Data doorzien_Rathenau Instituut.pdf

De provincie richt zich daarbinnen op vier thema’s: data, infrastructuur (digitaal en fysiek, bijvoorbeeld verkeersborden in een digitaal bestand dat uit te lezen is door slimme auto’s), voertuigtechnologie en mobiliteit als dienst. We spraken met Chris de Veer, strategisch adviseur Smart Mobility bij de provincie Noord-Holland, over de rol van de provincie bij het opzetten van pilots en het opschalen van succesvolle Smart Mobility-projecten. In het gesprek lag de nadruk op voertuigtechnologie, digitale infrastructuur en de digitalisering van verkeersgegevens. In het interview met de kwartiermaker van het Datalab van provincie Noord-Holland, Kasper de Rooy, kwam ook het datagedreven beheer en onderhoud van infrastructuurobjecten aan bod. Op basis van de interviews en deskresearch laten we zien hoe onderdelen van mobiliteit door digitalisering veranderen en welke maatschappelijke, ethische en politieke kwesties daarbij naar voren komen.

12 https://ipo.nl/beleidsvelden/mobiliteit

Data doorzien

4.1

30

Digitalisering in mobiliteit

Robotica, Internet of Things, persuasieve technologie en kunstmatige intelligentie zijn sleuteltechnologieën die op het gebied van mobiliteit hoge verwachtingen scheppen. Smart mobility kan bijdragen aan beleidsdoelen als verkeersveiligheid, doorstroming en leefbaarheid. De provincie Noord-Holland kijkt daarbij naar slimme technologie in voertuigen, en slimme technologie in de infrastructuur. Andere aspecten van Smart Mobility binnen de provincie zijn mobiliteit aanbieden als dienst, bijvoorbeeld via apps. Via smartphones en andere databronnen komen nieuwe digitale gegevens beschikbaar over reizigers, verkeersomstandigheden en de omgeving. Met deze gegevens is het mogelijk reizigerspatronen nauwkeuriger in kaart te brengen en te voorspellen. De provincie Noord-Holland kan met deze gegevens het verkeer niet alleen beter volgen, maar ook proactief gaan sturen. Ze ziet daarbij diverse vragen opkomen over wie welke data krijgt, wat de kwaliteit van data is, hoe de overheid daarop moet of kan sturen, en wie straks ‘in control’ is. Chris de Veer: ‘Het is heel belangrijk om ook de risico’s te verkennen, want we zitten vaak nog in een euforiefase over wat er kan met data. We moeten nog expertise ontwikkelen.

Dat kan door in de praktijk met partijen aan de slag te zijn: proefondervindelijk, landelijk en internationaal ervaringen te delen.’ Digitalisering van verkeersgegevens Ter voorbereiding op nieuwe vormen van mobiliteit, zoals een (deels) zelfrijdende auto die kan communiceren met de weg, lopen binnen de provincie Noord-Holland diverse pilots om verkeersinformatie te digitaliseren. De borden langs alle wegen moeten digitaal in kaart gebracht worden, zodat slimme auto’s weten hoe hard ze mogen rijden, of wat de voorrangssituatie is. Maar ook vanuit beheeroogpunt is het van belang dat de provincie zicht heeft op de verkeersborden. De data zijn echter niet eenvoudig accuraat en up-to-date te krijgen, zeker bij wegwerkzaamheden. Chris de Veer: ‘We probeerden alle maximumsnelheden op onze wegen boven tafel te krijgen, maar dat bleek heel ingewikkeld. Het verandert vaak. Soms werd een ander bord geplaatst, en werd dat niet doorgegeven. Vanuit de provincie hebben we een coördinerende rol, we moesten gemeenten achter de broek aan zitten. Daar moeten we ons als provincie misschien wel hard maken voor landelijke wetgeving.’ Voor de provincie leidt digitalisering van verkeersgegevens zo tot nieuwe vragen over de rol van de provincie. Mobiliteit bestaat steeds vaker uit informatieketens, waarin verschillende partijen, ook de provincie, gegevens leveren of inwinnen.

Nu komt de vraag op wie zicht heeft op deze informatieketens, en wie toeziet op die gegevens. Welke gegevens heeft de provincie nodig om haar taak als

Data doorzien

31

wegbeheerder in het digitale tijdperk goed uit te voeren? Welke voorwaarden gelden bij het inwinnen van data rondom de weg, en wat zijn daarbij de uitgangspunten? Chris de Veer: ‘De overheid krijgt een hele andere rol. Toezicht wordt belangrijker, op data en algoritmen. Zeker als je echt even verder denkt, aan zelfrijdende auto’s. Die komen van de snelweg af en moeten van 100 km/u naar 50 km/u, hoe wordt dat geregeld? Volgen de auto’s de remweg van de auto die toevallig vooraan rijdt? Of willen we een algoritme met een snelheidsvermindering, die comfortabel aanvoelt? Daar wordt nog niet over gesproken.’ De vraag over nieuwe rollen van de overheid, bijvoorbeeld op het gebied van toezicht op data en algoritmen, speelt ook bij bij high definition mapping. Dat is nauwkeurige topologie, tot op de millimeter. Op welke manier kan de provincie zorgen dat de kwaliteit van gegevens gewaarborgd is? Welke rol speelt de markt, en in hoeverre moet de overheid taken op zich nemen? Chris de Veer: ‘Als je het meteen goed wilt doen, moet het landelijk beschikbaar komen.

Als wij het als provincie naar ons toe trekken, hoe zorgen we dat iedereen doet wat ze moeten doen, met de juiste kwaliteit? Als we het aan de markt overlaten, kan er inefficiëntie ontstaan: in het slechtste scenario kloppen de bestanden niet en rijdt bij wijze van spreken iedereen de berm in.’ Nieuwe verdienmodellen Door de digitalisering van verkeersgegevens ontstaan er ook nieuwe verdienmodellen. Bijvoorbeeld een bedrijf dat verkeersborden plaatst, kan nu niet alleen de fysieke borden verkopen, maar ook de data over deze borden. De provincie bleek daardoor dubbel te betalen. Door zicht te krijgen op mogelijke toekomstige verdienmodellen, kan de provincie anticiperen en onderhandelen over gunstigere levervoorwaarden. De vraag over toekomstige verdienmodellen speelt ook bij verkeersomleidingen, of verkeersstromen begeleiden, bijvoorbeeld bij zogenaamde ‘triples’ in het Arenagebied. Wanneer er tegelijkertijd een voetbalwedstrijd, een concert in ZiggoDome en in AFAS Live is, dan zijn er 100.000 mensen in dat gebied. De vele bezoekers moeten op een ordelijke en snelle manier het gebied uit worden geleid. Een mogelijkheid is het koppelen van parkeerplaatsen aan auto’s. De angst voor een toekomstig datamonopolie zit dit echter in de weg.

Op welke manier kan de provincie samen met andere overheden gunstige voorwaarden creëren die zekerheid bieden aan bedrijven en de beleidsdoelen van overheden?

Data doorzien

32

Chris de Veer: ‘Eigenaren en beheerders van parkeergarages zijn huiverig om hun data te delen. Zij willen niet dat er een monopolist ontstaat: een soort booking.com voor parkeergarages’. Een andere mogelijkheid is een melding van serviceproviders, zoals ‘ga hier of daar tegen een gereduceerd tarief een kopje koffiedrinken, dan kun je zo zonder in de rij te staan weg’. Dan kunnen deze partijen verdienen aan de boodschap/advertentie over de koffie. Digitalisering van de auto en de weg De trend richting een zelfsturende auto is volop in ontwikkeling. Het is onduidelijk of die ooit volledig zelfstandig op de weg zal rijden. De leider in deze industriebranche, Waymo, belooft dit niet langer.13 Bovendien besloot Uber eind vorig jaar, na diverse ongelukken en het intrekken van testlicenties, om zich niet langer te richten op de zelfrijdende auto. Het bedrijf wil nu het platform worden voor micromobiliteit: elektrische steps, fietsen, scooters, alles wat je nodig hebt om je te verplaatsen in de stad.14 De ontwikkeling richting een zelfsturende auto is dus een onzeker pad. Tegelijkertijd komt er steeds meer slimme voertuigtechnologie om het rijden te ondersteunen. De systemen baseren zich op objecten of kenmerken op de weg: bijvoorbeeld de wegmarkering, stoplichten of verkeersborden. Dat werkt niet vlekkeloos.

Bij laagstaande zon hebben de camera’s bijvoorbeeld moeite om de wegmarkering te herkennen. Dat was de oorzaak van recente ongelukken met zelfrijdende auto’s. De provincie Noord-Holland bekijkt wat zij kan doen om de slimme auto veilig te laten rijden, bijvoorbeeld door de weg slimmer te maken. Er lopen projecten om chips in de weg en busstoplichten te plaatsen, die met de slimme systemen in de auto kunnen communiceren. De camera’s in de bussen herkenden deze ‘negenogen’ namelijk niet. Deze combinatie van slimme technologie in de auto en in de weg, zogenaamde ‘coöperatieve systemen’ is het ‘ontwikkelingspad15’ van Nederland. De proef was succesvol en wordt nu in Nederland uitgerold. De combinatie van slimme technologie in de auto en in de weg betekent echter ook een verandering van verantwoordelijkheden. Het functioneren van de slimme weg valt onder de verantwoordelijkheid van de wegbeheerder. Zo wordt de provincie dus medeverantwoordelijk voor het functioneren van de auto. Dat roept vragen op over aansprakelijkheid van de provincie (we gaan hier in de volgende paragraaf

13 https://www.cnet.com/news/alphabet-google-waymo-ceo-john-krafcik-autonomous-cars-wont-ever-be-able-todrive-in-all-conditions/

14 https://www.cnet.com/news/alphabet-google-waymo-ceo-john-krafcik-autonomous-cars-wont-ever-be-able-todrive-in-all-conditions/

15 In de visie van het rijk, met participerende partners, onder andere Rijkswaterstaat en provincies

Data doorzien

33

dieper op in), maar ook over toekomstige onderhoudskosten. De provincie kijkt wat zij kan doen om de auto te laten rijden. Daarnaast is het echter ook van belang om te kijken wat de auto kan doen om de beleidsdoelen van de provincie te halen op het gebied van veiligheid, doorstroming en duurzaamheid. Datagedreven beheer van de infrastructuur Op het gebied van verkeersmanagement en Smart Mobility, gebeurt al veel met data en nieuwe technologie, maar er wordt over het algemeen nog weinig proactief op de technologische ontwikkelingen ingespeeld. Het Datalab onderzoekt daarom op welke terreinen de inzet op datagebied kan worden geïntensiveerd. Predictive maintenance is hier een voorbeeld van. Op dit moment zijn de processen voor beheer en onderhoud vrij star. Er is wel enig maatwerk, maar het asfalt wordt in een vaste cyclus vernieuwd en er zijn vaste momenten om de metaalmoeheid te meten. Kasper de Rooy: ‘Op bruggen, sluizen en andere objecten is veelal al apparatuur aanwezig die allerlei variabelen meet. Bij een brug in beheer van de provincie analyseren we deze gegevens nu ook. Sensoren houden o.a. informatie bij over temperatuurontwikkeling, drukontwikkeling en trillingen in de brug, hoe lang de brug open en dicht staat.

In de volgende stap binnen de pilot bekijken we of er aanvullende sensoren nodig zijn, bijvoorbeeld over weersinvloeden.’ De provincie werkt samen met een externe partij die kennis heeft van het beheer van infrastructuurobjecten. De verwachting is dat datagedreven werken het mogelijk maakt om storingen voor te zijn. Gezien de korte looptijd van drie tot vier maanden zal er geen voorspellend model zijn, maar wordt wel duidelijk welke inzichten sensordata geven. Dit biedt beheerders al waardevolle informatie om proactiever te gaan werken. Kasper de Rooy: ‘Predictive maintenance draait vooral om efficiëntie en kostenbesparing. Daar is doorgaans niemand op tegen. Als we er met betere monitoring voor kunnen zorgen dat burgers minder vaak voor een storing staan, is dat alleen maar positief. Toch zullen vragen moeten worden uitgediept over: wie levert de technologie, wie is eigenaar van de data en hoe zit het met intellectueel eigendom? Op dit moment is de provincie met verschillende partijen aan het experimenteren, en zien we dat op dit terrein nog weinig partijen echt van de hoed en de rand weten.’

Data doorzien

4.2

34

Maatschappelijke, ethische en politieke kwesties

Privacy Door digitalisering komt een steeds grotere stroom van gegevens beschikbaar, naarmate apps, voertuigtechnologie en slimme infrastructuur meer informatie met elkaar uitwisselen. Dit kan gaan over data in de auto (rijgedrag, remweg, remtijd, snelheid e.d.), de omstandigheden op de weg of over verkeerspatronen. Deze gegevens maken nieuwe toepassingen mogelijk, maar leiden ook tot vragen over bescherming van persoonsgegevens, bijvoorbeeld van automobilisten of reizigers. Welke gegevens wil en mag de provincie gebruiken, en voor welk doel? En hoe zit dat met andere partijen, zoals verzekeraars, navigatiebedrijven en politie? In het verleden bleek dat het naleven van de regelgeving rondom persoonsgegevens nog niet betekent dat reizigers of automobilisten het gebruik van hun data altijd accepteren. In 2011 ontstond er ophef over het doorverkopen van geanonimiseerde data over rijsnelheden van automobilisten door TomTom aan de politie. Die gebruikte ze om er de plaatsing van flitspalen op af te stemmen. Deze werkwijze was wettelijk toegestaan en werd vermeld in de gebruiksvoorwaarden, maar veel automobilisten waren het niet eens met de manier waarop ‘hun’ data werden hergebruikt. Inmiddels zijn er diverse organisaties, zoals de ANWB, die zich zorgen maken over de data die slimme auto’s verzamelen en de toe-eigening daarvan door autofabrikanten.

Met het initiatief ‘My Car, My Data’ pleiten ANWB en zusterorganisaties voor meer wettelijke bescherming voor voertuigdata. Welke positie kiest de Provincie Noord-Holland? In de praktijk ligt ook function creep op de loer: de data worden ingezet voor andere doeleinden dan oorspronkelijk bedoeld. Bij de Automatische Nummerplaatregistratie (ANPR) bleek dat de camera’s niet alleen werden gebruikt om zware criminelen op te sporen, maar dat de politie een convenant sloot met de Belastingdienst om de gegevens te gebruiken voor belastingcontroles.16 De provincie Noord-Holland kreeg hiermee te maken in een onderzoek naar ovknooppunten. Data van reizigers werden ineens gebruikt voor een ander doel: reizigers vragen naar hun ervaring over hun reisbestemming. Welke gegevens wil de provincie verzamelen over reizigers, welke niet? Chris de Veer: ‘Het bureau gebruikte gegevens van de telecomprovider om te kijken waar mensen waren geweest. Die mensen kregen een berichtje: “u bent op dat station geweest, wat vond u er van?” Daar was geen toestemming voor gegeven. Je wilt geen overheid zijn die als Big Brother opereert. Je moet je afvragen of je die kant wel op wil.’

16 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2014-30314.html

Data doorzien

35

Autonomie Met de opkomst van het Internet of Things en persuasieve technologie, wordt het mogelijk om gedrag van verkeersdeelnemers meer te sturen (Timmer et al., 2013). In een auto kan bijvoorbeeld een sensor zitten die aangeeft dat de brandstof bijna op is. Vervolgens verschijnt op de voorruit van de auto de route naar het dichtstbijzijnde pompstation. Handig voor gebruikers, en voor bedrijven. Het algoritme zou bijvoorbeeld zo ingericht kunnen worden dat ze de route toont naar de dichtstbijzijnde pomp van het bedrijf dat het meest betaalt aan de ontwerper van het algoritme. Digitaal sturen roept daarom vragen op over hoe ver technologische beïnvloeding mag gaan, en hoe dat zo eerlijk mogelijk gebeurt. Veiligheid en aansprakelijkheid In de ontwikkeling van de zelfsturende auto is het waarborgen van de verkeersveiligheid een van de meest prominente vraagstukken. Verkeersongevallen, ook met slimme auto’s, blijven onvermijdelijk (Goodall, 2014). Er lopen daarom discussies over wie verantwoordelijk is als er een ongeluk gebeurt.17 Voor auto’s zijn momenteel risico’s, verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden afgedekt in een complex stelsel van rijbewijzen, verzekeringsplichten, RDW-testen, AP-keuringen, wegbeheer, e.d. De komst van slimme technologie in auto’s en wegen kan gaan zorgen voor verschuivingen.

In zogenaamde ‘coöperatieve systemen’ hangt het functioneren van de slimme auto deels af van slimme systemen in de weg. Een ongeluk kan ook komen door een defect in een ‘wegkantsysteem’ (Royakkers en van Est, 2016). Om in de toekomst vast te kunnen stellen wie of wat bijgedragen heeft aan het ongeluk, is informatie nodig over welke gegevens van de wegkant naar de auto zijn gestuurd, en vice versa, en over de reactie van de bestuurder. Dat kan via een elektronische datarecorder. Maar hoe verhoudt zo’n systeem zich tot de privacy van bestuurders? Welke gegevens worden vastgelegd? Wie kan het inzien, en onder welke voorwaarden? Van het Europese eCall systeem, ingevoerd in 2018, heeft het Europese Parlement besloten dat dit systeem een ‘slapend bestaan’ moet leiden. Het komt pas in actie zodra er een ongeluk plaatsvindt. Het bevat informatie over de plek van het ongeluk, de rijrichting, het aantal inzittenden, het type voertuig en het type brandstof. De vraag is of dit in de toekomst ook zo blijft, aangezien een actieve datarecorder kan helpen bij het vaststellen van aansprakelijkheid. Mogelijk leidt dat 17 Er zijn zes verschillende niveaus van geautomatiseerd of autonoom rijden.

Op de eerste niveaus (0-2), waarin sprake is van rijondersteuning en de bestuurder handen aan het stuur en ogen op de weg houdt, en op het hoogste niveau (5), waarin de auto volledig autonoom is, voorziet de bestaande wetgeving veelal in de vraag wie verantwoordeljik is. Ingewikkelder is de situatie voor de tussenliggende niveau’s (3-4), waarbij de bestuurder tijdelijk zijn handen van het stuur en ogen van de weg heeft. In hoeverre functioneerde de rijtaakondersteuning? Had de bestuurder een systeem eerder aan kunnen zetten (Royakkers en Van Est, 2016)?

Data doorzien

36

in de toekomst tot een nieuwe politieke afweging, waarbij privacy van automobilisten, en het kunnen aantonen van wie verantwoordelijk is, opnieuw gewogen worden.

4.3

Conclusie

Dit hoofdstuk laat zien dat de beleidspraktijk op het gebied van mobiliteit door de inzet van data en digitale technologie ingrijpend aan het veranderen is. We zagen ontwikkelingen rondom in-car technologie, slimme technologie in de weg en digitalisering van verkeersinformatie (zoals verkeersborden, maximumsnelheden, high definition mapping e.d.). De provincie bereidt zich via deze trajecten voor op slimme auto’s en zelfrijdende auto’s. Deze kunnen mogelijk zorgen voor een betere doorstroming, betere verkeersveiligheid en minder CO2-uitstoot, maar dat lukt alleen als de provincie daar actief op stuurt en tijdig verkent aan welke eisen de digitale infrastructuur moet voldoen. Als hoeder van publieke waarden, zoals verkeersveiligheid, is een actieve opstelling van de provincie in haar rol als wegbeheerder van belang, om grip te krijgen op diverse maatschappelijke, ethische en politieke vragen. Net als bij natuurbeleid, zien we bij mobiliteit een verbreding van de rol van de provincie. Zij is niet langer alleen beheerder van de fysieke infrastructuur, maar wordt nu ook beheerder van de digitale provinciale infrastructuur en soms ook van de bijbehorende data. Op dit moment hebben provincie en andere betrokken partijen nog onvoldoende zicht op wat dit in de praktijk gaat betekenen.

Welke verantwoordelijkheden heeft de provincie voor het functioneren van digitale sensoren in de weg, of de kwaliteit en het up-to-date houden van digitale verkeersinformatie, zoals verkeersborden, of straks high definition mapping? Waar raken provinciale verantwoordelijkheden aan die van andere partijen? De provincie opereert momenteel in deze innovatietrajecten binnen een netwerk van vele partijen, met verschillende verantwoordelijkheden, waarbij er veel aandacht is voor het technologische functioneren van de digitale infrastructuur. Krijgen andere vraagstukken, zoals de verdeling van verantwoordelijkheden, voor beheer, standaardisatie en kwaliteit van digitale infrastructuur en verkeersinformatie voldoende aandacht? Hoe kan de provincie mede vorm en richting geven aan deze ontwikkelingen? Welke mogelijkheden bieden onderzoeksfinanciering, inkoopvoorwaarden, samenwerking, deelname aan standaardisatiefora om te sturen op realisatie van de beleidsambities van de provincie?

Data doorzien

5

37

Lucht, water en bodemkwaliteit

Provincie Noord-Holland heeft de ambitie om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te behouden en waar mogelijk te verbeteren. Lokale, landelijke, maar ook internationale regels vormen hierbij een belangrijke leidraad. Nieuwe technologieën bieden mogelijkheden voor het nauwkeuriger in kaart brengen van regionale waarden en nieuwe manieren voor kwaliteitsbewaking. Experimenten met data en dergelijke technologieën – niet in het lab, maar ‘op straat’ – zijn niet onschuldig of vrijblijvend. Hierdoor ontstaan maatschappelijke en politieke discussies die vroegtijdig geadresseerd dienen te worden. Provincies hebben de taak om de milieuwetgeving voor lucht, bodem en water te handhaven.18 Verkeer, industrie en intensieve veehouderij zorgen bijvoorbeeld voor fijnstof, een belangrijke vorm van luchtvervuiling. Bestrijdingsmiddelen uit de landbouw en afvalstoffen uit bijvoorbeeld riolering en industrie, kunnen bodem en water verontreinigen. Bij deze kernopgave zoekt de provincie Noord-Holland naar een goede balans tussen leefbaarheid en economische ontwikkeling (Provincie Noord-Holland, 2018a). Naast haar handhavende rol, gaat de provincie verontreiniging tegen en zorgt zij voor schoon zwemwater en veilige routes voor vrachtwagens met gevaarlijke stoffen.19 In 2018 startte de provincie Noord-Holland een eigen Datalab om meer proactief op technologische ontwikkelingen in te spelen.

We spraken met Kasper de Rooy, kwartiermaker van het Datalab. Hij bekijkt vanuit het Datalab hoe en op welke terreinen de provincie Noord-Holland de inzet van data en nieuwe technologie kan intensiveren. We richten ons in dit hoofdstuk op voorbeelden in het Datalab rondom lucht, water en bodemkwaliteit (met name lucht). We bespreken hier ook het thema bodemdaling dat in het interview met Grisjo Koers (provincie ZuidHolland) aan de orde kwam. We laten hiermee zien hoe de inzet van data en nieuwe manieren van meten de beleidspraktijk van de provincie beïnvloeden.

5.1

Digitalisering en nieuwe manieren van meten

Flexibeler en fijnmaziger meetnet met goedkope sensoren De provincie Noord-Holland experimenteert in het Datalab met toepassingen van (nieuwe) data-analysetechnieken en het Internet of Things. Een van de projecten in 18 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/provincies/taken-provincie 19 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/provincies/taken-provincie

Data doorzien

38

het Datalab gaat over het meten van luchtkwaliteit via burgerparticipatie. Bewoners kunnen zelf sensoren plaatsen en luchtkwaliteit in de eigen omgeving meten. De provincie onderzoekt onder andere samen met diverse gemeenten, de Omgevingsdienst, GGD, TNO, RIVM, het Havenbedrijf en TataSteel of luchtkwaliteit flexibeler en fijnmaziger te meten is.20 De provincie treedt op als initiatiefnemer en financier en ziet in dit project een manier om het eigen beleid rondom luchtkwaliteit verder te ontwikkelen. De nieuwe Omgevingswet zal het namelijk toestaan om als lagere overheid strengere of juist minder strenge omgevingswaarden te hanteren, mits dit goed gemonitord kan worden. De huidige luchtmeetnetten zijn daarvoor onvoldoende fijnmazig. Nederland kent een officieel meetnet van hoogwaardige technologie, waarin professionele partijen als RIVM en GGD op bepaalde plekken de luchtkwaliteit meten, en berekenen. Zij zien toe op de kwaliteit van sensoren, de interpretatie van de data uit de sensoren, en de rekenmodellen. Een fijnmaziger meetnet, waarbij burgers zelf gaan meten met goedkope sensoren, verandert deze situatie. De burgers zijn nieuwe spelers, met nieuwe apparatuur. Het roept vragen op over de data uit metingen (hoe betrouwbaar zijn de sensoren, welke informatie is uit de sensoren te halen). In het Datalab onderzoekt de provincie deze technische vragen.

Daarnaast liggen er vragen op tafel over hoe de data worden geïnterpreteerd en hoe op de kwaliteit van die interpretatie wordt toegezien. Laat de provincie dat over aan professionele partijen, of aan burgers? Of is er een middenweg? Kasper de Rooy: ‘We kunnen er bijvoorbeeld voor kiezen om alleen erkende instituten de data te laten interpreteren zodat er alleen gevalideerde, geïnterpreteerde en toegelichte cijfers op het web geplaatst worden. We kunnen er ook voor kiezen om burgers de mogelijkheid te geven om naar de ruwe data te kijken. De provincie heeft op dit moment de benadering om hierover zo open mogelijk te zijn.’ Naast burgers, kunnen ook andere partijen opstaan die zelf gaan meten, bijvoorbeeld op basis van ‘open data’ die de provincie ter beschikking stelt. Nieuwe partijen kunnen komen met andere meetmethoden, of verdienmodellen van bestaande partijen bedreigen. Dat kan tot gevoelige maatschappelijke discussies leiden, zeker in regio’s rondom Schiphol of Tatasteel. Wat doet de provincie als burgers meten dat de luchtkwaliteit achteruit gaat?21

20 https://waag.org/nl/project/hollandse-luchten 21 https://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2281186-sensor-om-zelf-luchtvervuiling-te-meten-nieuw-wapen-voor-deburger-of-zoethoudertje.html

Data doorzien

39

Beschikbare data Naast dat digitalisering en nieuwe technologie het mogelijk maken een nieuw meetnet op te zetten, kunnen er bestaande data voor nieuwe doeleinden worden gebruikt. Bij de provincie Zuid-Holland zijn er bijvoorbeeld stappen gemaakt om satellietbeelden te gebruiken om bodemdaling in kaart te brengen. Bodemdaling is een belangrijk thema voor Zuid-Holland, maar dat is het ook rond de polders in Flevoland, Noord-Holland en de Groninger gasvelden (PBL, 2016). De verzakking zorgt voor schade aan huizen en brengt het karakteristieke Nederlandse landschap in gevaar. Grisjo Koers: ‘In maart 2018 hebben we hebben experts bij elkaar gebracht voor een masterclass aardobservaties. Zij hebben gekeken wat we met de datasets die we nu hebben, in kaart kunnen brengen van bodemdaling. We zien wel dat de satellietbeelden nu nog niet specifiek genoeg zijn en dat die data in de basis beter zullen moeten worden. We maken nu gebruik van beelden die nooit met dit doel gemaakt zijn.’

5.2

Maatschappelijke, ethische en politieke kwesties

Transparantie meetmethoden en algoritmen De provincie Noord-Holland wil graag meer datagedreven werken (zie bijvoorbeeld haar Datastrategie, 2018); zo veel mogelijk en zo zinvol mogelijk gebruik maken van data. Maar de provincie weet ook dat data niet neutraal zijn en dat het van belang is om transparantie te bieden over achterliggende meetmethoden. Er kunnen fouten insluipen, of data kunnen niet compleet zijn. In elk stap van een data-analyseproces worden keuzes, aannames en interpretaties gemaakt die het eindresultaat beïnvloeden (Kool et al., 2014). Kasper de Rooy: ‘We zijn zelf wel bezig om grip te krijgen op de geavanceerde modellen, rekentools, die voor niet-ingewijden een black box vormen. Het Datalab zou je kunnen zien als een teken dat we eigenlijk met elkaar wat meer willen snappen wat er aan de inhoudelijke kant gebeurt.’ Meer datagedreven werken kan nieuwe inzichten bieden voor beleid. Maar data bieden lang niet altijd een eenduidig antwoord. Data zijn immers niet neutraal. De inzet van data levert daarom niet per se meer consensus op over de keuzes en afwegingen voor beleidsmakers (zie Slob en Staman, 2012). Wetenschapsdenker Daniel Sarewitz is stelliger: hoe groter de maatschappelijke belangen die op het spel staan, hoe groter de onzekerheid en onenigheid zijn.

De provincie NoordHolland kent met TataSteel en de luchthaven Schiphol maatschappelijk en politiek gevoelige dossiers, waarbij de uitkomsten van data-analyses al snel door elkaar

Data doorzien

40

betwistende partijen ter discussie worden gesteld. Juist in deze dossiers is transparantie over meetmethoden en gemaakte keuzen van belang. De eerste gerechtelijke uitspraken over het verplicht openbaar maken van keuzes, gebruikte gegevens en aannames in rekenprogramma’s gebruikt door de overheid, zijn al gedaan (Raad van State, 2018). De Raad van State geeft verder aan dat de beginselen van ‘behoorlijk bestuur’, zoals het kunnen toelichten van besluiten over een belanghebbende, en rekening houden met omstandigheden, een goede leidraad bieden voor transparantie bij de inzet van algoritmen. Burgerparticipatie De pilot met een fijnmazig meetnet biedt ruimte voor burgerparticipatie. De deelnemers raken inhoudelijk meer betrokken bij het beleid van de provincie, en bij de soms complexe afwegingen en beleidskeuzes die de provincie moet maken, bijvoorbeeld tussen werkgelegenheid, gezondheid, klimaatadaptatie en energietransitie. Maar het creëert ook verwachtingen bij burgers. Als metingen in een bepaalde gebied (te) hoog zijn, wat gebeurt daar dan mee? Zijn de afwegingen van de provincie uit te leggen aan de metende burgers? Kasper de Rooy: ‘De vraag is of dit uiteindelijk ook wel echt positief gaat uitpakken.

Op het moment dat je rond industrie, (vaar)wegen of rond Schiphol bijvoorbeeld waarden vindt die vrij hoog zijn, spelen er vanzelfsprekend ook allerlei belangen mee.’ De participatie van burgers, en de uitkomsten van dat proces, dienen daarom te zijn ingebed in het beleidsproces, om teleurstellingen te voorkomen (Korthagen & van Keulen, 2017). Het is vooral van belang om helder te zijn hoe mensen kunnen meedoen, met welk doel, en op welke manieren ze bijdragen aan de besluitvorming en wie waarvoor verantwoordelijk is. Dat schept heldere verwachtingen bij alle betrokkenen. Het gaat dus ook om communicatie en feedback naar de participerende burgers: waarom worden data verzameld en wat wordt er mee gedaan? Welke verwachtingen hebben de deelnemers? Wat zijn voor de deelnemers belangrijke onderzoeksvragen?

5.3

Conclusie

Het is duidelijk dat de inzet van data en nieuwe technologieën mogelijkheden bieden voor het nauwkeurig monitoren van luchtkwaliteit. Er raken nieuwe partijen (burgers) bij betrokken, die bestaande manieren van meten en kwaliteitsbewaking betwisten. Experimenteren met data en digitale technologie is daarom geen onschuldige of vrijblijvende proef. Het experimenteren gebeurt niet veilig in een lab, geïsoleerd van beleid en burgers, maar ‘op straat’ waar het raakt aan het leven en de zorgen van burgers, bijvoorbeeld in het geval van Schiphol en TataSteel. De

Data doorzien

41

metingen kunnen direct van invloed zijn op maatschappelijke en politieke discussies op dit vlak. Het regelen van de ‘ethiek van het living lab’ is daarom een belangrijk aspect bij het starten van dit soort experimenten (Van Est et al., 2018). Een ethisch impact assessment, in analogie van een dataprotectie impact assessment, kan hierbij een handzame tool zijn. Ook de inbedding van het experiment in het beleidsproces is een thema om vroegtijdig te adresseren. Hoe gaat de provincie, samen met andere overheden, om met de uitkomsten van de metingen? Welke beleidskeuzes worden gemaakt? Op welke andere manieren kunnen overheden burgers ondersteunen, bijvoorbeeld via het ter beschikking stellen van contra-expertise of het faciliteren van maatschappelijke discussies over luchtkwaliteit, duurzaamheid en economische groei? De achterliggende motivatie is om meer evidence based te gaan werken, maar zeker daar waar maatschappelijke belangen op het spel staan, brengen data niet snel eenduidigheid. Voor de provincie is het daarom van belang om kennis te hebben over de technologie en erkende meetmethoden, en hierover transparant te zijn naar belanghebbenden. De gebruikte algoritmen vormen nu vaak een blackbox. Transparantie en uitlegbaarheid worden daarom belangrijke aspecten om tijdens het innovatietraject mee te nemen. Dat vraagt om andere expertise dan uitsluitend technische kennis.

Ook via het verlenen van (onderzoeks)financiering of inkoop van een softwareprogramma, kan de provincie sturen op uitlegbaarheid.

Data doorzien

6

42

Economische transitie

Het toenemende belang van digitale technologie voor de economische bedrijvigheid en klimaatveranderingen drijven de transitie naar een digitale en circulaire economie. We richten ons in dit hoofdstuk op dit laatste; de ambities voor een meer duurzame, kennisintensieve en circulaire economie (Provincie Noord-Holland, 2018a). De provincie Noord-Holland experimenteert met het opzetten van een online materialenpaspoort voor de infrastructuur om hergebruik van materialen gemakkelijker te maken. Hier is de ambitie om afval te verminderen door zoveel mogelijk materialen te hergebruiken. De nationale en provinciale doelstelling is om in 2030 het gebruik van primaire grondstoffen met 50% te beperken, en in 2050 volledig circulair te zijn (Rijksoverheid, 2016). Om dit te bewerkstelligen kan het handig zijn om aan alle materialen een identiteit en waarde toe te kennen. Via het Madasterplatform worden grondstoffen, materialen en componenten die in gebouwen zitten, gedocumenteerd, net zoals dat bij verkaveling en grondbezit gebeurt bij het Kadaster. De provincie wil graag ervaring opdoen met het opzetten van een overzichtelijk, online materialenpaspoort zoals Madaster dat voorstaat, maar dan voor de infrastructuur.

We spraken met Peter Korbee (beleidsmedewerker energietransitie bij Provincie Noord-Holland) en Paul Jansen, (adviseur civiele techniek, innovatie en duurzaamheid bij Provincie Noord-Holland), over de samenwerking tussen de provincie en stichting Madaster. Dit hoofdstuk richt zich op de ervaringen van de provincie Noord-Holland met dit specifieke voorbeeld.

6.1

Digitalisering en circulaire economie

In de transitie naar een circulaire economie wordt digitalisering een belangrijke rol toegedicht (TNO, 2018). Met sensoren en het Internet of Things wordt het bijvoorbeeld mogelijk om informatie over de kwaliteit, levensduur, en daarmee restwaarde van het materiaal, real-time te meten. Databases en platforms bieden nieuwe manieren, zoals een materialenpaspoort, om informatie over materialen inzichtelijk en toegankelijk te maken voor een breed scala aan betrokken partijen. De hoop is dat het daarmee gemakkelijker wordt om materialen te hergebruiken.

Data doorzien

43

Paul Jansen: ‘Het paspoort bewijst zijn meerwaarde ten aanzien van de te bereiken ambities doordat bouwers al bij de inschrijffase op een project een goed beeld hebben van de circulaire kansen. Nu moet daarvoor in de archieven worden gedoken. Ik verwacht dat we straks bij elk nieuwbouwproject een digitaal paspoort krijgen bij oplevering dat we met één druk op de knop kunnen implementeren in ons eigen Areaaldata en in Madaster’. Nieuwe platformen De provincie Noord-Holland heeft net als de nationale overheid, de ambitie om in 2050 circulair te zijn, en in 2030 50% minder primaire grondstoffen te gebruiken. Daarvoor moeten grondstoffen worden hergebruikt. De Stichting Madaster werkt daarvoor aan een digitaal platform waarmee data over materialen in gebouwen zonder woonfunctie op een overzichtelijke manier kunnen worden gedocumenteerd en ontsloten. De provincie Noord-Holland onderzoekt wat de mogelijkheden zijn van een dergelijk platform voor infrastructurele objecten. Zo’n online materialenpaspoort maakt hergebruik van materialen mogelijk en biedt de provincie meer inzicht in het monitoren van haar beleidsambities. De provincie wil de technische en juridische mogelijkheden verkennen en de toepassingen van een paspoort onderzoeken.

Peter Korbee: ‘Het te ontwikkelen platform bestaat uit een digitale 3Drepresentatie van een object waaraan data worden gekoppeld, zoals areaalgegevens, materiaaleigenschappen (type, samenstelling), aansluitdetails (locatiebepaling van het materiaal, demonteerbaarheid) en economische gegevens (levensduur, of schaarste-gerelateerde informatie).’ Nieuwe rollen Er ontstaan ook nieuwe rollen voor diverse partijen, bijvoorbeeld een makelaar in ‘reststromen’. In het Datalab van de provincie Noord-Holland start een project om data over de afvalstromen (reststromen) van bedrijven te analyseren, op basis van gegevens van verleende vergunningen door de Omgevingsdienst. Welke stoffen gebruiken bedrijven in hun proces, en welke stoffen hebben ze op een gegeven moment als reststroom? Zijn die herbruikbaar voor andere partijen? Kasper de Rooy: ‘Op basis daarvan zouden we kunnen kijken naar welke matches of mismatches daarin zitten waar we wat mee kunnen in ons beleid of als een soort “reststromen”-broker’. Een andere mogelijke nieuwe rol voor de provincie is toezien op berekeningen en standaarden. Op dit moment is er nog geen standaard hoe bijvoorbeeld 1 ton CO2 gekoppeld moet worden aan x euro’s, of hoe te rekenen met energiemegajoule, de waarde van een materiaal, of een fictief bedrag.

Een dergelijke standaard kan de provincie helpen om circulaire projecten met elkaar te vergelijken, en de beste te

Data doorzien

44

stimuleren. Tegelijkertijd kan een dergelijke standaard, als er veel belangen op het spel staan, ook door partijen ter discussie worden gesteld. Dit vraagt om een partij die toezicht houdt op de berekeningen. Peter Korbee: ‘Een aannemer moet zorgen dat hij inzichtelijk maakt hoe hij zoveel mogelijk hergebruikt. Een gevaar is wel dat je relatief makkelijk met getallen kunt goochelen. Dit moeten we voorkomen en dat kan bijvoorbeeld door onafhankelijke partijen te laten inventariseren en te controleren’. Nieuwe verdienmodellen De nieuwe digitale technologie maakt ook nieuwe verdienmodellen mogelijk. Daarin zijn de aangeboden producten vaak een dienst. Het functioneel gebruik van apparatuur (in plaats van verkoop of eigendom) komt dus centraler te staan.22 Diverse partijen, waaronder provincies, experimenteren met deze nieuwe verdienmodellen. Er is nog veel onduidelijkheid over hoe de markt zich gedraagt in een circulaire economie. Klassieke uitgangspunten over overheid als eigenaar van publieke goederen als wegen, lantaarnpalen, of bruggen worden op een nieuwe manier ingevuld. Maar hoe stelt de overheid in deze nieuwe economie dan publieke belangen veilig? Welke voorwaarden zijn daar voor nodig?

6.2

Maatschappelijke, ethische en politieke kwesties

Standaardisatie Bij gebouwen zijn veel van de benodigde gegevens gestandaardiseerd. Dat is veel minder het geval bij infrastructuur. Geen brug is bijvoorbeeld hetzelfde. Dat betekent dat voor ieder object een nieuwe 3D-omgeving gebouwd moet worden; dat kost veel tijd en geld. Ook ontbreken er gegevens. Een opleverdossier zou technische gegevens moeten bevatten over de materialen (hoeveelheden, kwaliteit, bouwjaar, verwachte levensduur, montage, etc.). Maar niet alle dossiers zijn (digitaal) beschikbaar en de kwaliteit en het format van de dossiers verschilt. Daarom is standaardisatie van gegevens nodig. De vraag is wie daarover de regie neemt. Paul Jansen: ‘Het materialenpaspoort is een veelomvattend project. Er wordt op dit moment alleen op strategisch en tactisch niveau gesproken; daar zijn we goed in. Om het materialenpaspoort operationeel te maken moeten alle belanghebbenden en afnemers het eerst eens worden over de

22 Deze verdienmodellen betekenen niet automatisch dat ze milieuwinst opleveren. Volgens het rapport ‘Van betalen voor bezit naar betalen naar gebruik’ van het Planbureau voor de Leefomgeving (2017) is veel afhankelijk van hoe de verdienmodellen precies worden ingevuld.

Data doorzien

45

inhoud en vormgeving van het paspoort (denk aan: assetmanager, contractmanagers, aannemers, duurzaamheidsadviseurs, materiaaldeskundigen, sloopbedrijf).’ Veiligheid Het is nog niet bekend of het platform open of gesloten zal zijn. Er zijn verschillende opties denkbaar: de provincie heeft haar eigen overzicht (open of gesloten), de provincie doet mee met Madaster, of de provincie koopt een platform. De provincie wil graag zorgen voor open toegang, zodat zoveel mogelijk informatie over de materialen bekend is. Maar in de infrastructurele objecten zitten ook kostbare materialen, bijvoorbeeld koper. Het in kaart brengen van die materialen zorgt voor nieuwe kwetsbaarheden, bijvoorbeeld diefstal of sabotage. Dat is een bezwaar voor de netbeheerder. Aan de andere kant kan het plaatsen van sensoren in materiaal diefstal juist ook bemoeilijken, omdat dan altijd te achterhalen is waar het materiaal is. Peter Korbee: ‘De overheid kiest graag voor het openbaar maken van data, maar dit heeft ook risico’s. Momenteel kijken we vooral naar wat er technisch mogelijk is. Vervolgens moeten we kijken wat we er als provincie mee willen en dan komt de vraag over een open of gesloten database. Dit laatste heeft nu nog niet de aandacht.’ Markt of overheid? Het toekennen van bepaalde waarden aan afval en grondstoffen heeft impact op de markt.

Een te slopen brug levert in een circulaire economie geld op. Als grondstoffen zeldzaam worden kan dat een interessante marktwerking teweeg brengen. Zo ver is het nog niet, maar in hoeverre moet de provincie die markt controleren om te voorkomen dat er prijsopdrijving ontstaat? Er zal ook een discussie opborrelen over de labels ‘nieuw’ en ‘tweedehands’. In de nu bestaande platforms wordt in eerste instantie de nieuwwaarde ingevoerd. Na verloop van tijd wordt deze vervangen door een reële waarde. Ook is het denkbaar dat nieuwe en goede, tweedehands rioolbuizen in hetzelfde magazijn worden opgeslagen en beiden als nieuw worden verkocht. Tweedehandsspullen kunnen nieuwe spullen gaan verdringen en leiden tot een onduidelijke rol voor de overheid op de markt. Peter Korbee: ‘Er zijn nog niet voldoende tweedehandsmaterialen om niet meer nieuw te produceren. Wat voor een effect heeft dit op de prijzen en welke rol neemt de overheid hierin? En welke keuzes maakt de overheid zelf, bijvoorbeeld voor het al dan niet toepassen van sloopbeton voor de fundering van asfalt?’

Data doorzien

6.3

46

Conclusie

De pilot voor een online materialenpaspoort voor de infrastructuur bevindt zich nog in een beginfase. Het is een schakel in een andere manier van werken en andere marktverhoudingen in de transitie naar een circulaire economie. Dat komt niet zomaar van de grond. Het gaan niet enkel om het opzetten van een database, maar om een andere manier van werken, niet alleen binnen de provincie, maar van vele betrokken partijen. Dat vraagt om coördinatie en afstemming, bijvoorbeeld over afspraken rondom opleverdossiers. De provincie kan hierin een aanjagende rol spelen. Als opdrachtgevende partij komt de provincie voor politieke keuzes te staan. In hoeverre neemt zij de regie in de vastlegging van data over infrastructurele objecten, en via welke instrumenten wil ze hierin sturen? Door gezamenlijk op te trekken met andere provincies, kan de provincie als opdrachtgever bijvoorbeeld voorwaarden afdwingen over opleverdossiers. Het stimuleren van digitale oplossingen als een materialenpaspoort vraagt ook binnen de provincie-organisatie om een stevigere koppeling met de kernopgaven. Verder bestaat er veel onduidelijkheid over hoe de markt zal gaan werken binnen de circulaire economie, en wat dat betekent voor de overheid en de provincie. Daarvoor is nieuwe kennis nodig die niet kant en klaar op de plank ligt.

De provincie kan een rol spelen bij het vormgeven en ontwikkelen van kennisvragen voor haar beleid (zie Deuten en van Drooge, 2018).

Data doorzien

7

47

Energietransitie

Nederland staat voor de uitdaging om de energievoorziening te verduurzamen. Data en nieuwe technologieën bieden kansen om de provincie te helpen voorliggende regionale keuzes beter te onderbouwen. Door kennis op te bouwen over de nieuwe mogelijkheden en aandacht te vragen voor tal van maatschappelijke, ethische en politieke kwesties die de digitalisering van het energienet met zich mee brengt, kan de provincie nadrukkelijker de verbinding te leggen tussen de opgave van de energietransitie en de rol van digitalisering. Provincies voeren al actief klimaat- en energiebeleid, bijvoorbeeld door het stimuleren van de productie van duurzame energie, of via het beschermen van het landschap tegen de gevolgen van klimaatverandering.23 Provincies vormen zo een belangrijke schakel in de energietransitie.24 De plaatsing van windturbines, biocentrales en zonnepanelen raakt aan ruimtelijke ordening, het terrein van provincies. Ook het terugdringen van warmteverbruik, bijvoorbeeld van energiecentrales of industriegebieden, of via al dan niet aanleggen van warmtenetten, heeft een ruimtelijke component. En ook op het vlak van transport speelt de provincie als wegbeheerder en concessieverlener van een deel van het openbaar vervoer, een rol om verduurzaming mogelijk te maken.

Digitale technologie is onmisbaar in de overstap van fossiele brandstoffen naar een duurzamer energiesysteem, gebaseerd op zonne- en windenergie. Er komt meer decentrale opwekking van energie, doordat burgers en wijken zelf energie opwekken, bijvoorbeeld via zonnepanelen. De provincie Zuid-Holland verkent momenteel wat blockchaintechnologie kan betekenen, bijvoorbeeld bij het traceren van de herkomst van energie, en het verhandelen ervan. We spraken hierover met Grisjo Koers, strategisch adviseur data en technologie bij de provincie ZuidHolland. Ook het eerder genoemde Datalab van de provincie Noord-Holland kijkt hoe data een positieve rol kunnen spelen bij de energietransitie. Op basis van deze interviews en deskresearch verkennen we de betekenis van digitalisering voor de energietransitie voor de provincie.

23 https://ipo.nl/beleidsvelden/energie/energietransitie-nut-en-noodzaak 24 https://ipo.nl/beleidsvelden/energie/ips2e/provincies-belangrijke-schakel-energietransitie/

Data doorzien

7.1

48

Digitalisering in de energietransitie

Het Internet of Things, sensortechnologie, data, algoritmen en kunstmatige intelligentie, persuasieve technologie en platformen zijn sleuteltechnologieën voor de energietransitie25. De energiesector decentraliseert doordat burgers en wijken zelf energie opwekken, bijvoorbeeld via zonnepanelen. Ze kunnen deze energie teruggeven aan het energienet of gaan verhandelen. Nieuwe apps helpen bij energiebesparing, en bij het real time optimaliseren van vraag en aanbod. Om te verkennen wat blockchain is en kan betekenen, heeft de provincie ZuidHolland zich aangesloten bij een project op het gebied van de energietransitie. De provincie bekijkt of ze via een ‘start-up in residence’-programma subsidie beschikbaar kan stellen aan veelbelovende initiatieven van bedrijven. Daarvoor is begin 2019 een bijeenkomst georganiseerd. De provincie bekijkt nu welke pilot ze wil starten en hoe de provincie daarvan kan leren. Grisjo Koers: ‘Er heerst een gevoel dat je iets met blockchain moet en kunt.

Het gaat niet alleen om het toepassen van nieuwe technologie, maar om als organisatie open te staan voor nieuwe ontwikkelingen en ons adaptief vermogen te vergroten.’ De provincie Zuid-Holland doet ook mee aan een ‘datakamp’ van het CBS en de gemeente Den Haag om nieuwe inzichten over de energietransitie op te doen.26 Deelnemende partijen keken bijvoorbeeld naar ‘energiearmoede’: huishoudens die meer dan 10% van hun besteedbaar inkomen aan energie uitgeven. De gemeente Den Haag en de provincie Zuid-Holland keken op basis van gegevens over de huishoudens in Zuid-Holland, waar zonnepanelen op het dak liggen en hoe vaak ze voorkomen bij bepaalde bewonerstypen. Die informatie is relevant voor het project ‘Dakenjacht’, dat als doel heeft zoveel mogelijk daken groen (zonnepanelen of groene beplanting) of wit (geverfd om het zonlicht te reflecteren) om te vormen. Hiervoor willen gemeenten en de provincie partijen vraag en aanbod bij elkaar brengen om gezamenlijke inkoop mogelijk te maken.27 Data voor de energietransitie Een belangrijke drijfveer van de provincie om meer datagedreven te gaan werken is de verwachting dat data betere inzichten bieden voor beleid (‘evidence based policy’). Dit blijkt uit het bovengenoemde ‘datakamp’ waarin de provincie ZuidHolland participeert. Grisjo Koers betoogt dat data het uitgangspunt moeten worden voor beleid.

Door te beginnen met het interpreteren van de data, het eens te 25 Dit hoofdstuk is mede tot stand gekomen op basis van lopend onderzoek over digitalisering in de energietransitie door het Rathenau Instituut m.m.v. Romy Dekker.

26 https://www.cbs.nl/nl-nl/corporate/2019/10/energietransitie-centraal-tijdens-haags-datakamp 27 https://www.ad.nl/den-haag/duurzaamheid-in-den-haag-tijd-van-pionieren-is-voorbij~aba3e01a/

Data doorzien

49

worden over wat de echte uitdaging is, kunnen beleidsmakers op een iteratieve manier, in een proces van voortdurend passen en meten, met hun omgeving tot beleid komen. Grisjo Koers: ‘We zijn hier een datafabriek met elkaar. Vanuit data kun je beleidsvraagstukken op een andere manier oppakken. In plaats van te wachten tot een verkenning van een half jaar is afgerond, dan met een beleidsnotitie te komen waar anderen op kunnen reageren, kun je juist met elkaar het proces doorlopen.’ Ook de provincie Limburg constateert dat er momenteel te weinig informatie bekend is over hoeveel duurzame energie wordt opgewekt, en op welke locaties (Provincie Limburg, 2019). Limburg bekijkt samen met andere partijen, of met behulp van digitale technologieën, zoals deep learning en satellietbeelden, meer informatie over het huidige (duurzame) energieaanbod kan worden achterhaald.28 Daarmee hoopt de provincie gerichter beleid te kunnen opstellen, bijvoorbeeld om bepaalde (achterblijvende) gebieden te stimuleren. Bij de provincie Noord-Holland loopt vanuit het Datalab een project over de energietransitie. Er wordt bijvoorbeeld becijferd wat het huidige energieverbruik is, en wat het zou zijn geprojecteerd naar 2050, om te bekijken hoe een wijk op een andere manier energie kan gaan gebruiken. Op basis van dat soort berekeningen kunnen vervolgens ook politieke afwegingen worden gemaakt.

Bij gemeentes komen er vragen of ze over willen gaan op warmtenetten of waterstof. Aangezien de ene technologie meer zichtbare gebouwen en leidingen met zich mee brengt dan de andere, kan zo’n keuze heel bepalend zijn voor de aanblik van de wijk. Daarnaast heeft het ook enorme impact aan de bedrijfsmatige kant, welke bedrijfstakken gaan floreren? Kasper de Rooy: ‘Wanneer het met data evident is dat warmtenetten op een bepaalde locatie de enige logische keuze zijn, dan zal je daar minder kritische vragen over krijgen. Is het beeld diffuser dan wordt het lastig en maakt het veel uit wie de geavanceerde modellen en rekentools heeft ontwikkeld.’ Verzwaring of digitaliseren? De toename van elektrische apparatuur (zoals elektrische auto’s en warmtepompen) en het toenemende aandeel van decentrale energiebronnen (zoals zonneparken), zorgen momenteel voor een groot beslag op het elektriciteitsnet.

28 Zie bijvoorbeeld Deep Solaris, een samenwerking van CBS en BISS Instituut in Heerlen, dat op basis van deep learning het verbruik van zonnepanelen berekent door luchtsatellietbeelden van CBS, https://www.bissinstitute.com/cases/case-5/

Data doorzien

50

Netbeheerder Enexis moest daarom ‘nee’ verkopen aan boeren, bedrijven en verenigingen voor lokale groene energieprojecten in Groningen en Drenthe.29 Dit speelt ook in andere delen van Nederland.30 De provincies spelen een rol bij het aanwijzen van gebieden voor decentrale energieopwekking, en kunnen zo bijdragen aan slimme oplossingen voor het terugdringen van warmtegebruik.31 Data en digitale technologie maken het mogelijk om energienetten te optimaliseren in plaats van te verzwaren. Via digitalisering wordt het mogelijk data over energieproductie, -transport en -verbruik te verzamelen, te analyseren en in real time (bij) te sturen. Netbeheerders gebruiken hiervoor data van slimme meters, sensoren op het elektriciteitsnet en de weersverwachting. Met behulp van algoritmen kunnen ze hier patronen in herkennen en voorspellingen doen over vraag en aanbod, en zo de balans beter handhaven. Voor de provincie is het van belang om zicht te krijgen op wat de optimalisering van netten betekent voor andere beslissingen, bijvoorbeeld over locaties over decentrale energieopwekking. Nieuwe rollen, en nieuwe spelers Tot nu toe hadden consumenten, verenigingen en bedrijven een passieve rol binnen het energiesysteem; zij nemen energie af. Door digitalisering, en decentrale energieopwekking (bijvoorbeeld via zonnepanelen), kunnen deze partijen een actieve rol gaan spelen.

Zij kunnen zelf energie produceren, besparen en mogelijk verhandelen (Min EZK, 2016). Zo verschijnt een nieuwe actor, ‘de prosument’ op het toneel. Dit kan een burger, wijkcoöperatie, of (een eigenaar van) een elektrische auto zijn. De overtollige energie kan worden verhandeld op een platform. Daarmee ontstaat nog een nieuwe rol: een aggregator, of makelaar, die een platform beheert dat vraag en aanbod bij elkaar brengt, en de prijzen bepaalt. Het is voorstelbaar dat een ‘Uber-achtig’ platform ontstaat van elektrisch laden voor auto’s, waarbij laadinfrastructuur en laadmoment afhankelijk worden van de hoogste bieder.32 Niet alleen consumenten, ook grote technologiebedrijven als Google, Apple en Amazon betreden de energiesector. Ze leveren gebundelde diensten (smart living package) op het gebied van o.a. lifestyle, energie, mobiliteit, vermaak en nieuws (PBL, 2017). De grote technologiebedrijven leveren ook datacenters, zonneparken (bijvoorbeeld Google Energy), kabels, en apparaten (bijvoorbeeld slimme thermostaten). Ze verkrijgen zo een toenemende invloed op het energiesysteem.

29 https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/elektriciteitsnetwerk-kan-stroom-uit-lokale-groene-projectenniet-aan~b5a9fc1b/?referer=https%3A%2F%2Fwww.google.nl%2F

30 https://www.nrc.nl/nieuws/2018/09/20/volop-zonnestroom-maar-de-kabel-is-te-dun-a1617181 31 Zie bijvoorbeeld het Agriportgebied langs de A7 in Noord-Holland, de overtollige energieproductie van de tuinbouw wordt gebruikt door diverse datacenters op het terrein.

32 http://clubvanwageningen.strikingly.com/

Data doorzien

51

Nieuwe verdienmodellen: verdienen aan onbalans Met de nieuwe actoren ontstaan er ook nieuwe verdienmodellen. Deze draaien niet enkel om het produceren en leveren van energie, maar ook om het verwerven en exploiteren van data. Zo kan een netbeheerder of andere partij, als diens algoritmen ondercapaciteit voorspellen, bijvoorbeeld vragen aan burgers of bedrijven of ze in ruil voor een financiële tegemoetkoming op een ander moment hun auto willen laden of tijdelijk hun koelcel willen uitzetten. Dit levert vragen op over de beschikbaarheid, betaalbaarheid, robuustheid en toegankelijkheid van het energiesysteem (Rli, 2018; PBL, 2017).

7.2

Maatschappelijke, ethische en politieke vragen

Betrouwbaarheid en veiligheid Door de energietransitie krijgen we een decentraler energiesysteem. Het gebruik van hernieuwbare energiebronnen brengt onzekerheid met zich mee over het aanbod van energie; op windstille of bewolkte dagen is er minder energie beschikbaar. Data en algoritmen moeten helpen bij het voorspellen en voorkomen van balansverstoring in het net. Samen maken deze veranderingen het energiesysteem complexer en minder robuust. Innovaties op dit gebied moeten daarom zowel rekening houden met de kansen als de risico’s. Welke rol kan de provincie samen met andere overheden spelen bij het robuust houden van het digitale energienet? Privacy en autonomie Data gaan een steeds belangrijkere rol in het energiesysteem spelen (Aazami & Post, 2017). Verschillende partijen zijn geïnteresseerd in gegevens over energieverbruik, bijvoorbeeld ontwikkelaars van apps voor energiebesparing, of de nieuwe aggregators33 die energie gaan verhandelen. Welke data mogen zij verzamelen, en voor welke doelen? De voorbeelden in dit hoofdstuk laten zien dat provincie allerlei data verzamelt om beleidskeuzes te onderbouwen. Tot hoever mogen bedrijven en overheden in de huiskamer of op het dak meekijken? Dat is niet alleen een juridisch vraagstuk, maar ook een politiek vraagstuk.

Vinden we het goed als burgers, met behulp van persoonlijke data, worden verleid om hun gedrag en energieverbruik aan te passen, bijvoorbeeld via een financiële vergoeding? Hebben minder daadkrachtige groepen daarin straks wel een echte keuze?

33 Een opkomende dienst die ervoor zorgt dat – een groep van – huishoudens en bedrijven energie(kosten) besparen door flexibele inkoop van energie en/of teruglevering van energie.

Data doorzien

52

Toegang en rechtvaardigheid Burgers krijgen de mogelijkheid om zelf energie op te gaan wekken. Maar niet iedere burger wil dat of is daarvoor financieel draagkrachtig genoeg. De zorg bestaat dat de financieel meer bedeelde burger beter in staat is de vruchten te plukken van de energietransitie en dat dit leidt tot nieuwe vormen van sociale ongelijkheid (ECN, 2018). De digitalisering van het energienet brengt daarin een extra dimensie. De komst van ‘Uber-achtige’ platformen, met verdienmodellen, voor het bij elkaar brengen van vraag een aanbod, en het in balans houden van het net, is niet ondenkbaar. Wie betaalt via deze platformen straks welke prijs voor energie? Hoe blijven deze digitale platformen eerlijk, toegankelijk en betaalbaar? Transparantie en inzicht in algoritmen en systemen De toenemende inzet van ‘slimme’ algoritmen maakt de manier waarop het energiesysteem werkt moeilijker navolgbaar, zowel voor burgers, toezichthouders en bestuurders (PBL, 2017; Rli, 2018). Is duidelijk welke normen en keuzen in het algoritme zijn verwerkt? Is democratische controle over deze keuzen mogelijk?34 De provincie kan een rol spelen bij het agenderen van deze kwesties bij betrokken partijen. Datagedreven werken vs. data is niet neutraal De provincies willen graag meer datagedreven gaan werken, vanuit het idee dat data inzichten bieden voor beleid (‘evidence based policy’).

Data en digitale technologie bieden nieuwe inzichten over de energietransitie, en voor het maken van beleidskeuzen. Maar zoals eerder genoemd, groeit het besef dat data niet neutraal zijn (zie hoofdstuk vijf). De inzet van meer data levert ook niet per se meer consensus op over de te maken beleidskeuzes (zie Slob en Staman, 2012). Wel kan wetenschappelijke data zorgen voor bijvoorbeeld een gedeelde kennisbasis bij diverse partijen in het debat.

7.3

Conclusie

De provincies vormen een belangrijke schakel tussen het rijk, netbeheerders, waterschappen, gemeenten, burgers en vastgoedeigenaren. Samen met gemeenten en waterschappen maken provincies regionale keuzes voor de opwekking van duurzame energie en de benodigde opslag en energieinfrastructuur. Ze vervullen onder meer een regierol en ambassadeursrol, benadrukken de Provinciale Rekenkamers (2018). Die kunnen ze volgens de 34 In de toekomst zullen de netbeheerders naar verwachting in toenemende mate gebruik maken van machine learning. Er bestaan verschillende subtypen van machine learning, zoals supervised (mens ‘onderwijst’ het systeem door in- en output te labelen) en unsupervised (mens laat het systeem verbanden ontdekken in grote hoeveelheden ongestructureerde en ongelabelde data). Sommige netbeheerders kiezen ervoor met het oog op transparantie geen gebruik te maken van unsupervised learning.

Data doorzien

53

Rekenkamers invullen via samenwerking en via het delen van kennis. De diverse initiatieven met data en digitale technologie die in dit hoofdstuk naar voren zijn gekomen, helpen de provincie hierbij: met nieuwe technieken data en indicatoren verzamelen over de stand van de energietransitie, en zo onderbouwing bieden voor diverse voorliggende keuzen (bijvoorbeeld over de aanleg van warmtenetten, en op welke locaties). Tegelijkertijd is duidelijk dat de digitalisering van het energienet tal van maatschappelijke, ethische en politieke kwesties met zich mee brengt. Bijvoorbeeld op het gebied van privacy, autonomie, rechtvaardigheid en betrouwbaarheid. Dit vraagt in innovatietrajecten om nadrukkelijke aandacht voor deze aspecten. Ook hier kan de provincie een agenderende rol vervullen. Ten eerste door hier in de netwerken waarin de provincie actief is steeds aandacht voor te vragen, en ook in de eigen organisatie nadrukkelijker de verbinding te leggen tussen de opgave van de energietransitie en de rol van digitalisering. Ten tweede kan de provincie een voortrekkersrol nemen door te sturen via de middelen die de provincie zelf ter beschikking heeft: bijvoorbeeld bij het verlenen van subsidie of vergunningen, en via kennisopbouw.

De Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland hebben bijvoorbeeld de ambitie uitgesproken om als provincie een leidende rol op het gebied van ethiek te gaan vervullen (Provincie Zuid-Holland, 2019). Wat wil de provincie NoordHolland?

Data doorzien

8

54

Verstedelijking (wonen en werken)

In een aantal provincies staat de arbeidsmarkt onder druk door een urgent tekort aan werkzame personen. De provincie Zeeland wordt gezien als een fijne vakantiebestemming, maar wil zich ook nadrukkelijker gaan profileren als een aantrekkelijke plek om te wonen en werken. Vanuit de provincie is daarom een platformconstructie ontwikkeld waarop informatie over een bepaalde regio op maat kan worden aangeboden door datagedreven te werken. Dit heeft waardevolle lessen opgeleverd over de rol van de provincie in digitale innovatietrajecten. Provincies kunnen diverse onderwerpen als provinciaal belang in beleid opnemen. De provincie kan bijvoorbeeld ambities formuleren op het gebied van woningmarktbeleid, ruimtelijk beleid en sociaaleconomisch beleid. Het draait dan vooral om het creëren van randvoorwaarden. Zo kan er geïnvesteerd worden in een gunstig vestigingsklimaat voor bedrijven en werknemers en gemonitord worden of het onderwijsaanbod past bij de (verwachte) vraag op de arbeidsmarkt. Dit vergt regionale samenwerking met marktpartijen en particulieren, onderwijsinstellingen en overheden (gemeenten). De provincie kan daarbij verschillende rollen voor zichzelf zien. Zo kan de provincie fungeren als ‘trendwatcher’ op ontwikkelingen op de arbeidsmarkt35, een regisserende rol pakken en sturen op samenwerking en oplossingen.