TNO landelijk prognoserapport vernieuwingsopgave infrastructuur (onder embargo tot dinsdag 14 november 2023 12.00 uur)
Tekst van het document
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur Landelijk prognoserapport 2023
Auteurs
P.C. Rasker A.J. Bletsis B. Brongers A.H.J.M. Vervuurt E.D.N. Verweij
Oktober 2023
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Managementsamenvatting hebben uitgegeven. De toename in kosten wordt bij gemeenten vooral veroorzaakt omdat ze het merendeel van de civiele constructies beheren in Nederland (meer dan 80%). Van de totale geprognosticeerde kosten ligt verder ongeveer 9% bij provincies, 13% bij waterschappen en 23% bij landelijke beheerders Rijkswaterstaat en ProRail.
Gezamenlijk beheren de landelijke beheerders Rijkswaterstaat en ProRail, 12 provincies, 342 gemeenten en 21 waterschappen onder meer circa 141.000 km wegen, 5.700 km vaarweg, 7.000 km spoor, en tienduizenden objecten zoals bruggen, viaducten, tunnels, sluizen, stuwen en gemalen. De totale waarde van de Nederlandse infrastructuur wordt geschat op 347 miljard euro [1].
de jaren 2031 – 2040. Vanaf 2040 zullen de jaarlijkse vernieuwingskosten naar verwachting meer dan 3 miljard euro bedragen. De piek van 3,7 miljard euro ligt rond 2080. Dit is exclusief sluizen, tunneltechnische installaties, en wegonderhoud die ook nog eens enorm bijdragen aan de totale kosten. De totale kosten van de vernieuwingsopgave tot het jaar 2100 komen uit op ongeveer 260 miljard euro.
De landelijke prognose van de vernieuwingsopgave heeft betrekking op de vervanging en renovatie van de civiele infrastructuur die noodzakelijk is gezien het verwachte einde van de technische levensduur. Het uitgangspunt is hierbij één-op-één vervanging (prijspeil 1 januari 2023).
De huidige vervangings- en renovatieproductie was in 2021 iets meer dan 1,1 miljard euro (op basis van de cijfers van het Economisch Instituut voor de Bouw). Het grote verschil van deze 1,1 miljard euro met de geprognosticeerde kosten van 2,4 miljard euro per jaar voor de periode 2021 - 2030, kan duiden op een onderbesteding in de vernieuwingsopgave.
De vernieuwingsopgave van de civiele constructies bepalen het grootste deel van de kosten. Deze neemt toe van 1,5 miljard euro per jaar tot circa 2,6 miljard euro in 2080. Na deze piek lijken de kosten in de periode 2091 - 2100 af te nemen naar 2,5 miljard euro jaarlijks. De kosten van rioleringen en wegfundering blijven de komende decennia relatief constant met ongeveer een half miljard tot driekwart miljard euro jaarlijks.
Gemeenten nemen circa 55% van de kosten voor hun rekening, waarmee de geprognotiseerde kosten voor gemeenten toenemen naar 1,32 miljard euro per jaar in de periode 2021 – 2030 en 1,80 miljard euro per jaar in de periode 2031 – 2050. Dit terwijl gemeenten in 2021 maar 0,53 miljard aan de vernieuwingsopgave
Naast de getalsmatige analyse van de vernieuwingsopgave voor de infrastructuur heeft TNO ook 20 prognoses inhoudelijk bestudeerd. Opvallend is dat meer dan de helft van deze prognoses niet verder kijkt dan 50 jaar, terwijl de levensduur van veel objecten 60 tot 80 jaar is. Bovendien ontbreekt het nog vaak aan consistente
De resultaten van de prognose van alle civiele constructies, wegfundering en rioleringen van de provincies, gemeenten, landelijke beheerders en waterschappen laten zien laten zien dat er in de komende decennia een enorme toename van de vernieuwingsopgave is te verwachten. De kosten stijgen van 1,1 miljard euro in 2021 naar 2,4 miljard per jaar in de periode 2021 – 2030 en verder naar 2,9 miljard in
2
gegevens over objectbouwjaren, levensduur en kostenkengetallen. Tot slot zijn er veel beheerders die niet beschikken over een eigen prognose van de vernieuwingsopgave, dit geldt vooral voor de gemeentes en provincies (TNO beschikte over 12 prognoses van de 342 gemeenten en 4 van de 12 provincies). Hierdoor is het inzicht in wat de vernieuwingsopgave voor de verschillende type beheerders betekent beperkt.
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Samenvatting Inleiding In de komende decennia staat Nederland voor een enorme opgave om de civiele infrastructuur te vernieuwen [2]. Veel wegen, bruggen, viaducten, sluizen, stuwen, kades en riolering verouderen en naderen einde technische levensduur. Het gebruik daarvan is intensief en veelal zwaarder dan destijds bij de bouw voorzien. Dit intensieve gebruik onderstreept het belang van instandhouding. We kunnen eenvoudigweg niet zonder betrouwbare, veilige en voldoende beschikbare infrastructuur. Het is een essentiële voorwaarde om Nederland, veilig, leefbaar en bereikbaar te houden. Gezamenlijk beheren de landelijke beheerders Rijkswaterstaat en ProRail, 12 provincies, 342 gemeenten en 21 waterschappen onder meer circa 141.000 km wegen, 5.700 km vaarweg, 7.000 km spoor, en tienduizenden objecten zoals bruggen, viaducten, tunnels, sluizen, stuwen en gemalen. De totale waarde van de Nederlandse infrastructuur wordt geschat op 347 miljard euro [1]. De kosten van de vernieuwingsopgave tot 2100 van alleen al de civiele constructies worden geraamd op circa 170 miljard euro. Als hierbij de vernieuwingskosten voor wegfundering en riolering worden opgeteld komt de totale vernieu-
3
wingsopgave tot het jaar 2100 op ongeveer 260 miljard euro. Dit is exclusief sluizen, tunneltechnische installaties, en wegonderhoud die ook nog eens enorm bijdragen aan de totale kosten.
Het doel van dit landelijke prognoserapport is daarom het nauwkeuriger bepalen van de aard en omvang van de landelijke vernieuwingsopgave van de civiele infrastructuur in het tijdvak van 2021 tot 2100.
ders een aantal aanbevelingen meegegeven voor het beter in beeld krijgen van hun eigen vernieuwingsopgave. Hiermee kunnen keuzes worden gemaakt en beleid worden ondersteund.
Om de opgave behapbaar te maken en te kunnen prioriteren is het belangrijk om de vernieuwingsopgave zo goed mogelijk in kaart te brengen. Zowel qua kosten, als aard van de opgave, de timing daarvan en de beheerders die daarvoor verantwoordelijk zijn.
Onder de vernieuwingsopgave wordt verstaan de opgave voor vervanging en renovatie van de civiele infrastructuur die noodzakelijk is vanwege het verwachte einde van de technische levensduur. Voor de prognose gaan we daarbij uit van de kosten voor één-op-één vervanging. Het reguliere beheer en onderhoud is geen onderdeel van de vernieuwingsopgave en dit prognoserapport. Ook wordt er in dit rapport geen rekening gehouden met groei of verandering van functionaliteit van het areaal, zoals intensiever gebruik of een andere inrichting, of eventuele mogelijkheden voor circulair levensduur verlengen.
Analyse beschikbare prognoses Het doel hiervan is om inzicht te krijgen in de wijze waarop beheerders op dit moment hun prognoses maken (denk aan taxonomie van objecten, leeftijdsopbouw en kostenkengetallen). Daarnaast is het doel om daaruit af te leiden in hoeverre beheerders voor de lange termijn (tot en met 2100) inzichtelijk hebben gemaakt wat de kosten van de vernieuwingsopgave zijn.
In 2021 heeft TNO een eerste prognoserapport opgesteld voor de vernieuwingsopgave van civiele infrastructuur in Nederland [2]. Dit was nadrukkelijk een eerste proeve omdat een betrouwbare landelijke voorspelling lastig is. Dit vergt namelijk voldoende inzicht in de aantallen infrastructurele objecten, de technische staat, bouwjaren en verwachte technische levensduur daarvan. Deze gegevens zijn niet voor alle typen objecten zondermeer beschikbaar of up-to-date. In reactie op de overhandiging op 10 mei 2021 spraken drie bestuurders namens de gemeenten, provincies en de rijksoverheid met elkaar af om periodiek een update van de landelijke prognose te (laten) maken. Elke keer een stukje completer en nauwkeuriger.
De aanpak voor dit prognoserapport bestaat grofweg uit twee onderdelen: 1. Inventarisatie en analyse van beschikbare prognoses van beheerders 2. Opstellen van een landelijke prognose van de vernieuwingskosten voor de civiele infrastructuur Op basis hiervan worden aan de beheer-
Met hulp van de Club van 25 en een klankbordgroep waarin alle typen beheerders zijn vertegenwoordigd heeft TNO 20 prognoses verkregen. Daarvan zijn er 2 van de landelijk beheerders Rijkswaterstaat en ProRail; 12 van gemeenten, waarvan 4 van de grote gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht; 4 van de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Gelderland en Noord-Brabant; en 2 overige van het Rijksvastgoedbedrijf en RIONED. Ondanks alle inspanningen kan het zijn dat niet alle prognoses binnen redelijke tijd en inspanning zijn gevonden.
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
De analyse van de verzamelde prognoses is uitgevoerd aan de hand van een vooraf opgestelde lijst van verwachte kenmerken van een prognose. Zo is onder andere gekeken naar de methode die wordt gehanteerd, de taxonomieën waarmee men werkt, de leeftijdsopbouw waarvan is uitgegaan en de kostenkengetallen die zijn gebruikt. Wat betreft de wijze waarop beheerders hun prognoses opstellen, zijn de gehanteerde methodes redelijk vergelijkbaar. Over het algemeen zijn de prognoses opgesteld aan de hand van een bepaalde omvang van het areaal, een leeftijdsopbouw, referentielevensduren van objecten en bijbehorende kostenkengetallen. Daarnaast is duidelijk dat alle prognoses een forse toename van de vernieuwingsopgave voorzien. Er zijn echter ook belangrijke verschillen tussen beheerders: • Negen van de 20 prognoses beschouwen een lange termijn periode van 75 jaar of meer, de overige 11 prognoses zit daar onder, variërend van 4 jaar tot maximaal 50 jaar. • Bij 4 prognoses (Rijkswaterstaat, Gemeente Amsterdam en Rotterdam en Provincie Noord-Holland) worden de kosten van wegvervanging (fundering en toplaag) geprognosticeerd. Dit terwijl
4
•
•
• •
bij 17 van de 20 geïnventariseerde prognoses wel wegbeheerders zitten. Bij 8 van de 20 prognoses is het bouwjaar van de constructies in het areaal bekend. Bij 6 van de 20 prognoses is niet duidelijk van welke verwachte technische levensduur er is uitgegaan. Bij 6 van de 20 prognoses zijn de kostenkengetallen niet bekend. Bij 7 van de 20 prognoses is geen prijspeil gedefinieerd.
Gezien de grote hoeveelheid beheerders, is het aantal van 20 lange termijn prognoses voor de vernieuwingsopgave nog betrekkelijk weinig. Hoewel het niet valt uit te sluiten dat beheerders op een andere manier kennis hebben van hun vernieuwingsopgave, of dat TNO prognoses heeft gemist, ontstaat het beeld dat een groot aantal beheerders geen goed inzicht hebben op hun vernieuwingsopgave. Dit geldt vooral voor het overgrote deel van de gemeenten en tenminste de helft van de provincies. Van de 20 prognoses die TNO heeft kunnen bestuderen, valt op dat 10 van de 20 niet verder kijken dan 50 jaar. Daarvan kijkt het overgrote deel korter dan 20 jaar vooruit. Aangezien de verwachte technische levensduur voor objecten over het algemeen 60 tot 80 jaar is, zou voor een goede prognose een horizon van tenminste 80 jaar op zijn plaats zijn.
Voorts komt een wisselend beeld naar voren over wat er bekend is over de bouwjaren van de objecten, de verwachte levensduren en de wijze waarop kengetallen en prijspijlen zijn gehanteerd. Veel is niet bekend of blijft onduidelijk. Er zitten een aantal duidelijk en helder onderbouwde prognoses tussen, zoals die van Rijkswaterstaat, gemeente Rotterdam, Gelderland en Leeuwarden. Ook de methodieken met bouwjaren en levensduren verdeeld naar objecttype en kostenkengetallen zijn vergelijkbaar en helpen de opgave inzichtelijk te maken.
Met uitzondering van de prognoses van RIONED [3] en Rijkswaterstaat [4] zijn de 20 geïnventariseerde prognoses niet gebruikt voor het opstellen van de landelijke prognose voor de vernieuwingsopgave. Dit komt doordat de prognoses niet het totale areaal van objecten in Nederland afdekken. Bovendien zijn de afzonderlijke prognoses dermate verschillend dat het ‘optellen’ daarvan eenvoudigweg niet mogelijk is. De 20 prognoses geven onvoldoende informatie om op basis daarvan een landelijke prognose te maken.
Ten opzichte van het eerste prognoserapport, waar TNO 3 prognoses heeft bestudeerd, zijn er met 20 prognoses aanzienlijk meer beheerders die een beeld hebben gevormd van hun vernieuwingsopgave. Desalniettemin is het aantal prognoses ten opzichte van de honderden, met name gemeentelijke beheerders, beperkt. Met zo’n beperkte hoeveelheid prognoses, de omissies en onduidelijkheden in de cijfers en relatief korte tijdshorizon, roept dat de vraag op in hoeverre beheerders voldoende inzicht hebben in (de kosten van) hun vernieuwingsopgave tot en met 2100.
Om tot een landelijke prognose te komen van de totale kosten is daarom als uitgangspunt genomen de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT) waarin in principe alle civiele objecten zijn geregistreerd. De data hiervoor is aangeleverd door iASSET.
Landelijke prognose Het doel van dit onderdeel is het opstellen van een prognose van de jaarlijkse kosten van de landelijke vernieuwingsopgave voor de civiele infrastructuur in het tijdvak 2021 tot 2100.
Voor het opstellen van de landelijke prognose van civiele constructies is op basis van de BGT-informatie allereerst vastgesteld hoeveel objecten er per type en beheerder zijn. Vervolgens is op basis van de leeftijdsopbouw van de objecten en kostengetallen nagegaan hoe groot de vernieuwingsopgave in de tijd is bij een één-op-één vervanging. Hierbij wordt geen rekening gehouden met groei of verandering van functionaliteit van het areaal, zoals intensiever gebruik of een andere inrichting, of eventuele mogelijkheden voor
De resultaten van de landelijke prognose van alle civiele constructies, wegfundering en rioleringen van de provincies, gemeenten, landelijke beheerders en waterschappen laten zien dat er in de komende decennia een enorme toename van de
5
Kijken we naar het type beheerder, dan ligt het grootste deel van de geprognosticeerde kosten bij de gemeenten. Gemeenten nemen circa 55% van de kosten voor hun rekening, waarmee de geprognotiseerde kosten voor gemeenten toenemen naar 1,32 miljard euro per jaar in de periode 2021 – 2030 en 1,80 miljard euro per jaar in de periode 2031 – 2050. Dit terwijl gemeenten in 2021 maar 0,53 miljard aan de vernieuwingsopgave hebben uit-
12%
32%
12%
12%
Landelijk 37%
38%
34%
40%
38%
Provincies
3.4
3.7
3.6
2081-2090
2091-2100
2091-2100
3.2
2071-2080
2081-2090
3.4
2061-2070
2071-2080
3.4
2051-2060
2061-2070
2.9
2041-2050
2051-2060
2.4
2031-2040
2041-2050
1.1
7 6 5 4 3 2 1 0
Waterscha
Gemeenten 2031-2040
31%
32%
12%
2021-2030
De resultaten van de landelijke prognose zijn weergegeven in Figuur 1. In de figuur zijn de totale geprognosticeerde kosten gegeven. Deze omvatten alle civiele constructies, wegfundering en rioleringen van alle beheerders (provincies, gemeenten, landelijke beheerders en waterschappen). In de figuur is onderscheid gemaakt in de rekenwaarde (gemiddelde waarde) en de minimale en maximale schatting van de kosten.
De huidige vervangings- en renovatieproductie was in 2021 iets meer dan 1,1 miljard euro (op basis van de cijfers van het Economisch Instituut voor de Bouw). Het grote verschil van deze 1,1 miljard euro met de geprognosticeerde kosten van 2,4 miljard euro per jaar voor de periode 2021 - 2030, kan duiden op een onderbesteding in de vernieuwingsopgave.
0
12%
2021-2030
Voor de prognose is verder uitgegaan van prijspeil 1 januari 2023. Er is hierbij geen rekening gehouden met inflatie.
vernieuwingsopgave is te verwachten. De kosten stijgen van 1,1 miljard euro in 2021 naar 2,4 miljard per jaar in de periode 2021 – 2030 en verder naar 2,9 miljard in de jaren 2031 – 2040. Vanaf 2040 zullen de jaarlijkse vernieuwingskosten naar verwachting meer dan 3 miljard euro bedragen. De piek van 3,7 miljard euro ligt rond 2080. In het slechtste geval lopen de jaarlijkse kosten vanaf 2080 tot 2100 zelfs op tot circa 6 miljard euro. In het gunstigste geval zijn de kosten 1,7 miljard lager, maar dan nog altijd circa 2 miljard euro per jaar.
0.5
22%
EIB 2021
circulair levensduur verlengen. De leeftijdsopbouw is gebaseerd op een bouwjarenanalyse van objecttypen en een door bureau Westenberg uitgevoerde analyse van de kostenkengetallen en referentielevensduur (Bijlage B). Voor wegfundering en riolering is een vergelijkbare aanpak aangehouden, met dien verstande dat geen gebruik is gemaakt van BGT-informatie maar van informatie van het CBS [5] en Rijkswaterstaat [4] voor wegfundering en RIONED [3] en [6] voor rioleringen.
Vernieuwin
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Vernieuwingopgave (Miljard euro per jaar)
Rapport
26%
Figuur 1 Landelijke prognose voor civiele constructies, wegfundering, en riolering (inclusief onzekerheidsmarge)
gegeven. De toename in kosten wordt bij gemeenten vooral veroorzaakt omdat ze het merendeel van de civiele constructies beheren in Nederland (meer dan 80%). Van de totale geprognosticeerde kosten ligt verder ongeveer 9% bij provincies, 13% bij waterschappen en 23% bij landelijke beheerders Rijkswaterstaat en ProRail. Wat betreft objecttype worden de grootste kosten verwacht door de vernieuwings-
opgave van de civiele constructies. Deze neemt toe van 1,5 miljard euro per jaar tot circa 2,6 miljard euro in 2080. Na deze piek lijken de kosten in de periode 2091 - 2100 af te nemen naar 2,5 miljard euro jaarlijks. De kosten van rioleringen en wegfundering blijven de komende decennia relatief constant met ongeveer een half miljard tot driekwart miljard euro jaarlijks.
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Samenvatting conclusies en aanbevelingen Conclusies geïnventariseerde en geanalyseerde prognoses: • Veel beheerders, met name gemeenten en sommige provincies, hebben mogelijk geen goed inzicht in hun vernieuwingsopgave. • Van de 20 door TNO bestudeerde prognoses kijkt meer dan de helft niet verder dan 50 jaar, terwijl de technische levensduur van veel objecten 60 tot 80 jaar is. • Het ontbreekt in de bestudeerde prognoses aan consistente gegevens over objectbouwjaren, technische levensduur en kostenkengetallen.
• Gemeenten zullen een groot deel van de kosten dragen vanwege hun verantwoordelijkheid voor rioleringen, en een groot aandeel van de wegen en civiele constructies. • De totale kosten van de vernieuwingsopgave voor de civiele constructies tot 2100 worden geschat op ongeveer 170 miljard euro. Als hierbij de vernieuwingskosten voor wegfundering en riolering worden opgeteld komt de totale vernieuwingsopgave tot het jaar 2100 op ongeveer 260 miljard euro. Dit is exclusief sluizen, tunnel technische installaties, en wegonderhoud die ook nog eens enorm bijdragen aan de totale kosten.
Conclusies landelijke prognose: • De landelijke prognose voorspelt een aanzienlijke toename van de jaarlijkse vernieuwingskosten. De kosten stijgen van 1,1 miljard in 2021 naar 2,4 miljard per jaar in de periode 2021 – 2030 en verder naar 2,9 miljard in de jaren 2031 – 2040. Vanaf 2040 zullen de jaarlijkse vernieuwingskosten naar verwachting meer dan 3 miljard euro bedragen. De piek van 3,7 miljard euro ligt rond 2080 (prijspeil 1 januari 2023). • De huidige productie van vervanging en renovatie is 1,1 miljard euro en lijkt achter te blijven bij de benodigde inspanning.
Op basis van dit prognoserapport kunnen een aantal aanbevelingen worden geformuleerd: • Verhoog de urgentie bij beheerders om de vernieuwingsopgave beter inzichtelijk te maken, financieel voor te bereiden en de opgave daadwerkelijk uit te voeren, vooral bij gemeenten en provincies. • Verbeter het inzicht in de aard en omvang van de vernieuwingsopgave door langetermijnprognoses te maken, prognosemethoden te herzien en richtlijnen voor het opstellen van prognoses te ontwikkelen.
6
• Stimuleer samenwerking tussen beheerders op verschillende bestuursniveaus en creëer een integrale aanpak vanuit ministeries om effectieve regie te bevorderen. • Maak een koppeling tussen lange termijn prognoses en de Nota Infrastructurele Kapitaalgoederen voor een mogelijk effectieve aanpak van de vernieuwingsopgave. • Overweeg de oprichting van een vernieuwingsfonds voor de civiele infrastructuur (vergelijkbaar met het hoogwaterbeschermingsprogramma) om financiële middelen te verschaffen voor de vernieuwingsopgave en de bevordering van productiviteitsverhogende maatregelen. • Bied handelingsperspectief voor de vernieuwingsopgave door in te zetten op innovatieve werkwijzen.
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Inhoudsopgave Managementsamenvatting Samenvatting Inhoudsopgave 1 Inleiding
2
3
7
2 3 7 9
4 5
Kostenkengetallen en referentielevensduur Landelijke prognose
25 26
5.1
Toelichting op de methodiek
26
5.2
Resultaten
28
1.1
Doel
10
5.2.1 Prognose van de totale kosten
28
1.2
Aanpak
11
5.2.2 Differentiatie naar type beheerder
29
1.3
Leeswijzer
11
5.2.3 Differentiatie naar objecttype
29
Conclusies en aanbevelingen
31
12
6.1
Conclusies
31
12
6.2
Aanbevelingen
32
6.3
Beperkingen
Analyse beschikbare prognoses
12
2.1
Inleiding
2.2
Beschouwde prognoses
2.3
Kenmerken voor een prognose
14
2.4
Kwalitatieve analyse prognoses
15
2.5
Kwantitatieve analyse prognoses
16
2.6
Conclusies
18
6
Referenties Ondertekening
34
36 37
Overzicht areaal
19
Bijlage A
Beschouwde prognoses
3.1
Inleiding
19
Bijlage B
Kostenkengetallen en referentielevensduur (notitie bureau Westenberg)
3.2
Civiele constructies
19
Bijlage C
Bouwjaren analyse
3.2.1 Inleiding
19
Bijlage D
Aanbevelingen voor het maken van prognoses
3.2.2 Basisinformatie BGT
19
3.2.3 Bouwperiode
22
3.3
Wegfundering
23
3.4
Riolering
24
3.5
Conclusies
24
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Projectuitvoering Het onderzoek is uitgevoerd door TNO. TNO is een onafhankelijke, bij wet opgerichte onderzoeksorganisatie. Wij verbinden mensen en kennis om innovaties te creëren die de concurrentiekracht van bedrijven en het welzijn van de samenleving duurzaam versterken. Hiertoe zijn wij bij wet opgericht als publiekrechtelijke rechtspersoon. De TNO-wet geeft ons een aantal bijzondere taken en kaders en verbindt daaraan specifieke voorwaarden waaronder wij ons werk moeten uitvoeren. Het doel daarvan is dat wij onafhankelijk en betrouwbaar oplossingen kunnen blijven creëren voor de uitdagingen die de samenleving ons stelt. Voor de inhoudelijke begeleiding van het project is een interbestuurlijke stuurgroep ingesteld met vertegenwoordigers van de drie bestuurslagen: de provincie Noord-Holland namens het IPO (Interprovinciaal Overleg), het ministerie Infrastructuur en Waterstaat (I&W) en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) namens het Rijk en de gemeente Leeuwarden namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Namens de stuurgroep treedt de provincie Noord-Holland op als formeel opdrachtgever. Samenstelling van de stuurgroep: Lindy Molenkamp (voorzitter, Provincie Noord-Holland), Arie Bleijenberg (secretaris, zelfstandig adviseur), Diederik de Jong (I&W), Marianne van den Berg (BZK) en Homme de Jong (gemeente Leeuwarden).
Daarnaast is er een klankbordgroep geformeerd met afspiegeling van de diverse beheerders met experts van de gemeente Leeuwarden, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de provincies Noord-Brabant en Noord-Holland, het ministerie Infrastructuur en Waterstaat (I&W) en bureau Westenberg. © 2023 TNO
8
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
1 Inleiding Achtergrond Om Nederland veilig, leefbaar en bereikbaar te maken hebben we civiele infrastructuur aangelegd. Gezamenlijk beheren de landelijke beheerders Rijkswaterstaat en ProRail, 12 provincies, 342 gemeenten en 21 waterschappen onder meer circa 141.000 km wegen, 5.700 km vaarweg, 7.000 km spoor, en tienduizenden constructies zoals bruggen, viaducten, tunnels, sluizen, stuwen en gemalen. De totale waarde van de Nederlandse infrastructuur is 347 miljard euro [1].
de civiele infrastructuur die noodzakelijk is gezien het verwachte einde van de technische levensduur. Voor de prognose gaan we daarbij uit van de kosten voor één-opéén vervanging. Het reguliere beheer en onderhoud is geen onderdeel van de vernieuwingsopgave en dit prognoserapport. Ook wordt er in dit rapport geen rekening gehouden met groei of verandering van functionaliteit van het areaal, zoals intensiever gebruik of een andere inrichting, of eventuele mogelijkheden voor circulair levensduur verlengen.
Voor deze infrastructuur zijn vernieuwingsmaatregelen zoals vervanging en renovatie ingrijpend. Ze komen gedurende de technische levensduur niet vaak voor en luiden de start van een nieuwe levenscyclus in. Deze maatregelen hebben grote impact op de omgeving en/of de beschikbaarheid van het netwerk van (water)wegen. Ten opzichte van beheer en onderhoud vraagt vernieuwing grotere investeringen en meer voorbereiding met lange aanloop. Daarom is het belangrijk om de vernieuwingsopgave tijdig en goed in beeld te hebben.
In de komende decennia staat Nederland voor een enorme opgave om de civiele infrastructuur te vernieuwen. Die opgave dient zich nu aan, omdat in de afgelopen eeuw veel is gebouwd. De woningvoorraad nam van circa 1,4 miljoen woningen in 1921 toe naar 8 miljoen in 2022 [7]. Met nieuwe steden en uitbreiding daarvan kwamen er meer wegen, riolen, en civiele constructies, en het eerste Rijkswegenplan in 1927 gaf start aan de ontwikkeling van het hoofdwegennet. Vooral de jaren 60 en 70 laten zich typeren als een periode van sterke groei. Wat aangelegd is moet uiteindelijk ook ooit vernieuwd worden. Veel infrastructuur die is aangelegd in de jaren 60 en 70 heeft een verwachte technische
In dit rapport wordt met de vernieuwingsopgave de opgave bedoeld die betrekking heeft op de vervanging en renovatie van
9
levensduur van 80 tot 100 jaar. Voor een groot deel van de civiele infrastructuur breekt daarom in de komende decennia het einde van de technische levensduur aan. Voor het wegennet, inclusief de objecten zoals bruggen en viaducten, geldt bovendien dat er sprake is van een sterke groei van het vrachtverkeer in aantal en gewicht. Daarnaast zijn er de afgelopen decennia nieuwe inzichten ontstaan met betrekking tot het draagvermogen van constructies. Beide ontwikkelingen kunnen ertoe leiden dat objecten zoals bruggen en viaducten op een kortere termijn dan verwacht gerenoveerd of vervangen moeten worden. Boven op deze verwachte vernieuwingsopgave komt ook nog eens de uitdaging om maatregelen zo veel mogelijk klimaatneutraal en circulair uit te voeren. Hoewel dit niet is opgenomen in dit prognoserapport, wordt verwacht dat dit de aard en omvang van de opgave zal beïnvloeden. Het zou reden kunnen zijn om de functie en beschikbaarheid van de betreffende infrastructuur te heroverwegen, evenals de mogelijkheid om de technische levensduur te verlengen. Dit kan bijvoorbeeld worden bereikt door de ontwikkeling van predictive digital twins
met behulp van geavanceerde monitoringstechnologie, data en voorspellende modellen. Het vervangen en renoveren van infrastructuur moet bij voorkeur gepaard gaan met minimale emissies (CO2 en NOx) en maximaal gebruik van circulaire bouwmethoden. Dit vereist nauwe samenwerking tussen beheerders, uitvoerders en kennisinstellingen, wat extra aandacht en capaciteit van de betrokken organisaties vergt. De landelijke prognose van TNO richt zich op de vernieuwing van bestaande infrastructuur. De belangrijkste reden hiervoor is dat de vernieuwingsopgave voor veel beheerders nog onvoldoende inzichtelijk is, zeker als het gaat om de prognose voor de lange termijn van 2050 tot 2100. Dit rapport draagt bij aan een beter begrip en scherper inzicht in deze vernieuwingsopgave. Tweede landelijke prognose In 2021 heeft TNO een eerste prognoserapport opgesteld voor de vernieuwingsopgave van civiele infrastructuur in Nederland [2]. Dit was nadrukkelijk een eerste proeve omdat een betrouwbare landelijke voorspelling lastig is. Dit vergt namelijk voldoende inzicht in de aantallen
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
infrastructurele objecten, de technische staat, bouwjaren en verwachte technische levensduur daarvan. Deze gegevens zijn niet voor alle typen objecten zondermeer beschikbaar of up-to-date. In reactie op de overhandiging op 10 mei 2021 spraken de drie bestuurders namens de gemeenten, provincies en de rijksoverheid met elkaar af om periodiek een update van de landelijke prognose te (laten) maken. Elke keer een stukje completer en nauwkeuriger. Op initiatief van een interbestuurlijke stuurgroep1 vanuit gemeenten, provincies en landelijke beheerders is TNO gevraagd een nieuw prognoserapport op te stellen van de vernieuwingsopgave van de civiele infrastructuur. Hiermee is vervolg gegeven aan de eerste Proeve van landelijk prognoserapport vervanging en renovatie [2] en het voornemen om periodiek nieuwe inzichten te publiceren. Ten opzichte van dit rapport hebben de volgende verbeteringen bijgedragen aan een meer complete en nauwkeuriger prognose. Ten eerste zijn voor dit rapport 20 prognoses van beheerders door TNO geïnventariseerd en geanalyseerd, in plaats van 3 prognoses die ten tijde van het eerste prognoserapport beschikbaar waren.
1
10
Daarnaast is de prognose deze keer vrijwel geheel gebaseerd op de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT) waarin in principe alle civiele objecten van Nederland zijn vastgelegd. Deze landelijke database is afgelopen twee jaar geactualiseerd en bevat inmiddels een meer representatieve dekking van het areaal. Voorts zijn de levensduren en kostenkengetallen geanalyseerd, aangescherpt en specifieker gemaakt. Dit op basis van een uitvraag bij experts (zie Bijlage B). Tot slot, is in dit rapport de prognose van RIONED [3] voor rioleringen toegevoegd aan de landelijke prognose. Wat betreft de resultaten is in dit landelijke prognoserapport een nauwkeuriger differentiatie gemaakt in het aandeel aan de vernieuwingsopgave van de verschillende type beheerders, onderverdeeld naar landelijke, provinciale, gemeentelijke beheerders en de waterschappen.
1.1 Doel
Het eerste prognoserapport [2] geeft een onderbouwing voor de sterk stijgende kosten voor instandhouding van de bestaande infrastructuur tot 2100 op basis van destijds beschikbare informatie. Een beter inzicht, onder andere in de omvang van de vernieuwingsopgave zorgt ervoor dat de infrastructuursector beter kan anticiperen
op deze opgave. Het doel van dit landelijke prognoserapport is daarom het nauwkeuriger bepalen van de aard en omvang van de landelijke vernieuwingsopgave van de civiele infrastructuur in het tijdvak van 2021 tot 2100.
prognoses dekken gezamenlijk namelijk niet het totale areaal van objecten in Nederland af. Bovendien zijn de afzonderlijke prognoses dermate verschillend dat het ‘optellen’ daarvan eenvoudigweg niet mogelijk is.
Met het prognoserapport willen we tevens aan beheerders een aantal aanbevelingen meegeven voor het in beeld krijgen van hun eigen vernieuwingsopgave waarmee keuzes kunnen worden gemaakt en beleid kan worden ondersteund. Dit gaat om zaken zoals het maken van prognoses en de prioritering en organisatie van de benodigde financiële middelen, capaciteit bij de overheid en in de markt en wenselijke samenwerkingsverbanden voor de vernieuwingsopgave.
Om tot een landelijke prognose te komen, is daarom als uitgangspunt genomen de BGT waarin in principe alle civiele infrastructuur staat geregistreerd. iASSET, een online platform voor het beheer van de openbare ruimte, heeft de data uit de BGT per constructietype aangeleverd. Daarnaast heeft iASSET informatie voorzien uit haar eigen assetmanagementsysteem en de bruggendatabase voor de bouwjaren analyse van de civiele constructies. Voor rioleringen hebben we ons gebaseerd op de prognose van RIONED [3], voor wegfunderingen hebben we de prognose van Rijkswaterstaat (RWS) [4] en data van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) [5] gebruikt. Rioleringen en wegfunderingen zijn nadrukkelijk toegevoegd, omdat de verwachting is dat deze vooral voor provincies en gemeenten een belangrijk aandeel hebben in de vernieuwingsopgave.
Uitgangspunten Voor deze landelijke prognose heeft TNO zich gebaseerd op data en gegevens van de civiele infrastructuur die ten tijde van de samenstelling van dit rapport voorhanden was. Hiervoor heeft TNO een inventarisatie gedaan van beschikbare prognoses. Hoewel deze prognoses een beeld geven van de vernieuwingsopgave van afzonderlijke beheerders, zijn deze niet geschikt om een landelijke prognose te maken. Deze
Stuurgroep bestaande uit vertegenwoordigers van de drie bestuurslagen: de provincie Noord-Holland namens het IPO (Interprovinciaal Overleg), het ministerie Infrastructuur en Waterstaat (I&W) en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) namens het Rijk en de gemeente Leeuwarden namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Samenstelling van de stuurgroep: Lindy Molenkamp (voorzitter, Provincie Noord-Holland), Arie Bleijenberg (secretaris, zelfstandig adviseur), Diederik de Jong (I&W), Marianne van den Berg (BZK) en Homme de Jong (gemeente Leeuwarden).
Omdat niet voor alle civiele infrastructuur in Nederland voldoende informatie aanwezig is voor een landelijke prognose, is de scope van de landelijke prognose
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
daarom beperkt tot de volgende objecten of onderdelen van de civiele infrastructuur: bruggen, viaducten, tunnels, steigers, gemalen, stuwen, damwanden, duikers, wegfundering en rioleringen. Buiten de scope van de deze landelijke prognose vallen de volgende objecten of onderdelen van de civiele infrastructuur: sluizen (sluiscomplexen staan namelijk niet in BGT), toplaag wegen, spoorbaan (inclusief rails, bedding en bovenbouw), wegmeubilair (waaronder openbare verlichting), geluidschermen, installaties, waaronder tunneltechnische installaties, ICT voorzieningen, groenvoorzieningen (bomen), kunstobjecten en monumenten, begraafplaatsen, speelvoorzieningen, verkeersinstallaties, afvalvoorzieningen en toezichtcamera's. De prognose van de vernieuwingsopgave heeft voorts betrekking op de vervanging en renovatie van de civiele infrastructuur die noodzakelijk is gezien het verwachte einde van de technische levensduur. Het uitgangspunt hierbij één-op-één vervanging. Het reguliere beheer en onderhoud is geen onderdeel is van de vernieuwingsopgave en dit prognoserapport. Daarnaast is voor de prognose geen rekening gehouden met
2
11
achterstallig onderhoud. Ook wordt er geen rekening gehouden met groei of verandering van functionaliteit van het areaal, zoals intensiever gebruik of een andere inrichting, of eventuele mogelijkheden voor circulair levensduur verlengen. Tot slot is voor de prognose uitgegaan van prijspeil 1 januari 2023. Er is hierbij geen rekening gehouden met inflatie.
1.2 Aanpak
Deze paragraaf beschrijft de aanpak van dit prognoserapport op hoofdlijnen. Een gedetailleerdere beschrijving van de aanpak van de verschillende onderdelen is te vinden in de hoofdstukken 2 tot en met 4. De aanpak voor dit prognoserapport bestaat uit twee onderdelen: 1. Inventarisatie en analyse van beschikbare prognoses van beheerders 2. Opstellen van een landelijke prognose van de vernieuwingskosten voor de civiele infrastructuur Analyse van beschikbare prognoses Het doel dit onderdeel is om inzicht te krijgen in de wijze waarop beheerders op dit moment hun prognoses maken en daaruit af te leiden in hoeverre beheerders voor de lange termijn (tot en met 2100) inzichtelijk hebben gemaakt wat de kosten van de vernieuwingsopgave zijn. Hiertoe heeft
De Club van 25 is een werkgroep van 25 bruggenbeheerders van het Platform Bruggen en het platform Weg ontmoet Weg, Water ontmoet Water (WOW).
TNO met hulp van de Club van 252 en een klankbordgroep waarin alle typen beheerders zijn vertegenwoordigd beschikbare prognoses geïnventariseerd. De analyse van de verzamelde prognoses is uitgevoerd aan de hand van een vooraf opgestelde lijst van verwachte kenmerken van een prognose. Landelijke prognose Het doel van dit onderdeel is het opstellen van een prognose van de jaarlijkse kosten van de landelijke vernieuwingsopgave voor de civiele infrastructuur in het tijdvak 2021 tot 2100. Hiertoe zijn de volgende stappen genomen: 1. Overzicht areaal. In eerste instantie is bepaald welke areaalgegevens en objecten met bijbehorende bouwjaren zijn gebruikt bij het opstellen van de landelijke prognose. Hierbij werden gegevens van de bruggen, viaducten, tunnels, steigers, gemalen, stuwen, damwanden en duikers verkregen uit de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT). De BGT data is hiervoor verrijkt met informatie over bouwjaren aangeleverd door iASSET. Voor wegfunderingen hebben we de prognose van Rijkswaterstaat (RWS) [4] en CBS data [5] gebruikt en voor de rioleringen de prognose van RIONED [3].
2. Kostenkengetallen en referentielevensduur. Vervolgens zijn voor deze areaalgegevens en objecten referentielevensduren en kostenkengetallen vastgesteld. Deze zijn gebaseerd op onderzoek dat is uitgevoerd door bureau Westenberg (zie Bijlage B). 3. Landelijke prognose. Op basis van het overzicht van de areaalgegevens, objecten en leeftijds-opbouw uit stap 1 en de referentielevensduren en kostengetallen uit stap 2 is, tot slot in stap 3, vastgesteld hoe groot de vernieuwingsopgave in de tijd is bij één-op-één vervanging.
1.3 Leeswijzer
Hoofdstuk 2 beschrijft de aanpak en resultaten van de analyse van de beschikbare prognoses. In hoofdstuk 3 zijn de gegevens weergegeven van het areaal en de objecten. Hoofdstuk 4 bevat de referentielevensduren en kostenkengetallen hiervan en in hoofdstuk 5 staat het resultaat van de landelijke prognose beschreven. Hoofdstuk 6 sluit af met de conclusies en aanbevelingen.
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
2 Analyse beschikbare prognoses 2.1 Inleiding
Als onderdeel van het opstellen van het tweede landelijke prognoserapport is een inventarisatie gemaakt van diverse beschikbare (lange-termijn) prognoses van beheerders. Hiertoe heeft TNO via de Club van 25 en een klankbordgroep met een brede vertegenwoordiging van alle beheerders zoveel mogelijk prognoses geïnventariseerd. De Club van 25 is een werkgroep van 25 bruggenbeheerders van het Platform Bruggen en het platform Weg ontmoet Weg, Water ontmoet Water (WOW). Waar nodig of gewenst is aanvullende informatie over de ontvangen prognoses opgevraagd, onder andere aan de hand van interviews. Dit proces is door de Club van 25 gefaciliteerd. In totaal zijn via de Club van 25 13 prognoses ontvangen. Daarnaast zijn via publiek toegankelijke kanalen (publieke internetsites, onder andere van beheerders) nog 7 additionele prognoses verzameld. Ondanks alle inspanningen kan het zijn dat niet alle prognoses binnen redelijke tijd en inspanning zijn gevonden. Een overzicht van de beschouwde prognoserapporten wordt gegeven in paragraaf 2.2.
3
12
De prognoses zijn vervolgens geanalyseerd. Daarbij is enerzijds gekeken naar de aanpak. Het doel van deze kwalitatieve analyse is om zicht te krijgen op hoe beheerders op dit moment hun prognoses maken. De analyse van de verzamelde prognoses is uitgevoerd aan de hand van de verwachte kenmerken van een prognose. Zo is onder andere gekeken naar de methode die wordt gehanteerd, de taxonomieën waarmee men werkt en de variabelen die worden gebruikt. Deze kenmerken zijn toegelicht in paragraaf 2.3. De kwalitatieve analyse die is uitgevoerd (paragraaf 2.4) moet antwoord geven op de vraag in hoeverre de afzonderlijke prognoses zoals die door beheerders worden gemaakt, bruikbaar zijn voor het maken van een landelijke prognose van de vernieuwingsopgave. Anderzijds is gekeken naar de getalsmatige uitkomsten van de prognoses (paragraaf 2.5). Door te kijken naar de kwantitatieve resultaten van prognoses kan mogelijk inzicht worden verkregen in relevante trends en ontwikkelingen.
De rapporten en documentatie waarnaar in de tabel wordt verwezen zijn desgewenst opvraagbaar bij TNO
2.2 Beschouwde prognoses
In de inventarisatie zijn in totaal 20 prognoses van beheerders en van RIONED beschouwd en geanalyseerd aan de hand van de hiervoor opgestelde kenmerken, zoals beschreven in paragraaf 2.3. Om een goed beeld van opgestelde prognoserapporten te krijgen is een breed scala aan prognoses beschouwd, waaronder die van de grote landelijke beheerders Rijkswaterstaat en ProRail, de vier grote gemeenten, twee dichtbevolkte Nederlandse provincies (Noord- en Zuid-Holland), als ook een aantal kleinere gemeenten en provincies. Van de waterschappen zijn geen prognoserapporten beschikbaar gesteld of gevonden. Deze zijn derhalve niet meegenomen in de inventarisatie. Een overzicht van de overheden en beheerders waarvan voor de inventarisatie prognoses zijn geanalyseerd, is gegeven in Tabel 2.13. Bij een aantal provincies en gemeenten zijn, daar waar de aangeleverde prognoses onvoldoende inzicht gaven in de kenmerken en randvoorwaarden van de prognose, aanvullende vragen gesteld. Ook de reactie
op deze aanvullende vragen is meegenomen in de analyse van resultaten van de inventarisatie zoals beschreven in paragraaf 2.3 en 2.4.
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Landelijke beheerders 1
Rijkswaterstaat - Prognoserapport Vervanging en renovatie voor de periode 2023 tot en met 2050 (2022)
15
Provincie Zuid-Holland - kostenindicatie vervangingsopgave kunstwerken, inclusief een aanvullende toelichting
2
ProRail- Analyse Instandhoudingskosten Rijksinfrastructuur (pwc | Rebel, 2020)
16
Provincie Noord-Holland: Nota Kapitaalgoederen 2020-2023 (2020) en het Integraal Meerjarenprogramma 2023-2030 (2023)
17
Provincie Gelderland vervangingskosten 20210-2100, inclusief een aanvullende toelichting.
18
Noord-Brabant kostenoverzicht vervangingsopgave en Programmering Mobiliteit 2022-2030
De vier grote gemeenten 3
Gemeente Amsterdam - Nota Investeringen 2022 – 2026 (2022)
4
Gemeente Rotterdam - Vervangingsinvesteringen 2021-2071 (2021)
5
Gemeente Den Haag - Programmabegroting 2022-2025 (2022)
6
Gemeente Utrecht – overzichtstabel (Excel), inclusief een aanvullende toelichting naar aanleiding van vragen over de overzichtstabel
Overige gemeenten 7
Gemeente Den Haag - Programmabegroting 2022-2025 (2022)
8
Gemeente Breda - overzichtstabel 2020-2100 (2020), inclusief een aanvullende toelichting
9
Gemeente Midden-Groningen - overzichtstabel 2023-2100 (2023)
10
Gemeente Eindhoven - meerjarenonderhoudsplanning (MJOP) met vervangingsoverzicht (uit beheerplan bruggen, tunnels en viaducten), inclusief een aanvullende toelichting
11
Gemeente Vught - overzichtstabel kunstwerken met objectkosten 2022-2031 (2022)
12
Gemeente De Fryske Marren – meerjarenoverzicht 2023-2100 (2023), inclusief een aanvullende toelichting
13
Gemeente Alkmaar - kunstwerkenoverzicht met kosten 2023-2122 (2022), inclusief een aanvullende toelichting.
14
Gemeente Leeuwarden – VenR opgave civiele kunstwerken en walkeringen 2023-2072 (2023)
Tabel 2.1 Overzicht van eigenaren en beheerders waarvan de prognose is beschouwd
13
Provincies
Overig 19
Rijksvastgoedbedrijf (areaaloverzicht waterbouw)
20
RIONED - Het nut van stedelijk waterbeheer en Riolering in Beeld
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
2.3 Kenmerken voor een prognose
Ten behoeve van de inventarisatie is allereerst een overzicht samengesteld van kenmerken die van belang zijn voor het opstellen van een prognose met betrekking tot de vernieuwingsopgave van infrastructuur. Dit zijn logische hoofdelementen gebaseerd op bedrijfseconomische beginselen voor het maken van prognoses volgens de PxQ (prijs maal hoeveelheid) benadering. Kortom, de kenmerken betreffen de minimale gegevens die benodigd zijn om een prognose te kunnen maken. De analyse van de in dit rapport beschouwde prognoses is vervolgens uitgevoerd aan de hand van deze kenmerken, zie paragraaf 2.4. De beschouwde kenmerken voor het opstellen van deze prognose zijn: • De beschouwingsperiode van de prognose • De gehanteerde taxonomie van het areaal • Het bouwjaar / de leeftijd van het areaal • De technische levensduur • Het vervangingsjaar • De vervangingswaarde o.b.v.: - Fysieke kenmerken voor de prognose - Kostenkengetallen (aanwezigheid, herkomst, dekking en prijspeil) Hieronder volgt per kenmerk een korte toelichting.
14
Beschouwingsperiode van de prognose: de periode in de toekomst waarop de prognose betrekking heeft. Prognoses kunnen worden afgegeven voor de nabije toekomst, bijvoorbeeld de komende 10 jaar, maar ook voor 200 jaar vooruit. De gehanteerde taxonomie van het areaal: het areaal met onderverdeling (taxonomie) van het soort objecten waarop de prognose betrekking heeft. Een simpele taxonomie bestaat uit een beperkt aantal onderdelen, bijvoorbeeld: brug-beweegbaar, brug-vast, duiker. Er kan ook worden gewerkt met meer uitgebreide taxonomieën, waarbij er sprake is van een meer gedetailleerde onderverdeling van het areaal in type object. In ieder geval moet hierbij beschreven zijn op welk areaal de prognose betrekking heeft. Bouwjaar/leeftijd areaal: van de objecten die tezamen het areaal vormen moet idealiter bekend zijn wanneer ze tot stand zijn gekomen. Dit gegeven bepaalt samen met de technische levensduur van de constructie (zie hierna), het jaar waarin het object in theorie vervangen zou moeten worden (vervangingsjaar). Technische levensduur: de levensduur waarna het object in theorie vervangen zou moeten worden omdat het technisch niet meer aan de eisen voldoet. Voor het maken van een prognose is het nodig dat per type object wordt bepaald wat de
technische levensduur is. Dit kan door gebruik te maken van kengetallen of door gebruik te maken van inschattingen van experts, al dan niet op basis van tussentijdse inspectie. In het laatste geval zal er doorgaans sprake zijn van een restlevensduur. De technische levensduur zal in de regel per type object en/of hoofdmateriaalsoort verschillen. Vervangingsjaar: het jaar waarin het object vervangen moet worden. Van alle objecten in het areaal moet bekend zijn - of worden ingeschat - wanneer deze vervangen moeten worden. Doorgaans wordt het moment van vervanging bepaald door het bouwjaar van het object en de bijbehorende technische levensduur, waarbij geldt: bouwjaar + technische levensduur (in jaren) = vervangingsjaar. Het vervangingsjaar kan ook worden bepaald door inspectie en/ of monitoring van het object. Vervangingswaarde: de kosten die gepaard gaan met het vervangen van een object. De vervangingswaarde wordt normaliter berekend op basis van de fysieke kenmerken van het object en kostenkengetallen. Beide begrippen worden hierna toegelicht. Fysieke kenmerken: de beschrijving van ieder object aan de hand van bepaalde fysieke kenmerken, doorgaans aantal (vierkante) meters. Soms wordt er gewerkt zonder gedetailleerde fysieke kenmerken.
Een ander fysiek kenmerk is de (hoofd) materiaalsoort waarvan het object is gemaakt, bijvoorbeeld hout, beton of staal. Kostenkengetallen: kostenkengetallen dienen als rekenwaarde en geven doorgaans de gemiddelde kosten voor de uitvoering van een taak weer. Een kostenkengetal is bijvoorbeeld: de kosten van vervanging van een meter stalen brugleuning. De kostenkengetallen moeten een relatie hebben met de fysieke kenmerken van objecten en/of met het type object. Zo moet de eenheid van de kostenkengetallen (bijvoorbeeld kosten per meter) corresponderen met de bekende fysieke kenmerken van het object (in dit voorbeeld het aantal meters stalen brugleuning). Soms worden er ook kostenkengetallen van een hoger abstractieniveau gebruikt en wordt er één bedrag gehanteerd voor het “vervangen van een brug”. In dat geval is het strikt gesproken niet nodig om meer gedetailleerde fysieke kenmerken van het object te weten. Tot slot moet omschreven zijn wat er in het kostenkengetal is inbegrepen en wat niet. Zo kan bijvoorbeeld worden bepaald dat het kostenkengetal dat wordt gehanteerd exclusief VAT (Voorbereiding, Advies en Toezicht) is, en/of exclusief het leggen van funderingen, sloop van het oude object, winst, risico-opslagen, engineering, verkeersmaatregelen, BTW, algemene kosten, wet- en regelgeving etc.
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
2.4 Kwalitatieve analyse prognoses Alle 20 prognoses die beschikbaar zijn gesteld en/of publiekelijk beschikbaar zijn (Tabel 2.1), zijn geanalyseerd aan de hand van de kenmerken genoemd in paragraaf 2.3. Een systematisch overzicht van deze analyse is gegeven in Bijlage A.
Hieronder wordt per kenmerk aangegeven op welke wijze deze in de verschillende prognoses zijn verwerkt en/of aanwezig zijn. Hierbij is vooral vanuit het bredere perspectief gekeken en is nagegaan in hoeverre de aanpak voor de areaalbeschrijving bij de verschillende beheerders en eigenaren, vergelijkbaar is: Beschouwingsperiode van de prognose: Een groot deel van de prognoserapporten (9 stuks) gaat uit van een relatief lange beschouwingsperiode van 75 jaar of meer, al verschilt de periode per prognose. Er zijn daarentegen ook prognoses die uitgaan van een aanzienlijk kortere periode, waarbij vooruit wordt gekeken naar een periode van 4 tot 50 jaar. Beheerders uit de Club van 25 zijn voor dit rapport gevraagd een lange termijn prognose aan te leveren, en zij zijn daardoor ook voor een groot deel verantwoordelijk voor de prognoses met een relatief lange beschouwingsperiode. De gehanteerde taxonomie van het areaal: Ondanks dat iedere prognose anders is, wordt over het algemeen 15
gebruik gemaakt van een vrij eenvoudige taxonomie zoals brug-beweegbaar, brugvast, duiker. Het aantal elementen in de taxonomie varieert van drie tot bijna vijftien elementen. De taxonomieën zijn onderling niet of nauwelijks vergelijkbaar en het abstractieniveau varieert van grote groepen (bruggen in het algemeen) tot zeer specifieke elementen (bijvoorbeeld: één trap, begraafplaatsen, groen en bomen of afvalvoorzieningen). In een enkel geval worden ook technische installaties in de taxonomie benoemd. Wegen vormen een groep die in veel gevallen niet wordt meegenomen in de taxonomie en de daaraan gekoppelde prognose. De prognoses van de gemeenten Amsterdam en Rotterdam, Rijkswaterstaat en de provincie Noord-Holland hebben wegen wel meegenomen in hun prognose. Bijzonder is ook dat de gemeente Rotterdam bepaalde zaken die bij andere beheerders onder onderhoud zouden vallen onder de vernieuwingsopgave vatten, bijvoorbeeld de vervanging van groen en bomen. Bouwjaar/leeftijd areaal: In ongeveer de helft van de prognoses is de leeftijd van het areaal bekend. In sommige gevallen wordt deze benoemd en is deze aanwezig in de prognose. In andere gevallen blijk dat de leeftijd bekend is maar is deze niet benoemd. In een aantal gevallen is de leeftijd onbekend of niet aanwezig in de prognose.
Technische levensduur: In de meeste beschouwde prognoses is niet aangegeven van welke technische levensduur is uitgegaan, of is een generieke levensduur genoemd. In een beperkt aantal gevallen is de levensduur gedifferentieerd meegenomen. In die gevallen is de differentiatie gerelateerd aan de gekozen taxonomie. Over het algemeen wordt voor bruggen gemiddeld een technische levensduur van ongeveer 80 jaar aangehouden, met uitschieters naar 50 jaar tot 150 jaar. Voor kleine constructies zoals kleine stuwtjes lijkt over het algemeen uit te worden gegaan van een kortere technische levensduur. Dit geld ook voor wegen. In het enkele geval waarbij ook technische installaties in de taxonomie worden benoemd, kennen deze eveneens een relatief korte technische levensduur (10-15 jaar). Vervangingsjaar: het vervangingsjaar van de constructies in het areaal is in een aantal gevallen niet opgenomen in de beschouwde prognoses, waardoor deze onbekend is. Dit betekent niet dat er voor het opstellen van de prognose geen gebruik is gemaakt van een vervangingsjaar maar het is niet vermeld. In een aantal gevallen is het vervangingsjaar impliciet gegeven aan de hand van het bouwjaar en de (verwachte) technische levensduur. Fysieke kenmerken: de fysieke kenmerken bestaan in (vrijwel) alle gevallen uit strekkende of vierkante meter, afhankelijk van
de taxonomie. In een aantal gevallen is het niet benoemd (en dus onbekend), maar wordt deze wel gebruikt (al is niet altijd duidelijk hoe deze gebruikt wordt). Kostenkengetallen: kostenkengetallen dienen als rekenwaarde en geven doorgaans de gemiddelde kosten voor de uitvoering van een taak weer. Een kostenkengetal is bijvoorbeeld: de kosten van vervanging van een meter brugleuning. Kostenkengetallen zijn over het algemeen in de publiekelijk beschikbare documenten zoals nota investeringen kapitaalgoederen niet gegeven. De deelnemende beheerders van de Club van 25 hebben op verzoek de gehanteerde kostenkengetallen gedeeld. Hierin worden veelal eenheidsprijzen per strekkende meter, vierkante meter, of per stuk aangegeven. Echter is bij de meeste beheerders niet aangegeven waar deze prijzen vandaan komen. Het kleine aantal waarvan dit wel bekend is maakt veelal gebruik van standaarden zoals de Standaard Systematiek Kostenramingen (SSK). Binnen de beschikbare kostenkengetallen zit ook enige variatie door de verschillen in dekking. Zo nemen sommige beheerders één of meerdere toeslagen mee zoals VAT (Voorbereiding, Administratie en Toezicht), engineering, verkeersmaatregelen, winst, risico, algemene kosten, uitvoeringskosten, ontheffingen/vergunningen, BTW en/ of onvoorziene kosten. Hierin worden niet consequent dezelfde terminologie gebruikt
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
en de gehanteerde toeslagen zijn ook niet allemaal even hoog voor de verschillende beheerders. Het moge duidelijk zijn dat het wel of niet meenemen van deze toeslagen een substantieel verschil kan maken op de geprognosticeerde vervangingskosten. Het feit dat deze dekking in veel gevallen ook niet bekend is maakt het ook minder goed mogelijk de individuele prognoses één-op-één te vergelijken. Prijspeil: het prijspeil jaar waarvan wordt uitgegaan voor de prognose. In circa de helft van de geanalyseerde prognoses is geen prijspeil gespecificeerd, daar waar wel in een prijspeil is weergegeven is dit veelal van het jaar voorafgaand aan de publicatie van de betreffende prognose. Dat wil zeggen dat het merendeel van beheerders die een periode beschouwen vanaf 2023 het prijspeil van 2022 hanteren, of het prijspeil van 2021 als de prognose voor het eind van 2022 is opgesteld. In Tabel 2.2 is een categorisering weergeven van de hierboven genoemde kenmerken en hoeveel prognoses hieraan voldoen. Dit is geen allesomvattende categorisering, slechts een overzicht om een beeld te schetsen van de situatie.
16
2.5 Kwantitatieve analyse prognoses
Uit paragraaf 2.4 kan worden geconcludeerd dat er tussen de verschillende beheerders grote verschillen in de areaalbeschrijvingen zijn. Omdat daarnaast de grootte van het areaal van de beschouwde beheerders varieert, zijn de prognoses onderling niet te vergelijken. In Figuur 2.1 is daarom, op basis van de beschikbare prognosekosten van de verschillende beheerders, een kwantitatieve vergelijking gemaakt van het verloop van de kosten in de tijd ten opzichte het referentiejaar 2021 (t=0 in Figuur 2.1). Omdat er slechts vier prognoses verder dan 50 jaar vooruitkijken (bovenste grafiek in Figuur 2.1), zijn in de onderste grafiek in Figuur 2.1 enkel de resultaten voor de eerste 40 jaar geïllustreerd. In Figuur 2.1 zijn alleen de resultaten gegeven van de beheerders waarvan de data geschikt was om deze te vergelijken met anderen. Dit betrof vijf provincies (getrokken lijnen in de figuur), vier gemeenten (de gestippelde lijnen in de figuur), Rijkswaterstaat en RIONED (bolletjes in de figuur).
Beschouwingsperiode
Tot 10 jaar
Tot 25 jaar
Tot 50 jaar
Meer dan 50 jaar
Aantal
3
4
3
10
Bouwjaren areaal
Aanwezig
Beperkt aanwezig
Niet aanwezig
Aantal
8
1
11
Technische levensduur objecten
O.b.v. type en materiaal
Niet aanwezig
Aantal
13
6
Uitzonderlijke taxonomie
Geluidsschermen
Verlichting
Wegen / verharding
Verkeersinstallaties
Aantal
2
2
4
2
Kostenkengetallen
Per m1/m2
Per object
Niet aanwezig
Aantal
8
6
6
Dekking kostenkengetallen
Winst, risico
VAT
Indexatie
Onbekend
Aantal
6
5
1
9
Prijspeil
2023
2022
2021 of ouder
Onbekend
Aantal
1
4
8
7
Tabel 2.2 Kenmerken van de beschouwde prognoses
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
GWW-investeringen van het rijk volgens het EIB [8]. De prognose is uitgebreid, met een dekking van verschillende objecttypen en vervangingsmaatregelen die veelal niet beschouwd worden zoals geluidswerende constructies en de vervanging van tunneltechnische installaties. De vervangingskosten stijgen gestaag van circa 225 miljoen euro naar gemiddeld 1476 miljoen euro per jaar in de periode 2041 – 2050. De gehanteerde getallen zijn exclusief bandbreedte en exclusief het uitvoeringsprogramma met reeds geraamde kosten, hierdoor kunnen de daadwerkelijke vernieuwingskosten hoger zijn dan hier weergegeven.
Dit is geïllustreerd aan de hand van een toelichting op vier prognoses (Rijkswaterstaat, provincie Gelderland, gemeente Rotterdam en de gemeente Leeuwarden). Deze vier zijn in Figuur 2.1 als dikker gedrukte lijn uitgelicht. Specifiek deze vier prognoses zijn nader toegelicht omdat deze prognoses breed dekkend zijn en/of ver vooruit prognosticeren, en tezamen dekken deze vier prognoses verschillende typen beheerders (grote en kleinere gemeenten, provincies, en het rijk).
Buiten de scope van de landelijke prognose vallen de volgende objecten of onderdelen van de civiele infrastructuur: sluizen (sluiscomplexen staan namelijk niet in BGT), toplaag wegen, spoorbaan (inclusief rails, bedding en bovenbouw), wegmeubilair (waaronder openbare verlichting), geluidschermen, installaties, waaronder tunneltechnische installaties, ICT voorzieningen, groenvoorzieningen (bomen), kunstobjecten en monumenten, begraafplaatsen, speelvoorzieningen, verkeersinstallaties, afvalvoorzieningen, toezichtcamera's, enzovoort.
Rijkswaterstaat Rijkswaterstaat (grijze bolletjes in Figuur 2.1) heeft een prognose voor de komende 30 jaar. Bij gebrek aan data in het referentie jaar is hier uitgegaan van de
17
Zoals aangegeven in paragraaf 1.1 maken tunneltechnische installaties geen onderdeel uit van de prognose. Op basis van
Rijkswaterstaat Provincie Zuid-Holland Provincie Utrecht Provincie Friesland Provincie Noord-Holland Provincie Gelderland Gemeente Rotterdam Gemeente Utrecht Gemeente Fryske Marren Gemeente Leeuwarden Rioned
1000%
0
10
20
30
tijd t [jaar] 40
50
60
70
80
800% kosten
Het resultaat geeft een gevarieerd beeld en in sommige gevallen ‘springerig’ beeld. Dat laatste wordt vooral veroorzaakt doordat sommige beheerders tijdvakken van 5 of 10 jaar gebruiken, terwijl andere een tijdvak van 1 jaar beschouwen. Desalniettemin kunnen de volgende conclusies worden getrokken: • De meeste prognoses kennen een opgaande trend (kosten groter dan 100% na t=0) wat bete-kent dat kosten voor vernieuwing in de toekomst toenemen. • Er is geen eenduidig beeld te schetsen van de omvang van de toename. Hiervoor zijn de ver-schillen tussen de verschillende prognoses te groot.
600% 400%
200% 0%
500% 400% kosten
Rapport
300% 200%
100% 0%
0
5
10
15
20 tijd t [jaar]
25
30
35
40
Figuur 2.1 Geprognosticeerde kosten voor vernieuwingsmaatregelen per beheerder in de tijd
informatie van het Centrum voor Ondergronds Bouwen (COB) wordt bij tunnelrenovaties meer dan twee-derde van de kosten bepaald door de kosten van vernieuwing van de zogenaamde Logische Functie Vervullers (LFV’s) zoals bijvoorbeeld technische installaties, besturing, bediening, ICT verlichting en ventilatie. De omvang van de kosten van renovaties wordt
niet benoemd maar voor de renovatie van de Heinenoordtunnel wordt op internet een opdrachtsom van ongeveer 100 miljoen euro genoemd, waarvan (dus) zo’n 67 miljoen euro voor de LFV’s. Rekening houdend met bijkomende kosten zoals engineering, algemene kosten, winst en risico zijn de totale kosten circa 150 miljoen euro.
Rapport
Vernieuwingsopgave infrastructuur | Landelijk prognoserapport 2023
Provincie Gelderland De provincie Gelderland (oranje doorgetrokken lijn in Figuur 2.1) heeft een prognose voor de komende 80 jaar. In deze prognose zijn enkel civiele constructies opgenomen, geen wegfundering of rioleringen. Voor de weergave in de figuur zijn vervangingskosten gemiddeld over een periode van 10 jaar omdat de prognose gigantische pieken kent aan het einde van elk decennium. De vervangingskosten schommelen behoorlijk in de tijd. In de periode 2021 - 2030 zijn de vervangingskosten circa 12 miljoen euro per jaar en dit piekt in 2041 - 2050 naar 45 miljoen euro per jaar. In deze kosten zijn VAT, engineering, algemene kosten, winst en risico meegenomen. Gemeente Rotterdam De gemeente Rotterdam (cyaan gestippelde lijn in Figuur 2.1) heeft een prognose voor de komende 50 jaar. In deze prognose zit een grote hoeveelheid afwijkende objecttypen (ten opzichte van andere prognoses), zoals wegen, riolering, openbare verlichting, en groen. De prognose geeft gemiddelde vervangingskosten per decennium, en deze is relatief constant in de tijd. In de periode van 2021 - 2030 is deze 169 miljoen euro per jaar, en in de periode van 2061 - 2070 stijgt deze naar 184 miljoen euro per jaar.