Rapport ROB: Een_sterkere_rechtsstaat_Advies_2020_04

Spanningsveld rondom de discretionaire ruimte 88

Doelmatigheid

Discretionaire ruimte

Rechtmatigheid

Legitimiteit

De decentralisaties in het sociaal domein zijn een goed voorbeeld waarbij de discretionaire bevoegdheid is vergroot. De beleidstheorie achter decentralisatie is dat er door de gemeente meer maatwerk op individueel niveau geboden kan worden, waarbij integraal naar een hulp- of ondersteuningsvraag kan worden gekeken. De overheid moet niet handelen vanuit een basispakket aan diensten, maar vanuit de zorgvraag een passend antwoord bieden. De rechtsgelijkheid verandert van karakter: iedereen heeft hetzelfde recht op een maatwerkoplossing, maar die maatwerkoplossing kan er voor verschillende burgers heel anders uitzien. Ambtelijke professionaliteit in het keukentafelgesprek is dan bepalend voor het rechtsstatelijk gehalte van de uitvoering.

88 • • •

55

Rechtmatigheid: Is de handeling of beslissing van de ambtenaar volgens de weten regelgeving? Doelmatigheid: Is de handeling of beslissing van de ambtenaar zo dat deze bijdraagt aan het bereiken van het doel? Legitimiteit: Is de handeling of beslissing van de ambtenaar in lijn met democratische processen en normen?

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De Raad constateert daarnaast drie andere thema’s rondom de ambtelijke macht die de verhouding in het bredere perspectief van de rechtsstaat raken: • De politisering van de ambtelijke adviesfunctie • Rechtsstatelijke kennis • Haperende continuïteit en kwaliteit van publieke diensten 5.3

politisering van de ambtelijke adviesfunctie Vroeger, zo’n dertig jaar of langer geleden, kon je in de (top)ambtelijke dienst zo aanwijzen wie van welke politieke kleur was. Tegenwoordig is dat veel minder het geval. Was de ambtenaar vroeger politieker? Is er sprake van afnemende politisering? ‘De topambtenaar dient niet zozeer de minister, maar de ministeriële verantwoordelijkheid en de waarden van goed bestuur’, reflecteert Paul ’t Hart op de relatie tussen ambtenaar en bestuurder.89 Oftewel: als ambtenaar dien je het ambt, niet de ambtsdrager. Natuurlijk dient een ambtenaar de bestuurder van goed advies te voorzien, maar dit is in de woorden van ’t Hart geen ‘butleren’. In opdracht van de Algemene Bestuursdienst van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties deden de Universiteit Groningen en de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur onderzoek naar de factoren die van invloed zijn op het aantal beschikbare kandidaten voor topfuncties bij het Rijk.90 Uit het onderzoek blijkt onder meer het volgende.

De grotere druk die op bewindspersonen is komen te staan als gevolg van onder andere electorale volatiliteit, kleinere en minder stabiele regeringsmeerderheden, continue en kritische controle door conventionele en sociale media, en meer aandacht voor transparantie en integriteit, werkt ook steeds meer door in het werk van topambtenaren zowel in hun tijdsbesteding aan meer politiek-strategische activiteiten als in de rolopvatting en verhouding tot hun bewindspersoon. Eén van de gevolgen hiervan is dat het ‘politiek-ambtelijke pact’ tussen bewindspersoon en topambtenaar op de proef kan worden gesteld, waarbij topambtenaren zich ervan bewust zijn dat ook hun eigen positie niet altijd even zeker is als waar men voorheen van uitging. Het vervullen van een toppositie bij het Rijk wordt in toenemende mate als kwetsbaar ervaren, onder meer door de hoge druk vanuit de politiek. De vertrouwensrelatie tussen bewindspersonen en topambtenaren is niet (meer) vanzelfsprekend en af en toe is er twijfel of in kritische situaties een minister voor een topambtenaar blijft staan. Er zijn nog steeds bewindspersonen bij wie men het vertrouwen heeft dat hij of zij in moeilijke situaties rugdekking geeft, maar men gaf aan steeds meer negatieve voorbeelden te zien. Wat hier verder aan bijdraagt is de sterker wordende

89 ’t Hart 2018, p. 54. 90 Van den Berg, Ferwerda, Cartens en Van Schaik 2019, p. 10.

56

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

rolopvatting dat men de eigen bewindspersoon uit de wind dient te houden en het kort-cyclische handelen van de politiek. Bij een gefragmenteerd politiek landschap waarin discussies steeds emotioneler en minder inhoudelijk zijn geworden, komt de vraag bij topambtenaren op of je dan nog wel met de inhoud bezig kunt zijn, of dat je je erg aan het richten bent op de politiek. Verder is de druk vanuit de media de laatste jaren toegenomen. Fouten worden zichtbaarder en komen in de schijnwerpers. Een topambtenaar kan zich vaak niet goed verweren als hij of zij eenmaal in de publiciteit komt. De relatie tussen ambtenaren en bestuurders verandert dus. Het zwaartepunt van de advisering verschuift van beleidsinhoudelijk advies naar het helpen van de bestuurder door het krachtenveld te bewegen. Dat betekent dat ambtenaren soms zelf ook onderwerp worden van de politiek, bijvoorbeeld wanneer zij in de media worden genoemd. Een verfijnde vorm van politisering wordt in de literatuur aangeduid als ‘New Political Governance’. Politisering vindt plaats omdat de politiek leider (van de coalitie) dit bevorderlijk of noodzakelijk acht voor zijn/haar politiek overleven en politieke effectiviteit in een turbulente externe omgeving.

Dit is een vorm van politisering waarin de loyaliteit primair uitgaat naar de persoon van de bewindspersoon en diens beleidsagenda en minder naar de bredere partijpolitieke (of regerings-)belangen. Inhoudelijke expertise is van belang, maar is ondergeschikt aan politiek-strategische vaardigheden. Bewindspersonen hebben dus behoefte om zich te omringen met ambtenaren die (a) hun persoonlijke beleidsagenda min of meer kritiekloos ondersteunen en (b) persoonlijk loyaal zijn. Ook dienen deze ambtenaren in staat en bereid te zijn om de juiste ‘spin’ aan de feiten te geven.91 5.4

rechtsstatelijke kennis Om de rol van ‘tegenwicht’ in te kunnen vullen zijn ambtenaren ten dele afhankelijk van hoe rechtsstatelijke kennis is geborgd binnen een organisatie. Het gaat niet alleen om de kwaliteiten van individuele medewerkers, maar ook naar het niveau van een afdeling of directie. Niet elke overheidsorganisatie heeft een vergelijkbare functie voor de rechtsstaat, dus er bestaat niet één juist recept. We noemden eerder het gebrek aan juridische en constitutionele kennis bij onder meer ambtenaren dat Herman Tjeenk Willink signaleert. Ook Alex Brenninkmeijer maakt zich zorgen over de ‘constitutionele geletterdheid’.92

91 Van den Berg en Dijkstra, in: RegelMaat 2015 (30) 4. 92 Brenninkmeijer 2015.

57

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Belangrijk voor het borgen van rechtsstatelijke kennis is de vraag in hoeverre er ruimte is voor ambtenaren om deze in te brengen in beleid- en besluitvormingsprocessen. Welke cultuur heerst er in de organisatie? Zijn er formele processen waarmee ook rechtsstatelijk advies wordt meegewogen in de besluitvorming? Is er een open sfeer van discussie en afweging waarbij rechtsstatelijk advies wordt verwelkomd? Worden rechtsstatelijke bezwaren verwelkomd of juist als lastige drempel afgedaan? Op decentraal niveau is te zien dat de juridische functie geleidelijk aan is veranderd.93 Een aantal ontwikkelingen betekenden voor de juridische functie bij gemeenten een zeker verlies aan prestige, verminderde zichtbaarheid en uiteindelijk een andere rol. Niet langer werd genoegen genomen met een oordeel of iets juridisch wel of niet kon, juristen moesten aan risicotaxatie gaan doen: meedenken over mogelijke problemen en dilemma’s die in een gegeven situatie aan de orde kunnen komen. Het gaat er steeds meer om dat het openbaar bestuur ‘juridisch in control’ is. Dat heet dan ‘juridische kwaliteitszorg’, ‘juridisch risicomanagement’ of ‘legal management’. Juristen werken proactief aan risicomanagement, gaan actief op zoek naar de zwakke plekken in producten en diensten en komen aan de voorkant met verbetersuggesties.

De vraag is of door deze ontwikkeling – waarbij het rechtsstatelijke vermogen van gemeenten als het ware is weg gereorganiseerd – het decentrale openbaar bestuur nog wel van voldoende rechtsstatelijk gewicht is voorzien. 5.5

haperende continuïteit en kwaliteit van publieke diensten De burger ontmoet de overheid gebruikelijk in de uitvoeringspraktijk: een rijbewijsaanvraag op het gemeentehuis, bellen met de Belastingtelefoon over een toeslag of een uitkering van de gemeente, het UWV of de SVB. Veel publieke dienstverlening zit verweven in het dagelijks leven van burgers. Daarom is het zo belangrijk dat deze dienstverlening goed is, dat burgers en bedrijven daarop kunnen vertrouwen. In de Algemene Politieke Beschouwingen van 2019 stelden CDA en CU voor om een parlementair onderzoek in te stellen naar problemen bij uitvoeringsorganisaties. In de laatste jaren zijn er veel problemen geweest bij grote overheidsuitvoeringsorganisaties: UWV, Belastingdienst, CBR, IND, SVB. Dat rechtvaardigt de vraag: is er hier sprake van een patroon? Waarom is het zo ingewikkeld om de kwaliteit en continuïteit van dienstverlening te borgen? En, niet in de laatste plaats: wat is daarbij de rol (geweest) van de wetgever?

93 Deze passage is een bewerking van Winter, in: I. Timmer en A. Mein (editors), Legal Management 2017.

58

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Wetgeving, beleid, uitvoeringsregels, het kan allemaal haarscherp zijn opgeschreven (of niet), maar de burger zou zijn recht uiteindelijk aan het loket moeten krijgen. Daar gelden de vragen: is de overheid eerlijk? Worden gelijke gevallen gelijk behandeld? Houdt de overheid zich aan haar eigen regels? Rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en legaliteit zijn abstracte begrippen die vorm krijgen in het directe verkeer tussen de burger en de overheid, in het bijzonder uitvoerende diensten.

59

6 Vrije pers, journalistiek en media

6.1

inleiding Naast de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht van de Trias, en de ambtenarij als vierde macht, spelen de media een steeds belangrijkere rol in onze rechtsstaat. Journalisten interpreteren, analyseren en controleren veel meer dan vroeger wat regering en parlement doen. Daardoor gaat er grote invloed uit van de media op politieke ontwikkelingen. Deze macht wordt dan ook als de 'vijfde macht' aangeduid. In een rechtsstaat zijn goed functionerende media onmisbaar. Mensen moeten kennis kunnen nemen van informatie, het aanbod van nieuws en informatie moet breed zijn en onafhankelijk van de overheid. Waar het voor burgers moeilijk is om in de politieke keuken te kijken, is de aanwezigheid van vrije pers nodig voor controle. Niet om de nieuwshonger van de boze burger te voeden of hem een stem te geven, maar om tegenspel te bieden aan macht en staatsmacht aan te spreken op haar verantwoordelijkheid. Vrije pers dient het publieke belang van nieuwsvoorziening. De maatstaf voor het publieke belang is te koppelen aan vier uitgangspunten: toegankelijkheid, pluriformiteit, onafhankelijkheid en kwaliteit. Vrije pers, journalistiek en media kunnen mensen helpen bij het waarmaken van hun democratische rechten. Journalistiek creëert dus publieke waarde. Dat houdt in: vrije nieuwsgaring op basis waarvan meningsvorming kan plaatsvinden.

6.2

het goede nieuws: het gaat best goed in nederland Een belangrijke indicatie voor persvrijheid is de mate waarin onderzoeksjournalistiek goed kan functioneren. Volgens een verkenning en analyse van onderzoeksbureau DSP 94 gaat het – optimistisch beschouwd – goed met de onderzoeksjournalistiek in Nederland. De onderzoeksjournalistiek maakt een bloeiperiode door: het aantal onderzoeksjournalistieke producties neemt toe en het is een segment waarmee een medium zich kan profileren. Er zijn nieuwe online initiatieven ontstaan die (mede) aan onderzoeksjournalistiek doen. Verder biedt datajournalistiek nieuwe mogelijkheden om grote hoeveelheden digitale gegevens te ‘ontginnen’, met belangrijke onthullingen tot gevolg. Ook ontstaan er allerlei nieuwe samenwerkingsvormen (incidenteel en structureel, nationaal en internationaal) die de kracht en impact van de onderzoeksjournalistiek vergroten. Voorbeelden van internationale samenwerking zijn de Panama Papers en Football Leaks: media uit verschillende landen

94 DSP in samenwerking met Beunders 2018, p. 7-8.

60

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

zoeken allianties die de journalistiek op een hoger plan brengen. Ten slotte nemen de financieringsmogelijkheden toe (particulier via crowdfunding maar ook via lokale en regionale mediafondsen) en is er een steeds ruimer aanbod aan bij- en nascholing op (aspecten van) onderzoeksjournalistiek. Persvrijheid mag dan misschien in Nederland een normaal verschijnsel zijn, wie naar landen om ons heen kijkt, ziet dat dat niet vanzelfsprekend is. Wereldwijd leeft maar één op de zeven mensen in een land waar de media vrij baan hebben. Terwijl de mogelijkheden om informatie te verspreiden – via internet en sociale media – groter zijn dan ooit, hebben steeds minder mensen vrije toegang tot informatie. In een land als China bestaat geen persvrijheid en Turkije legt de pers aan banden met een beroep op de nationale veiligheid.95 Enkele dagen nadat bompakketten werden gestuurd naar onder meer CNN, bestempelde de president van de Verenigde Staten de media als ‘The true Enemy of the People’.96 6.3

bezuinigingen, dalende opbrengsten en verdienmodel onder druk: het gaat niet goed in nederland Op het eerste gezicht lijkt het goed te gaan met de positie van de media in Nederland. Er is een veelheid aan aanbieders, iedere Nederlander kan kiezen uit verschillende media. Met pluriformiteit en toegankelijkheid zit het wel goed, zou je zeggen. Wie nauwkeuriger kijkt, ziet dat die positie erodeert. Volgens dezelfde verkenning en analyse van DSP die we hiervoor aanhaalden, heeft onderzoeksjournalistiek het – pessimistisch beschouwd – moeilijk. Onderzoeksjournalistiek krijgt niet de tijd en (financiële) middelen die het behoort te hebben, waardoor er onderwerpen blijven liggen. Voor de meeste redacties geldt dat het vrijstellen van journalistieke capaciteit voor onderzoeksjournalistiek, vanwege het tijdsintensieve karakter ervan, op gespannen voet staat met de doorlopende journalistieke nieuwsvoorziening. Op lokaal niveau is de onderzoeksjournalistiek nagenoeg afwezig. Op regionaal niveau zijn er media die bewust kiezen voor onderzoeksjournalistiek, maar ook veel media die er geen ruimte voor vrij maken. ZZP’ers onder onderzoeksjournalisten blijven vaak achter in beloning en arbeidsvoorwaarden, wat hun positie penibel maakt. Onderzoeksjournalisten hebben het niet gemakkelijk als het gaat om toegankelijkheid van bronnen en de bescherming van hun veiligheid.

Tegenwerking door overheden en bedrijven, ondoordringbare linies van persvoorlichters en juridische procedures die tegen journalisten worden aangespannen, maken het werk lastig en risicovol.97

95 De Volkskrant, 22 juli 2017. 96 Bron: https://twitter.com/realDonaldTrump/status/1056879122348195841, geraadpleegd 2 maart 2020. 97 DSP in samenwerking met Beunders 2018, p. 8.

61

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Een bestendige trend die van invloed is op de positie van media is de al jaren dalende oplagecijfers van dagbladen.98 Figuur 2 Totaal verspreide oplage* van landelijke, regionale en gratis dagbladen (x 1000 exemplaren) 5.000

4.000

Totaal dagbladen Betaalde dagbladen

3.000

2.000

Landelijke dagbladen Regionale dagbladen

1.000

Gratis dagbladen 0

2012

2013

2014

2015

2016

* jaargemiddelde 4de kwartaal t/m 3de kwartaal Bron: NOM

Voor regionale en lokale dagbladen geldt dat er een kritische grens wordt bereikt en dat de pluriformiteit in het gedrang komt. De totale redactiekosten van de bij de NDP 99 aangesloten dagbladen zijn gedaald van € 1.600 mln. in 2003 naar € 700 mln. in 2016.100 Uitgevers van regionale dagbladen zien zich al jarenlang gedwongen redacties in te krimpen. Regionale omroepen hebben niet de capaciteit om hele provincies te bedienen en huis-aan-huisbladen staan onder druk. Lokale omroepen drijven voor een belangrijk deel op de inzet van vrijwilligers.101 Of hyperlokale initiatieven en sociale media dat gemis kunnen aanvullen is maar zeer de vraag. In gemeenten met minder dan 50.000 inwoners is het aanbod van relevant lokaal of regionaal nieuws over het algemeen ver onder de maat. Er zijn weliswaar steeds meer aanbieders van nieuws, maar dat betekent niet dat er meer nieuws is. Veel wordt overgenomen van andere bronnen (gerecycled nieuws) en de meeste aanbieders zijn om wat voor reden dan ook niet in staat eigen maatschappelijk relevant nieuws te brengen, maar beperken zich in grote mate tot cultuur en 112-nieuws.102 Een andere trend is er een van meer woordvoerders, voorlichters en communica-

98 Bron: http://ndpnieuwsmediajaarverslag.nl/jaarverslag2016/, geraadpleegd 2 maart 2020. 99 NDP staat voor de branche- en werkgeversvereniging van Nederlandse dagbladuitgevers en nieuwsbedrijven. 100 SEO 2018. 101 Vergelijk ROB en RvC 2019. 102 Landman en Kik, Hermans en Hietbrink 2014.

62

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

tie-professionals bij het regionale en lokale openbaar bestuur. Dus: verschuiving van journalistiek naar voorlichting. De economische rationaliteit wint het van de rechtsstatelijke rationaliteit: de druk om geld te verdienen wint het van het creëren van publieke waarde. Aanhoudende bezuinigingen op de publieke omroep en gestaag teruglopende advertentie-inkomsten knagen aan de journalistieke kwaliteit. Uitgevers en omroepen zijn hun monopoliepositie en distributiepositie richting eindgebruiker kwijtgeraakt aan platforms als Google en Facebook. De platforms zorgen als (bijna monopolistische) distributeurs voor erodering van nieuws. Zij maken geen nieuwscontent, zij distribueren slechts: vaak selectief en op eenzijdig vastgestelde voorwaarden. Meestal gratis, dus zonder vergoeding. Nieuwsproducenten ontkomen er niet aan mee te gaan met de platforms, dat levert traffic op. Nieuws wordt ‘weggegeven’ aan platforms, in de hoop dat het lezers oplevert bij de nieuwsproducent. Maar het blijkt dat dit zich nauwelijks bij nieuwsproducenten uitbetaalt, omdat advertentie-inkomsten verschuiven van nieuwsproducenten naar platforms. Dat gaat ten koste van hun verdienmodel en zet de inkomsten onder druk. Redacties worden gereduceerd en dat zorgt weer voor een neergang van tarieven, onder meer voor freelancers.

Daarbij: voor de internationaal opererende platforms is het een kleine moeite om het land te kiezen waar de fiscaliteit het aantrekkelijkst is. Ten slotte maakt een btw-verhoging van 6% naar 9% voor nieuwsproducenten dat hun product duurder wordt. Dus: digitalisering en globalisering creëren een race to the bottom. 6.4 balans opgemaakt Het beeld lijkt somber. Grote platforms romen de advertentiemarkt af en dat zorgt ervoor dat de kosten van journalistieke producten omlaag moeten. Dat gaat ten koste van de kwaliteit. In de regio en op lokaal niveau staat de journalistiek er belabberd voor, kan nauwelijks een bron van inkomsten genereren. Als alleen de betalende afnemer overblijft, is het onafhankelijke media-aanbod serieus in het geding. De journalistiek marginaliseert ook nog op een andere manier: machthebbers communiceren via hun eigen kanalen. Voorlichters springen in de ruimte die ontstaat door de kleiner wordende lokale media. Al met al komt daardoor de rechtsstatelijke functie van vrije pers, journalistiek en media onder druk te staan. De publieke waarde, te weten vrije nieuwsgaring, op basis waarvan meningsvorming kan plaatsvinden, komt in het geding.103

103 De Raad voor het Openbaar Bestuur zal samen met de Raad voor Cultuur in 2020 advies uitbrengen over de vraag welke publieke waarden en functies van lokale media (publiek en privaat) moeten worden gewaarborgd – en hoe dan – met het oog op het levend houden en het vitaliseren van een lokale democratie, waarin iedereen gehoord en gezien wordt.

63

7 De responsieve rechtsstaat en het belang van civil society en instituties

7.1

inleiding Responsiviteit is een houding die is afgestemd op en zich aanpast aan de omgeving. Een responsieve rechtsstaat houdt aldus in dat deze reageert op signalen en dit doet op een passende en stabiele wijze. Nu kan een rechtsstaat zelf natuurlijk moeilijk handelen, dus moeten we kijken naar hoe de ‘dragers’ van de rechtsstaat zich gedragen. Wat onze gesprekspartners erover zeggen: relatie tussen rechtsstaat en samenleving • De rechtsstaat moet kunnen bogen op maatschappelijk draagvlak. • Lange tijd is al sprake van botsende werkelijkheden tussen systeemwereld en leefwereld van burgers. • De rechtsstaat kan juist deze werkelijkheden met elkaar verbinden en is daarom zo belangrijk.

7.2

responsieve machten Voor de wetgevende macht geldt dat een responsieve rechtsstaat niet als vanzelf volgt uit goede wetten. Een goede wet is één, maar het gebruik ervan is wat anders. Dat is onder meer afhankelijk van het ‘doenvermogen’ 104 van mensen. Bij het voorbereiden van wet- en regelgeving moet beter worden gekeken of de regeling ‘doenlijk’ is voor burgers. Er moet niet alleen worden gekeken naar het perspectief van uitvoeringsorganisaties of een voorgenomen wet wel werkt, maar ook naar het perspectief van de burgers. Zij moeten de wet niet alleen kennen maar ook kunnen. Ook Michiel Scheltema, oud-regeringscommissaris voor de Algemene wet bestuursrecht, pleit ervoor dat het burgerperspectief bij de vormgeving van het recht door de wetgever duidelijker moet worden meegewogen. 105 In zijn boek De wet als kunstwerk ontleende Willem Witteveen aan Plato het beeld van burgers die discussiëren over orde, macht, recht en vrijheid. Met dit beeld in het achterhoofd is volgens Witteveen de wet niet een instrument, maar een open plaats voor een denkbeeldig gevecht om macht en betekenis.

104 De term ‘doenvermogen’ is door de WRR gemunt in zijn rapport Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid uit 2017. In het rapport beveelt de WRR aan om bij voorgenomen beleid en regelgeving vooraf te toetsen of de regeling ‘doenlijk’ is voor burgers. Zij moeten de wet niet alleen kennen maar ook ‘kunnen’. De kernvraag in deze toets luidt: gaat de regeling uit van realistische assumpties over de mentale belastbaarheid van burgers? 105 Scheltema, in: Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2019 afl. 6, nr. 24.

64

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De wet is dan het construct, het kunstwerk, waarin de strijd tot uitdrukking komt. En omdat die strijd voortdurend onbeslist blijft, is de wet altijd onderhevig aan de dynamiek van de samenleving. De wet is in dit denkbeeld dus niet een instrument van de wetgever of het bestuur, maar een uitdrukking van de maatschappelijke wil. Plaatsen we dit in onze huidige wetgevingstechniek, dan spreken we over het ideaal van de inclusieve wetgever. Burgers die deelnemen in het wetgevingsbeleid door internetconsultatie vooraf of door een (corrigerend) referendum achteraf, bevorderen het idee van de responsieve wetgeving. Dat stelt eisen aan de wetgever, die het wetgevingsproces zo zou moeten inrichten dat alle maatschappelijke groeperingen hun visie op het algemeen belang naar voren kunnen brengen, zonder dat een van hen het proces kan domineren. 106 Responsiviteit mag ook worden verwacht van de uitvoerende macht. Uitvoering hanteert in de regel het uitgangspunt: welk gedrag schrijft de wet mij als openbaar bestuur voor? Maar responsiviteit vraagt het omgekeerde: hoe kan ik als openbaar bestuur met de wet in de hand het maatschappelijke doel bereiken? Het ideaal van responsief openbaar bestuur gaat om een consequente, competente en luisterende overheid.

Vooral dat laatste is belangrijk: de overheid die luistert naar de burgers moet niet halsstarrig van eigen probleemdefinities, procedureplannen en wettelijke kaders uitgaan, maar bereid zijn iets op te steken van ‘geluiden uit de samenleving’. 107 Responsiviteit van de rechtsprekende macht houdt in dat de rechtspraak weet wat er in de samenleving leeft en bekend is met maatschappelijke ontwikkelingen. De kunst is om daar op passende wijze op te reageren, zodanig dat rechterlijke uitspraken bijdragen aan een oplossing van de problemen van partijen en samenleving. Er is werk aan de winkel voor de rechtsprekende macht. Want, we noemden het al eerder (zie hiervoor, paragraaf 1.4 Draagvlak voor de rechtsstaat), niet iedereen heeft evenveel vertrouwen in de rechtspraak. Van de hogeropgeleiden had 68% in 2018 (zeer) veel vertrouwen in de rechtspraak, tegen 23% van de lageropgeleiden. In een bureaucratische organisatiestructuur kunnen regels en procedures gemakkelijk een doel op zich worden en organisatiebelangen kunnen zodoende zwaarder wegen dan de belangen van burgers. De overheid is te ingewikkeld, te bureaucratisch en mist inlevingsvermogen, aldus de Nationale ombudsman over de onbegrijpelijke overheid. 108 In een steeds complexer wordend systeem 106 Vergelijk WRR 2002, p. 62. 107 Idem, p. 67-68. 108 Nationale ombudsman, Jaarverslag 2012.

65

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

is de bureaucratie moeilijk te doorgronden voor de burger. Je moet tegenwoordig van goeden huize komen om je weg te vinden in overheidsland. En dat is des te erger omdat vaak juist mensen met beperkt denk- en doenvermogen afhankelijk zijn van die onbegrijpelijke overheid. Mensen willen vooral een overheid die eerlijk en begripvol is en die snel reageert en hen met kennis van zaken op weg helpt. 109 Responsiviteit van de ambtelijke macht houdt in: de burger door de voor hem onbegrijpelijke overheid heen loodsen, hem serieus nemen en eerlijk behandelen. In de wetenschappelijke literatuur is de perceptie van een eerlijke overheid gevangen in het begrip ‘procedurele rechtvaardigheid’. Mensen vinden door de overheid genomen beslissingen of gevoerd beleid makkelijker te aanvaarden als ze voldoende informatie hebben over de gevolgde procedure, daar zelf invloed op uit kunnen oefenen en zich in het proces gehoord en serieus genomen weten. Met andere woorden: als ze procedurele rechtvaardigheid ervaren. Dat geldt ook, of juist, als de uitkomst van het beleidsproces of het uiteindelijke besluit negatief voor hen is.

Procedurele rechtvaardigheid speelt zo een cruciale rol in de legitimiteit die burgers toekennen aan het overheidshandelen en het vertrouwen dat ze hebben in die overheid.110 Het probleem is dat een responsieve benadering van de rechtsstaat die rekening houdt met het doenvermogen van de burger niet goed past in het juridisch denken. Michiel Scheltema noemt het zo: ‘Dit alles zal voor de wetgever, voor bestuursorganen en voor de rechter consequenties moeten hebben. Het vasthouden aan regels of aan een vaste gedragslijn zal niet altijd meer aanvaardbaar zijn. Gelijkheid moet soms op een andere manier vorm worden gegeven, terwijl het hier een kernpunt van de rechtsstaat betreft. Maar een rechtsstaat die een handelen van de burger vereist waartoe de burger gewoon niet in staat is, is toch geen rechtsstaat?’111 7.3

civil society en instituties Ziekenzorg, armenzorg en huisvesting voor minvermogenden Vroeger waren het gilden, kerkelijke instellingen en welgestelden die zich het lot van minderbedeelden aantrokken. In Nederland kende men in de 17e en 18e eeuw al een vorm van een zorgverzekering, de ziekenbussen. Onder het motto ‘van en voor elkaar’ konden leden van een gilde gebruik maken van deze verzekering. De

109 Kantar Public 2019. 110 ROB 2014, p. 8. 111 Scheltema, in: Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2019 afl. 6, nr. 24.

66

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

verzekering beschermde leden van het gilde tegen het risico van verlies van inkomen als gevolg van ziekte of werkloosheid en het risico van medische uitgaven. 19e-eeuwse armenzorg was lokaal georganiseerd en erg versnipperd. Het zwaartepunt lag bij de kerkelijke instellingen (caritas) en daarnaast bij particuliere organisaties, zoals stichtingen die een hofje beheerden, commissies die soep uitdeelden of verenigingen die kleding verschaften. De lokale overheid verleende alleen zorg in die gevallen waarin de kerken en andere particuliere organisaties te kort schoten. De oudste woningcorporatie was de Amsterdamse Vereeniging ten behoeve der Arbeidersklasse uit 1852. Zonder overheidssteun en zonder winstoogmerk, bedoeld om een einde te maken aan de bedroevende woonomstandigheden van de 19e-eeuwse arbeiders. In de 20e eeuw wonnen sociale (grond)rechten en behoorlijk bestuur aan betekenis voor de rechtsstaat. Met de toegenomen aandacht voor het belang van sociale grondrechten trad ook de verstatelijking in van arrangementen die lange tijd tot het domein van het maatschappelijk middenveld of civil society behoorden.

‘In moderne samenlevingen is de zorg voor zieken, het onderricht aan onwetenden en het onderhoud van behoeftigen een collectieve aangelegenheid geworden: het werkterrein van een bureaucratisch bestuur onder beheer van de nationale staat’, aldus Abram de Swaan.112 Civil society De term civil society kent een lange geschiedenis. In de Oudheid was het concept in gebruik bij het denken over de Griekse stadsstaat en werd de burgermaatschappij als onafscheidelijk van de staat beschouwd. Maatschappij en staat waren één in de ogen van de filosofen van de Oudheid. De moderne invulling van het begrip ontwikkelde zich pas vanaf de tweede helft van de 17e eeuw. Het eerste moderne gebruik van de term civil society wordt vaak toegeschreven aan de Schotse filosoof en historicus Adam Ferguson die in 1767 An essay on the history of civil society schreef. In navolging van Ferguson ontwikkelden verschillende grote denkers visies op de inhoud van het begrip civil society en de verhouding tussen burgers, de economie en de staat. Het SCP verstaat onder het begrip civil society de maatschappelijke verbanden die niet tot de staat behoren en waarvan de kern ook niet in de individuele levenssfeer of de formele economie ligt. In politiek en wetenschap is de term internationaal gangbaar om een breed scala van maatschappelijke ontwikke-

112 De Swaan 1989, p.13. Vergelijk ook ROB 2012.

67

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

lingen en veronderstellingen daarover in onderlinge samenhang aan te duiden.113 Instituties Instituties spelen een belangrijke rol op essentiële gebieden waarop het openbaar bestuur functioneert en in zekere zin bouwen zij mee aan de rechtsstaat. Instituties zijn gevormd rond de gebieden sociale zekerheid, onderwijs, gezondheid, milieu en wonen. Niet toevalligerwijs zijn dit de thema’s die zijn vervat in sociale grondrechten. Vaak worden de begrippen instituut en instituties door elkaar gebruikt. Daarbij wordt voorbij gegaan aan het idee dat instituties meer zijn dan organisaties die efficiënt georganiseerd en gemanaged moeten worden. Ze zijn ook dragers van waarden die in de loop van de geschiedenis met vallen en opstaan zijn gevormd. Een institutie moet dus niet worden verward met een instituut, een organisatie. Een organisatie wordt doorgaans opgevat als een daadwerkelijk en duidbaar samenwerkingsverband, gericht op het realiseren van geformuleerde doelstellingen. Een institutie daarentegen is een samenstel van samenhangende waarden, normen, opvattingen, gewoonten en regels die in een maatschappij bestaan en die in hoge mate het beleid, gedrag, de inrichting, en de legitimiteit bepalen van het terrein waarop ze betrekking hebben.14 Een voorbeeld: de Sociaal-Economische Raad (SER) is te beschouwen als een organisatie, een instituut.

De overlegeconomie is te beschouwen als een institutie, namelijk een samenstel van waarden (bijvoorbeeld een goed functionerende arbeidsmarkt), normen (bijvoorbeeld de verhouding overheid-sociale partners), opvattingen (bijvoorbeeld de eigen verantwoordelijkheid van ondernemers of vakbonden), gewoonten (bijvoorbeeld loononderhandelingen) en regels (bijvoorbeeld medezeggenschap of pensioenafspraken). Nederland heeft veel aan die institutiebouw te danken gehad en lange tijd waren in ons land instituties een soort cement van de rechtsstaat. De verzuiling en de uitbreiding van de overheidszorg voltrokken zich gelijktijdig en in onderlinge verwevenheid. Voor de opbouw van Nederlandse verzorgingsstaat zijn instituties belangrijk geweest, veel onderwerpen werden aan de instituties overgelaten. Maar instituties lijken niet mee te zijn gegroeid met de veranderingen. Instituties zijn na de ontzuiling verweesd, ze zijn van niemand meer: niet (meer) van de zuilen, niet van de burgers, niet van de politiek.115 Pogingen om derge113 SCP 2001, p. 11. 114 Bekke en De Vries 2001, p. 19-20. 115 Vergelijk ROB, 2017.

68

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

lijke instellingen als bedrijven te besturen, hebben de legitimiteitscrisis eerder vergroot dan verkleind: de organisaties in het maatschappelijke middenveld zijn geheel ontworteld geraakt. Wim van de Donk noemt dit de legitimiteitscrisis van instituties.116 De teloorgang van instituties heeft nog een ander effect. Nederland is al heel lang bekend met bestuurlijk ‘polderen’. De structuren van instituties zorgden voor een relatief stabiel stelsel voor het openbaar bestuur. Door de legitimiteitscrisis van instituties zijn deze belangrijke structuren geërodeerd en is hun steun minder vanzelfsprekend. Al met al is te zien dat klassieke instituties onder druk staan: de samenleving waardeert ze minder, het vertrouwen daalt en hun legitimiteit wordt in twijfel getrokken. En daarmee staat het draagvlak op het spel, draagvlak dat lang vanzelfsprekend was en een verbindende kracht in de rechtsstaat vormde. Gemakkelijke prooi voor onrechtsstatelijke krachten Als gevolg van de politieke en sociale omwentelingen in verschillende OostEuropese landen in de jaren 1970 en 1980 vond er wederom een heropleving van de term civil society plaats.

Doordat de totalitaire, communistische regimes de onafhankelijke burgerorganisaties onderdrukten en controle op de economie uitoefenden, zag de oppositie de creatie van een levendige civil society buiten de invloed van de staat als essentiële taak om de overgang te maken van communisme en staatscontrole op de economie naar democratie en een liberale economie. Maar in de relatief jonge democratieën (bijvoorbeeld Polen, Hongarije, Roemenië, Bulgarije) zijn civil society en instituties nog zwak ontwikkeld. In de transformatie die deze landen doormaken van voormalige Sovjet-satellietstaten via democratieën naar zelfverklaarde ‘illiberale’ democratieën, zijn instituties een gemakkelijke prooi voor onrechtsstatelijke krachten. Burgerschap en het maatschappelijk middenveld vormen de ziel van de civil society en instituties en die ziel kan zich onder dergelijke omstandigheden niet goed ontwikkelen. Dus: de ziel van civil society en instituties hebben ontwikkelruimte nodig, ook in Nederland.

116 Van de Donk, in: Thijmgenootschap 2011, pag. 14.

69

8 Tot slot: de verbindende kracht van de rechtsstaat

Nederlandse burgers omarmen de rechtsstaat als belangrijk punt van identificatie met het Nederlanderschap. De waarde van de rechtsstaat zit in haar verbindende kracht: doordat zoveel mogelijk mensen goed worden beschermd, zekerheid krijgen, en conflicten en problemen vreedzaam worden beslecht, erkent men het belang van de rechtsstaat. Het SCP rapporteerde onlangs dat: ‘Democratie en burgerlijke vrijheden zijn niet zozeer typerend voor Nederland (omdat ze ook in andere landen te vinden zijn), maar blijken wel van groot belang voor de verbondenheid met Nederland.’117 Gevraagd naar punten waarlangs burgers zich verbonden voelen met elkaar en Nederland wordt de rechtsstaat dus van groot belang geacht. Toch werpt hoogleraar bestuurskunde Stavros Zouridis de vraag op of Nederland een ‘institutionele crisis’118 van de rechtsstaat kent, met andere woorden: of de rechtsstaat aan maatschappelijk draagvlak inboet. De samenleving moet de vruchten plukken van de rechtsstaat: hij moet zorgen voor eerlijkheid, rechtvaardigheid, problemen oplossen, bescherming bieden. Zolang de samenleving het idee heeft dat deze idealen worden verwezenlijkt blijft er draagvlak bestaan. De vraag is of ‘het systeem’ van de rechtsstaat uiteindelijk werkt voor de samenleving. Veel organisaties en instituties delen bepaalde functies die bij elkaar opgeteld ‘de rechtsstaat’ gezamenlijk maken.

Er is niet één organisatie die de rechtsstaat maakt en die daarom aan te spreken is op de kwaliteit daarvan. Elke organisatie speelt in meer of mindere mate een rechtsstatelijke rol. Wat we dan zien is dat elk van de geconstateerde zorgpunten afzonderlijk niet direct een grote bedreiging is voor de rechtsstaat, maar dat ze dat bij elkaar opgeteld wel (kunnen) zijn. Het is de optelsom die de rechtsstaat kwetsbaar maakt. Niet alleen instituten dragen de rechtsstaat, ook mensen geven de rechtsstaat vorm: politici, bestuurders, ambtenaren, rechters, journalisten en óók gewone mensen, individueel of als onderdeel van de civil society. Het is daarom van belang om het rechtsstatelijk bewustzijn te vergroten van iedereen die dagelijks bijdraagt aan de totstandkoming van de rechtsstaat. Hoe zij zich gedragen bepaalt mede de rechtsstatelijke cultuur in onze samenleving.

117 SCP 2019 (1), p. 11. 118 Zouridis 2019.

70

Literatuur

Aanwijzingen voor de regelgeving Adams, Maurice, en Willem Witteveen, ‘Drie dimensies van de rechtsstaat’, in: Nederlands Juristenblad, 23 mei 2014, aflevering 20 Adviescommissie uitvoering toeslagen, Omzien in verwondering, november 2019 Adviescollege Stikstofproblematiek, Niet alles kan, 25 september 2019 Adviesraad Internationale Vraagstukken, De wil van het volk? Erosie van de democratische rechtsstaat in Europa, juni 2017 Barkhuysen, Tom, en Michiel van Emmerik, ‘Op weg naar beter opgeleide overheidsjuristen?’, in: Nederlands Juristenblad, 1 juni 2018, aflevering 21 Behrens, Christiaan, en Erik Brouwer, Ontwikkelingen journalistieke infrastructuur 20002018, SEO Economisch Onderzoek, 2018 Bekke, Hans, en Jouke de Vries, De ontpoldering van de Nederlandse Landbouw; het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij 1994-2000, Leuven en Apeldoorn: Garant, 2001 Berg, Caspar van den, en Gerrit Dijkstra, ‘Wetgevingsjuristen ten prooi aan New Political Governance? Een inventarisatie (2002-2015)’, in: RegelMaat 2015 (30) 4 Bingham, Tom, The Rule of Law, Londen: Penguin, 2010 Brenninkmeijer, Alex, ‘Stresstest rechtsstaat Nederland’, in: Nederlands Juristenblad, 24 april 2015, aflevering 16 Bos, René ten, Bureaucratie is een inktvis, Amsterdam: Boom, 2015 Boston Consulting Group, Doorlichting Financiën Rechtspraak, februari 2019 Brandsen, Taco, en Ellen Mastenbroek, ‘De overheid

ondermijnt zichzelf’, in: Trouw, 1 november 2019 College voor de Rechten van de Mens, Mensenrechten in Nederland, Jaarlijkse rapportage, 2017 Commissie Uitdragen kernwaarden van de rechtsstaat, Onverschilligheid is geen optie. De rechtsstaat maken we samen, februari 2008 Donk, Wim van de, ‘Losbandige instituties: teken van onze tijd?’, in: Thijmgenootschap: Edith Brugmans (redactie), ‘Instituties in beweging’, Nijmegen: Valkhof Pers, 2011 DSP in samenwerking met Henri Beunders, Onderzoeksjournalistiek in Nederland. Verkenning en analyse, juni 2018 Eerste Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 VI, P Gestel, Rob van, en Jos Vleugel, Herijking van het primaat van de wetgever: de betekenis van kaderwetgeving en delegatie, 2013 Grapperhaus, Ferdinand, Rafels aan de rechtsstaat, Amsterdam: Uitgeverij Prometheus, februari 2017 Groenewald, Edo, e.a. (red.), Naar vernieuwing van de (civiele) rechtspleging, Den Haag: Boom, december 2019 Hart, Paul ’t, Dienen en beïnvloeden, NSOB, 2018 Hendriks, Frank, Koen van der Krieken en Charlotte Wagenaar, Democratische zegen of vloek? Aantekeningen bij het referendum, Amsterdam: Amsterdam University Press, 2017

71

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Hirsch Ballin, Ernst, De rol van de wetgever: vijftig jaar verder, Preadvies voor de jaarvergadering 2019 van de Nederlandse Vereniging voor Wetgeving. Heuvel, Frank van den, en Patrick Overeem (red.), Een vitale rechtsstaat: Grondslag, kwetsbaarheid, weerbaarheid, Thijmgenootschap, Nijmegen: Valkhof Pers, december 2019. Kantar Public, Relatie burger overheid 2030. Onderzoek in opdracht van De Nationale ombudsman, april 2019 Kok, Annemarie, Herinnering aan de rechtsstaat. Pleidooi voor serieus openbaar bestuur, 2018 Koole, Ruud, ‘Is een “akkoorden-democratie” wel een democratie?’, in: RegelMaat 2019 (34) 2 Landman, Lammert, en Quint Kik, Liesbeth Hermans en Niek Hietbrink, Nieuwsvoorziening in de regio 2014. ‘Gelukkig zijn hier geen journalisten’, Studies voor het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek / S40, 2015 Lange, Roel de, Nick Efthymiou en Frank van Tienen, Risico’s voor de democratie.

Een juridische verkenning van het gevaar-criterium in het democratisch verdedigingsrepertoire in vijf landen: Duitsland, Frankrijk, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, 2016 Ledenmagazine van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak jaargang 01 - 2019 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, Versterking van de rechtsstaat binnen de Unie Een blauwdruk voor actie, 17 juli 2019 Marseille, Bert, Bestuurlijke organisatie en geschilbeslechting in het sociaal domein, oratie, juni 2015 Nationale ombudsman, Jaarverslag 2012 Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, rapportnummer 2018/015, 14 maart 2018 Nederlandse Orde van Advocaten, De rechtsstaat, een quick scan. De partijprogramma’s voor de verkiezingen 2017 rechtsstatelijk? Rapport van de Commissie Rechtsstatelijkheid in Verkiezingsprogramma’s, februari 2017 Ommeren, Frank van, ‘Algemeen wetgevingsbeleid’, in: S.E. Zijlstra, Wetgeven. Handboek voor de centrale en decentrale overheid, Deventer: Kluwer, 2012 Ommeren, Frank van, De rechtsstaat als toetsingskader, in: F.J. van Ommeren en S.E. Zijlstra (red.) De rechtsstaat als toetsingskader, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2003 Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aardbevingsrisico’s in Groningen.

Onderzoek naar de rol van veiligheid van burgers in de besluitvorming over gaswinning (1959-2014), februari 2015 Putters, Kim, Veenbrand, Amsterdam: Uitgeverij Prometheus, februari 2019 Putters, Kim, en Lonneke van Noije, ‘Hoeveel ongelijkheid kan een democratische rechtsstaat verdragen?’, in: Nederlands Juristenblad, 12 januari 2018, Afl. 1 Raad van State, Jaarverslag 2013 Raad van State, Jaarverslag 2018 Raad van State, Jaarverslag 2019 (nog te verschijnen) Raad voor de Rechtspraak, Jaarverslag Rechtspraak 2018 Raad voor het Openbaar Bestuur, Vertrouwen op democratie, februari 2010 Raad voor het Openbaar Bestuur, Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving, december 2012

72

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Raad voor het Openbaar bestuur, Hoe hoort het eigenlijk? Passend contact tussen overheid en burger, juni 2014 Raad voor het Openbaar Bestuur, Democratie is méér dan politiek alleen. Burgers aan het roer in hun leefwereld, juni 2017 Raad voor het Openbaar Bestuur, signalement De Rijksoverheid als middenbestuur, juli 2019 Raad voor het Openbaar Bestuur, Akkoord?! Besturen met akkoorden als evenwichtskunst, maart 2020 Raad voor het Openbaar Bestuur en Raad voor Cultuur, Advies organisatie en financiering lokale publieke omroepen, september 2019 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Toegang tot recht, december 2004 Rooy, Piet de, Republiek van rivaliteiten. Nederland sinds 1813, 2002 Sasse van IJsselt, Paul van, Realisering van grondrechten. De rechtsplicht van de overheid tot de verwerkelijking van grondrechten bij botsende rationaliteiten en belangen in een rechtspolitieke context, januari 2018 Schaap, Sybe, Rechtsstaat in verval. Over de lange mars door de instituties, Eindhoven: Uitgeverij Damon, september 2016 Scheltema, Michiel, ‘Wetgeving in de responsieve rechtsstaat’, in: RegelMaat 2018 (33) 3 Scheltema, Michiel, ‘De responsieve rechtsstaat: het burgerperspectief’ (Eerste Scheltemalezing, 5 april 2019), in: Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, 2019 afl. 6, nr. 24.

SEO, Ontwikkelingen journalistieke infrastructuur 2000-2018, mei 2018 Simons, Theo, Vertrouwen in de democratische rechtsstaat, toespraak van de president van de Centrale Raad van Beroep, mr. drs. T.G.M. Simons, over 200 jaar rechtspraak en gehouden ter gelegenheid van een installatiezitting op 26 september 2011 Sociaal en Cultureel Planbureau, Civil society. Verkenningen van een perspectief op vrijwilligerswerk, juni 2001 Sociaal en Cultureel Planbureau, Continue Onderzoek Burgerperspectieven, 2015|3, september 2015 Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociale staat van Nederland 2017, december 2017 Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociale staat van Nederland 2018, september 2018 Sociaal en Cultureel Planbureau, Denkend aan Nederland, 2019 (1) Sociaal en Cultureel Planbureau, Continue Onderzoek Burgerperspectieven, 2019|3, september 2019 (2) Sociaal en Cultureel Planbureau, Continue Onderzoek Burgerperspectieven, 2019|4, december 2019 (3) Sociaal en Cultureel Planbureau en Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Gescheiden werelden? Een verkenning van sociaal-culturele tegenstellingen in Nederland, oktober 2014 Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken.

Democratie en rechtsstaat in balans, 2018 Sterk, Kees, Polen: de sloop van de onafhankelijke rechtspraak gaat in hoog tempo door!, NJBblog 2 mei 2017 Sterk, Kees, ‘Verslag van een bezoek aan Polen’, in: Nederlands Juristenblad, 14 augustus 2018, aflevering 27 Survey requested by the European Commission, Special Eurobarometer 489, Rule of law, juli 2019 Swaan, Abram de, Zorg en staat. Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd, Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker, 1989

73

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Tiemeijer, Will, ‘’t Is maar wat je democratie noemt…’ in: Huub Dijstelbloem e.a. (red.), Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Het gezicht van de publieke zaak. Openbaar bestuur onder ogen, 2010 Tjeenk Willink, Herman, ‘Makkers, ten laatste male?’, in: S&D, 20 december 2017 Tjeenk Willink, Herman, Groter denken, kleiner doen, Am,sterdam: Uitgeverij Prometheus, december 2018 Tweede Kamer der Staten-Generaal, Reglement van Orde Tweede Kamer, Plenair verslag, 3e vergadering, donderdag 19 september 2019 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 605, nrs. 1–2 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300, nr. 12 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VI, nr. 2 Vergeer, Esmeralda, Regeldruk vanuit een ander perspectief. Onderzoek naar de beleving van deregulering bij ondernemers, januari 2015 Visitatiecommissie 2018, Goede rechtspraak, sterke rechtsstaat, maart 2019 Visitatiecommissie Juridische functie en Wetgeving, Met recht verbonden, maart 200 Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, Geschillen in het MKB.

Over het verloop van conflicten bij bedrijven tot tien werkzame personen, Cahier 2019-11, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, De toekomst van de nationale rechtsstaat, oktober 2002 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, De sociale rechtsstaat voorbij, december 2002 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid, april 2017 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Nieuwe verscheidenheid. Toenemende diversiteit naar herkomst in Nederland, 2018 Winter, Heinrich, ‘Juridische kwaliteitszorg bij decentrale overheden’, in: I. Timmer en A. Mein (editors), Legal Management: Realiseren van juridische kwaliteit, 2017 Witteveen, Willem, De wet als kunstwerk. Een andere filosofie van het recht, Amsterdam: Boom, 2014 Zouridis, Stavros, De institutionele crisis van de rechtsstaat. Over de binnenkant van rechtsstatelijk bestuur, Den Haag: Boom, 2019

74

bijlage i Lijst van geraadpleegde personen

Academie voor Wetgeving Peter van Lochem, oud-rector Amnesty International Gerbrig Klos, senior medewerker Doutje Lettinga, senior officer College voor de Rechten van de Mens Anne van Eijndhoven, beleidsadviseur Laura van den Heuvel, externe betrekkingen Eerste Kamer Remco Nehmelman, griffier Gemeente Gouda Anne de Cloe, hoofd juridische zaken Gemeentelijke ombudsman Rotterdam Anne Mieke Zwaneveld, ombudsman Minister van Staat Herman Tjeenk Willink Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Algemene Bestuursdienst Marjolein Voslamber, directeur Managementontwikkeling Directie Constitutionele Zaken en Wetgeving Hanneke Schipper, directeur CZW Ministerie van Justitie en Veiligheid Directie Rechtsbestel Jaap Swank, strategisch adviseur Directie Wetgeving en Juridische Zaken Suzanne van Melis, strategisch raadsadviseur Klaas Werkhorst, sectorhoofd

75

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Nationale ombudsman Emily Govers, projectleider ‘Bescherming van rechten’ Frans Weerkamp, omgevingsmanager Reinier van Zutphen, Nationale ombudsman Nederlandse Orde van Advocaten Raffi van den Berg, algemeen secretaris Robert Fibbe, lid van de Algemene Raad en waarnemend deken Nederlandse Vereniging van Journalisten Thomas Bruning, algemeen secretaris Renske Heddema, bestuurslid Provincie Noord-Brabant Wim van de Donk, commissaris van de Koning Raad voor de Journalistiek Frits van Exter, voorzitter Daphne Koene, secretaris Raad van State Bas van Bockel, coördinerend specialistisch adviseur Thom de Graaf, Vice-President Gerard Roes, Staatsraad Ben Vermeulen, lid Rob Visser, secretaris Arnold Weggeman, directeur Afdeling advisering Richard van Zwol, Staatsraad Raad voor de rechtspraak Henk Naves, voorzitter Saskia Sicking, hoofd strategie (oud-)Regeringscommissaris voor de Awb Michiel Scheltema Sociaal en Cultureel Planbureau Lonneke van Noije, wetenschappelijk medewerker Tweede Kamer Simone Roos, griffier Universiteit Leiden Zeger van der Wal, hoogleraar Bestuurskunde 76

een sterkere rechtsstaat – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Universiteit van Tilburg Ernst Hirsch Ballin, Universiteitshoogleraar Stavros Zouridis, hoogleraar Bestuurskunde Universiteit Utrecht Alex Brenninkmeijer, hoogleraar Recht, Economie, Bestuur en Organisatie Paul ’t Hart, hoogleraar Bestuurskunde Vrije Universiteit Wouter Veraart, hoogleraar Rechtstheorie en Rechtsgeschiedenis

77

bijlage ii Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

Drs. J.M.M. (Han) Polman, voorzitter Commissaris van de Koning, Provincie Zeeland Prof. dr. ir. C.J.A.M. (Katrien) Termeer, vice-voorzitter Hoogleraar Bestuurskunde, Wageningen Universiteit Prof. dr. C.F. (Caspar) van den Berg Hoogleraar Bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen, Campus Fryslân Dr. E.M. (Martiene) Branderhorst Gemeentesecretaris en algemeen directeur, Gemeente Gouda Prof. mr. dr. F.J. (Frank) van Ommeren Hoogleraar Staats- en bestuursrecht, Vrije Universiteit te Amsterdam H. (Huri) Sahin Accountmanager Zuid-Holland bij het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie Drs. P.J. (Peter) Verheij Wethouder, Gemeente Alblasserdam Drs. C.J.G.M. (Kees Jan) de Vet Dijkgraaf, Waterschap Brabantse Delta Dr. M.W.M. (Miranda) de Vries Burgemeester, Gemeente Etten-Leur Drs. P.J.M. (Peter) Wilms, tijdelijk raadslid Principal consultant bij APE Public Economics (APE)

78