Rapport onderzoek jeugdbeschermingsketen gemeente Leeuwarden
Tekst van het document
Rekenkamer Leeuwarden Nota van bevindingen Onderzoek naar de jeugdbeschermingsketen in de gemeente Leeuwarden Juni 2025
Colofon Samenstelling Rekenkamer Leeuwarden
Voorzitter
: Marlies de Vries
Externe leden : Miranda Domenie Max ten Velde Secretaris
: Reina Duijtshoff
Telefoon E-mail
: 058-751 2630 : rekenkamer@leeuwarden.nl
BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK JEUGDBESCHERMINGSKETEN
Inhoudsopgave 1
Aanleiding tot het onderzoek ..................................................................................................2
2
Onderwerp van onderzoek ......................................................................................................3 2.1
3
Leeswijzer .......................................................................................................................3
Samenvatting van de bevindingen ..........................................................................................4 3.1
De jeugdbeschermingsketen in Leeuwarden..................................................................4
3.2
Het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming ......................................................5
3.3
De rol van de raad ...........................................................................................................6
4
Conclusies ................................................................................................................................9 4.1
Conclusies over de keten ................................................................................................9
4.2
Conclusies over het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming.............................9
4.3
Conclusies over de rol van de raad .................................................................................9
5
Aanbevelingen aan de raad ...................................................................................................11
Bijlagen ..........................................................................................................................................12
P1
BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK JEUGDBESCHERMINGSKETEN
1 Aanleiding tot het onderzoek De verantwoordelijkheid om de veiligheid van jeugdigen te waarborgen, inclusief jeugdbescherming ligt bij gemeenten. In een gesprek van de rekenkamer met de ambtelijke organisatie in januari 2024 werd aangegeven dat de gemeente Leeuwarden slechts gedeeltelijk grip heeft op de toegang tot jeugdbescherming en de ingezette jeugdhulp in het kader van een beschermingsmaatregel. Er werd ook een spanningsveld geconstateerd tussen de (hoge) verantwoordelijkheid van de gemeente voor de jeugdzorg en de beperkte bevoegdheden van de gemeente met betrekking tot jeugdbescherming. Verder bleek uit een gesprek tussen de raad en de rekenkamer begin 2024 over jeugdbescherming dat de raad weinig inzicht heeft in de inrichting en het functioneren van de jeugdbeschermingsketen in de gemeente Leeuwarden. Het was eveneens onduidelijk voor de raad of en zo ja, hoe hij zijn kaderstellende rol ten aanzien van de inrichting van de jeugdbeschermingsketen kan inzetten en welke instrumenten en/of bevoegdheden de raad ter beschikking staan voor het uitoefenen van zijn controlerende taken op het gebied van doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid.
Het onderwerp jeugdbescherming is enkele keren onder de aandacht van de raad gebracht, zoals bij de vaststelling van de Fryske regiovisie jeugdhulp en de Jeugd Agenda, bij de financiën en bij informatie over het landelijke programma Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming (hierna: Toekomstscenario). Het belang van een goed functionerende jeugdbeschermingsketen is groot, allereerst voor de gezinnen, kinderen en jongeren die ermee te maken krijgen, maar ook in verband met de aanzienlijke kosten die met beschermingsmaatregelen gepaard kunnen gaan. In de gemeente Leeuwarden wordt een relatief hoog percentage jeugdigen (kinderen en jongeren) geconfronteerd met een jeugdbeschermingsmaatregel, namelijk 1,7% in 2024. Ter vergelijking: in Friesland was dit 1,4% en in heel Nederland 1,0% (op basis van de voorlopige cijfers over 2024 van het CBS). Voor de rekenkamer was dit voldoende aanleiding een onderzoek te starten naar het functioneren van de jeugdbeschermingsketen in Leeuwarden, de mogelijke veranderingen daarin als gevolg van het Toekomstscenario en de mogelijke rol van de raad bij de (nieuwe) inrichting van de keten en controle op de doeltreffendheid en doelmatigheid in de keten. Het onderzoek is voor de rekenkamer uitgevoerd door de DSP-groep. DSP-groep heeft een onderzoeksrapport opgeleverd welke als bijlage 1 is toegevoegd aan deze bestuurlijke nota.
Na afronding van het ambtelijk wederhoor heeft de rekenkamer op de uitkomsten gereflecteerd met de klankbordgroep van raadsleden die voor dit onderzoek is samengesteld.
P2
BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK JEUGDBESCHERMINGSKETEN
2 Onderwerp van onderzoek Onder jeugdbescherming wordt verstaan: het uitvoeren van jeugdbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. Dit onderzoek richt zich op de jeugdbeschermingsmaatregelen. Als de veiligheid en de ontwikkeling van een kind ernstig worden bedreigd en ouders hun pedagogische verantwoordelijkheid niet (kunnen) nemen, kan de rechter een jeugdbeschermingsmaatregel opleggen. De jeugdbeschermingsmaatregelen worden uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van Gecertificeerde Instellingen (hierna: GI’s). Dit onderzoek gaat in op de jeugdbeschermingsmaatregelen die in het zogenaamde gedwongen kader tot stand komen en de uitvoerders van deze maatregelen. Daarnaast zijn de organisaties die betrokken zijn bij het gezin en de jeugdigen voorafgaand aan het opleggen van een maatregel, en wanneer een maatregel is beëindigd, bij het onderzoek betrokken. Dit deel van de jeugdbescherming speelt zich af in het zogenoemde vrijwillige kader.
2.1 Leeswijzer In deze bestuurlijke nota is eerst een samenvatting van het rapport van bevindingen (bijlage 1) opgenomen (hoofdstuk 3). Na de samenvatting volgen de conclusies (hoofdstuk 4). De samenvatting en conclusies zijn opgesteld aan de hand van de volgende drie centrale onderzoeksvragen: 1. Hoe zit de jeugdbeschermingsketen in de gemeente Leeuwarden in elkaar? Hoe functioneert deze keten nu? 2. Welke veranderingen zijn er op grond van het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming en de pilots die in dat kader plaatsvinden te verwachten en waar zijn aanpassingen nodig en/of gewenst in de Leeuwarder jeugdbeschermingsketen? En hoe verhoudt de situatie in Leeuwarden zich tot die in andere regio’s en/of het landelijke beeld? 3. Waar kan de Leeuwarder raad zijn invloed uitoefenen om tot een beter functionerende jeugdbeschermingsketen te komen en wat heeft de raad daarvoor nodig? Na de conclusies volgen de aanbevelingen aan de raad (hoofdstuk 5).
P3
BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK JEUGDBESCHERMINGSKETEN
3 Samenvatting van de bevindingen 3.1 De jeugdbeschermingsketen in Leeuwarden De jeugdbeschermingsketen in Leeuwarden bestaat uit een complex netwerk van lokale en regionale organisaties die samenwerken om de veiligheid en ontwikkeling van jeugdigen te waarborgen. De gemeente Leeuwarden heeft hierin een centrale rol als verantwoordelijke voor de toegang, inkoop en coördinatie van jeugdhulp, en werkt samen met 17 andere Friese gemeenten via Sociaal Domein Friesland (hierna: SDF). Inrichting en toegang Lichte opvoedhulp is ondergebracht bij Amaryllis (wijkteams). Bij complexere problematiek verwijst Amaryllis door naar het Jeugdexpertteam (JET), dat fungeert als toegangspoort tot vrijwillige specialistische hulp voor jeugdigen. Veilig Thuis beoordeelt meldingen van kindermishandeling of onveiligheid en kan samen met het JET een verzoek tot onderzoek indienen bij de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK). Als vrijwillige hulp niet volstaat, adviseert de RvdK de kinderrechter over het opleggen van jeugdbeschermingsmaatregelen. Uitvoering jeugdbescherming De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen ligt bij drie GI’s: Regiecentrum Bescherming en Veiligheid, William Schrikker Stichting (voor LVBproblematiek) en het Leger des Heils (voor complexe situaties). Zij mogen hulp indiceren voor kinderen, maar niet voor ouders.
De GI's voeren de hulpverlening niet zelf uit, maar schakelen gecontracteerde aanbieders in. In Friesland zijn ongeveer 180 aanbieders actief. Functioneren van de keten De samenwerking binnen de keten wordt over het algemeen positief beoordeeld: er zijn korte lijnen en er is grote betrokkenheid en bereidheid tot samenwerking. Ketenpartners waarderen de inkoop en het contractmanagement van GI’s door SDF en er zijn duidelijke sturingsafspraken. Wel is er sprake van onduidelijkheid over de rolverdeling tussen het JET en Amaryllis, wat leidt tot vertragingen en dubbele overdrachten. Vooral het JET wordt door veel ketenpartners als een extra schakel gezien die de keten onnodig complex maakt. Andere belangrijke genoemde knelpunten zijn:
P4
Tijdige hulp blijft achter door wachtlijsten, een lange keten, en problemen met het tijdig opschalen vanuit het vrijwillig kader (zowel te vroeg als te laat komt voor).
Passende hulp blijft achter door complexe casuïstiek, tekort aan verblijfsplekken, te weinig alternatieven voor gesloten jeugdzorg en te weinig crisisplekken.
Regieproblemen rondom overgangsfases (zoals van vrijwillig naar gedwongen kader, of van jeugdwet naar Wmo) veroorzaken hiaten in zorgcontinuïteit.
Personeelswisselingen breed in de keten, en specifiek bij het JET, zorgen voor verlies van informatie, frustratie bij gezinnen en afname van vertrouwen.
BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK JEUGDBESCHERMINGSKETEN
Informatievoorziening en overdracht schieten soms tekort; het feitenonderzoek door de Raad voor de Kinderbescherming, Veilig Thuis en GI’s is niet altijd zorgvuldig.
Toezicht door gemeenten verloopt via SDF en is vooral gericht op contractuele afspraken; invloed op inhoudelijke keuzes van de GI’s is door wetgeving beperkt.
3.2 Het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming
Het huidige jeugdbeschermingsstelsel in Nederland is gefragmenteerd en complex. Kinderen en gezinnen worden geconfronteerd met een ‘estafettemodel’, waarbij meerdere organisaties na elkaar onderzoek doen en hulp verlenen. Dit leidt tot herhaalde vertelmomenten, gebrek aan regie, en onvoldoende passende, tijdige hulp. Het landelijke programma Toekomstscenario, gestart in 2021, streeft naar een eenvoudiger en meer samenhangend systeem. Het Toekomstscenario is gebaseerd op vier basisprincipes. Deze basisprincipes worden door alle bij de jeugdbescherming betrokken partijen, zowel landelijk als in de gemeente Leeuwarden, gedragen. De vier basisprincipes van het Toekomstscenario: 1. Gezinsgericht: ondersteuning voor het hele gezin, gericht op versterking in plaats van ingrijpen. 2. Rechtsbeschermend en transparant: duidelijke, eerlijke besluitvorming met inspraak voor ouders en kinderen. 3. Eenvoudig: minder schakels, één vast contactpersoon per gezin, en een begrijpelijk stelsel. 4. Lerend: continue verbetering door praktijkervaringen en evaluaties. In de toekomst moeten lokale teams een centrale rol spelen met één vast gezicht voor het gezin. Een nieuw Regionaal Veiligheidsteam (RVT) bundelt taken van GI’s, Veilig Thuis en de Raad voor de Kinderbescherming, onder decentrale aansturing. Wetgeving en uitvoering worden voorbereid tot uiterlijk 2030.
GI’s hebben zich begin 2025 uit het landelijke programma teruggetrokken, maar blijven lokaal meewerken. In april 2025 heeft ook Veilig Thuis zich teruggetrokken uit het programma. Zowel de GI’s als Veilig Thuis zijn het eens met de inhoudelijke koers van het programma, maar vinden dat het programma te veel gericht is op organisatievorming en te weinig op inhoud. De organisaties ervaren te weinig ruimte voor een breder gesprek over wat écht nodig is voor een betere aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling. Het is nu (juni 2025) nog onduidelijk wat dit betekent voor het verdere verloop van het landelijke programma. Proeftuinen en ervaringen De basisprincipes van het Toekomstscenario zijn het vertrekpunt voor het ontwikkelen van nieuwe werkwijzen in de regio’s. In 13 landelijke proeftuinen wordt geëxperimenteerd met nieuwe werkwijzen. De regio Friesland nam deel met het Multi Expertise Team (MET). Deelnemende gezinnen hoefden hun verhaal slechts één keer te doen, wat leidde tot meer vertrouwen en vaak het voorkomen van dwangmaatregelen. Professionals ervoeren betere
P5
BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK JEUGDBESCHERMINGSKETEN
samenwerking, meer tijd voor gezinnen, en meer maatwerk. Toch bleken juridische beperkingen (zoals het delen van dossiers in de keten) een knelpunt. Daarnaast vindt sinds september 2024 vanuit het regionaal programma Toekomstscenario Fryslân een pilot plaats in gemeente Smallingerland, gericht op gezinshulp, waarin de focus wordt verlegd van jeugdzorg naar gezinszorg. Fries programma en Leeuwarder praktijk Friesland vertaalde het Toekomstscenario naar een eigen programma (2023–2026), met focus op ketenversterking, aanpak van geweld in afhankelijkheidsrelaties en versterking van gebiedsteams. In Leeuwarden is dit opgenomen in de Jeugdagenda 2024–2028. Belangrijke lokale acties zijn het versterken van het Jeugdexpertteam (JET), het instellen van één vaste contactpersoon per gezin en de pilot Zicht op Veiligheid (samenwerking JET en Regiecentrum). Leeuwarden beoogt hiermee steeds meer te werken volgens de basisprincipes van het Toekomstscenario.
Om beter gezinsgericht te kunnen werken, zet Leeuwarden in op het verstevigen van de wijkteams, het toepassen van de verklarende analyse, de inzet op gezinszorg in plaats van alleen jeugdzorg en het eerder in de keten inzetten van expertise over veiligheidsvraagstukken.
Met het gebruik van begrijpelijke taal en de inzet van onafhankelijke cliëntondersteuning zet Leeuwarden in op meer rechtsbescherming en transparantie. Het werken met één dossier per gezin bleek (nu nog) niet mogelijk, vanwege de inrichting van systemen en beperkende wetgeving.
Leeuwarden heeft nog geen aanpak voor het vereenvoudigen van de keten, waarmee één vaste professional per gezin dichterbij komt.
Positieve ervaringen met pilots en samenwerking hebben bijgedragen aan het lerend vermogen van deelnemende gemeenten, waaronder Leeuwarden. Verbreding van succesvolle pilots naar andere gemeenten staat gepland.
De verklarende analyse De gemeente Leeuwarden positioneert de verklarende analyse als een centraal instrument binnen de ontwikkeling naar het Toekomstscenario. Met de verklarende analyses adresseren ketenpartners niet enkel symptomen (zoals gedragsproblemen van een kind), maar analyseren zij gezamenlijk en integraal welke onderliggende factoren binnen het gezinssysteem aan de symptomen bijdragen. De verklarende analyse wordt gezien als een antwoord op meerdere structurele knelpunten in de huidige jeugdbeschermingsketen, waaronder gebrekkige informatieoverdracht, versnipperde regievoering, tegenstrijdige beoordelingen en het ontbreken van een gedeeld vertrekpunt voor hulpverlening.
3.3 De rol van de raad De gemeenteraad heeft ook ten aanzien van de inrichting en het functioneren van de jeugdbeschermingsketen een kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol. De raad bepaalt binnen haar wettelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden de P6
BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK JEUGDBESCHERMINGSKETEN
beleidsmatige, financiële en organisatorische kaders en controleert of het beleid goed wordt uitgevoerd. Ten aanzien van de jeugdbeschermingsketen heeft de raad specifiek een taak en rol bij:
Het vaststellen van de beleidskaders: waaronder de Regiovisie en de Jeugd Agenda 2024-2028, en hoe de toegang (VT en JET), signalering, samenwerking en uitvoering binnen de jeugdbeschermingsketen geregeld wordt.
Het beslissen over samenwerking en regionale afstemming: de inrichting van de samenwerking in de regio (SDF) en de regionale afspraken over de afstemming tussen VT, gebiedsteams, GI’s en RvdK.
Het sturen op toegankelijkheid en kwaliteit: hoe krijgen kinderen en ouders toegang tot jeugdbescherming en de kaders vaststellen voor de kwaliteit van de jeugdbescherming zoals wachttijden en dossiervorming.
De begroting en financiën: de gemeenteraad stelt de begroting vast en bepaalt hoeveel geld er naar de jeugdzorg (inclusief de jeugdbescherming) gaat. De gemeenteraad beslist over de gehanteerde bekostigingsmodellen, zoals subsidies, aanbestedingen en contracten met jeugdzorgaanbieders.
De toewijzing van middelen en prioriteiten: de gemeenteraad bepaalt of extra middelen worden ingezet, bijvoorbeeld voor uitbreiding van de sociale wijkteams of extra ondersteuning voor ouders.
Het controleren van financiële doelmatigheid: de gemeenteraad controleert of het beschikbare budget effectief en efficiënt wordt besteed. De gemeenteraad kan bezuinigingen of herverdeling van middelen eisen als blijkt dat de jeugdbescherming niet goed functioneert.
De evaluatie van beleid en uitvoering: de gemeenteraad beoordeelt of de beleidsdoelen worden gehaald en of de jeugdbescherming effectief werkt. Zo kan de raad onder meer de gemeente, de lokale keten, de GI’s en de jeugdhulpaanbieders aanspreken als zij afspraken tussen gemeente en partners niet nakomen, toezicht houden op de kwaliteit en de toegang tot de jeugdhulp en de raad kan het college vragen om monitoring en evaluaties en om specifieke rapportages over knelpunten in de jeugdbescherming.
In het kader van dit onderzoek is gekeken naar de stukken die in de gemeenteraad zijn besproken met betrekking tot de jeugdbescherming in brede zin tussen december 2022 en december 2024. Op grond daarvan stelt de rekenkamer vast dat het onderwerp jeugdbescherming, in het bijzonder het functioneren van de jeugdbeschermingsketen, geen apart onderwerp is dat aan de orde komt in de gemeenteraad. Over het onderwerp vindt in de raad niet of nauwelijks discussie plaats. De laatste keer dat een vraag is gesteld, specifiek over de jeugdbeschermingsketen, was in januari 2019 over de kostendekkende tarieven in de jeugdbescherming en jeugdreclassering. De raad maakte beperkt gebruik van de mogelijkheden om zelf informatie te vragen over de problemen in de jeugdzorg en het functioneren van de P7
BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK JEUGDBESCHERMINGSKETEN
jeugdbeschermingsketen. De raad stelt wel vragen die het thema raken, zoals over gesloten jeugdhulp, de tekorten op jeugd en jeugdhulp in meer algemene zin. Het College (en beleidsadviseurs en SDF) informeerden de raad via raadsbrieven, kwartaalbrieven en informatiebijeenkomsten. Zo zijn er voorafgaand aan de vaststelling van de Regiovisie en de Leeuwarder Jeugd Agenda meerdere informatiebijeenkomsten georganiseerd waarin de raadsleden werden geïnformeerd over de landelijke en regionale ontwikkelingen en was er ruimte voor vragen en het aandragen van aandachtspunten voor de beleidsontwikkeling. Veel andere informatie, bijvoorbeeld in de vorm van jaarverslagen en kwartaalrapportages van ketenpartners, is wel beschikbaar, maar wordt niet besproken met de raad. Volgens respondenten van de gemeente, SDF en organisaties in de jeugdbeschermingsketen hebben raadsleden over het algemeen weinig kennis of expertise over jeugdbescherming en de jeugdbeschermingsketen. De jeugdbeschermingsketen is ook een zeer complex onderwerp, waarbij de ontwikkelingen zich voornamelijk op regionaal niveau afspelen. De raad heeft wel de beleidskaders vastgesteld zoals de Regiovisie en de Leeuwarder Jeugd Agenda 2024-2028. Hierin wordt de jeugdbescherming wel genoemd, zonder dat daaraan veel aandacht wordt besteed. Ook heeft de raad ingestemd met de pilot Zicht op Veiligheid.
P8
BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK JEUGDBESCHERMINGSKETEN
4 Conclusies 4.1 Conclusies over de keten De jeugdbeschermingsketen in de gemeente Leeuwarden is goed georganiseerd en kent sterke overlegstructuren. Tegelijkertijd is de keten – mede door de positionering van het JET als aanvullende schakel – complexer ingericht dan in andere Friese gemeenten. Verschillende ketenpartners geven aan dat deze extra laag de samenwerking bemoeilijkt, met name op het gebied van regievoering, informatievoorziening en overdracht. Daarnaast spelen al langer bekende knelpunten, zoals het ontbreken van tijdige en passende hulp, personeelstekorten en frequente wisselingen, en de beperkte sturingsmogelijkheden op het handelen van GI’s. Deze factoren samen onderstrepen de noodzaak tot verdere versterking van de ketensamenwerking en bestuurlijke regie.
4.2 Conclusies over het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming
De basisprincipes van het Toekomstscenario worden breed gedeeld in de keten. De eerste resultaten van proeftuinen zijn positief, hoewel ontoereikende systemen en wet- en regelgeving optimale informatiedeling in de weg staan. Hoewel de jeugdbeschermingsketen in Leeuwarden op papier goed is georganiseerd en beschikt over stevige overlegstructuren, blijkt in de praktijk dat het bestaan van het JET als extra schakel in de toegang tot jeugdhulp en -bescherming op gespannen voet staat met de basisprincipes van het toekomstscenario kind- en gezinsbescherming. Waar het toekomstscenario pleit voor eenvoud, eenduidige regie, transparantie en vooral gezinsgericht werken, leidt de positionering van het JET tot extra complexiteit, versnipperde verantwoordelijkheden en vertraging in de hulpverlening. Bovendien wordt het JET door verschillende ketenpartners ervaren als niet goed afgestemd op andere schakels in de lokale keten. Daarmee vormt het JET eerder een belemmering dan een versterking van de beweging naar integraal, gezinsgericht en samenhangend handelen. Met de verklarende analyse beoogt Leeuwarden een versterking van de samenwerking, een kortere doorlooptijd van trajecten en een verschuiving van kindgerichte naar gezinsgerichte ondersteuning - in lijn met de basisprincipes van het toekomstscenario.
Tegelijkertijd bleek uit het ambtelijke wederhoor dat Amaryllis niet betrokken wordt bij de training of toepassing van de verklarende analyse. Dit roept vragen op over de consistentie van de huidige implementatie met de doelstelling van breed gedragen, integrale samenwerking binnen de lokale keten. Het ontbreken van betrokkenheid van Amaryllis lijkt daarmee op gespannen voet te staan met het gezinsgerichte uitgangspunt dat het toekomstscenario centraal stelt.
4.3 Conclusies over de rol van de raad
Hoewel de formele bevoegdheden van de gemeenteraad op het gebied van jeugdbescherming aanzienlijk zijn – met name in het kaderstellen, controleren en het bepalen van budgetten – blijkt uit het onderzoek dat raadsleden deze rollen in de praktijk beperkt invullen. De raad heeft afgelopen jaren weinig gesproken over specifiek de jeugdbescherming en het functioneren van de jeugdbeschermingsketen. De raad heeft nauwelijks vragen gesteld aan het college. Het P9
BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK JEUGDBESCHERMINGSKETEN
kennisniveau van de raad met betrekking tot de jeugdbescherming is beperkt en de directe invloed op het reilen en zeilen van de keten wordt als gering ervaren, omdat veel beslissingen regionaal, in afstemming met de andere Friese gemeenten worden genomen. Uit de reflectiesessie met de klankbordgroep van raadsleden lijkt de beperkte invulling van de rollen niet te wijten aan een gebrek aan betrokkenheid, maar eerder aan een combinatie van andere factoren: een diffuse informatiepositie, een complexe en gefragmenteerde keten, en een beperkte uitnodigende houding vanuit het college en de betrokken organisaties. Raadsleden geven aan vaak afhankelijk te zijn van eigen initiatief om geïnformeerd te blijven, en ervaren dat zij onvoldoende worden meegenomen in ontwikkelingen rond jeugdbescherming.
P 10
BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK JEUGDBESCHERMINGSKETEN
5 Aanbevelingen aan de raad De gemeenteraad van Leeuwarden beschikt over formele bevoegdheden om kaders te stellen voor het lokale jeugdbeleid, inclusief de inrichting van toegang, samenwerking en uitvoering in de jeugdbeschermingsketen. Hoewel de keten in Leeuwarden op veel onderdelen goed functioneert – met korte lijnen, duidelijke overlegstructuren en goede sturingsafspraken – blijven er structurele knelpunten bestaan, onder meer op het gebied van samenwerking, informatieoverdracht en regievoering. Tegelijkertijd wordt de raad geconfronteerd met een complex en veranderlijk speelveld: de basisprincipes van het landelijke Toekomstscenario kinden gezinsbescherming worden weliswaar breed onderschreven, maar de implementatie ervan vergt tijd en wordt beïnvloed door onzekerheden in landelijk beleid en financiering. Tegen deze achtergrond adviseert de rekenkamer de raad om haar kaderstellende en controlerende rol op dit dossier nadrukkelijker in te vullen, met de volgende aanbevelingen: Aanbeveling 1 | Ga het gesprek aan over richting en rol Bepaal als raad, in gezamenlijkheid, hoe u zich wilt verhouden tot het thema jeugdbescherming in de komende jaren.
Waar wilt u actief op sturen? Waarover wilt u het gesprek aangaan met het college? En welke externe partners zou u daar structureel bij willen betrekken? Door hier met elkaar richting in te bepalen, ontstaat een steviger basis voor kaderstelling en controle.
Aanbeveling 2 | Leg meer focus op samenwerking in de keten Investeer specifiek in het stellen van kaders voor samenwerking binnen de lokale keten, met bijzondere aandacht voor de relatie tussen GI’s, wijkteams en het JET. De basisprincipes van het Toekomstscenario – eenvoud, gezinsgerichtheid, regie en transparantie – zijn sterk verbonden aan de kwaliteit van deze samenwerking. Juist op dit punt ligt er ruimte voor de raad.
Aanbeveling 3 | Versterk de informatiepositie voor controle en bijsturing Maak met het college afspraken over structurele terugkoppeling over de voortgang van de implementatie van het Toekomstscenario, of breder: de mate waarin wordt gewerkt volgens de gedeelde basisprincipes. Dit versterkt uw controlerende rol, en zorgt ervoor dat de raad tijdig kan signaleren, bijsturen en het gesprek aangaan over ontwikkelingen in de keten.
P 11
BESTUURLIJKE NOTA REKENKAMER LEEUWARDEN | ONDERZOEK JEUGDBESCHERMINGSKETEN
Bijlagen
P 12
BIJLAGE 1 | ONDERZOEK JEUGDBESCHERMINGSKETEN ‘ONDERZOEKSRAPPORT DSP’
Bijlage 1: Onderzoeksrapport DSP ‘ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden’
Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden Wendy Buysse & Maud Pluijm
Contactgegevens Mei, 2025
Wendy Buysse wbuysse@dsp-groep.nl
Maud Pluijm mpluijm@dsp-groep.nl
Met medewerking van: Carmen Kistemaker en Amber van Berkel
DSP-groep
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
2
Inhoud
1
Inleiding
5
1.1
Aanleiding
5
1.2
Doel en onderzoeksvragen
6
1.3
Scope en afgrenzing van het onderzoek
7
1.4
Onderzoeksopzet
10
1.5
Leeswijzer
11
2
Jeugdbeschermingsketen in Leeuwarden
12
2.1
Inrichting van de keten
12
2.2
Functioneren van de keten
23
3
Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming
32
3.1
Landelijk programma
32
3.2
Toekomstscenario Friesland
36
3.3
Het Toekomstscenario in Leeuwarden
39
3.4
De basisprincipes van het Toekomstscenario doorvertaald naar de praktijk
40
3.5
Uitdagingen n.a.v. Toekomstscenario
43
4
Rol van de Leeuwarder raad
44
4.1
Rollen en taken m.b.t. jeugdbeschermingsketen
44
4.2
Uitvoering van de rollen en taken m.b.t. de jeugdbeschermingsketen
46
4.3
Invloed uitoefenen op Toekomstscenario
48
Bijlagen
DSP-groep
Afkortingen
50
Bijlage 1. Analysekader jeugdbescherming Leeuwarden
51
Bijlage 2. Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
54
Bijlage 3. Bronnenlijst
59
Bijlage 4. Aantallen jeugdbeschermingsmaatregelen
62
Bijlage 5. Basisprincipes Toekomstscenario
63
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
3
DSP-groep
Bijlage 6. Actielijnen Toekomstscenario Regio Fryslân 2023-2026
64
Bijlage 7. Projecten actieplan Toekomstscenario Fryslân
65
Bijlage 8. Stukken gemeenteraad
68
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
4
1
Inleiding
1.1
Aanleiding Wat is jeugdbescherming? Wanneer sprake is van een onveilige situatie in een gezin, heeft het gezin hulp nodig. Bijvoorbeeld informele steun van familie, buren en/of school, professionele hulp door een wijkteam of gespecialiseerde jeugdhulp. Als de situatie voor kinderen zeer onveilig is en vrijwillige hulp onvoldoende helpt, kan jeugdbescherming worden ingezet. De rechter legt dan een jeugdbeschermingsmaatregel op. De hulp is dan verplicht. Jeugdbescherming wordt daarom ook het gedwongen kader genoemd. Een jeugdbeschermer helpt ouders en kinderen, zodat kinderen zich gezond en veilig kunnen ontwikkelen. Hulp in het vrijwillig kader in onveilige situaties waar in samenwerking met (lokale) professionals, ouders en het netwerk een jeugdbeschermingsmaatregel wordt afgewend, wordt ook wel preventieve jeugdbescherming genoemd.
Jeugdbescherming in Leeuwarden In de gemeente Leeuwarden wordt een relatief hoog percentage jeugdigen (kinderen en jongeren) geconfronteerd met een jeugdbeschermingsmaatregel, namelijk 1,9% in 2023. Terwijl dit in Friesland 1,5% was en in heel Nederland gemiddeld 1,1%.1 Conform de Jeugdwet rust de verantwoordelijkheid bij de gemeente om de veiligheid van jeugdigen te waarborgen, inclusief jeugdbescherming.2 De afgelopen jaren heeft de gemeenteraad van Leeuwarden weinig expliciete aandacht besteed aan jeugdbescherming. Het onderwerp is op enkele manieren ter sprake gebracht, zoals bij de vaststelling van de Fryske regiovisie jeugdhulp en de Jeugd Agenda, bij de financiën en informatie over de jeugdzorg en het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming (zie hoofdstuk 4).
Uit een gesprek van de Rekenkamer met de ambtelijke organisatie in januari 2024 is gebleken dat de gemeente slechts gedeeltelijk grip heeft op de instroom tot jeugdbescherming en daarmee samenhangende jeugdhulp. Er wordt ook een spanningsveld geconstateerd tussen de (hoge) verantwoordelijkheid van de gemeente voor de jeugdzorg en de beperkte bevoegdheden van de gemeente met betrekking tot jeugdbescherming. Jeugdbescherming is een directe verwijzer naar jeugdhulp.3 In de Jeugd Agenda 202420284 wordt opgemerkt dat de invloed van de gemeente op de toegang tot jeugdhulp en de in te zetten jeugdhulp (en de uiteindelijke kosten daarvan) zich beperkt tot de eigen gemeentelijke toegang – het Jeugdexpertteam (hierna: JET) – en de gemaakte samenwerkingsafspraken met de andere directe verwijzers,
1 Centraal Bureau voor de Statistiek (indicatoren jeugdzorg in natura; gemeenten)
https://jmopendata.cbs.nl/#/JM/nl/dataset/20311NED/table?dl=5B858 2 Het woonplaatsbeginsel jeugd regelt welke gemeente financieel verantwoordelijk is voor de jeugdhulp. Sinds 1 januari 2022 is de woonplaats van de jeugdige de woonplaats waar de jeugdige stond ingeschreven direct voorafgaand aan de jeugdhulp met verblijf. 3 Huisartsen, GI’s, kinderartsen (onder andere van de Jeugdgezondheidszorg) en medisch specialisten zijn, naast het Jeugdexpertteam in Leeuwarden, (wettelijke) directe verwijzers voor jeugdzorg. 4 Jeugd Agenda 2024-2028. (juni 2024). Nu investeren in de toekomst van onze jeugd.
DSP-groep
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
5
zoals de GI’s. De gemeente heeft geen directe invloed op de verwijzingen naar jeugdhulpaanbieders door de GI’s. De jeugdbescherming bepaalt welke gespecialiseerde jeugdhulp nodig is. Dit is zo geregeld in de Jeugdwet.
Verder blijkt uit een gesprek tussen de raad en de rekenkamer begin 2024 over jeugdbescherming dat de raad weinig inzicht heeft in de inrichting en het functioneren van de jeugdbeschermingsketen in de gemeente. Het is eveneens onduidelijk voor de raad of en zo ja, hoe hij zijn kaderstellende rol ten aanzien van de inrichting van de jeugdbeschermingsketen kan inzetten en welke instrumenten en/of bevoegdheden de raad ter beschikking staan voor het uitoefenen van zijn controlerende taken op het gebied van doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid. De Leeuwarder raad staat hier niet alleen in. In 2023 concludeerde de algemene Rekenkamer dat gemeenteraden geen grip hebben op het sociaal domein en meer specifiek op de jeugdbescherming.5 Er zijn meestal wel allerlei cijfers beschikbaar, maar die zijn voor raadsleden lastig te doorgronden en te interpreteren. Ook stellen raadsleden vast dat zij vaak niet de tijd, de deskundigheid of informatie hebben om de wethouder te controleren. Bovendien is de democratische controle op de uitvoering van de jeugdbescherming extra ingewikkeld, omdat deze vrijwel altijd georganiseerd is in regionale en soms bovenregionale gemeentelijke samenwerkingsverbanden.
1.2
Doel en onderzoeksvragen De doelstelling van het onderzoek is de raad te informeren over de huidige inrichting van de jeugdbeschermingsketen en het functioneren daarvan in de gemeente Leeuwarden. Daarnaast moet het onderzoek de raad beter toerusten voor zijn kaderstellende en controlerende taken inzake de jeugdbescherming, mede met het oog op te verwachten toekomstige ontwikkelingen (Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming, zie hoofdstuk 3 voor verdere toelichting).
De volgende onderzoeksvragen staan in dit onderzoek centraal: 1. Hoe zit de jeugdbeschermingsketen in de gemeente Leeuwarden in elkaar? Hoe functioneert deze keten nu? a.
Welke instanties en zorgaanbieders zijn bij de jeugdbeschermingsketen in Leeuwarden betrokken en welke rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden hebben zij?
b.
Hoe functioneert de keten in Leeuwarden? •
Welke specifieke stappen en processen in de jeugdbeschermingsketen worden nu doorlopen?
•
Hoe verloopt de samenwerking tussen de verschillende organisaties in de jeugdbeschermingsketen?
5 Algemene Rekenkamer (2023). Georganiseerde onmacht. Geraadpleegd van
https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2023/04/13/georganiseerde-onmacht
DSP-groep
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
6
•
Wat zijn de belangrijkste uitdagingen en knelpunten waarmee de jeugdbeschermingsketen wordt geconfronteerd (zowel op operationeel niveau als op beleidsniveau)?
•
Wat zijn de ervaringen en perspectieven van de betrokkenen in de keten; zowel jeugdigen, ouders als professionals?
2.
Welke veranderingen zijn er op grond van het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming en de pilots die in dat kader plaatsvinden te verwachten en waar zijn aanpassingen nodig en/of gewenst in de Leeuwarder jeugdbeschermingsketen? En hoe verhoudt de situatie in Leeuwarden zich tot die in andere regio’s en/of het landelijke beeld? a.
Wat zijn de doelen van het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming en hoe zijn die vertaald naar de Friese/Leeuwarder situatie?
b.
Wat zijn de verwachte veranderingen in beleid, procedures en praktijken als gevolg van het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming voor de jeugdbeschermingsketen in Leeuwarden?
c.
Welke bewegingen en ontwikkelingen rondom het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming vinden in de proeftuinen plaats? Op welke manier verschillen deze van de beweging die in Leeuwarden plaatsvindt?
d.
Op welke gebieden zijn aanpassingen nodig en/of gewenst binnen de jeugdbeschermingsketen van Leeuwarden om de verwachte veranderingen als gevolg van het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming effectief te kunnen doorvoeren? Wat is de stand van zaken van het actieprogramma hierop?
3.
Waar kan de Leeuwarder raad zijn invloed uitoefenen om tot een beter functionerende jeugdbeschermingsketen te komen en wat heeft de raad daarvoor nodig? a.
Welke specifieke taken en bevoegdheden heeft de raad met betrekking tot de jeugdbeschermingsketen? Denk onder andere aan vaststellen van beleid en richtlijnen, bevorderen van samenwerking tussen verschillende organisaties in de jeugdbeschermingsketen, toezicht houden op prestaties en resultaten van de jeugdbeschermingsketen.
b.
Hoe functioneert de Leeuwarder raad met betrekking tot deze taken en bevoegdheden? Wat gaat goed, wat kan beter?
c.
Welke mogelijkheden heeft de raad om deze taken en bevoegdheden (beter) uit te kunnen voeren? Welke informatie en expertise heeft de raad hiervoor nodig?
1.3
Scope en afgrenzing van het onderzoek Jeugdbescherming en jeugdreclassering Onder jeugdbescherming wordt verstaan: het uitvoeren van jeugdbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. Als de veiligheid en de ontwikkeling van een kind ernstig worden bedreigd en ouders hun pedagogische verantwoordelijkheid niet (kunnen) nemen, kan de rechter een jeugdbeschermingsmaatregel
DSP-groep
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
7
(zie kader voor de verschillende soorten maatregelen) opleggen. Dit valt onder het civiele recht. De rechter kan via het jeugdstrafrecht jeugdreclassering opleggen als een jongere voor de rechter verschijnt vanwege een strafbaar feit. Ook oordeelt de rechter of na de straf ook begeleiding nodig is om recidive te voorkomen of terug te keren in de maatschappij. Het is mogelijk dat bij een jongere zowel een jeugdbeschermingsmaatregel als jeugdreclassering loopt. De jeugdbeschermingsmaatregelen en de jeugdreclassering worden uitgevoerd door de zogenoemde Gecertificeerde Instellingen (hierna: GI’s). Bij de GI’s werken jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders. Een jeugdbeschermer kan een voogd of een gezinsvoogd zijn. Er komt een gezinsvoogd in het gezin als de ouders hulp nodig hebben bij de opvoeding en wanneer er sprake is van een ondertoezichtstelling (OTS) (zie kader voor verdere toelichting). In dat geval ligt het gezag bij de ouders (maar dat is vaak wel beperkt). Een OTS is tijdelijk. Een voogd heeft ook het gezag over het kind. De ouders hebben dan geen gezag meer (zie kader voor verdere toelichting). Voordat een jeugdbeschermingsmaatregel wordt opgelegd, en dus sprake is van een gedwongen kader, vindt bijna altijd een traject in het vrijwillig kader plaats.
1.1.1
Ondertoezichtstelling (OTS)
1.1.2
De kinderrechter kan een minderjarige onder toezicht stellen van een GI (art. 255 Burgerlijk Wetboek). De minderjarige krijgt dan een gezinsvoogd toegewezen die begeleidt en helpt bij het oplossen van problemen. De ouders behouden bij deze maatregel het gezag en blijven verantwoordelijk voor hun kind, maar zijn wel verplicht om mee te werken aan de adviezen van en afspraken met een gezinsvoogd.
1.1.3 1.1.4
De kinderrechter vermeldt in de beschikking de concrete bedreigingen in de ontwikkeling van de minderjarige en de daarop afgestemde duur van de OTS. De maximale duur is twaalf maanden. De kinderrechter kan de OTS iedere keer met maximaal een jaar verlengen, als wordt voldaan aan de gronden voor het opleggen van een OTS. In de meeste gevallen blijft een kind tijdens de OTS thuis wonen. In sommige gevallen wordt een kind uit huis geplaatst en gaat hij/zij naar een tehuis of pleeggezin.
1.1.5
Voorlopige ondertoezichtstelling (VOTS) Als een situatie van een kind acuut is, kan de rechter een VOTS opleggen. Dit gebeurt als het reguliere proces van onderzoek en een verzoekschriftprocedure door de RvdK niet kunnen worden afgewacht. Een VOTS is een spoedmaatregel en duurt maximaal drie maanden. In die periode onderzoekt de RvdK de situatie. De VOTS wordt binnen drie maanden beëindigd of kan worden omgezet in een OTS als de RvdK hiervoor een verzoek indient bij de kinderrechter.
1.1.6
Uithuisplaatsing Als een kind onder toezicht wordt gesteld, blijft het kind meestal thuis wonen. Soms zijn de zorgen over het kind zo ernstig, dat het beter is dat het kind even ergens anders woont en/of zorg krijgt. Bij een OTS moet dat met een machtiging uithuisplaatsing. De kinderrechter geeft de GI dan toestemming dat het kind voor een bepaalde periode in een ander gezin (netwerkgezin of pleeggezin) of in een instelling woont.
Het kind mag contact houden met zijn ouders, behalve als de gezinsvoogd vindt dat het beter is om even geen contact te hebben. Een machtiging uithuisplaatsing duurt maximaal een jaar. Het doel daarbij is dat altijd wordt gewerkt aan een oplossing om ervoor te zorgen dat het kind weer naar huis kan. Soms lukt dat eerder dan een jaar, soms is er meer tijd nodig. De gezinsvoogd kan de kinderrechter vragen de uithuisplaatsing te verlengen als dat nodig is. Na twee jaar moet deze verlenging echter gepaard gaan met een advies van de RvdK aan de rechter. DSP-groep
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
8
1.1.7
Gezagsbeëindigende maatregel (GBM) Als een kind thuis niet meer kan opgroeien, de hulpverlening onvoldoende heeft geholpen en/of de verwachting is dat de ouders op termijn de zorg voor het kind niet (weer) kunnen dragen, kan de RvdK onderzoek doen naar een GBM. Als de conclusie is dat het beter is dat het kind niet meer bij de ouders opgroeit, zal de RvdK de rechter vragen om beëindiging van het ouderlijk gezag. Dit betekent dat de ouders geen beslissingen meer mogen nemen over hun kind. Het kind krijgt een voogd en wordt opgevoed bij een pleeggezin of in een instelling. Kinderen en ouders houden wel rechten: recht op informatie en recht op contact als dat veilig genoeg is voor het kind. De beëindiging van het gezag duurt tot het kind 18 jaar is.
1.1.8
Voogdijmaatregel Bij voogdij wordt het gezag over een minderjarige door iemand anders uitgeoefend dan een ouder. Dit kan zijn na een GBM, bij kinderen van ouders die tijdelijk geen gezag meer hebben, bij kinderen van wie de ouders zijn overleden of bij kinderen met een minderjarige moeder.
Er zijn twee bijzondere vormen van voogdij: tijdelijke voogdij en voorlopige voogdij. Beide zijn tijdelijk van aard. Dit in tegenstelling tot de 'gewone' voogdij, die in principe duurt tot een kind meerderjarig is.
Tijdelijke voogdij Er is sprake van tijdelijke voogdij als de gezaghebbende ouder het gezag tijdelijk niet zelf kan uitoefenen. Bijvoorbeeld als ouders minderjarig zijn, of een ouder onder curatele is gesteld en er geen andere ouder is die het gezag kan uitoefenen. De tijdelijke voogdij duurt totdat de ouder het gezag heeft teruggevraagd aan de rechtbank. Voor de uitoefening van de voogdijtaken gelden grotendeels dezelfde regels als bij 'gewone' voogdij. Bij minderjarige ouders ligt het accent wel anders dan bij de andere gronden voor voogdij.
Voorlopige voogdij (VoVo) Er is sprake van VoVo bij een acute situatie die bedreigend is voor het kind. De VoVo gaat vrijwel altijd gepaard met de schorsing van het gezag van de ouder(s). De Vovo kan bijvoorbeeld worden toegepast bij een internationale kindontvoering, of als niet duidelijk is wie het gezag heeft over het kind, zoals bij een vondeling. De VoVo heeft een hoog crisisgehalte.
De schorsing van het gezag en de VoVo zijn tijdelijk: maximaal drie maanden. Als binnen die drie maanden een verzoek door de RvdK wordt ingediend om blijvend in het gezag te voorzien, kan de VoVo voortduren tot er een einduitspraak is. Het verschil tussen een VoVo en een VOTS is dat bij een VOTS ouders het gezag behouden en het gezag niet wordt geschorst.
In veel jeugdbeschermingscasuïstiek is sprake van een echtscheiding tussen ouders.6 Indien sprake is van een jeugdbeschermingsmaatregel én een complexe echtscheiding bij ouders, kan ook een zorg- en omgangsregeling worden opgelegd (zie kader).
6 Batterink, M., & Van Plaggenhoef, W. (2022). Relatie tussen scheidingen, ggz-gebruik en jeugdzorggebruik. Signifcant Public.
DSP-groep
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
9
Zorg- en omgangsregeling Bij de rechter kan een verzoek worden ingediend voor een zorg- of omgangsregeling. Dit verzoek kan worden ingediend door beide ouders als zij gezamenlijk het gezag hebben, de ouder zonder gezag, de jeugdbeschermer of de RvdK of het kind (indien ouder dan 12 jaar). Bij een echtscheiding is een zorg- of omgangsregeling onderdeel van het ouderschapsplan. Een zorgregeling is voor twee ouders met het ouderlijk gezag. Een omgangsregeling is voor degene (ouder of een ander die bij het kind is betrokken) zonder ouderlijk gezag. Als sprake is van een jeugdbeschermingsmaatregel, kan de jeugdbeschermer of de RvdK de rechter verzoeken een omgangsregeling vast te stellen. Als een kind bijvoorbeeld bij een pleeggezin woont, kunnen ouders en pleegouders de omgangsregeling ook onderling bepalen. Of dit mogelijk is, is afhankelijk van het aanwezig zijn van een jeugdbeschermingsmaatregel en/of een uitspraak van de rechter hierover. Als sprake is van een jeugdbeschermingsmaatregel, heeft de gezinsvoogd de regie op de omgangsregeling. Ouders, pleegouders en andere betrokkenen kunnen de rechter ook vragen om een omgangsregeling vast te stellen. Als de rechter een omgangsregeling heeft vastgesteld, dan moet iedereen zich aan die regeling houden.
Focus van dit onderzoek De focus van dit onderzoek ligt op de jeugdbeschermingsmaatregelen, inclusief de zorg- en omgangsregelingen. Gezien de complexiteit van de keten laten we de jeugdreclassering buiten beschouwing.
We richten ons in dit onderzoek niet alleen op de uitvoering van de jeugdbeschermingsmaatregelen (het gedwongen kader), maar kijken ook naar de organisaties die betrokken zijn voorafgaand aan het opleggen en uitvoering van een maatregel en na beëindiging van een maatregel. Dit deel van de keten speelt zich af in het vrijwillig kader.
Daarnaast richt dit rekenkameronderzoek zich niet zozeer op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid, maar op het inzichtelijk maken van de inrichting en het functioneren de jeugdbeschermingsketen en wat nodig is om aan te sluiten bij de landelijke ontwikkelingen voor hervorming van de keten.
1.4
Onderzoeksopzet Allereerst stelden we een analysekader op met thema’s gekoppeld aan de drie onderzoeksvragen (zie bijlage 1). Dit kader lag ten grondslag aan de onderzoeksactiviteiten die wij uitvoerden: Desk research. We analyseerden verschillende documenten in de periode van december 2022 en december 2024 omtrent de inrichting en functionering van de jeugdbeschermingsketen in Leeuwarden en omtrent ontwikkelingen met betrekking tot het Toekomstscenario. Dit zijn onder andere beleidsstukken, samenwerkingsovereenkomsten, eerder uitgevoerde onderzoeken en subsidieverordeningen. Daarnaast hebben we een search gedaan in iBabs naar stukken die in de gemeenteraad zijn besproken met betrekking tot de jeugdbeschermingsketen in brede zin tussen december 2022 en december 2024. Hierbij
DSP-groep
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
10
hebben we niet alleen gezocht op het woord jeugdbescherming, maar ook op jeugdhulp, JET, jeugdbeleid en Toekomstscenario. We hebben daarbij het dossier jeugdhulp als uitgangspunt genomen. Interviews met stakeholders. We spraken met professionals van verschillende betrokken partijen in de jeugdbeschermingsketen. In totaal hielden we 18 interviews. De gesprekken hadden betrekking op de situatie in het najaar van 2024. Interviews met ervaringsdeskundigen. We spraken met twee ervaringsdeskundigen om het perspectief van ouders in de jeugdbeschermingsketen mee te nemen in het onderzoek.
1.5
Leeswijzer In hoofdstuk 2 beschrijven we de inrichting en het functioneren van de jeugdbeschermingsketen in Leeuwarden. Het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming en de vertaling van het programma naar de Leeuwarder situatie presenteren we in hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 gaan we in op de taak van en de rolneming door de gemeenteraad ten aanzien van dit onderwerp. In de bijlage zijn een lijst met afkortingen, het analysekader, een bronnenlijst een aanvullende informatie over thema’s in de nota van bevindingen opgenomen.
DSP-groep
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
11
2
Jeugdbeschermingsketen in Leeuwarden
2.1
Inrichting van de keten Jeugdhulpplicht van gemeenten en jeugdbescherming Gemeenten hebben vanuit de Jeugdwet de verantwoordelijkheid gekregen om een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van jeugdhulp te waarborgen voor alle jeugdigen in hun gemeente ongeacht de situatie (ook in crisissituaties). Artikel 2.4.2 van de Jeugdwet benadrukt specifiek de verplichting om: 1.
Te voorzien in voldoende aanbod van gecertificeerde instellingen (GI’s).
2.
Jeugdhulp in te zetten die door de jeugdbeschermer als noodzakelijk wordt geacht voor de jeugdige.
Daarnaast is de gemeente verantwoordelijk voor: 1.
De organisatie van Veilig Thuis.
2.
Het waarborgen van laagdrempelige toegang tot vrijwillige hulp via lokale teams.
3.
De financiering van de jeugdhulp in het vrijwillig en gedwongen kader.
4.
Het signaleren van problemen bij gezinnen.
5.
Het inzetten van tijdige hulp om escalatie te voorkomen.
Gemeenten moeten verantwoording afleggen over hoe zij de jeugdzorg organiseren en uitvoeren.
De gemeente Leeuwarden heeft een aantal bevoegdheden om aan bovenstaande verantwoordelijkheden te voldoen: 1.
Inkoop van jeugdhulp – de gemeente heeft de bevoegdheid om zelf te bepalen welke zorgaanbieders en GI’s zij contracteren mits deze voldoen aan wettelijke eisen. Dit doet de gemeente in regionaal verband (op niveau van de jeugdregio Friesland).
2.
Beoordelen van de toegang – de gemeente bepaalt of en welke jeugdzorg een gezin ontvangt in het vrijwillig kader. De gemeentelijke toegang in Leeuwarden is belegd bij het JET. Naast het JET zijn ook de huisartsen, GI’s en medisch specialisten wettelijke verwijzers.7
3.
Crisismaatregelen – in acute situaties kan de gemeente via de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) een verzoek indienen bij de rechter voor een maatregel. De gemeente heeft deze bevoegdheid belegd bij het JET.
4.
Toezicht op gecertificeerde instellingen – de gemeente houdt toezicht op de GI’s op basis van de Jeugdwet en Wmo, waarbij ze vooral toezicht houden of de contractuele afspraken worden nagekomen en op de rechtmatigheid van zorg. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en de Inspectie Justitie en Veiligheid houden toezicht op de kwaliteit van zorg door de GI’s, Veilig Thuis en de jeugdzorgaanbieders.
7
Ook de (straf)rechter kan middels ene uitspraak jeugdhulp inzetten. Jeugdhulp vanuit het strafrechtelijk kader valt echter niet onder de scope van dit onderzoek en wordt verder in het rapport buiten beschouwing gelaten.
DSP-groep
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
12
Dit laatste staat los van contractafspraken. De gemeente kan contracten beëindigen met GI’s als zij niet voldoen aan de wettelijke kwaliteitseisen.
Artikel 2.8 van de Jeugdwet verplicht gemeenten om samen te werken wanneer dat nodig is voor een effectieve en efficiënte uitvoering van de Jeugdwet. Voor de gemeente Leeuwarden betekent dit dat zij samenwerkt met de 17 andere Friese gemeenten binnen de regio Friesland. Leeuwarden fungeert daarbij als centrumgemeente.8 De centrumgemeente is onder andere belast met de inkoop, regiocoördinatie en het accounthouderschap voor gecontracteerde partijen. Ook heeft de centrumgemeente onder meer de bevoegdheid om namens alle andere gemeenten besluiten te nemen.
De inkoop van jeugdbescherming en jeugdhulp wordt gecoördineerd door Sociaal Domein Fryslân (hierna: SDF), de regionale inkooporganisatie namens de Friese gemeenten.
Betrokken organisaties: taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden De jeugdbeschermingsketen is een complex systeem waarin meerdere organisaties samenwerken met specifieke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. In deze keten wordt samengewerkt tussen lokale organisaties, regionale organisaties en organisaties die landelijk worden aangestuurd. Een schematische weergave van de lokale jeugdbeschermingsketen in Leeuwarden is opgenomen in Figuur 1. We beschrijven hier de keten op hoofdlijnen. De gedetailleerde taken en bevoegdheden van de betrokken partijen worden nader toegelicht in bijlage 2.
8 Centrumregeling samenwerking Sociaal Domein Fryslân 2022
DSP-groep
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
13
Figuur 1. Jeugdbeschermingsketen in Leeuwarden
DSP-groep
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
14
Lokale toegang en doorverwijzing naar gedwongen kader De gemeente Leeuwarden heeft de ondersteuning en lichte opvoedhulp ondergebracht bij de wijk- en dorpenteams van Amaryllis, ook wel sociale wijkteams genoemd. Als gezinnen of jeugdigen een hulpvraag hebben, dan kunnen zij die bespreken met de professionals van Amaryllis. Indien lichte vormen van ondersteuning, zoals opvoed- en opgroeiondersteuning, niet (meer) voldoende zijn – d.w.z. bij meer complexe opvoedingsvragen – verwijzen de professionals in de sociale wijkteams naar het JET. 9 Het JET is de gemeentelijke toegang tot jeugdhulp. Hierin verschilt de situatie in Leeuwarden van andere gemeenten in Friesland: daar is geen JET dat wordt ingeschakeld als een verwijzing door de sociale wijk- of gebiedsteams10 naar specialistische jeugdhulp nodig is. In deze gemeenten zijn de jeugdconsulenten ingebed in het sociale wijk- of gebiedsteam, met meestal een scheiding tussen Wmo en jeugd en waarbij vaak een apart team is voor jeugd. Naast Amaryllis kunnen huisartsen en jeugdondersteuners van de Integraal Kindcentra (IKC) verwijzen naar het JET.
Volgens de samenwerkingsafspraken tussen Amaryllis en het JET vindt de overdracht tussen het sociale wijkteam en het JET plaats binnen maximaal twee weken na binnenkomst van de melding bij Amaryllis. Bij deze afweging maakt Amaryllis gebruik van het opvoedingskwadrant. 11 Indien nodig kan een jeugdconsulent van het JET meedenken bij de screening van de melding om te bepalen of de casus moet worden opgepakt door het JET.
Het JET biedt (naast de huisarts, medisch specialist, jeugdarts en GI) toegang tot vrijwillige specialistische jeugdhulp. Zij heeft een verwijzende functie; zij heeft geen hulpverlenende taak, maar onderzoekt en kent toe. Als een gezin wordt doorverwezen naar het JET, wordt een jeugdconsulent van het JET gekoppeld aan het gezin. Deze jeugdconsulent onderzoekt vooral of specialistische jeugdhulp nodig is en kent toe wanneer de aanvraag jeugdhulp niet kan worden opgelost door middel van eigen kracht en/of algemene- en voorliggende voorzieningen jeugdhulp. Het wijk- of dorpenteam van Amaryllis is na doorverwijzing naar het JET niet meer betrokken bij het gezin, behalve als de ouders in het kader van de Wmo of schuldhulpverlening nog andere ondersteuning krijgen.
Indien professionals (uit de hele keten) of burgers (bijvoorbeeld familie, buren of vrienden) zich zorgen maken over de veiligheid van een kind, kunnen zij een melding doen bij Veilig Thuis. Veilig Thuis beoordeelt de melding over het welzijn en de veiligheid van het kind. Zij voeren daarvoor onderzoek uit. De uitkomsten van het onderzoek bepalen de volgende stap. Ze kunnen de casus (terug)verwijzen naar het JET12, waarna het JET vervolgens kan doorverwijzen naar specialistische jeugdhulp. Indien (jeugd)hulp binnen het vrijwillig kader
9 Samenwerkingsafspraken Amaryllis en Jeugdexpertteam. 21 maart 2024. 10 In de regiovisie wordt de term wijk- en gebiedsteams als overkoepelende term gebruikt. Niet in alle gemeenten worden dezelfde
termen gebruikt. 11 Aan de hand van opgestelde criteria en factoren wordt bepaald in welk kwadrant dit valt: (1) opvoedingsvragen, (2) opvoedingsspanning, (3) opvoedingsnood of (4) opvoedingscrisis. Bij de eerste categorie verwijst Amaryllis meestal door naar andere passende organisaties in het voorliggend veld. Bij de tweede categorie pakken zij het voornamelijk zelf op. In de laatste twee gevallen melden zij aan bij het JET. Dan is veelal specialistische jeugdhulp nodig en/of is sprake van onveiligheid in een casus. 12 Sinds september 2023 de FAHG-meldingen (Friese Aanpak Huiselijk Geweld).
DSP-groep
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
15
ontoereikend blijkt, kan Veilig Thuis zelf of het JET een verzoek tot onderzoek (Vto) bij de Raad voor de Kinderbescherming indienen. Na het indienen van het verzoek wordt de casus besproken bij de jeugdbeschermingstafel. De jeugdbeschermingstafel wordt georganiseerd door Veilig Thuis. Deelnemers van de beschermingstafel zijn Veilig Thuis, de Raad voor de Kinderbescherming, het wijkteam of het JET13, de betrokken ouders en kinderen (indien ouder dan 12 jaar) en andere belanghebbenden, zoals pleegouders en zorgaanbieders. Zij gaan met elkaar in gesprek of de RvdK wel of niet een onderzoek moet starten. In het jaarverslag van Veilig Thuis wordt vermeld dat in 2023 in Friesland ouders bij 95% van de gesprekken aanwezig waren en kinderen bij 17%.14
Het JET en Veilig Thuis zijn in Leeuwarden de enige twee partijen die een verzoek tot onderzoek bij de RvdK kunnen indienen. Volgens de respondent van de RvdK komen de meeste verzoeken tot onderzoek van het JET (87%) en een kleiner deel van Veilig Thuis (13%).
Raad voor de Kinderbescherming en de rechter De RvdK wordt ingeschakeld wanneer hulp in vrijwillig kader niet afdoende is om de veiligheid van het kind te waarborgen. De RvdK voert dan een zogenaamd beschermingsonderzoek opvoedingsproblemen uit (zie instroomcijfers voor jeugdigen uit Leeuwarden in tabel 1). Na het onderzoek kan de RvdK de kinderrechter verzoeken een jeugdbeschermingsmaatregel op te leggen, zoals een ondertoezichtstelling. Niet alle onderzoeken leiden tot het opleggen van een jeugdbeschermingsmaatregel. Als de RvdK oordeelt dat er nog mogelijkheden zijn in het vrijwillig kader, wordt de casus terug verwezen naar de melder in het vrijwillig kader. De respondent van de RvdK geeft in het interview in oktober 2024 aan dat van de 77 afgeronde onderzoeken uit Leeuwarden bij 45% sprake is van een verzoek en dus 55% wordt terugverwezen naar het vrijwillig kader. Het percentage zaken dat wordt terugverwezen naar het vrijwillig kader is hoger dan het landelijk gemiddelde van 35% uit 202315.
Als de rechter een jeugdbeschermingsmaatregel toewijst, wordt een GI aangewezen voor de uitvoering van de jeugdbeschermingsmaatregel. De RvdK adviseert welke GI zij passend vindt voor het desbetreffende gezin. De rechter volgt meestal het advies van de RvdK.
In tabel 1 zijn cijfers weergegeven over het aantal beschermingsonderzoeken dat is gestart bij de RvdK en in tabel 2 over het aantal jeugdbeschermingstrajecten bij jeugdigen uit Leeuwarden. In bijlage 4 zijn tevens cijfers opgenomen over het aantal specifieke maatregelen.
13 In de samenwerkingsafspraken tussen het JET en Amaryllis staat vermeld dat Amaryllis aansluit vanuit betrokkenheid bij het gezin (al
dan niet vanuit Wmo of schuldverlening, vanuit ouderperspectief. 14 Jaarbericht Regiecentrum Bescherming en Veiligheid 2023. Geraadpleegd van https://www.regiecentrumbv.nl/wpcontent/uploads/2024/05/jaarbericht-regiecentrum-2023-online.pdf 15 https://magazines.kinderbescherming.nl/jaarbericht/2024/01/feiten-en-cijfers-bescherming De jaarrapportage van de RvdK over 2024 is nog niet gepubliceerd.
DSP-groep
RAPPORT ─ Inrichting en functionering jeugdbeschermingsketen Leeuwarden
16
Tabel 2.1 Instroomcijfers Raad voor de Kinderbescherming voor jeugdigen uit Leeuwarden (2020-2024)
Beschermingsonderzoek opvoedingsproblemen
2020
2021
2022
2023
2024
119
115
128
119
85
Bron: www.kinderbescherming.nl
Tabel 2.2 Aantal jeugdbeschermingstrajecten voor jeugdigen uit Leeuwarden (2020-2023)16 2020
2021
2022
2023
Totaal aantal jeugdbeschermingstrajecten
430
435
485
465
Aantal begonnen trajecten
95
110
95
95
Aantal beëindigde trajecten
110
95
120
115
Bron: CBS
Gecertificeerde instellingen De GI’s zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de jeugdbeschermingsmaatregelen. In Friesland zijn drie GI’s gecontracteerd: Regiecentrum Bescherming en Veiligheid, William Schrikker Stichting (WSS) en Leger des Heils Jeugdbescherming en Jeugdreclassering (Ldh). Het Regiecentrum Bescherming en Veiligheid is de GI gericht op gezinnen in Friesland. De WSS is gespecialiseerd in het begeleiden van gezinnen waarvan de ouders en/of het kind een beperking heeft. Vaak gaat het om een licht verstandelijke beperking. Ldh is gespecialiseerd in het begeleiden van complexe gezinssystemen waarbij sprake is van complexe problematiek (armoede, verslaving), gesloten gemeenschappen en (dreigende) dakloosheid. De verhouding van de uitvoering van de jeugdbeschermingsmaatregelen tussen de drie GI’s is volgens respondenten van de drie GI’s zelf ongeveer 60% Regiecentrum, 30% WSS en 10% Ldh. De WSS en Ldh zijn landelijk werkenden organisaties met een team in Friesland. Daarnaast is er NIDOS: een GI specifiek verantwoordelijk voor minderjarige vluchtelingen. NIDOS wordt gefinancierd door het Rijk en valt buiten de gemeentelijke financiering.