de rioleringen variëren in de tijd tussen 0,48 en 0,74 miljard euro per jaar. Deze kosten kunnen in zijn geheel aan de gemeenten worden toegeschreven.
2021-2030
Verder had het cijfer in [2] ook betrekking op onder andere havens en industrie. 5.2.2 Differentiatie naar type beheerder In Figuur 5.3 is een onderverdeling gegeven van de totale landelijke prognose (civiele constructies, wegfundering, en riolering), uitgesplitst naar de verschillende type beheerders. Uit de figuur kan worden geconcludeerd dat een significant deel van de vernieuwingsopgave bij gemeenten ligt. Dit komt onder andere doordat de vernieuwingsopgave van alle rioleringen en een groot deel van wegen aan de gemeenten moeten worden toegerekend. Afgezien van kleine verschuivingen in de onderverdeling over tijd, liggen ongeveer 55% van de kosten bij gemeenten, 9% bij provincies, 13% bij waterschappen, en 23% bij landelijke beheerders.
Vernieuwingopgave (Miljard euro per(Miljard jaar) euro per jaar) Vernieuwingopgave
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Vernieuwingopgave (Miljard euro per(Miljard jaar) euro per jaar) Vernieuwingopgave
Rapport
4.0 3.5 3.0 2.5 4.0 2.0 3.5 1.5 3.0 1.0 2.5 0.5 2.0 1.50 1.0 0.5 0
32%
12%
34%
38%
12%
12%
Landelijk 40%
37%
38%
Waterschappen Provincies
7 6
Aantal [stuks]
3 viaducten Bruggen en 2
Tunnels en onderdoorgangen
(12%)
39.819 3.6
(23%)
10.086 1.081
(1%)
2.9
3.4 344.729 3.4 3.2
3.4
3.7
2091-2100
2.4
(6%)
Steigers
63.238
8.022
(5%)
Stuwen
50.229
949
(0%)
Gemalen
Totaal
29.826 7.973
2061-2070
1.1
2081-2090
19.727
2071-2080
2.550
2041-2050
Damwanden
(53%)
2031-2040
0
90.196
2021-2030
1
88.501
EIB 2021
Duikers
Vernieuwingskosten 2021-2100 [miljoen EUR]
4
2051-2060
Vernieuwingopgave (Miljard euro per jaar)
Figuur 5.5 Verdeling van de geprognosticeerde kosten voor civiele constructies per beheerder
Type constructie 5
169.881
(100%)
Tabel 5.2 Overzicht van de totale vernieuwingsopgave civiele constructies tot het jaar 2100 30
1.0 0.5 0 2021-2030
Gemeenten
1.5
2091-2100
32%
12%
2091-2100
31%
12%
17%
2.0
2081-2090
12%
18%
12%
2081-2090
0
12%
16% 18%
2061-2070
0.5
22%
20%
2051-2060
26%
18%
33%
2071-2080
34% 32%
2041-2050
1.0
30%
2071-2080
1.5
33%
37%
2061-2070
40%
2051-2060
2.0
2.5
2041-2050
32%
3.0
2031-2040
2.5
2031-2040
De onderlinge verdeling is ongeveer gelijk, al zijn op de iets langere termijn (na 2040) de kosten bij de gemeenten iets groter dan bij de landelijke beheerders. In de periode daarvoor zijn de kosten bij de landelijke beheerders iets groter dan bij de gemeenten.
3.0
2021-2030
In Figuur 5.5 zijn de geprognosticeerde kosten voor civiele constructies uit Figuur 5.4 gedifferentieerd naar het type beheerder. Hieruit blijkt dat rond de 70% van de totale kosten bij de gezamenlijke landelijke overheden en de gemeenten zitten.
Vernieuwingopgave (Miljard euro per jaar)
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Vernieuwingopgave (Miljard euro per jaar)
Rapport
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
6 Conclusies en aanbevelingen 6.1 Conclusies
Gezamenlijk beheren de landelijke beheerders Rijkswaterstaat en ProRail, 12 provincies, 342 gemeenten en 21 waterschappen onder meer circa 141.000 km wegen, 5.700 km vaarweg, 7.000 km spoor, en tienduizenden objecten zoals bruggen, viaducten, tunnels, sluizen, stuwen en gemalen. De totale waarde van de Nederlandse infrastructuur wordt geschat op 347 miljard euro [1]. De kosten van de vernieuwingsopgave tot 2100 van alleen al de civiele constructies worden op basis van deze studie geraamd op circa 170 miljard euro. Als hierbij de vernieuwingskosten voor wegfundering en riolering worden opgeteld, komt de totale vernieuwingsopgave tot het jaar 2100 op ongeveer 260 miljard euro. Dit is exclusief sluizen, tunneltechnische installaties, en wegonderhoud die ook nog eens enorm bijdragen aan de totale kosten. Gezien deze enorme vernieuwingsopgave, is het belangrijk dat de afzonderlijke beheerders over een prognose voor de lange termijn tot 2100 beschikken. Met hulp van de Club van 25 en een klankbordgroep waarin alle beheerders zijn vertegenwoordigd heeft TNO uiteindelijk 20 prognoses verzameld.
31
Hoewel het niet valt uit te sluiten dat beheerders op een andere manier kennis hebben van hun vernieuwingsopgave, of dat TNO prognoses heeft gemist, ontstaat het beeld dat een groot aantal beheerders beperkt inzicht hebben in hun vernieuwingsopgave. Dit geldt vooral voor het overgrote deel van de gemeenten en tenminste de helft van de provincies. Van de 20 prognoses die TNO heeft kunnen bestuderen, valt op dat 11 van de 20 niet verder kijken dan 50 jaar. Daarvan kijkt het overgrote deel zelfs korter dan 20 jaar. Aangezien de verwachte technische levensduur voor objecten over het algemeen 60 tot 80 jaar is, zou voor een goede prognose een horizon van tenminste 80 jaar op zijn plaats zijn. Voorts komt een wisselend beeld naar voren over wat er bekend is over de bouwjaren van de constructies, de verwachte levensduren en de wijze waarop kengetallen en prijspeilen zijn gehanteerd. Veel is niet bekend of blijft onduidelijk. Er zitten een aantal duidelijk en helder onderbouwde prognoses, tussen zoals die van Rijkswaterstaat, gemeente Rotterdam, Gelderland en Leeuwarden. Ook de methodieken met bouwjaren en levens-
duren verdeeld naar objecttype en kostenkengetallen zijn vergelijkbaar en helpen de opgave inzichtelijk te maken.
Namelijk een forse toename in de kosten van de vernieuwingsopgave in de komende decennia.
Ten opzichte van het eerste prognoserapport, waar TNO 3 prognoses heeft bestudeerd, zijn er met 20 prognoses aanzienlijk meer beheerders die een beeld hebben gevormd van hun vernieuwingsopgave. Desalniettemin is het aantal prognoses ten opzichte van de honderden, met name gemeentelijke beheerders, beperkt. Met zo’n beperkte hoeveelheid prognoses, de omissies en onduidelijkheden in de cijfers en relatief korte tijdshorizon, roept dat de vraag op in hoeverre beheerders voldoende inzicht hebben in de kosten van hun vernieuwingsopgave tot en met 2100.
Om tot een landelijke prognose te komen van de totale kosten is daarom als uitgangspunt genomen de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT) waarin in principe alle objecten zijn geregistreerd. Uitzondering hierop zijn wegfunderingen en rioleringen. Daarvoor hebben informatie gebruikt van het CBS en Rijkswaterstaat voor de wegen en RIONED voor rioleringen.
Met uitzondering van de prognose van RIONED en Rijkswaterstaat zijn de 20 geïnventariseerde prognoses niet gebruikt voor het opstellen van de landelijke prognose voor de vernieuwingsopgave. Dit omdat de prognoses niet het totale areaal van objecten in Nederland afdekken. Bovendien zijn de afzonderlijke prognoses dermate verschillend dat het ‘optellen’ daarvan eenvoudigweg niet mogelijk is. Bekijken we de prognoses afzonderlijk, dan wijzen ze bijna allemaal wel dezelfde richting op.
Voor de prognose is uitgegaan van prijspeil 1 januari 2023. Er is hierbij geen rekening gehouden met inflatie. De resultaten van de landelijke prognose van alle civiele constructies, wegfundering en rioleringen van de provincies, gemeenten, landelijke beheerders en waterschappen laten zien laten zien dat er in de komende decennia een enorme toename van de vernieuwingsopgave is te verwachten. De kosten stijgen van 1,1 miljard euro in 2021 naar 2,4 miljard per jaar in de periode 2021 – 2030 en verder naar 2,9 miljard in de jaren 2031 – 2040. Vanaf 2040 zullen de jaarlijkse vernieuwingskosten naar verwachting meer dan
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
3 miljard euro bedragen. De piek van 3,7 miljard euro ligt rond 2080. In het slechtste geval lopen de jaarlijkse kosten vanaf 2080 tot 2100 zelfs op tot circa 6 miljard euro. In het gunstigste geval zijn de kosten 1,7 miljard lager, maar dan nog altijd circa 2 miljard euro per jaar. De huidige vervangings- en renovatieproductie was in 2021 iets meer dan 1,1 miljard euro (op basis van de cijfers van het Economisch Instituut voor de Bouw). Het grote verschil van deze 1,1 miljard euro met de geprognosticeerde kosten van 2,4 miljard euro per jaar voor de periode 2021 - 2030, kan duiden op een onderbesteding in de vernieuwingsopgave. Kijken we naar het type beheerder, dan ligt het grootste deel van de geprognosticeerde kosten bij de gemeenten. Gemeenten nemen circa 55% van de kosten voor hun rekening, waarmee de geprognotiseerde kosten voor gemeenten toenemen naar 1,32 miljard euro per jaar in de periode 2021 – 2030 en 1,80 miljard euro per jaar in de periode 2031 – 2050. Dit terwijl gemeenten in 2021 maar 0,53 miljard aan de vernieuwingsopgave hebben uitgegeven. De toename in kosten wordt bij gemeenten vooral veroorzaakt omdat ze het merendeel van de civiele constructies beheren in Nederland (meer dan 80%). Van de totale geprognosticeerde kosten ligt verder ongeveer 9% bij provincies, 13% bij water-
32
schappen en 23% bij landelijke beheerders Rijkswaterstaat en ProRail. Wat betreft objecttype worden de grootste kosten verwacht door de vernieuwingsopgave van de civiele constructies. Deze neemt toe van 1,5 miljard euro per jaar tot circa 2,6 miljard euro in 2080. Na deze piek lijken de kosten in de periode 2091 - 2100 af te nemen naar 2,5 miljard euro jaarlijks. De kosten van rioleringen en wegfundering blijven de komende decennia relatief constant met ongeveer een half miljard tot driekwart miljard euro jaarlijks.
6.2 Aanbevelingen
In de voorgaande hoofdstukken is de aard en omvang van de vernieuwingsopgave in kaart gebracht. Ten opzichte van de eerste proeve is er een gedetailleerder beeld geschetst van de opgave. Niettemin is de oproep vanuit bestuurders om periodiek de landelijke prognose te voorzien van een update. Beoogd wordt om een steeds completer en nauwkeuriger beeld te schetsen van de vernieuwingsopgave. Dit vraagt zowel om inspanningen rondom het verbeteren van de aanpak voor het opstellen van de landelijke prognose alsook om inspanningen om de bewustwording en voorbereiding bij beheerders te vergroten. In dit deel van het rapport beschouwt TNO de conclusies uit het tweede prognoserapport in een bredere context. De aanbevelingen zijn bedoeld om stapsgewijs handelings-
perspectief te bieden aan beheerders en dienen als suggesties voor bestuurders en beleidsmakers. Verhoog de urgentie bij beheerders voor de vernieuwingsopgave Gezien de forse verwachte toename in jaarlijkse kosten van de vernieuwingsopgave, is het belangrijk dat beheerders de urgentie hiervan (blijven) inzien. Dit om de vernieuwingsopgave voor zichzelf goed in kaart brengen, het langjarig financieel te kunnen gaan begroten en maatregelen te kunnen treffen om de opgave beheersbaar aan te pakken. De uitsplitsing van de landelijke prognoses naar type beheerders laat zien dat een groot deel van vernieuwingsopgave bij de gemeenten terecht gaat komen. De vraag is of gemeenten zich hiervan voldoende bewust zijn. Het is lijkt daarom belangrijk om vooral bij gemeenten de urgentie van dit vraagstuk verder onder de aandacht te brengen. Dit pleit de overige beheerders overigens niet vrij. Ook zij moeten de urgentie (blijven) inzien. De landelijke beheerders RWS en ProRail kijken naar een relatief korte tijdshorizon van maximaal 50 jaar. Bovendien is van een groot aantal provincies en waterschappen niet bekend of ze over lange termijn prognoses beschikken. Laat staan of er goede data beschikbaar is over
objecttype, wie wat waar beheert, wat de bouwjaren en levensduren zijn en daarmee ook op welke termijn wat, wanneer tegen welke hoeveelheid kosten vernieuwd moet gaan worden. Maak lange termijn prognoses voor de vernieuwingsopgave Het beter in kaart brengen van de aard en omvang van de vernieuwingsopgave is essentieel om de opgave te agenderen, prioriteren en te plannen, alsmede om financiële middelen vrij te spelen en de opgave uit te voeren. Voor beheerders geldt daarom dat ze werk moeten maken van goede prognoses. Verbeter de prognoses die er zijn en prognosticeer voor een termijn van tenminste 80 jaar. Bij het maken van prognoses is het belangrijk om duidelijk te zijn over het doel van de prognose, de beschouwingsperiode, de gehanteerde taxonomie van het areaal, de objecten en de kenmerken daarvan. Stel bovendien goed vast wat onder de vernieuwingsopgave valt en wat onder de noemer aanleg, verbetering of regulier onderhoud. Verbeter vervolgens de prognosemethodiek om verder te kijken dan één-op-één vervangingen. Op dit moment houdt de huidige prognosemethodiek geen of weinig rekening met renovatie, gedeeltelijke vervanging of verbetering van het areaal en objecten. Ook wordt niet meegenomen
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
de effecten van eventuele mogelijkheden die industrialisatie, standaardisatie, programmatische aanpakken, of het circulair hergebruik van materialen met zich meebrengen. Dat geldt overigens ook voor de landelijke prognose in dit rapport. Het goed in kaart brengen van dergelijke ontwikkelingen en het effect daarvan op de vernieuwingsopgave helpt bij het kiezen voor die maatregelen die de vernieuwingsopgave beter behapbaar maken. Tot slot is het essentieel om goed inzicht te hebben in de bouwjaren en de levensduren van objectentypen en de kostenkengetallen die daaraan kunnen worden toegekend. Bijlage D bevat een uitgebreidere beschrijving van de kenmerken waaraan een prognose zou moeten voldoen.
de Nota Infrastructurele Kapitaalgoederen overzien en coördineren en waar nodig gemeenten en waterschappen ondersteunen. Kom tot een richtlijn voor het maken van prognoses Stel een werkgroep samen van experts van beheerders en kennisinstellingen om samen tot een richtlijn te komen voor maken van een prognose voor de vernieuwingsopgave. Met een richtlijn kan kennis expliciet ontsloten worden en versneld gedeeld worden onder beheerders. Dit is mogelijk een effectieve maatregel en stimulans voor beheerders om hun eigen inzicht in de vernieuwingsopgave verder te verbeteren.
Maak een prognose onderdeel van beleid De wet- en regelgeving biedt kaders voor het maken van een prognose van de landelijke vernieuwingsopgave. Zodoende kunnen beheerders aansluiten bij de wettelijke taken en verplichtingen. Een beknopte beschrijving van de wettelijke grondslagen is bijgevoegd in Bijlage D. Een mogelijk instrument voor de rapportering, begroting, besluitvorming en verantwoording van de vernieuwingsopgave is de Nota Infrastructurele Kapitaalgoederen.
Verbeter het landelijk inzicht met een steeds betere prognose Het monitoren van de vernieuwingsopgave op landelijk niveau helpt om beter te begrijpen wat, wanneer en bij welke beheerder tegen welke kosten vernieuwd moet gaan worden. Hoe beter en meer gedetailleerd dit inzicht, hoe meer toegesneden en proactief maatregelen genomen kunnen worden. Dit kan helpen bij het prioriteren, begroten, versnellen van een aanpak en het efficiënter uitvoeren. Door in de prognoses te kijken naar lange termijn (80 – 100 jaar), wordt duidelijk hoe structureel de vernieuwingsopgave is.
Desgewenst kan de provincie als toezichthouder van gemeenten en waterschappen
De nauwkeurigheid van een landelijke prognose zoals in dit rapport kan ook
33
toenemen als beheerders hun eigen prognoses zoals hierboven beschreven zelf ook verbeteren. Een meer complete invulling van de schattingen van bouwjaren en levensduren maakt de prognose bijvoorbeeld al meer nauwkeurig. Een richtlijn biedt de kans dat beheerders een vergelijkbare methode toepassen, waardoor het vergelijken en evalueren van prognoses op landelijk niveau kan worden vereenvoudigd. Dit draagt uiteindelijk ook bij aan het komen tot een betere landelijke prognose, doordat de prognoses (en achterliggende brondata) ‘optelbaar’ worden. Dit verhoogt op z'n beurt zowel de kwaliteit van een landelijke prognose en de inzichten die daaruit voortvloeien doordat de focus verlegd kan worden op andere type analyses. Bijvoorbeeld het analyseren en vergelijken van verschillende beheerscenario's en strategieën en de effecten daarvan op de vernieuwingsopgave. Stimuleer samenwerking tussen beheerders en over bestuurslagen heen De landelijke vernieuwingsopgave is een complex vraagstuk met verschillende dimensies. Enerzijds komt deze complexiteit voort uit onzekerheid over de omvang van de opgave en de dringende tijdsdruk. Anderzijds wordt deze veroorzaakt door de versnippering van verantwoordelijkheden tussen autonome beheerorganisaties op diverse bestuursniveaus met weinig cen-
trale coördinatie. Het ontbreken van een centrale autoriteit vergroot zowel de sociale als institutionele complexiteit, gezien de verschillen in beleid, organisatiestructuren en individuele belangen van de publieke partijen op nationaal, regionaal en lokaal niveau. De aanpak van vernieuwingsopgave vereist het navigeren door complexe sociale, politieke en organisatorische dynamieken. Samenwerking, duidelijke communicatie en flexibele strategieën, ondersteund door deskundig inzicht, zijn cruciaal om met de inherente complexiteit en onzekerheid om te gaan. Hoewel de uitvoering van de vernieuwingsopgave decentraal en regionaal is, kan strategische coördinatie op nationaal niveau plaatsvinden. Gecentraliseerde coördinatiemechanismen kunnen beheerorganisaties helpen bij het verbeteren van communicatie, het gezamenlijk definiëren en uitvoeren van onderzoeken, het ontwikkelen van expertise, en het organiseren van gezamenlijke financiering en capaciteitsopbouw. Een aanpak met commissies en werkgroepen, gebaseerd op een gezamenlijk gedefinieerde opgave en agenda, inclusief een kennis- en expertisecentrum, lijkt hiervoor geschikt. Kom tot een integrale aanpak vanuit ministeries op de landelijke vernieuwingsopgave De ministeries van Binnenlandse Zaken
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
en Koninkrijksrelaties, Infrastructuur en Waterstaat, en Financiën hebben allemaal een rol in de landelijke vernieuwingsopgave, maar de exacte verdeling van verantwoordelijkheden is momenteel onduidelijk, waardoor effectieve regie ontbreekt. Om de sector te ondersteunen, zou een krachtig beleidskader vanuit de ministeries kunnen helpen voor de landelijke vernieuwingsopgave. Daarnaast kunnen aanvullende beleidsrichtlijnen en instrumenten ondersteunen om op verschillende bestuursniveaus actie te ondernemen. Zet in op een landelijk programma en vernieuwingsfonds voor een effectievere aanpak Een koppeling tussen langetermijnprognoses en de Nota Infrastructurele Kapitaalgoederen, levert mogelijk een effectieve aanpak van de vernieuwingsopgave. Dit omdat prognoses direct worden geïntegreerd in de financiële planning van provincies en gemeenten. Dit biedt zowel specifieke als controleerbare inzichten in het landelijke begrotingstekort en de meerkosten die de vernieuwingsopgave met zich meebrengt. De oprichting van een vernieuwingsfonds voor de civiele infrastructuur, met kenmerken vergelijkbaar met het hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP), kan de benodigde financiële middelen verschaffen om de vernieuwingsopgave aan te pakken
34
en tegelijkertijd innovatieve werkwijzen te bevorderen die de productiviteit verhogen. Doel van het fonds is om de meerkosten van de vernieuwingsopgave te dekken en innovatieve en productiviteitsverhogende werkwijzen te stimuleren. Zet in op innovatieve maatregelen om de vernieuwingsopgave beter te beheersen Om de vernieuwingsopgave beter te beheersen, zijn de volgende maatregelen mogelijk: • Het ontwikkelen en toepassen van betere beoordelingsmethoden en -normen. Het moment van vervanging wordt mede bepaald door de beoordeling van bouwwerken aan de hand van normen. Verbetering van de normen kan zorgen dat de veiligheid aangetoond wordt, en dat een object niet of pas later vervangen hoeft te worden. • Het toepassen van maatregelen om de technische levensduur te verlengen. Het inzetten van bestaande of nieuwe onderhouds- en versterkingsmaatregelen kan tevens een grote bijdrage leveren aan het voorkomen of uitstellen van de behoefte tot vervanging. • Het toepassen van productiviteitsverhogende maatregelen. Hierbij wordt gezocht naar manieren om meer te doen met minder middelen, onder meer door schaalvergroting. Hierbij gaat het om zowel techniek als organisatie, proces, en de wijze van samenwerken. Bijvoor-
beeld programmatische en seriematige aanpak, en industrialisatie van zowel renovatie- als vervangings- werkzaamheden. • Het toepassen van maatregelen die invloed hebben op het gebruik. Infrastructuurbeheerders kunnen ook kiezen voor maatregelen die zorgen dat de infrastructuur anders gebruikt wordt en daarmee langer mee kan. Voorbeelden hiervan zijn gewichtsbeperkingen instellen, of de functies van objecten aanpassen. Hoewel dit onwenselijk kan zijn vanuit gebruikers, kan ook dit een bijdrage leveren aan het beheersbaar maken van de opgave.
6.3 Beperkingen
De beschikbaarheid van gegevens, de gekozen uitgangspunten en de aanpak brengt, zoals ieder onderzoek, een aantal beperkingen met zich mee. Deze kunnen de inschatting van de verwachte jaarlijkse kosten voor de vernieuwingsopgave zowel negatief (hogere kosten) als positief (lagere kosten) beïnvloeden. Voor dit rapport hebben we de volgende op een rij gezet: • Areaalinformatie en te beheren infrastructuur. Het is belangrijk om nauwkeurige informatie te hebben over het areaal, de objecten en hun kenmerken. Echter
voor deze landelijk prognose was niet alle areaalinformatie in voldoende mate beschikbaar om mee te nemen. Zo maken tunneltechnische installaties en sluizen bijvoorbeeld geen deel uit van deze prognose. Dit terwijl verwacht kan worden dat deze objecten ook flink kunnen bijdragen aan de jaarlijkse kosten in de vernieuwingsopgave. • Bouwjaren en levensduren. De bouwjaren van civiele constructies worden niet landelijk geregistreerd. Van het overgrote deel van de constructies, namelijk de viaducten, bruggen en tunnels zijn de bouwjaren wel bekend. Echter, van een beperkter deel van de constructies, zoals de steigers, gemalen, stuwen, damwanden en duikers zijn deze onvoldoende bekend. De omvang hiervan is weliswaar wel opgenomen in deze landelijke prognose, echter gelijkelijk verdeeld over de periode van 2021 tot 2100. Over de technische levensduren van civiele constructies is veel bekend en voor dit rapport ook met experts getoetst. Desalniettemin kunnen de levensduren in de praktijk afwijken van de referentielevensduren die voor dit rapport als uitgangpunt zijn genomen. Daarnaast kunnen nieuwe inzichten in degradatie mechanismen, aanscherping van normen of externe invloeden zoals de mate van verkeersbelasting ook invloed hebben op de technische levensduur. Het spreekt
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
voor zich dat hoe beter de bouwjaren en werkelijke levensduren van constructies bekend zijn, hoe beter ingeschat kan worden wanneer deze vervangingen gaan plaatsvinden. • Kosten en prijsstijgingen. Het is uiteraard belangrijk om een volledige set kostenkengetallen met realistische kosteninschattingen te hebben die gerelateerd kunnen worden aan de kenmerken van het object. Met behulp van experts is daar voor dit rapport een zo goed mogelijke inschatting van gemaakt. Hierbij is echter geen rekening gehouden met de effecten van eventuele prijsstijgingen. Gezien actuele (geopolitieke) ontwikkelingen is het redelijk aan te nemen dat prijzen eerder zullen stijgen dan dalen. • Vernieuwingsmaatregelen. In plaats van één op één vervanging kunnen renovaties, deelvervangingen, of herbeoordelingen van objecten de technische levensduur verlengen en daarmee mogelijk de kosten verminderen.
35
• Uitvoeringsaanpak. De wijze waarop de vernieuwingsopgave wordt uitgevoerd, kan de efficiëntie en daarmee de kosten beïnvloeden. Diverse aanpakken, zoals het seriematig vernieuwen van clusters van objecten (mandjesaanpak), gestandaardiseerd en industrieel bouwen, flexibele bouwmethoden en hergebruik van materialen, kunnen eveneens mogelijk de kosten verlagen. • Beleidskeuzes. Keuzes met betrekking tot mobiliteit, logistiek en ruimtelijke ordening hebben invloed op het gebruik van de infrastructuur en daarmee op de vernieuwingsopgave. Het instellen van gewichtsbeperkingen kan er bijvoorbeeld toe leiden dat objecten minder belast worden, wat de technische levensduur kan verlengen. Tegelijkertijd kan het wenselijk zijn om meer of zwaarder verkeer toe te staan, wat juist weer kan leiden tot een korte levensduur waarmee constructies mogelijk eerder een rol gaan spelen in de vernieuwingsopgave.
Bovenstaande opsomming maakt duidelijk dat vele factoren de aard en de omvang van de landelijke prognose kunnen beïnvloeden. Dat is ook de reden waarom er een onzekerheidsmarge is opgenomen voor de prognose in dit rapport. Het maakt bovenal duidelijk dat, hoe secuur ook uitgevoerd, deze landelijke prognose ook een inschatting betreft die afhankelijk van deze factoren anders kan uitpakken. Dit benadrukt voorts het belang om deze factoren steeds beter in kaart te brengen en voor de landelijke prognose periodiek te blijven actualiseren, telkens completer en nauwkeuriger.
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Referenties [1]
[2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] [14] [15]
36
CBS, „Statline (Niet-financiële balansen; nationale rekeningen),” 31 8 2023. Available: https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/84550NED/table?ts=1694500879046. [Geopend 1 9 2023]. TNO, „Instandhouding civiele infrastructuur - Proeve van landelijk prognoserapport vervanging en renovatie,” 2021. RIONED, „Het nut van stedelijk waterbeheer Monitor gemeentelijke watertaken 2016,” Stichting RIONED, Ede, 2016. Rijkswaterstaat, „Prognoserapport Vervanging en renovatie voor de periode 2023 tot en met 2050,” 2022. CBS, „Statline Lengte van wegen,” 4 mei 2023. [Online]. Available: https://www.cbs.nl/nl-nl/cijfers/detail/70806ned. [Geopend 4 September 2023]. RIONED, „Riolering in beeld - Benchmark rioleringszorg 2013,” Stichting RIONED, Ede, 2013. CBS, „Statline,” 31 Januari 2023. [Online]. Available: https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/82235NED/table?ts=1680336784412. EIB, „Verwachtingen bouwproductie en werkgelegenheid 2023,” EIB, Amsterdam, 2023. G. Gaal, Prediction of Deterioration of Concrete Bridges. Proefschrift Technische Universiteit Delft, Delft, 2004. E. Keijzer en G. Leegwater, „CO2 uitstoot van wegen in Nederland en de impact van innovaties in de wegenbouw, TNO-060-DTM-2011-03965,” TNO, Delft, 2012. T. K. Niaounakis en A. A. van Heezik, „Wegen gewogen, ISBN/EAN 978-94-6186-855-8,” IPSE Studies, Den Haag/Delft, 2017. N. C.
Dalkey, The Delphi Method: An Experimental Study of Group Opinion., Santa Monica, CA: RAND Corporation, 1969. J. Landeta, „Current validity of the Delphi method in social sciences.,” Technological forecasting and social change,, vol. 73, nr. 5, pp. 467-482, 2006. S. Raychaudhuri, „Introduction to Monte Carlo simulation,” in 2008 Winter Simulation Conference, Miami, FL USA, 2008. iASSET, „Civiele kunstwerken in Nederland Update 2023 (concept),” 2023.
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Ondertekening TNO Mobility & Built Environment Delft, 6 oktober 2023
Martijn van Roermund Peter Rasker Research Manager Auteur
37
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Bijlage A Beschouwde prognoses
38
Rijksvastgoedbedrijf - waterbouw1
Provincie Gelderland1
Gemeente Utrecht1
Gemeente Arnhem1
Gemeente Breda1
Gemeente Midden-Groningen1
Gemeente Eindhoven1
Gemeente Vught1
Gemeente De Fryske Marren1
Gemeente Alkmaar1
Beschouwingsperiode
2022-2050
2010-2109
<2000 - 2200
2014-2119
<2010-2100
2023-2103
2022-2121
2022-2031
2023-2100
2023-2122
Gehanteerde taxonomie areaal
1. Duikbassin, brandstoflaagsteiger OBC, hellingbanen, stalen pontons (wiel)fenders, jachthaven 2. Kades en steigers (pieren) zeehavens en binnenland 3. Bruggen 4. Strekdammen en schermdijken 5. Stuwtjes 6. Duikers (hemelwaterafvoer) 7. Dijken en oevers bij zee 8. Baggervakken / havenbekkens 9. Dijken en oevers watergangen binnenland
1. Aquaduct 2. Brug 3. Duiker 4. Ecoduct 5. Faunavoorziening 6. Onderdoorgang 7. Overkluizing 8. Stuw 9. Viaduct"