Rapport Leeuwarder Ondermijning

34

3.6

Overige fenomenen

Respondenten en bronnen wijzen, naast de hierboven beschreven patronen, op de volgende ondermijnende praktijken: a. b. c. d.

Autocriminaliteit Handel in illegaal vuurwerk Illegaal gokken Witwassen en verdachte transacties

Ad a.) Autocriminaliteit Respondenten en observaties wijzen op incongruenties - dat zijn gedragingen en omstandigheden die afwijken van reguliere bedrijfsvoering - in de autosector. Bij tweedehands dealers, autoreparatie, APK-keuringstations en autoverhuur. Bijvoorbeeld reparatiebedrijven met nauwelijks of geen intake van auto’s in de ochtend, bedrijven waarvan het onduidelijk is waar de entree is, bedrijven met steeds wisselende openingstijden, auto’s die lang te koop staan of auto’s waarvan onduidelijk is of ze te koop staan, low budget dealers of eenvoudige reparatiebedrijfjes waar klanten komen met auto’s uit het dure segment (ogenschijnlijk zonder wat ‘te kopen’) en personeelsleden die eerder lijken rond te hangen dan te werken. Ook parkeren auto’s, waarin dealers zijn gesignaleerd (in de stad), bij bedrijven uit de autosector. Respondenten wijzen op signalen over criminele dienstverlening, zoals verborgen ruimtes inbouwen of lease- of huurauto’s ter beschikking stellen. Btw-fraude is een bekend verschijnsel in de autobranche, al wordt dergelijke fraude niet benoemd in de interviewronde. 36 Ad b.) Handel in illegaal vuurwerk Er wordt door Leeuwarden heen - onder meer in de Vrijheidswijk, Bilgaard en Vlietzone - veel illegaal vuurwerk afgestoken. Er wordt gehandeld in illegaal vuurwerk.

Op straat krijgen we te horen dat er social media-kanalen zijn waar drugs en illegaal (knal)vuurwerk te koop worden aangeboden. De combinatie van drugs en illegaal vuurwerk (aan de aanbodzijde) wordt bevestigd in landelijk onderzoek. Drugscriminelen (zoals henneptelers) gebruiken hun infrastructuur en netwerk om illegaal vuurwerk in te voeren of in te kopen en te verhandelen (Van der Torre e.a., 2017). De illegale vuurwerkmarkt is omvangrijk (Van Essen, 2014). Er zijn op die markt georganiseerde criminelen actief (grote partijen, vervoer en opslag) en criminele profiteurs (op en neer rijden en losse verkoop via sociale media en in kleine sociale kring). Uiteraard met tussenvormen. In Leeuwarden neemt de politie regelmatig illegaal vuurwerk in beslag. Zie de onderstaande tabel. Voorts springt in het oog dat een groot drugslab - dat werd ontdekt in mei 2019 - was gevestigd in een pand (aan de Troelstraweg) van een vuurwerkhandel.37 Bij een groot politieonderzoek (in 2017) naar een crimineel netwerk dat actief was in de Vrijheidswijk en op bedrijventerrein de Hemrik, werden zware wapens,

36

Sinds 1993 zijn de fiscale grensbelemmeringen binnen de EU opgeheven, maar de lidstaten hanteren verschillende btw-stelsels. De oplossing: alle transacties van het ene naar het andere EU-land zijn vrijgesteld van btw en elk land blijft de eigen btw heffen op binnenlandse transacties. Deze constructie is fraudegevoelig. De populairste variant is carrouselfraude. De fraudeur - ook wel 'ploffer' genoemd - betaalt geen btw bij de vrije invoer uit een ander EU-land, maar heft wel btw bij doorverkoop in eigen land. De ‘ploffer’ verkoopt het product aan de ‘cleaner’ die de producten verkoopt aan de consument. 37 Zie de foto bij dit artikel: Elf tips over Leeuwarder drugslab na uitzending Opsporing Verzocht, Leeuwarder Courant, 7 januari 2020.

35

drugs en illegaal vuurwerk in beslag genomen.38 Tabel 3.6: Mediaberichten over illegaal vuurwerk 96 kilo illegaal vuurwerk aangetroffen in Leeuwarden39 Op woensdag 28 december 2022 treft de politie 96 kilo illegaal vuurwerk aan in de Vrijheidswijk. Er is een verdachte aangehouden en het vuurwerk is in beslag genomen. De vondst kwam bij toeval tot stand, want agenten gingen vanwege een conflict naar de woning. Politie neemt 3.150 kilo vuurwerk in beslag40 Op 28 december 2019 heeft de politie in Leeuwarden bij vijf controles 3.150 kilo aan vuurwerk in beslag genomen. Vier bestuurders werden beboet voor het vervoeren van meer dan de toegestane hoeveelheid (25 kilo) vuurwerk. Ze kregen een proces-verbaal op basis van de Wet Economische Delicten. Bij controle van het bedrijf waar het vuurwerk was gekocht, werd ontdekt dat 2.700 kilo legaal vuurwerk niet op de juiste plaats was opgeslagen. Ook dat vuurwerk werd in beslag genomen. De verkoper kreeg tevens een procesverbaal. Per scooter op de vlucht voor de politie: illegaal vuurwerk en onder invloed41 Op 10 november 2022 heeft de politie een twintigjarige vrouw aangehouden nadat zij op hoge snelheid met haar scooter richting het Noordvliet in Leeuwarden reed. De vrouw negeerde een stopteken. Na een achtervolging, bleek dat ze onder invloed was van THC en dat ze dertien nitraten (illegaal vuurwerk) bij zich had.

Eind 2021: De politie nam 1070 kilo vuurwerk in beslag 42 Bij de jacht op vuurwerk maakt de Leeuwarder politie tussen oktober 2020 en begin februari 2021 voor 26 overtreders een proces-verbaal op. Daarbij werd 1.070 kilo vuurwerk in beslag genomen. Dit schrijven burgemeester en wethouders van Leeuwarden op vragen van GroenLinks en de Partij voor de Dieren. Beide partijen willen een strenge aanpak van illegaal vuurwerk.

Ad c.) Illegaal gokken Er bestaat onder respondenten twijfel over de omvang en betekenis van illegaal gokken in Leeuwarden. Voor een deel lijken criminele ontmoetingen samen te gaan met illegaal gokken, zoals poker. In hoeverre dit een crimineel verdienmodel is, is niet duidelijk. Er is illegaal gokken geconstateerd in een pand op bedrijventerrein de Hemrik. Er zijn ook signalen over illegaal gokken in horeca of detailhandel. Dit wordt niet concreet. Het valt ook lastig vast te stellen, omdat het vandaag de dag vaak wordt georganiseerd met mobiele digitale middelen, waarbij het gemakkelijk is om sporen te wissen. De tijd dat opsporingsambtenaren als het ware op een ‘gokzuil’ of ‘gokbriefjes’ konden stuiten, inclusief bewijs, lijkt achter de rug. In 2014 werden in een internetcafé aan De Tuinen

38

Bron: Automatische wapens gevonden bij drugsonderzoek Leeuwarden, Omrop Fryslân, 1 mei 2017. Bron: Politie vindt bij toeval 96 kilo illegaal vuurwerk in woning Leeuwarden, man (38) aangehouden. Leeuwarder Courant, 29 december 2022. 40 Politie Leeuwarden neemt 3150 kilo vuurwerk in beslag bij vijf controles, Leeuwarder Courant, 28 december 2019. 41 Bron: Vrouw (20) uit Leeuwarden rijdt te hard, politie vindt bij aanhouding dertien nitraten in haar scooter, Leeuwarder Courant, 10 november 2022. 42 Bron: De politie in Leeuwarden nam 1070 kilo vuurwerk in beslag en schreef 26 keer een proces-verbaal, Leeuwarder Courant, 3 februari 2021, 39

36

gokbriefjes en een ticketprinter gevonden.43 Ongeveer vijf jaar geleden werden in een belwinkel, behalve “oude troep met een hoop stof” ook “laptopjes” aangetroffen die klaarblijkelijk werden gebruikt voor illegale gokpraktijken. Ad d.) Witwassen en verdachte transacties Het project ‘Zicht op Ondermijning’ registreert in Leeuwarden - over de periode van 2011 tot en met 2016 - in totaal 3.610 verdachte transacties. Dat zijn er 293 per 10.000 inwoners. In heel NoordNederland (dus de drie Noordelijke provincies) is dat de op één na hoogste score; alleen Terschelling scoort ongunstiger, met 577 verdachte transacties per 10.000 inwoners. In absolute zin gaat het in Leeuwarden om 280 verdachte transacties. In de gemeente Groningen komt de teller uit op 142 verdachte transacties per 10.000 inwoners. In 2018 stuitte het RIEC op signalen over (mogelijk) witwassen in Leeuwarden. Daarbij werd geconcludeerd dat onder andere wordt witgewassen via investeringen in vastgoed en door het ophogen (met misdaadgeld) van de omzet van verschillende ondernemingen. Respondenten en bronnen wijzen wat dat betreft op (het overschot in bepaalde delen van de gemeente van) telefoonwinkels, sportscholen of personal trainers, horeca en handelsondernemingen of managementbureaus. Personen die van toeten nog blazen lijken te weten, starten bijvoorbeeld een bedrijf in een sector met veel concurrentie.

Dat lijkt gedoemd te mislukken, tenzij er een ander (crimineel) verdienmodel is. Als gronddelict van het witwassen wordt gewezen op hennepteelt en prostitutie.

43

Bron: Illegaal gokken in Leeuwarder internetcafé, Leeuwarder Courant, 20 januari 2014.

37

Hoofdstuk 4 De gemeentelijke aanpak van ondermijning Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de gemeentelijke aanpak van ondermijning. Criminaliteit en de samenhang met sociale problematiek staan op het netvlies van bestuurders en beleidsmakers. Dit komt tot uitdrukking in de analyse en beoogde aanpak van ernstige sociaal-criminele problemen in Leeuwarden-Oost. Zie paragraaf 4.1. In het huidige coalitieakkoord is veiligheid een bestuurlijke ambitie. Dit komt aan bod in paragraaf 4.2. Paragraaf 4.3 presenteert belangrijke beleidsplannen; voor de hele gemeente (de Veiligheidsagenda) en specifiek voor Leeuwarden-Oost. Paragraaf 4.4 beschrijft de grenzen aan het huidige veiligheidsbeleid, in het bijzonder de ondermijningsaanpak, en laat zien hoe prestaties worden geboekt. 4.1

Leeuwarden: (meer) oog voor veiligheid

In 2010 wordt in een studie, in opdracht van de VNG, geconcludeerd dat veiligheid (in de grootste steden van het land) een drager is geworden van het lokaal bestuur (Tops e.a., 2010). Dit krijgt langzaamaan een plaats naast klassieke gemeentelijke pijlers, te weten sociaal beleid en ruimtelijke ordening. De probleemgerichte aanpak van veiligheidsvraagstukken kreeg in de ’90 en ‘00 een impuls. Dit werd vaak gericht op hardnekkige drugsproblemen, waarbij strafrecht, bestuurlijke handhaving en langdurige zorgtrajecten werden gecombineerd. Respondenten herkennen dit in Leeuwarden. Er werd vanaf de jaren negentig opgetreden tegen drugsproblemen, onder meer rondom de Weaze en in de Wielenpolle, en tegen geweld in het geconcentreerde “rauwe” uitgaansleven. De ambtelijke veiligheidsfunctie werd daarmee belangrijker. De zogenoemde landelijke wijkenaanpak, die startte in 2007, werd in Leeuwarden gericht op Heechterp-Schieringen. Er werd - net als elders in het land - met name geïnvesteerd in huisvesting, onderwijs en werkgelegenheid. Bij het veiligheidsbeleid lag de focus op overlast, subjectieve veiligheid en (fysieke) verloedering. Dit was gebaseerd op de zogenoemde structurele benadering. Volgens dit perspectief worden achterstanden veroorzaakt door leefomstandigheden die sociale stijging blokkeren.

Als bewoners betere woonomstandigheden krijgen (fysiek investeren) en betere kansen (sociaal investeren), worden die benut en verbetert de sociaaleconomische positie. Dat was althans de theorie, maar die bleek in de praktijk te eenzijdig, mede omdat nauwelijks rekening werd gehouden met de invloed van criminele praktijken en netwerken op wijkniveau (Tops en Van der Torre, 2015). Vanaf ongeveer 2014 wordt langzaamaan duidelijk dat de criminaliteit in Leeuwarden hardnekkig is en vraagt om stevige inspanningen. Er wordt geconstateerd dat de drugshandel zich over de stad verspreidt. Het wordt duidelijk dat kwetsbare personen onder miserabele of verwaarloosde omstandigheden wonen in panden van huisjesmelkers. Achter woonoverlast gaan bijvoorbeeld verslavingsproblemen schuil of er wordt (ook) gedeald vanuit een woning. De optelsom van kwetsbaarheden, overlast en criminaliteit in Leeuwarden-Oost wordt onderkend. In dit stadsdeel is de criminaliteit een bedreiging én een aantrekkelijke inkomstenbron voor een categorie inwoners. Daarmee is het een factor op zich die dient te worden aangepakt, zowel preventief als repressief. De structurele benadering (van de oude wijkenaanpak) blijft nuttig, maar misdaadbestrijding blijkt ook nodig. De gemeente stelt, in september 2022, voor Leeuwarden-Oost het ‘Programmaplan voor een Aanpak met Impact’ op dat deze eenzijdigheid corrigeert.

Dat rapport constateert dat “(…) drugshandel, uitbuiting, geweld en andere vormen van criminaliteit” (p. 5) zijn geconcentreerd in

38

Leeuwarden-Oost. De politie wordt in dit plan geciteerd met een treffende typering van de problematiek in Leeuwarden-Oost: “In deze wijken zijn veel sociale huurwoningen en veel woningen van particulieren, waaronder huisjesmelkers. Ook zijn er veel zorgaanbieders gevestigd in deze wijken die ondersteuning aanbieden vanuit de Jeugdwet, Wet maatschappelijke ondersteuning of de Wet langdurige zorg. Dit betekent een grotere populatie kwetsbare en vaak beïnvloedbare jongeren in dit gebied, al dan niet via een koppeling tussen huisjesmelkers en zorgaanbieders. Over het algemeen worden door deze verhuurders lagere eisen gesteld aan de huurders, vertonen de panden vaker achterstallig onderhoud, is er meer verpaupering zichtbaar. Dit trekt criminaliteit aan. Het zijn broeinesten waar anonimiteit heerst, geen zicht is op wie er komt te wonen, zonder vangnet.” Vanuit de sociale wijkteams wordt gewezen op de schadelijke invloed van drugshandel en huisjesmelkerij: “Ik zie regelmatig aan het eind van de middag jongeren naar bepaalde panden gaan. Ze gaan in en uit en middels fluitsignalen wordt er gecommuniceerd. Dit is een herkenbaar beeld bij het dealen van drugs. Wij proberen die jongeren te bereiken, maar eigenlijk wil je ook de grote jongens daarachter aanpakken. Dat kunnen wij meestal niet.

Door de diverse zorgaanbieders in de wijk voor kwetsbare jongeren, zien we ook dat die groep makkelijk vindbaar is door het criminele netwerk. Bij uitstroom of na 18+ blijven ze vaak woonachtig in de wijk en vinden een onderkomen via de huisjesmelkers.” Het Programmaplan over Leeuwarden-Oost is een subsidieaanvraag in het kader van het landelijk programma ‘Preventie met Gezag’ om de ondermijnende criminaliteit terug te dringen in kwetsbare wijken, met de focus op jongeren en jongvolwassenen tot 27 jaar. Voor de periode van 2023 tot en met 2026 is in totaal ruim € 9,9 miljoen beschikbaar voor de aanpak in Leeuwarden-Oost. Dat is dus bijna € 2,5 miljoen per jaar. Ruim 1,4 miljoen daarvan behelst middelen voor de gemeente. De overige middelen worden ingezet langs de justitiële lijn, zoals HALT-projecten en Jeugdreclassering. Zie verder paragraaf 4.3. 4.2

Veiligheid als gemeentelijke ambitie

Het collegeprogramma ‘De kracht van samen’ (2018-2022) heeft een positieve toonzetting. Er bestaat trots over de status als Culturele Hoofdstad van Europa: “Hét bewijs dat het goed gaat met Leeuwarden”. Er heerst tevredenheid over de woon- en leefsituatie: ”De stad en de dorpen staan er mooi bij. Er is de afgelopen jaren veel geïnvesteerd, bijvoorbeeld in bereikbaarheid, voorzieningen en kansen voor bedrijven. (…) Anno nu is Leeuwarden een bruisende gemeente (…)”. Wel wordt gewaarschuwd voor een tweedeling, omdat een bewonerscategorie sociaaleconomisch achterblijft. Het programma telt vijf inhoudelijke hoofdstukken: 1.) over hervormingen op het sociale domein; 2.) economie en werk; 3.) de aantrekkelijkheid van stad en regio; 4.) duurzaam Leeuwarden en 5.) vitale wijken en dorpen. In het kader van de ‘vitale wijken en dorpen’ wordt ingegaan op zeven subthema’s, waaronder ‘veilige woonomgeving’ over veiligheid. Er wordt geconstateerd dat ondermijnende criminaliteit, net als de problematiek van mensen met verward gedrag, vraagt “(…) om een nieuwe integrale aanpak.” Een ander sub-thema betreft de wijkenaanpak oude stijl. Het Rijk financiert dat in 2018 niet meer, maar Leeuwarden zet de integrale aanpak voort. Het college-akkoord ‘Nu investeren in de toekomst’ (2022-2026) benoemt, in de inleidende paragraaf, veiligheid als één van de Leeuwarder ambities.

Er wordt aandacht gevraagd voor ondermijnende 39

criminaliteit, overlast, ordeverstoring en cybercrime: “We versterken de samenwerking binnen de gemeente en met lokale en regionale partners op het gebied van veiligheid”. In één van de vijf inhoudelijke hoofdstukken (‘Betaalbaar wonen in een gezonde en veilige leefomgeving’) gaan drie van de tien onderwerpen over veiligheid. Ondermijning wordt betiteld als een groeiend probleem dat de samenleving bedreigt. Preventie en handhaving dienen te worden gecombineerd, onder meer bij de wijkgerichte aanpak. Het Programmaplan voor Leeuwarden-Oost wordt aangekondigd. Ook wordt het belang van de steeds omvangrijker taak van handhavers onderstreept. Er wordt geïnvesteerd in extra capaciteit (4,41 fte boa’s domein 1): “voorlopig” op incidentele basis. Het akkoord stelt structureel € 250.000 extra beschikbaar voor veiligheid. Dit leverde voor de sector Juridische & Veiligheidszaken twee fte extra op: een bestuurlijk juridisch medewerker (schaal 11A) en 1 fte OOVmedewerker (schaal 9). 4.3

Veiligheid: ambtelijke organisatie en plannen

Deze paragraaf presenteert de ambtelijke veiligheidsorganisatie en daarna de belangrijkste beleidsdocumenten, namelijk twee Veiligheidsagenda’s (2019-2023 en 2023- 2026) en het Programmaplan Leeuwarden-Oost. 4.3.1 De ambtelijke veiligheidsorganisatie Drie onderdelen van de ambtelijke veiligheidsorganisatie hebben, naast veel andere taken, een belangrijk aandeel bij (het aanjagen van) de gemeentelijke ondermijningsaanpak. Het betreft de clusters Openbare Orde en Veiligheid en Juridische Zaken/Bijzondere Wetten; deze clusters maken deel uit van de sector Juridische & Veiligheidszaken. De boa’s zijn ondergebracht in de handhavingsorganisatie. We introduceren deze organisatieonderdelen. In de eerste plaats het cluster Openbare Orde en Veiligheid (OOV). Dit cluster telt een formatie van 8,8 fte: zes senior beleidsmedewerkers (waarvan er één coördinator is van het OOV-cluster) en drie ondersteunende beleidsmedewerkers. Het vervult - deels in samenwerking met collega’s van Juridische Zaken/Bijzondere Wetten - de klassieke openbare orde-taken en geeft gestalte aan crisisbeheersing, inclusief alle evenementen of risicogebeurtenissen, zoals het betaald voetbal. Tabel 4.2 geeft een overzicht van de meer dan veertig (!) taken waaraan het OOV-cluster gestalte geeft.

Die zijn verdeeld over drie portefeuilles (met elk 3 fte), namelijk: 1.) Sociale veiligheid; 2.) Criminaliteit & handhaving; en 3.) Fysieke veiligheid. De drie ambtenaren met de portefeuille criminaliteit & handhaving zijn - te midden van maar liefst zestien (!) taken - verantwoordelijk voor de gemeentelijke en integrale ondermijningsaanpak. In februari 2023, tijdens ons veldwerk, ontstaan er twee vacatures op de portefeuille criminaliteit & handhaving, want twee senior-medewerkers kiezen voor een andere veiligheidsfunctie in Noord-Nederland. Er is geen directe vervanging mogelijk binnen het OOV-cluster vanwege de veertig doorlopende taken, met daarnaast allerhande actualiteiten die ambtelijke capaciteit vragen. De taakverdeling wordt getypeerd als “onmogelijk” en de werkdruk als “te hoog”. Het Meldpunt Overlast Leeuwarden (MOL), met in totaal 4 fte (waarvan 1,8 fte op basis van tijdelijk budget) valt onder het cluster OOV. Burgers kunnen hier alle vormen van overlast melden: per app, telefoon of internet. Achter de meldingen (ongeveer 1.500 in 2022) - bijvoorbeeld over lawaai, aanloop, hondengeblaf of harde muziek – schuilen vaak dieperliggende problemen. Het kan onder meer gaan om sociale, financiële, psychische en/of criminele problematiek.

Het betreft problemen op het niveau van de overlast-veroorzaker, al kunnen er ook misstanden naar boven komen die te maken hebben met het functioneren van een particuliere verhuurder of zorgaanbieder. MOL-medewerkers verwerken binnenkomende informatie, bouwen dossiers op, koppelen terug en zetten vragen en acties uit bij interne afdelingen en externe instanties. Een melding kan uitmonden 40

in tal van interventies: van buurtbemiddeling, via het opstarten van hulp (b.v. schulphulpverlening) of een casusaanpak in het zorg- en veiligheidshuis, tot aan een bestuurlijke maatregel vanwege drugshandel. Het MOL functioneert als een soort casus-gedreven actiecentrum, waarbij deels interventies worden vlot getrokken die onder de ondermijningsaanpak geschaard kunnen worden. De drukte en relevantie van een centraal punt dat meldingen verwerkt hangen samen met de hoge incidentgevoeligheid van Leeuwarden. Zie daarover sub-paragraaf 4.2.2. In de tweede plaats het cluster Juridische Zaken/Bijzondere Wetten, met een formatie van 8,11 fte. Voor Juridische Zaken is een formatie van 6,22 fte beschikbaar. Dit cluster telt 5,56 fte aan bestuurlijk juridisch medewerkers, waaronder een medewerker (1 fte) die de werkzaamheden coördineert. Er is tot slot 0,67 fte voor een wat meer generalistische medewerker, namelijk een beleidsmedewerker juridische en veiligheidszaken. Twee ervaren juristen uit dit cluster, die in de gesprekronde worden omschreven als “handhavingsjuristen”, werken nauw samen met het OOV-team ‘criminaliteit & handhaving’ bij de bestuursrechtelijke handhaving in het kader van de ondermijningsaanpak. Zij houden zich onder meer bezig met de bestuurlijke aanpak van drugshandel (het Damoclesbeleid en uitvoering daarvan) en de daarmee samenhangende juridische procedures.

Zij hebben daarnaast andere zaken in portefeuille, zoals de aanpak van relschoppers en van supportersgeweld en overlastbestrijding in bredere zin. Verder is een jurist van dit cluster onder meer verantwoordelijk voor het beleid en de juridische expertise bij de Bibob-toetsing en voor (beleid ten aanzien van) vergunningverlening wat betreft seksinrichtingen, horeca en coffeeshops. Hierbij wordt samengewerkt met het cluster Bijzondere Wetten. De JZ-juristen sluiten aan bij de casustafel ondermijning (zie 4.4.2). De formatie van Bijzondere Wetten, met twee beleidsmedewerkers juridische & veiligheidszaken, bedraagt 1,89 fte. Deze medewerkers verzorgen onder meer de Bibob-toetsing, bijvoorbeeld bij aanvragen voor een drank- en horecavergunning en voor een exploitatievergunning. Eén van hen neemt deel aan de casustafel ondermijning (zie 4.4.2). In de derde plaats de handhaving-organisatie met daarin de boa’s in domein 1, dat wil zeggen de geüniformeerde boa’s die actief zijn in de buitenruimte. De feitelijke bezetting ligt thans op 34 fte (door verzuim is in april 2023 ongeveer 27 fte inzetbaar), al wordt ingeschat dat er “acuut” behoefte bestaat aan 7 fte extra om alle huidige werkzaamheden (onder andere meldingen, gebiedsgerichte taken, specialisaties en inzet bij bijzondere gebeurtenissen, zoals evenementen) uit te kunnen voeren.

Daar bovenop is, zo wordt ingeschat, behoefte aan 8 fte om “aan alle vraag te kunnen voldoen”. De formele formatie ligt (inclusief ongeveer 7,5 fte incidentele formatie) op 42 fte. Er worden boa’s geworven, al is dat op de huidige arbeidsmarkt nog niet zo eenvoudig. De ondermijningsaanpak ligt feitelijk voor een groot deel in handen van OOV-ambtenaren met de portefeuille criminaliteit & handhaving, een ambtenaar van Bijzondere Wetten (Bibob) en juristen van het cluster Juridische Zaken. Het valt daarnaast op dat het MOL veel relevante interventies weet te organiseren; op tal van terreinen, ook wat betreft overlast die samenhangt met (ondermijnende) criminaliteit. Voor JVZ-ambtenaren is ondermijning een taak die erbij is gekomen in de afgelopen tien jaar, naast vele andere taken. Dat knelt: zie tabel 4.2 en sub-paragraaf 4.4.1. Rekening houdend met andere taken komt de netto-beschikbare capaciteit voor de ondermijningsaanpak uit op (maximaal) 3 fte. Op dat punt, dus wat betreft de aanpak van ondermijning, is de beschikbare capaciteit in Leeuwarden veel lager dan in de gemeente Groningen. Zie de onderstaande tabel voor een vergelijking van de capaciteit van de Leeuwarder en Groningse ambtelijke veiligheidsorganisatie.

41

Tabel 4.1: Veiligheidsformaties in Leeuwarden en in de gemeente Groningen per april 2023 1. Algemeen: een aanzienlijk verschil Als we de totale capaciteit van de clusters OOV (inclusief het MOL), Juridische Zaken en Bijzondere Wetten bij elkaar optellen - dus zonder de boa’s - komt dit uit op 20,9 fte.44 De ambtelijke veiligheidsorganisatie in de gemeente Groningen (het team Openbare Orde en Veiligheid) telde in 2022 nog een bescheiden formatie, namelijk 16 fte. Dit is sindsdien verdubbeld, naar 33,23 fte, al zal dit waarschijnlijk verder groeien. Deze cijfers kunnen niet zomaar worden vergeleken, omdat dan rekening moet worden gehouden met specifieke omstandigheden. Ten eerste heeft de gemeente Groningen een meldpunt (voor overlast), maar valt dit niet in de OOV-organisatie. De Leeuwarder MOL-capaciteit tellen we daarom niet mee. Ten tweede is het JZ-cluster van de gemeente Leeuwarden belast met een aantal algemene taken. Bijvoorbeeld het maken van de mandaatbesluiten, algemene advisering over de Algemene Wet Bestuursrecht (bijvoorbeeld omtrent geheimhouding) en toepassing van de Wet Openbaarheid Overheid. Ten derde geeft het Groningse OOV-team geen uitvoering aan Bijzondere Wetten, zoals vergunningverlening. Dit doet het JZcluster in Leeuwarden wel.

Correctie op punt twee en drie betekent, volgens de gemeente Leeuwarden, dat ongeveer 4 fte van het JZ-cluster wordt ingezet voor veiligheid. Als we langs deze drie lijnen corrigeren, komt de ambtelijke veiligheidscapaciteit in Leeuwarden uit op 12,8 fte (het OOV-cluster van 8,8 fte en 4 fte bij JZ). Als we deze kengetallen als uitgangspunt nemen, telt de gemeente Leeuwarden (127.064 inwoners) 1,0 fte veiligheidsambtenaar per 10.000 inwoners en de gemeente Groningen (238.016 inwoners) 1,4 fte. Dit verschil is aanzienlijk. Zie ook punt 2. 2. Ondermijningsaanpak: sinds kort een groot verschil De Leeuwarder ondermijningsaanpak is niet toebedeeld aan een aantal specialisten binnen JVZ, al kan de beschikbare capaciteit voor die aanpak worden geraamd op 3 fte. Dat is vrijwel precies de formatie die de gemeente Groningen hiervoor beschikbaar had in 2022. Naar aanleiding van het rapport Groningse Praktijken (Tops en Van der Torre, 2022) heeft de gemeenteraad structureel 1 miljoen euro beschikbaar gesteld. Dit heeft geresulteerd in een capaciteitsuitbreiding waardoor thans een gespecialiseerde formatie van 14,31 fte beschikbaar is voor de gemeentelijke ondermijningsaanpak.45 Dit is inclusief drie Bibobonderzoekers en een Bibob-jurist. Per 100.000 inwoners bedraagt de Groningse capaciteit ten behoeve van de specialistische ondermijningsaanpak 6,0 fte, tegenover 2,4 fte in Leeuwarden. 3.

Boa-formatie domein 1: geen grote verschillen De structurele formatie van boa’s in domein 1 ligt in Leeuwarden (in april 2023) op bijna 33 fte, aangevuld met circa 9,5 fte op basis van incidentele gelden, onder meer ontleend aan het Coalitieakkoord en het Programma voor Leeuwarden-Oost. Alles bij elkaar ligt de formatie op 42 fte, met thans (april 2023) een feitelijke bezetting van 34 fte. In de gemeente Groningen komt de boa-formatie op domein 1 uit op 75 fte, inclusief elf ingehuurde boa’s. Dat komt voor Groningen neer op 3,1 fte per 10.000 inwoners. Op basis van de formatieruimte van 42 fte ligt dat in Leeuwarden wat hoger (3,3 fte), terwijl het lager uitkomt (2,7 fte) als de feitelijke bezetting van 34 fte wordt gehanteerd. Dit betreft een indicatie, want de precieze taakstelling van de boa’s is niet vergeleken.

44

Hierbij worden enkele onderdelen van de sector Juridische en Veiligheidszaken van de gemeente Leeuwarden niet meegeteld, namelijk de ondersteuning van de adviescommissie bezwaarschriften, de klachten en de evenementen. 45 Het betreft functies zoals: adviseurs, projectleiders, een analist, onderzoekers (ondermijningscasuïstiek en Bibob-onderzoeken), een Bibob-jurist, een algemeen jurist (damocles-besluiten, apv-sluitingen, huisverboden, WOO-verzoeken) en administratief-juridisch medewerkers.

42

4.3.2

Veiligheidsagenda’s

Veiligheidsagenda 2019-2023 De zogenoemde Veiligheidsagenda 2019-2023 presenteert de ambities en taken van het Leeuwarder veiligheidsbeleid. Er worden acht gemeentelijke taken benoemd.46 Daarbij wordt geen prioritering aangebracht. Het betreft stuk voor stuk dossiers waarvoor geldt dat stevige inspanningen moeten worden geleverd. Naast ondermijning gaat het om de volgende zeven opdrachten: 1. Overlast in alle verschijningsvormen. Het betreft een optelsom van deeltaken: problematiek van personen met verward gedrag en van mensen met een Licht Verstandelijke Beperking; woonoverlast; jeugdoverlast; en huiselijk geweld. De gemeente beschikt over het zogenoemde Meldpunt Overlast Leeuwarden, waar bewoners terecht kunnen. Dit levert niet alleen informatie op omtrent overlast, want achter hinderlijke zaken gaan geregeld dieperliggende problemen schuil, zoals schulden, psychische ongezondheid, onrechtmatige verhuurpraktijken, criminaliteit of verslaving. Een overlastmelding kan resulteren in simpele actie, maar evengoed in een arbeidsintensieve interventies of trajecten. Zie verder 4.4.2. 2. Veilige Binnenstad. De binnenstad levert veel werk op vanwege de vele bezoekers, winkels en horeca, alsook door de daar gevestigde raamprostitutie en coffeeshops. Het gebied telt een drugsscene en krijgt te maken met geweld, diefstal en overlast.

De (drugs)problematiek blijft niet beperkt tot de binnenstad, want het strekt zicht uit tot onder andere de Vlietzone. Toezicht en handhaving vergen dagelijks inzet en de vergunde prostitutie, horeca en coffeeshops worden gecontroleerd. Het toezicht - door gemeentelijke handhaving, politie, particuliere beveiliging en veiligheidsprofessionals van vervoerders – krijgt integraal gestalte in het zogenoemde toezichtmodel. 3. Aanpak sociale en fysieke verloedering in prioritaire wijken. Dit betreft een soort miniwijkenaanpak, afgebakend tot veiligheidstaken, waarbij Oud-Oost (met daarin de Vlietzone) centraal staat. Er wordt gewezen op drugsproblematiek en op problemen met kamerverhuur. 4. Radicalisering en extremisme. De agenda meldt dat het “rustig” is wat betreft radicalisering en dat de casus-gerichte aanpak wordt gecontinueerd. 5. Betaald voetbal en evenementen. De evenementen en het betaald voetbal (SC Cambuur) levert (veel) werk op. Het vergt voorbereidingen en controle en toezicht gedurende evenementen en bij voetbalwedstrijden. De nasleep kan bewerkelijk zijn, namelijk bij overtredingen, strafbare feiten of ongeregeldheden. In de afgelopen jaren is landelijk het voetbalgeweld opgelaaid, ook onder de aanhang van SC Cambuur. Diverse voetbalrellen waren een belasting voor de ambtelijke veiligheidsorganisatie. 6. Crisisbeheersing.

De voorbereiding en reactie op allerhande crises en minicrises zijn een vak en taak op zich. Het vergt lokale en regionale inspanningen. De slepende coronacrisis onderstreepte hoe omvangrijk deze taak kan zijn en hoe crisisgevoelig onze samenleving is. Sindsdien leggen vluchtelingenstromen een claim op de ambtelijke capaciteit, waaronder de crisisnoodopvang van Oekraïners. 7. Bestuurlijke instrumenten. Het slothoofdstuk van de Veiligheidsagenda is een opsomming van bestuursrechtelijke instrumenten die de gemeente inzet. Het betreft artikel 13b Opiumwet, de Wet tijdelijk huisverbod, de Wet aanpak woonoverlast, diverse APV-artikelen (onder andere gebiedsverboden, verblijfsverbod of stadiongebiedsverbod) en bepalingen in de Gemeentewet (genoemd worden onder andere de wet maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en de bevoegdheid om woningen te sluiten). Er spelen continu juridische 46

Deze worden beschreven in zeven hoofdstukken, maar ‘radicalisering en extremisme’ (een paragraaf) zien we als een aparte taak.

43

kwesties. Dit resulteert in samenspel tussen onder meer OOV-ambtenaren, JZ-juristen en politie, alsook afstemming met de burgemeester. Het vergt scherpte, ook op casusniveau. Naast deze zeven taken presenteert de Veiligheidsagenda de ondermijningaanpak. Er wordt gerefereerd aan de resultaten van het door het RIEC opgestelde Ondermijningsbeeld, waarin wordt gewezen op schadelijke effecten van vastgoedfraude en -misbruik, drugscriminaliteit, witwassen en zorgfraude. De Veiligheidsagenda benoemt drie concrete taken bij de ondermijningsaanpak (die hier grotendeels van afwijken), namelijk de aanpak van zorgfraude, Outlaw Motorcycle Gangs (OMG’s) en cyber-crime. Er wordt gemeld dat het “rustig” is wat betreft de OMG-problematiek. Voorts is zorgfraude-bestrijding (wat betreft Wmo-zorg en jeugdhulp) ook en vooral een taak van rechtmatigheidstoezichthouders op het sociaal domein. De ondermijningsaanpak ligt, zo lijkt het, meer besloten in activiteiten die door de Veiligheidsagenda onder een andere noemer worden geschaard, namelijk: de bestrijding van de problematiek in de binnenstad, in de Vlietzone en in ‘prioritaire wijken’, de opvolging van overlastmeldingen (waar veel achter schuilt) en de inzet van bestuursrechtelijke instrumenten.

Veiligheidsagenda 2023-2026 De actuele Veiligheidsagenda, voor de periode van 2023 tot en met 2026, stroomlijnt de gemeentelijke veiligheidsopdracht langs vijf prioritaire thema’s, namelijk: 1.) Overlast; 2.) Ondermijnende criminaliteit; 3.) Digitale veiligheid en Cybercrime; 4.) Leeuwarden Oost (Preventie met Gezag); en 5.) Mensenhandel en prostitutie. De prioriteit voor ondermijning stoelt op de constatering dat “Criminele netwerken (…) out-reachend, invloedrijk en schadelijk [zijn]” en “veel (sociale) ellende” veroorzaken. Bij de aanpak wordt ingezet op de bestrijding van drugshandel: vanuit panden en op straat. Het voornemen bestaat om de inzet van de Wet Bibob uit te breiden, bijvoorbeeld ten aanzien van vastgoedtransacties of zorg, al dienen daartoe voldoende middelen en expertise beschikbaar te zijn. Voorts worden de integrale controles voortgezet en onder meer gericht op bedrijventerreinen. Leeuwarden zet de schouders onder een provincie-brede aanpak van ondermijning, met de zogenoemde Friese norm als kader. Dit stoelt op de gedachte dat een gemeentelijke aanpak tekortschiet tegen bovenlokale criminele netwerken. Samenwerking, alertheid en actie zijn in alle Friese gemeenten noodzakelijk. De integrale aanpak in Leeuwarden-Oost is een aparte prioriteit, al kan het worden gezien als een element van de ondermijningsaanpak.

Dat laatste geldt ook voor het tegengaan van mensenhandel, met bijzondere aandacht voor illegale prostitutie en de actualisatie van het prostitutiebeleid. De Veiligheidsagenda wijst op de betrokkenheid van het “gehele college van B&W” bij de aanpak van ondermijning, zowel bij concrete casuïstiek als bij algemene alertheid voor de vraag met wie de gemeente te maken krijgt. Het ligt in het verlengde van die constatering dat - in 2023 - het Directieteam ondermijning heeft benoemd als directieopgave. Daartoe is de gemeentesecretaris aangewezen als ambtelijk portefeuillehouder. 4.3.3 Leeuwarden-Oost: een programmatische aanpak Het Programmaplan voor een Aanpak met Impact (Preventie met Gezag) voor Leeuwarden-Oost legt de prioriteit bij het terugdringen van de criminaliteit door jongeren en jongvolwassenen tot 27 jaar.47 Dit komt tot uitdrukking in de drie hoofddoelen: 1. Minder jongeren in Leeuwarden-Oost belanden in de criminaliteit. 2. Jongeren die in aanrakingen zijn gekomen met criminaliteit, glijden niet verder af. 47

Bron: Gemeente Leeuwarden, Leeuwarden Oost. Preventie met gezag. Programmaplan voor een Aanpak met Impact, september 2022.

44

3. Jongeren die met criminaliteit in aanraking zijn gekomen, re-integreren beter in de maatschappij. Het programma om dit te bewerkstelligen wordt ingebed in bestaande beleidsinspanningen. In de eerste plaats het (lopende) landelijke programma Leefbaarheid en Veiligheid, gericht op wijken met een opeenstapeling van problemen. Preventie met Gezag wordt gericht op veiligheid. Daarnaast wordt geïnvesteerd in de fysieke omgeving (slechte woningen verbeteren) en in de sociale kwaliteit (meedoen in de samenleving). In Leeuwarden worden woningen verduurzaamd (energielasten verlagen), er worden extra uren onderwijs gegeven, de schuldsanering krijgt een impuls (gezinnen schuldenvrij maken) en binnen gezinnen wordt getracht om (andere) problemen terug te dringen. Voor jongeren in de bijstand (ruim 250 in Leeuwarden-Oost) wordt geprobeerd een baan te vinden. In de tweede plaats worden bestaande inspanningen in Leeuwarden-Oost met extra middelen opgehoogd en afgestemd. Hiertoe wordt een multidisciplinair team ingericht, met professionals van gemeente, politie, justitie (Openbaar Ministerie), jongerenwerk, wijkteam, (jeugd)reclassering, jeugdbescherming, Zorg- en Veiligheidshuis Fryslân en onderwijsinstellingen. Vanuit de gemeente zal een programmaleider de aanpak aanjagen, met ondersteuning van een specialist ondermijning. Per doelstelling worden inspanningen geleverd: ▪ ▪

▪

4.4

Ten behoeve van strikte preventie wordt onder meer ingezet op (preventief ingestoken) jeugdreclassering, HALT-trajecten, jongerenwerk en straatcoaches (jeugdboa’s). Bij (beginnende) criminaliteit is er extra inzet van politie (meer in de wijk; zicht op jeugdgroepen en extra capaciteit voor opsporing) en van sociaal werkers (directe hulp, met de mogelijkheid specialistische zorg in te zetten). Ook komt er meer armslag bij de zogenoemde persoonsgerichte aanpak. Om recidive te voorkomen, wordt extra intensieve (op-gepluste) jeugdreclassering ingezet, net als (specialistische) extra begeleiding bij re-integratie na detentie. De wijkfunctie van het Openbaar Ministerie wordt versterkt. Er komt een aanspreekpunt voor strafzaken en deze worden waar mogelijk sneller afgehandeld dan te doen gebruikelijk is. Veiligheidsbeleid in uitvoering: overvraging en actie

De ambtelijke veiligheidsorganisatie bundelt - binnen de sector Juridische en Veiligheidszaken en de handhavingsorganisatie - functies en kwaliteiten (onder andere OOV, Bibob, boa’s en handhavingsjuristen). Die bundeling is een sterk punt en legt de basis voor (wekelijkse) prestaties. Dit krijgt wat de ondermijningsaanpak betreft gestalte in enkele coalities van veiligheidsprofessionals. Zie daarover sub-paragraaf 4.4.2. Het is nooit saai (never a dull moment) binnen de JVZ-sector, al is dat een eufemisme, want de werkdruk is te hoog. Leeuwarden is een incident-gevoelige gemeente. Dit blijkt niet alleen uit gebeurtenissen die ‘het nieuws’ halen, maar ook uit repeterende incidenten op het brede spectrum van criminaliteit tot (ellendige) sociale problematiek. Bijvoorbeeld vechtpartijen rondom een woon-zorgcomplex, verwaarloosde zorgcliënten, een kleine piek in het GHB-gebruik, een schietpartij, een toename van de inbraken, geweld tegen boa’s, rellen en meer frequent geweld (onder meer zogenoemde vechtafspraken) bij voetbalwedstrijden, vondsten van een drugslab of hennepkwekerij, demonstraties of overlastmeldingen die vragen om onmiddellijke sociale interventies (om erger te voorkomen). Ook de initiële coördinatie van de crisisopvang van vluchtelingen vergt tijd en scherpte.

Door de incidentgevoeligheid wordt Leeuwarden extra geraakt door de landelijke driedubbele groei van de gemeentelijke veiligheidstaak: meer complexe problematiek, meer veiligheidstaken48 (en 48

Het betreft bijvoorbeeld het aanwijzen van veiligheidsrisicogebieden (t.b.v. preventief fouilleren), (tijdelijke) sluiting van (drugs)panden (zogenoemd Damocles-beleid), het opleggen van gebiedsverboden of huisverboden,

45

daarmee samenhangende juridische procedures) en een taakverschuiving van politie naar gemeente, in het bijzonder richting de boa-organisatie. Het resulteert in overvraging van de huidige veiligheidsorganisatie. 4.4.1 Knellende grenzen De gemeentelijke veiligheidsorganisatie loopt tegen grenzen aan, ook bij de ondermijningsaanpak. Dit komt door de volgende drempels: a. b. c. d. e.

Meer OOV-taken dan medewerkers Ondermijning: nieuwe prioriteit of nog een taak!? Ondermijningaanpak: interne barrières Het boemerangeffect Bibob-beleid: een wereld te winnen

Ad a.) Meer OOV-taken dan medewerkers Het OOV-cluster telt drie portefeuilles, met elk ongeveer 3 fte: sociale veiligheid; criminaliteit & handhaving; en fysieke veiligheid. Er is een taakverdeling gemaakt. Elke portefeuille omvat tenminste twaalf taken of dossiers. Zie tabel 4.2. De zwaarte wisselt, maar menig dossier vergt een stevige inzet, kent kansen en afbreukrisico’s, mede omdat ambtenaren (bij incidenten) te maken krijgen met externe druk van publiek, politiek of media. In totaal worden 43 taken toebedeeld aan negen OOVambtenaren (8,8 fte). Vanwege de zware workload zijn er geen slack resources: overcapaciteit die kan worden benut bij crises, minicrises, andere piekgebeurtenissen of beleidstrajecten of concrete dossiers die een slepend karakter krijgen. Bijvoorbeeld vanwege kritiek, (juridische) complexiteit of tegenslagen. Toch dienen dergelijke crises, gebeurtenissen, dossiers of trajecten zich keer op keer structureel en naast elkaar - aan, net als ziekteverzuim of vacatures. De incidentgevoeligheid van Leeuwarden laat zich daarbij gelden. Alle OOV-medewerkers krijgen bovendien - vanuit het zogenoemde maatwerk-overleg - enkele casus toebedeeld waarbij zij concrete interventies organiseren. Voor de één past dit bij zijn of haar werkstijl, maar bij de ander (totaal) niet. Ook ondersteunen en adviseren ambtenaren de burgemeester. Dat vergt scherpte.

De consequentie is dat voor tal van veiligheidsambtenaren geldt dat de telefoon vrijwel altijd aan staat en dat er ook bijna continu wel een kwestie is die hen bezighoudt. Deels is dit de charme van dit werk, tussen straat en burgemeester en te midden van een intern en extern netwerk en krachtenveld. Toch is de slotsom van ambtenaren die we spraken dat de systematische overvraging bijt met de organisatorische opdracht om werktevredenheid te realiseren en om daadkracht te organiseren bij onder meer de ondermijningsaanpak. De inhoud en relevantie van veel werkzaamheden spreken OOV-ambtenaren aan. Er wordt hard gewerkt. Toch bestaat onder ambtenaren het gevoel dat zaken blijven liggen die opgepakt (hadden) moeten worden. De hoge werkdruk leidt tot taakverdringing: the urgent before the important. Daardoor raakt de beleidsontwikkeling achterop, ook bij de ondermijningsaanpak. Dat laat zich ook voelen bij het cluster Juridische Zaken/Bijzondere Wetten dat de beleidsontwikkeling verzorgt op een aantal ondermijningsthema’s, zoals Bibob, Damocles en de aanpak van straatdealers.

de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) en het opleggen van bestuursrechtelijke sancties (bijvoorbeeld een last onder dwangsom bij drugshandel op straat).

46

Tabel 4.2: Werkverdeling cluster OOV sector Juridische en Veiligheidszaken (exclusief het MOL) Sociale Veiligheid – 3 fte

Criminaliteit & handhaving – 3 fte

Fysieke veiligheid – 3 fte (*)

Alle OOV-ambtenaren: actuele problematiek (b.v. evenementen en maatwerk-casuïstiek) 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.

Zorg & Veiligheid WvGGZ Wth Regierol VHF Radicalisering en polarisatie PGA Coördinatie MOL Woonoverlast Nazorg gedetineerden Jeugdproblematiek Ketenveldnorm levensloopfunctie Fluïde netwerk Scenarioteam Vluchtelingenproblematiek Beleidsontwikkeling

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

Horeca Ondermijning Prostitutiebeleid Handhaving Toezichtmodel Burgernet Aanpak drugsoverlast Cameratoezicht Woninginbraken Helingbestrijding Buurtpreventie Mensenhandel Veiligheidsrisicogebied binnenstad 14. Cyber criminaliteit 15. Beleidsontwikkeling 16. Programma LeeuwardenOost

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

Evenementen/ betogingen Jaarwisseling Elfstedentocht Crisisbeheersing Fysieke veiligheid: gebiedsontwikkeling Voetbal Havenbeveiligingswet KVO Programma LeeuwardenOost Veiligheid PI Cameratoezicht Beleidsontwikkeling Gebiedsgericht werken

Noot (*): Een senior met fysieke veiligheid in portefeuille fungeert tevens als coördinator van het OOV-cluster.

Ad b.) Ondermijning: nieuwe (gemeentelijke) prioriteit of nóg een (OOV-)taak!? Ondermijning is één van de vele OOV-taken. Respondenten betitelen de ondermijningsaanpak niet als de zoveelste taak of als zomaar een taak. Sterker, het wordt eerder omschreven als een gemeentelijke prioriteit dan als louter een veiligheidsprioriteit. Respondenten hebben een oog voor ondermijnende praktijken in Leeuwarden. Ze wijzen op de schadelijke effecten daarvan op gezinnen, jongeren en wijken. In heldere taal vertellen ze over fenomenen en noemen daarbij concrete locaties, branches en casus. Ze zien dwarsverbanden tussen drugscriminaliteit, misstanden met vastgoed en miserabele leefomstandigheden van kwetsbare personen (met zorg). Criminaliteit verergert de toch al forse sociale problemen, met name in Leeuwarden-Oost, zo wordt geredeneerd. De agendering van ondermijning resulteert in hoop en in bezorgdheid. De hoop heeft betrekking op het programma Leeuwarden-Oost. Onder tijdsdruk is een programmaplan opgesteld. Er bestaan daarnaast zorgen. Het traject om te komen tot een Plan van Aanpak Ondermijning stagneert. Twee senior OOV-medewerkers die de kar zouden trekken, zijn vertrokken (in februari 2023). Vanwege de (erg) hoge werkdruk is het de vraag of het volstaat om de twee vacatures in te vullen om dit vlot te trekken.

In de praktijk is ondermijning toch één van de vele zaken die aandacht vragen binnen het OOV-cluster. Bovendien is het programma voor Leeuwarden-oost geen substituut voor de ondermijningsaanpak, want de gemeente is veel omvangrijker dan de vijf wijken in Oost en het programma wordt gericht op jonge mensen tot 27 jaar. Terwijl de gemeenten ook boven die leeftijd veel mensen telt die, als slachtoffer of dader, te maken krijgen met ondermijnende criminaliteit. Ad c.) Ondermijningaanpak: interne barrières De ondermijningsaanpak ligt in handen van een kleine groep ambtenaren. De aanpak vergt integrale afstemming: extern en binnen de gemeentelijke organisatie. Beleidsvorming is gewenst op belangrijke dossiers, zoals de aanpak van vastgoedfraude of -misbruik, drugscriminaliteit en criminaliteit op bedrijventerreinen of in risicobranches. Daarnaast spelen concrete kwesties, zoals de casusgerichte aanpak van drugspanden, interventies richting een verdacht (familie)netwerk of

47

bestuurlijke maatregelen vanwege bestuurlijke rapportages van de politie (bijvoorbeeld de vondst van een drugslab of van een hennepkwekerij). Respondenten wijzen op interne barrières: ▪

▪

▪

▪

▪

Het grootste knelpunt kwam al aan bod, namelijk de (te) grote werkdruk. Niet alleen bij zaken die kunnen worden geschaard onder de ondermijningsaanpak, maar ook bij tal van andere taken en casus. Er is geen (voltijds) analist beschikbaar om uit te zoeken wat - qua criminele risico’s en praktijken - de stand van zaken is in een gebied, in één of enkele branches of op een beleidsdossier. Zulke analyses zijn nodig: om voeding te geven aan concrete actie, maar ook om de ambtelijke omgeving te overtuigen dat dit nodig is. Dergelijke actie is deels controlerend of handhavend, al gaat het vaak óók (of vooral) om een helpende hand richting personen of gezinnen die knel worden gezet door criminelen of opportunisten, terwijl ze reeds kampen met andere problemen. Er bestaan geen systematische werkwijzen bij controles op risicolocaties of in risicobranches. De gemeente voert wel controles uit (zie 4.4.2), en de ambitie bestaat om dit uit te breiden, maar dit wordt niet of nauwelijks gevoed of gestuurd door praktijkgerichte analyses. Het interne samenspel is tijdrovend. Op andere afdelingen bestaat twijfel over de schadelijke effecten van strafbare feiten of systematische overtredingen. In de ambtelijke werkstijl en cultuur op veel afdelingen was of is criminaliteit een realiteit die wordt betwist (wat betreft de ernst en impact) of die op afstand staat: “abstract en ver van hun bed”.

Signalen of harde informatie over criminaliteit of misstanden introduceren een ongemakkelijke situatie, waarbij al snel discussies ontstaan over de status (is het waar?) en/of consequenties (wat kunnen we ermee?). We geven enkele voorbeelden. Als blijkt dat illegaal wordt gewoond op een bedrijventerrein, ontstaat discussie over de omvang van dit verschijnsel en wordt (telkens) de vraag gesteld waar illegale bewoners naartoe moeten bij handhaving. Bij signalen over onveilige woonsituaties is de benodigde capaciteit er niet (meteen) om te controleren. Of er worden bij een controle weliswaar overtredingen geconstateerd, maar er wordt niet overgegaan tot handhaving, mogelijk omdat eerst (op juridische gronden) een kans op herstel wordt geboden. Dat roept vragen op als het gaat om herhaaldelijke overtredingen in het pand door de vastgoedeigenaar en/of verhuurder. De juridische gronden om (nog) niet te handhaven drogen dan op. Bij signalen over (bewuste) ontoereikende zorg is er mogelijk te weinig capaciteit om een gemeentelijk onderzoek te starten naar kwaliteit en/of rechtmatigheid. Of het betreft zorg (bijvoorbeeld Wlz-zorg) waarbij zo’n onderzoek uitgevoerd zou moeten worden door een andere (landelijke) instantie.

Als wordt voorgesteld om een uitkering in te trekken vanwege stevige criminele inkomsten en (onverklaarbare) kostbare bezittingen, ontstaat niet zelden een discussie of dit opportuun is. Bijvoorbeeld als bij iemand een partij drugs en een forse som contant geld is aangetroffen door de politie. Los van de vraag wat op casusniveau passend is, luidt de conclusie dat veiligheidsambtenaren intern vaak moeten ‘trekken en sleuren’ om zaken te regelen. Terwijl er al een chronisch gebrek aan tijd is. De consequentie van het bovenstaande is dat kansen op effectieve (controle en) handhaving worden gemist. Dit veroorzaakt irritatie onder uitvoerende ambtenaren die wijzen op (urgente) concrete omstandigheden die vragen om actie. Bijvoorbeeld zorgcliënten die volgens hen worden verwaarloosd, verslaafde huurders die in een (ronduit) onveilig pand wonen, illegale bewoning (bijvoorbeeld door arbeidsmigranten) of een pand waar te veel kamers worden verhuurd. Respondenten wensen actie. Ze wijzen op panden met slepende en schrijnende kwesties. Daarbij lukt het niet om snel actie te organiseren, waarna een casus 48

▪

▪

of signaal ‘breed’ of ‘integraal’ wordt besproken. Dit kan verstandig zijn, maar respondenten wijzen op onnodige verbreding of integralisering. Door overleg en afstemming worden kansen gemist om misstanden aan te tonen en (stap voor stap) dossiers op te bouwen, bijvoorbeeld ten aanzien van (rechts)personen die vastgoed verhuren of zorg leveren. Als na verloop van tijd dan toch (integraal) actie wordt ondernomen, worden de (eerder waargenomen) misstanden niet altijd (meer?) aangetroffen of blijkt dat met een snelle eenvoudige actie min of meer hetzelfde was bereikt. Er bestaat behoefte aan ‘straatinformatie’ van burgers en uitvoerende professionals over schrijnende sociale situaties en over mogelijke criminaliteit of overtredingen. Wat dit betreft zijn de meldingen van burgers bij het MOL waardevol. Die meldingen attenderen op meer dan overlast en maken - bij elkaar opgeteld - duidelijk wat er gebeurt in Leeuwarden. Een overlastmelding kan een route zijn naar een ondermijningscasus. Zie hierover sub-paragraaf 4.4.2. Er bestaat bij de ondermijningsaanpak behoefte aan meer informatie van (uitvoerende) ambtenaren. Daarbij gaat het om allerhande (mogelijke) overtredingen of strafbare feiten die mensen in de problemen brengen. Het betreft, anders gezegd, onfatsoenlijke omstandigheden en gedragingen.

Informatie over mogelijke ondermijnende praktijken kunnen op vier manieren bij het OOV-cluster worden gemeld: per telefoon, via een e-mail, in een gesprek of met de App Meld een Vermoeden. Over die app wordt een politieke discussie gevoerd, in die zin dat de gemeenteraad zich afvraagt of de privacy (in het bijzonder van personen of rechtspersonen waarover wordt gemeld) afdoende wordt gewaarborgd. We hebben de technische werking van de app niet onderzocht, al denken respondenten dat deze juist helpt om zorgvuldig om te gaan met persoonsgegevens. Tegenover het privacybelang staat de opdracht om mensen in Leeuwarden te beschermen tegen schadelijke praktijken en invloeden. Criminele praktijken of louche praktijken drukken dagelijks kwetsbare personen (verder) in een ellendige situatie. Criminelen maken slachtoffers. Meldingen van professionals wijzen dus niet alleen of zozeer op mogelijke strafbare feiten, maar brengen de gemeente in de positie om mensen te helpen. Zo bezien is de naam van de app ongelukkig. Het gaat niet zozeer om het verzamelen van vermoedens, maar vooral om informatie die helpt om in te grijpen in schrijnende of onfatsoenlijke omstandigheden, al dan niet inclusief criminele praktijken. Er bestaan geen werkwijzen en informatiesystemen om nuttige en, op de keper beschouwd eenvoudige, dataoverzichten te maken.

Bijvoorbeeld overzichten van bestuursrechtelijke maatregelen, met informatie over de aanleiding, de precieze locatie (het type pand, de wijk of het bedrijventerrein) en geconstateerde feiten. Dit komt (wederom) mede door personele wisselingen en werkdruk.

Ad c.) Het boemerangeffect Leeuwarden kampt, zo bleek uit hoofdstuk 2 en 3, met hardnekkige sociale en criminele problemen. Tal van kwetsbare personen en gezinnen worden onder druk gezet door criminele of opportunistische praktijken. Aan de oppervlakte gaat het om overlast of criminaliteit, al zijn er dieperliggende problemen. Al die incidenten zijn een zware last voor de sector JVZ, in het bijzonder voor drie OOVambtenaren met de portefeuille criminaliteit & handhaving en voor de medewerkers van het MOL. Bijvoorbeeld bij de persoonsgerichte aanpak, bij maatwerk-interventies en bij uitzoekwerk om na een overlastmelding tot passende actie te komen. Het kan ook noodzakelijk zijn om maatregelen te treffen richting een particuliere verhuurder of zorgaanbieder. Dit alles resulteert in een te hoge werkvoorraad. Zulke omstandigheden vragen om selecties. Wat wordt (eerst) opgepakt en wat niet of later? Bij sociaal-criminele problematiek krijgen ambtelijke professionals echter te maken met een 49

boemerangeffect. Ze kunnen een casus, onderzoek of kwestie wel (tijdelijk) laten rusten, maar daarmee verdwijnen de problemen niet. De kans is groot of aanzienlijk dat de problemen weer opspelen en terugkeren in het werkaanbod, mogelijk nadat de situatie is verergerd. Afstel of uitstel resulteert dan juist in extra (diepe) problemen en daardoor in meer werk(druk). Ad d.) Bibob-toetsing: een wereld te winnen Sinds 2006 worden altijd (als zogenoemde ‘zal-bepaling’) Bibob-toetsen uitgevoerd bij (aanvragen voor een vergunning wat betreft) horeca49 (inclusief coffeeshops), seksinrichtingen en speelautomatenhallen. Het betreft klassieke risicobranches. Er worden, sinds kort, zo nu en dan ook toetsen verricht bij aanvraag van een omgevingsvergunning. Bij evenementenvergunningen wordt getoetst bij risico’s. Er wordt geen Bibob-toetsing uitgevoerd bij subsidieaanvragen, vastgoedtransacties, overheidsopdrachten of vergunningen voor kamerverhuur. Hiermee wordt geen gebruikgemaakt van de mogelijkheid om met de Wet Bibob de speelruimte van ‘huisjesmelkers’ aan banden te leggen. Het is wettelijk mogelijk een Bibob-toets worden uit te voeren als huisjesmelkers een kamerverhuurvergunning - een onttrekkingsvergunning als bedoeld in de Huisvestingsverordening - aanvragen. Hiertoe is de Wet Bibob gewijzigd, mede op verzoek van gemeenten die veel hinder ondervonden van huisjesmelkerij.

Leeuwarden is ook zo’n gemeente, maar benut deze mogelijkheid niet. Er wordt momenteel gewerkt aan actualisatie van het Leeuwarder Bibob-beleid, waarbij wordt overwogen toetsing toe te passen bij subsidies, overheidsopdrachten en vastgoedtransacties. Op betrokken afdelingen dringt het besef door dat op die manier vergunningen en/of geldstromen kunnen worden geblokkeerd die schadelijk zijn voor Leeuwarden. Respondenten wijzen op een “gat” in het Bibob-beleid dat door opportunisten wordt benut. Er is namelijk geen exploitatievergunning nodig voor zaken die alleen (eten) bezorgen. Respondenten merken dat (rechts)personen die kennelijk een Bibob-toets wensen te omzeilen, omdat ze anders geen vergunning lijken of dreigen te krijgen, actief worden in deze niche. 4.4.2 Actiegerichte coalities Er zijn in Leeuwarden veiligheidsprofessionals actief bij de aanpak van criminele praktijken. Dit krijgt gestalte binnen de sector JVZ en in het externe netwerk van gespecialiseerde ambtenaren binnen deze sector. De politie is daarbij de belangrijkste partij, met het RIEC in een adviserende en aanjagende rol. Er zijn door de jaren heen werkwijzen en coalities opgebouwd. Dit is voor een groot deel een reactie op lang bestaande criminaliteitsvraagstukken, zoals de drugsscene, geweld, vermogensdelicten en misstanden in de vastgoedsector.

Door de groei van de criminele wereld heeft het veiligheidsbeleid meer maatschappelijke betekenis gekregen. Dat heeft geresulteerd in beleidsvernieuwing, getuige de programmatische aanpak in Leeuwarden-Oost. Dat zal zich in de toekomst moeten bewijzen. Vandaag de dag komen vier actiegerichte coalities in beeld: a. b. c. d.

Samenwerkende aanjagers: OOV-ambtenaren, JZ-juristen en politiespecialisten Het MOL: veel meer dan overlast-reductie Drugspanden: drugs en meer dan dat Een vierhoeks-coalitie rondom het toezichtmodel

Ad a.) Samenwerkende aanjagers: OOV-ambtenaren, JZ-juristen en politiespecialisten Er wordt op (bijna) dagelijkse basis - binnen de sector JVZ – bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit vooral afgestemd en samengewerkt tussen enkele OOV-ambtenaren (criminaliteit & handhaving) en juristen van het JZ-cluster. Er spelen altijd actuele kwesties, op casus- en/of 49

De gemeente Leeuwarden stelt dat is gebleken is dat Bibob-toetsing een belasting is voor para-commerciële inrichtingen (niet-commerciële horeca door verenigingen of stichtingen), terwijl het integriteitsrisico laag wordt ingeschat. Daarom wordt niet standaard getoetst bij dergelijke inrichtingen, maar bij signalen over risico’s.

50

beleidsniveau of in het kader van periodiek overleg. OOV-ambtenaren hebben behoefte aan juridische kennis en advisering, al lopen juridische argumenten over in operationele en beleidsmatige afwegingen. De JZ-juristen brengen de besluitvorming verder en stemmen intern en extern af, mogelijk in samenwerking met OOV-ers. De wisselwerking tussen deze sleutelpersonen vervult een functie bij de onder b, c en d. genoemde werkpatronen. Ze hebben toegang tot belangrijke overlegvormen, zoals de casustafel ondermijning; het drugspandenoverleg; bilateraal overleg met ondermijningsspecialist van de politie; overleg met het MOL; maatwerkoverleg en periodiek en incidenteel overleg binnen RIEC-structuren. De casustafel ondermijning is een maandelijks overleg met wisselende deelnemers, waaronder OOV-beleidsmedewerker(s), twee bestuurlijk juridisch medewerkers/handhavingsjuristen, een jurist die is gespecialiseerd in Bibob-zaken (Bibobcoördinator), een boa, een jurist bouwzaken en de ondermijningsspecialist van de politie. Daarnaast neemt een OOV-ambtenaar op Fries niveau deel aan overleg over RIEC-casus (twee keer per maand) en over de voortgang van de zogenoemde Friese norm50 (één keer per maand). De OOV-ers jagen de besluitvorming en actie aan, met een mengeling van vooruitgang, prestaties of tegenvallers. Ze kunnen schakelen tussen overleg-gremia.

OOV-ers, beleidsmedewerkers Bijzondere Wetten en JZ-juristen werken nauw samen met specialisten van het basisteam Leeuwarden van de politie die zich richten op (ondermijnende) criminaliteit.51 Dit resulteert onder meer in een gecombineerde strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aanpak. Op basis van politie-informatie (zogenoemde bestuurlijke rapportages) worden vanwege drugsproductie of drugshandel bijvoorbeeld bestuursrechtelijk panden gesloten. Tussen 2019 en april 2023 gebeurt dat in totaal 131 keer. Daarnaast werden (op basis van de Opiumwet) twaalf waarschuwingen uitgedeeld en werd drie keer een Last Onder Dwangsom (verder: LOD) opgelegd. Sinds (medio) 2021 kan, op basis van de APV, een LOD worden opgelegd aan straatdealers. Dit is een soort waarschuwing: als een persoon nogmaals wordt betrapt op drugshandel, dient de dwangsom te worden betaald. In deze context is negen keer een LOD opgelegd. Zie de onderstaande tabel. Tabel 4.3: Bestuursrechtelijke handhaving (Opiumwet en straat-dealen)52 Op basis van de Opiumwet: • 2019: 33 sluitingen, 4 waarschuwingen • 2020: 36 sluitingen, 3 waarschuwingen • 2021: 29 sluitingen, 1 LOD, 1 waarschuwing • 2022: 27 sluitingen, 1 LOD, 4 waarschuwingen • 2023 (tot en met april 2023): 7 sluitingen LOD vanwege straat-dealen (na overtreding 2:74 APV): • 2021: 4 LOD’s • 2022: 3 LOD’s • 2023 (tot en met april 2023): 2 LOD’s