Bijlage bij Raadsvoorstel; Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid 2014

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

Foto omslag: Evenement waarbij gezamenlijke inzet is vanuit meerdere handhavingsdomeinen.

Kadernota Handhaving fysieke leefomgeving en veiligheid

Vastgesteld bij raadsbesluit van 31 maart 2014.

1

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

Parkeerbeheer.

2

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

Inhoud

Samenvatting

5

1. Inleiding 7 1.1

Herijking Kadernota Handhaving 7

1.2

Doel 8

1.3

Waarom een Kadernota Handhaving 8

1.4

Reikwijdte 9

1.5

Leeswijzer 9

2. Context en begrippenkader 11 2.1

Bevoegdheid 11

2.2

Kwaliteitscriteria 11

2.3

Handhavingsdocumenten 11

2.4

Sleutelbegrippen in het handhavingsbeleid 12

2.4.1

Toezicht, handhaven en gedogen 12

2.4.2

Programmatisch handhaven 12

2.4.3

Naleefgedrag, nalevingsniveau 13

2.4.4

Effectiviteit en efficiency 14

2.4.5

Toezichtlast 14

3. Visie, uitgangspunten en ambities 15 3.1

Visie 15

3.2

Uitgangspunten 16

3.2.1

Aandacht voor actualiteit en handhaafbaarheid 16

3.2.2

Realistisch en uitvoerbaar 16

3.2.3

Handhaven is ook keuzes maken 16

3.2.4

Organisatie en middelen 17

3.3

Ambities 17

3.3.1

Behouden/verhogen nalevingsniveau van regels door doelgroepen 17

3.3.2

Afhandeling van meldingen (klachten) 17

3.3.3

Verder professionaliseren, versterken programmatisch handhaven 17

4. Kaders voor uitvoering 19 4.1

Programmatisch handhaven 19

4.2

Risicoanalyse 19

4.3

Totstandkoming van het HUP

4.4

Communicatie 20

4.5

Werkwijze 21

4.5.1

Mix van preventie en repressie 21

4.5.2

Herstelmogelijkheden en/of sanctie 21

4.5.3

Consequent en vasthoudend 22

4.5.4

Gelijke monniken, gelijke kappen 22

4.5.5

Handhavingsverzoeken 22

4.5.6

Meldingen (klachten) 22

4.5.7

Gedogen in Leeuwarden 22

4.5.8

Samenwerking 22

4.5.9

Aandachts- en ontwikkelpunten 23

5. Organisatie en middelen 25

3

5.1

Sturing en coördinatie 25

5.1.1

Coördinerend bestuurder 25

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

20

5.1.2

Stuurgroep Handhaving 25

5.1.3

Coördinatieteam handhaving 26

5.1.4

Portefeuille overleggen 26

5.2

Financieel Kader 26

Bijlage 1. Kwaliteitscriteria 27 Bijlage 2. Risicoanalyse 29 Bijlage 3. Toelichting handhavingsdomeinen 31 Bijlage 4. Handhavingscapaciteit gemeente Leeuwarden 2014 35

4

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

Samenvatting

De Kadernota Handhaving bevat het beleidsmatig kader voor de handhaving van regels voor fysieke objecten en de fysieke omgeving. De kadernota biedt een eenduidig kader voor de sturing van de uitvoering. Voor burgers en bedrijven is duidelijk hoe de gemeente haar handhavingstaak vervult. De gemeenteraad stelt de kadernota vast. Het handhavingsbeleid is daarmee democratisch gelegitimeerd. Het college van burgemeester en wethouders is verantwoordelijk voor de uitvoering.

Programmatisch handhaven De gemeente kiest voor programmatisch handhaven. Een aanpak waarbij de uitvoering van de handhaving gebaseerd is op een handhavingsprogramma. Daarin zijn handhavingsprioriteiten en handhavingsdoelen gesteld en de handhavingsactiviteiten zoveel mogelijk op elkaar afgestemd. In een programmatische aanpak wordt beleidsvaststelling gevolgd door uitvoering. De uitvoering wordt steeds gevolgd, geëvalueerd en bijgesteld. Deze fasen maken deel uit van een zich herhalend cyclisch proces.

Visie op handhaving Handhaving wordt gezien als een instrument om bij te dragen aan een veilige, leefbare, schone en toegankelijke stad. Bij de totstandkoming van regelgeving en beleid let Leeuwarden op noodzakelijkheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van regels en voorschriften. Ook de toezichtlast voor burgers en bedrijven wordt daarbij betrokken. Leeuwarden streeft er naar dat de normen duidelijk zijn, zodat burgers, bedrijven, instellingen en overheden hun eigen verantwoordelijkheid kunnen nemen om zich overeenkomstig de voor hen geldende regels te gedragen. Leeuwarden heeft een voorkeur voor preventief optreden boven repressief optreden.

Handhaven is keuzes maken Het is niet mogelijk dat de gemeente continu en overal op de naleving van alle regels toeziet. Daarom moeten er keuzes worden gemaakt. Op basis van een

5

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

risicoanalyse worden prioriteiten gesteld. Veiligheids-

De komende jaren worden de methodiek en instru-

en gezondheidsrisico’s wegen daarbij zwaar.

menten van programmatisch handhaven verder versterkt. Bij de verschillende handhavingsdomeinen streven we naar het hanteren van dezelfde methodiek

Ambities

en een gezamenlijk HUP.

Leeuwarden blijft de komende jaren werken aan het behouden/verhogen van het nalevingsniveau van

Organisatie

regels door doelgroepen. Daarvoor is van belang dat het inzicht in het naleefgedrag toeneemt. De nale-

De burgemeester en het college van burgemeester en

vingsniveaus staan omschreven in het Handhavings

wethouders zijn de tot handhaving bevoegde bestuurs-

UitvoeringsProgramma (HUP). Op deze manier kan

organen. De burgemeester heeft de rol van coördine-

gericht worden ingezet op behoud of verbetering van

rend bestuurder en de verantwoordelijkheid dat het

het nalevingsniveau en wordt stapsgewijs toegewerkt

handhavingsbeleid wordt uitgevoerd en de cyclus van

naar hogere niveaus van naleving.

programmatisch handhaven blijft functioneren.

Particulieren en bedrijven die overlast, hinder en

Voor wat betreft de budgettaire afstemming tussen

nadeel ervaren moeten met hun meldingen bij de

raad en college wordt aangesloten bij de reguliere

gemeente terecht kunnen. Deze signalen registreren

planning- en controlecyclus.

we via Melddesk. Meldingen zijn aanleiding voor toezicht in de vorm van onderzoek en controle. De analyse van de meldingen vormt input voor het jaarlijkse HUP.

Verboden opslag van schrootafval.

6

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

1. Inleiding

1.1 Herijking Kadernota Handhaving De voorliggende Kadernota Handhaving (hierna: Kadernota) bevat het beleidsmatig kader voor de invulling van de gemeentelijke handhavingstaak. Er staat in omschreven op welke wijze we handhaven en toezicht houden. Kernbegrippen daarbij zijn naleving van regels en programmatisch handhaven. Het doel van de nota is kaderstelling. De praktische uitwerking, wat we doen (zoals welke doelgroep/branches bepaalde prioriteit krijgen in het toezicht), staat in een jaarlijks Handhavingsuitvoeringsprogramma (hierna: het HUP) en -jaarverslag. Op 2 juli 2013 is de evaluatie Kadernota ‘Gericht handhaven in Leeuwarden’ door de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders (hierna: college) vastgesteld. De conclusies en aanbevelingen, hieronder geciteerd, vormen de aanleiding tot herijking van genoemde nota. Deze Kadernota vervangt de in 2009 door de gemeenteraad vastgestelde Kadernota ‘Gericht Handhaven in Leeuwarden’. “Afgelopen jaren is de Gemeente Leeuwarden vooruitstrevend geweest in het toepassen van de methodiek van programmatisch handhaven. Uit de evaluatie blijkt dat het concept van programmatisch handhaven een goede basis is voor het vaststellen van beleidskaders en uitvoeringsprogramma’s (HUP’s). De gestelde ambities uit de Kadernota blijven bij een actualisatie dan ook overeind.

Wel moet daarbij rekening worden gehouden dat er niet te fijnmazig op het naleefgedrag wordt ingegaan en dat dit feitelijk wel uitvoerbaar en meetbaar moet zijn. Verder blijkt dat door het opnemen van de risicoanalyse in de Kadernota er niet altijd ruimte wordt geboden aan actuele zaken en/of nieuwe ontwikkelingen. Bij het actualiseren van de Kadernota moet een meer praktische balans gevonden worden tussen theorie (kaders) en praktijk (HUP’s). Uit de evaluatie komen voornamelijk interne organisatorische aspecten naar voren, waar qua efficiency een verbeterslag in valt te behalen. De aanbeveling is tot actualisatie van de Kadernota ‘Gericht handhaven in Leeuwarden’ over te gaan en deze in 2014 ter vaststelling aan de nieuwe gemeenteraad voor te leggen.”

7

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

Potentiële bron van bodemverontreiniging.

1.2 Doel Het doel van de Kadernota is drieledig: - Eenduidig kader voor de sturing van uitvoering:

1.3 Waarom een Kadernota Handhaving?

Handhaven is een uitvoeringstaak, handhaven is doen. Deze nota bevat de kaders van het gemeente-

Bij de opstelling van de Kadernota wordt rekening

lijk handhavingsbeleid en hoe dit door de ambte-

gehouden met de wet- en regelgeving waaraan

lijke organisatie nader ingevuld en uitgevoerd moet

gemeentelijk handhavingsbeleid anno 2013/2014

worden.

moet voldoen. Vanuit de Wet algemene bepalingen

- Democratische legitimatie: Deze wettelijke eis bete-

omgevingsrecht (WABO) is het verplicht te beschikken

kent dat de gemeenteraad de beleidsmatige richting

over een afgestemd handhavingsbeleid (Kadernota) en

bepaalt en de kaders van het handhavingsbeleid

een jaarlijks vastgesteld uitvoeringsprogramma (HUP)

aangeeft. Het is aan het college, de tot handhaving

inclusief risicoanalyse en jaarverslag. In het Besluit

bevoegde bestuursorganen, om dit beleidsmatig

omgevingsrecht (BOR) zijn hiervoor criteria opgenomen

kader nader in te vullen, daar uitvoering aan te geven

waaraan ieder bevoegd gezag moet voldoen. Deze

en over het gevoerde beleid verantwoording af te

criteria gaan vooral over de beleidscyclus, borging en

leggen aan de gemeenteraad.

monitoring.

- Transparantie: De bevoegdheid tot handhaving

Daarnaast proberen we zoveel mogelijk aan te sluiten

ligt eenzijdig bij de overheid. Het is een alge-

bij landelijke richtlijnen. Een voorbeeld hiervan is

meen beginsel van behoorlijk bestuur dat burgers,

‘Handhaving voor en door gemeenten, een juridische

bedrijven en instellingen de mogelijkheid hebben

handleiding voor de gemeentelijke praktijk’1.

om te weten waarop het bevoegd bestuursorgaan handhaaft en op welke wijze zij hun handhavingsbevoegdheden inzetten. Dat vraagt om een transparant handhavingsbeleid.

8

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

1 VNG heeft in 2013 de publicatie ‘Handhaving door en voor gemeenten, een juridische handleiding voor de gemeentelijke praktijk’ ontwikkeld.

Buiten de wettelijke verplichting vinden we het belang-

Binnen de nota valt de handhaving van een breed

rijk om duidelijke kaders voor onze handhaving vast te

scala aan landelijke en gemeentelijke regelgeving,

stellen.

zoals de Woningwet, Wet ruimtelijke ordening, Wet milieubeheer, Wet Bodembescherming, Algemene

Wat levert toezicht en handhaving de gemeente op?

Plaatselijke Verordening (APV), Parkeerverordening en de bijzondere wetten (Drank- en horecawet, Wet op de

Het zou de uitvoering van toezicht en handhaving te

Kansspelen, Coffeeshopbeleid en Prostitutiebeleid).

kort doen om te zeggen dat handhaving alleen een

Omdat bijzondere wetten ook onder de reikwijdte

instrument is om te komen tot realisering van beleid.

vallen, horen ook veiligheids- en openbare orde vraag-

Handhaving heeft tot doel de naleving van wet- en

stukken onder werking van deze nota.

regelgeving te bevorderen en meer in het bijzonder illegale en/of onveilige situaties te voorkomen en ongedaan te maken. Daarmee wordt het behoud of een

1.5 Leeswijzer

verhoging van de omgevingskwaliteit en het leefmilieu bereikt. Zo levert toezicht en handhaving een bijdrage

Hoofdstuk 2 bevat een omschrijving van de context

aan het woon-, werk- en leefplezier en een veilige

en een aantal sleutelbegrippen van deze nota. In

omgeving. Om een beeld te geven wat handhaving ons

Hoofdstuk 3 staat een omschrijving van de visie, de

financieel oplevert, is in bijlage 4 een schatting van de

uitgangspunten en de ambities.

opbrengsten voor 2014 opgenomen.

In hoofdstuk 4 worden de kaders voor onze uitvoering omschreven. In Hoofdstuk 5 staat een beschrijving van sturing en coördinatie, de rol van de coördinerend

1.4 Reikwijdte

bestuurder en een schets van het financieel kader. Tot slot staan in de bijlagen nadere toelichtingen over

De Kadernota is bedoeld voor iedereen die betrokken

de kwaliteitscriteria, risicoanalyse, de handhavingsdo-

is bij de handhaving door de gemeente Leeuwarden

meinen en is een overzicht van de handhavingscapaci-

van regels voor de fysieke leefomgeving en veiligheid.

teit van de Gemeente Leeuwarden 2014 bijgevoegd.

9

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

Wapening bij bouwproject.

10

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

2. Context en begrippenkader

2.1 Bevoegdheid De gemeenteraad stelt de Kadernota Handhaving vast. De burgemeester en het college zijn de tot handhaving bevoegde bestuursorganen. De bevoegdheid tot handhaving vindt zijn wettelijke grondslag in de Gemeentewet, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en specifieke regelgeving. De burgemeester en het college wijzen ambtenaren aan en belasten hen met de uitvoering van het toezicht en de handhaving. De bevoegdheden van ambtenaren belast met toezicht en handhaving vloeien voort uit wetten en verordeningen.

2.2 Kwaliteitscriteria In de Packagedeal die de VNG, het IPO en het Rijk in juni 2009 hebben gesloten, is afgesproken dat er kwaliteitscriteria worden ontwikkeld en vastgesteld waaraan vergunningverlening, toezicht en handhaving in het Omgevingsrecht moeten voldoen. De verwachting is dat de kwaliteitscriteria vanaf 1 januari 2015 een wettelijke grondslag krijgen. De criteria maken inzichtelijk welke kwaliteit burgers, bedrijven, instellingen, overheden onderling en opdrachtgevers mogen verwachten bij de uitvoering of de invulling van de vergunningverlening-, toezicht- en handhavingstaken. Met behulp van een zelfevaluatietool kunnen organisaties toetsen in hoeverre aan de kwaliteitscriteria wordt voldaan2. In bijlage 1 staat meer informatie over de kwaliteitscriteria.

2.3 Handhavingsdocumenten Het handhavingsbeleid wordt vastgelegd in verschillende documenten (zie onderstaande tabel). Tabel 1: Handhavingsdocumenten. (Werk)titel

Verschijnt medio

Kadernota Handhaving, Fysieke leefomgeving en veiligheid

2 kwartaal 2014

HUP

jaarlijks in het 4 kwartaal

Jaarverslag

jaarlijks in het 1 /2 kwartaal

e

gemeenteraad

e

e

2 Bron: Infomil.nl

11

Vaststelling

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

e

college college

Indien ontwikkelingen daartoe aanleiding geven wordt

Het laatst vastgestelde beleidskader over gedogen is

de Kadernota geëvalueerd. Op basis van de bevin-

weergegeven in de nota “Gedogen in Nederland” (TK

dingen uit de evaluatie wordt de nota geactualiseerd.

1996-1997, 25 085, nr.’s 1-2). Deze nota is opge-

Het college legt het geactualiseerde beleid aan de

steld door de Ministers van VROM (nu ministerie van

gemeenteraad ter vaststelling voor. In paragraaf 4.3

Infrastructuur en Milieu, I&M) en V&W. Dit beleid, en

gaan we nader in op de totstandkoming van het HUP

eventuele herzieningen hierop, vormen het uitgangs-

en het jaarverslag.

punt voor gedogen in onze gemeente. Gedogen is slechts in uitzonderingsgevallen aanvaard-

2.4 Sleutelbegrippen in het handhavingsbeleid

baar, maar kan soms noodzakelijk zijn. In elk geval moet met de bevoegdheid tot gedogen terughoudend, zorgvuldig en verantwoord worden omgegaan.

Omdat we willen dat het handhavingsbeleid duidelijk is, worden in deze paragraaf enkele sleutelbegrippen

Gedogen is alleen aanvaardbaar:

van het handhavingsbeleid toegelicht.

- in uitzonderingsgevallen, en; - als dit beperkt is in omvang en/of in tijd.

2.4.1 Toezicht, handhaven en gedogen

Verder mag gedogen:

Toezicht gaat over de controlerende activiteiten van de

- alleen plaatsvinden na zorgvuldige en kenbare belan-

overheid en is te omschrijven als een proces in drie stappen:

genafweging, en; - moet het aan controle zijn onderworpen. Gedogen kan bovendien gerechtvaardigd of noodzake-

- informatieverzameling;

lijk zijn indien:

- beoordelen, is er sprake van een overtreding;

- handhaving zou leiden tot grove onbillijkheden;

- stappen bepalen, waar nodig optreden tegen een

- het achterliggende belang aantoonbaar beter

overtreding.

gediend is met gedogen dan met strikte handhaving, of;

Toezicht kan een preventieve werking hebben omdat

- een zwaarder wegend belang gedogen rechtvaardigt.

het naleefgedrag ook afhankelijk is van de pakkans. In paragraaf 4.5.7 staat omschreven hoe wij als Handhaven wordt omschreven als “het doen naleven

gemeente met gedogen omgaan.

van rechtsregels”. Dat kan goedschiks of kwaadschiks, met respectievelijk preventieve of repressieve maatre-

2.4.2 Programmatisch handhaven

gelen. Voorbeelden van preventieve maatregelen zijn

Aan ons handhavingsbeleid ligt het concept

voorlichting of overleg. Repressieve maatregelen kun-

van programmatisch handhaven ten grondslag.

nen bestaan uit bestuursrechtelijke of strafrechtelijke

Programmatisch handhaven is een proces waarin het

sancties. In spreektaal wordt met de term handhaven

bestuur van een beleidsdossier, handhavingsdomein of

vaak gedoeld op handhaven in enge zin: het opleggen

een wet eerst de risico’s inschat van niet-naleving, op

van sancties.

basis daarvan de prioriteiten vaststelt, om vervolgens aan de hand van de uitkomsten de meest geëigende

De titel van deze nota is Kadernota Handhaving. In dit

interventiestrategie te kiezen.

verband wordt met handhaving ook toezicht bedoeld. Toezicht en handhaving kunnen niet los van elkaar

Programmatisch handhaven heeft als kenmerk dat het

worden gezien. In het handhavingsbeleid is vaak sprake

gedrag van mensen als uitgangspunt wordt genomen.

van een combinatie van toezicht en handhaving, res-

Het gedrag van mensen is immers een bepalende fac-

pectievelijk preventief en repressief.

tor bij het naleven van de regels en hierdoor het bereiken van beleidsdoelen. Als de overheid de naleving

Gedogen is de tegenpool van handhaven: “Het bewust

van regels wil verbeteren, dan moet zij weten waarom

niet optreden tegen de overtreding van rechtsregels

mensen zich niet aan die regels houden. Vervolgens

door een orgaan dat tot zodanig optreden wel bevoegd

kunnen dan interventies worden gekozen die mensen

en feitelijk in staat is”.

ertoe bewegen om de regels wel na te leven. Het gaat

12

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

daarbij om meer dan alleen het uitoefenen van toezicht

De werkwijze leidt bovendien tot een interventiestra-

en het opleggen van sancties. Gedrag is immers op

tegie waarvoor de betrokken bestuurder daadwerkelijk

talloze andere manieren te beïnvloeden. Handhaving

verantwoordelijkheid kan nemen. Programmatisch

in de zin van repressief optreden kan dan een van de

handhaven maakt duidelijk waaruit de handhaving

middelen zijn.

bestaat en waarom voor deze strategie is gekozen.

Een tweede kenmerk van programmatisch handhaven is dat het gaat om informatiegestuurd handhaven. In

De gemeenteraad stelt de Kadernota vast.

veel organisaties is de informatie over de mate waarin

Onderliggende programma’s waarin het handha-

regels worden nageleefd vooral bij de individuele

vingsbeleid nader wordt uitgewerkt, worden door het

toezichthouder aanwezig (expert based). In gezamen-

college vastgesteld en ter kennisname aan de raad

lijke werksessies met deze medewerkers komt deze

aangeboden. Programmatisch handhaven is daarmee

informatie breder beschikbaar en kan als input worden

democratisch geborgd.

gebruikt voor een afgewogen risicoanalyse. Tot slot is programmatisch handhaven een cyclisch Programmatisch handhaven kent een aantal bijzondere

geheel. De gemaakte keuzes en de effectiviteit van

eigenschappen. Zo gaat het om een integrale benade-

de interventies worden steeds opnieuw geëvalueerd.

ringswerkwijze. Dat geldt zowel voor de betrokkenen

Zo wordt er bekeken of de gemaakte afwegingen nog

als voor de inhoud. Het is een zaak voor toezichthou-

steeds adequaat zijn en of gestelde doelen worden

ders, handhavers, beleidsmakers én andere partijen die

bereikt. De evaluatie levert input voor de volgende

nalevingsgedrag kunnen beïnvloeden, zoals vertegen-

cyclus van programmatisch handhaven. Hoe we aan

woordigers van brancheorganisaties.

programmatisch handhaven vorm en inhoud geven

Ook qua inhoud is de werkwijze integraal, omdat het

staat in hoofdstuk 4.

hele domein of dossier vanuit meerdere perspectieven onder de loep wordt genomen.

2.4.3 Naleefgedrag, nalevingsniveau Handhaving richt zich op naleving van rechtsregels. In

Integraal heeft hier dus een andere betekenis dan in

het handhavingsbeleid worden de termen naleefgedrag

de samenvoegingen van “een integrale toezichthou-

en nalevingsniveau veel gebruikt.

der” (bedoeld wordt iemand met kennis op een breed aantal handhavingsdomeinen), en een “integrale

Onder naleefgedrag wordt verstaan: alle gedragingen

controle” (bedoeld wordt bijvoorbeeld een controle

van een normadressant3 om aan de geldende rechtsre-

waarbij alle vergunningvoorschriften worden gecontro-

gels te voldoen. Naleefgedrag omvat in de praktijk een

leerd - in tegenstelling tot aspect- of themacontrole).

grote diversiteit aan handelingen en niet-handelingen.

Enkele voorbeelden van integraliteit, bedoeld in deze Kadernota, zijn:

De term nalevingsniveau wordt gebruikt om aan te

- gezamenlijk bedrijfsbezoek van toezichthouders van

duiden welk deel van een doelgroep zich aan de voor

verschillende handhavingsdomeinen; - vervullen van oog- en oorfunctie bij het houden

hen geldende rechtsregels houdt. Bij doelgroepen van kleine omvang die regelmatig worden gecontroleerd

van toezicht, waardoor een toezichthouder signalen

(bijvoorbeeld tankstations) kan het naleefniveau uit

opvangt en die doorgeeft aan een andere, deskun-

beschikbare gegevens worden berekend.

dige/bevoegde toezichthouder;

Bij grote diffuse doelgroepen, waarbij overtredingen

- indien mogelijk taakoverdracht, een toezichthouder

alleen op heterdaad kunnen worden geconstateerd

die op een bepaald handhavingsdomein tegelijk

(bijvoorbeeld wildplassen en hondeneigenaren die de

toezicht houdt op naleving van regelgeving van een

hondenpoep niet opruimen), is het vaak moeilijk tot

ander domein.

onmogelijk om het nalevingsniveau vast te stellen.

Daarnaast is de wijze waarop de keuzes bij program-

De mate van niet-naleving wordt uitgedrukt in de term

matisch handhaven worden gemaakt transparant.

nalevingstekort; het verschil tussen het feitelijke en

De betrokkenen baseren hun keuzes op de analyse van hun kennis en ervaring. De manier waarop zij tot bepaalde keuzes komen, wordt zichtbaar gemaakt door deze vast te leggen in het HUP.

13

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

3 Hiermee wordt degene aangeduid tot wie een rechtsregel zich richt. Zowel particulieren, bedrijven, instellingen en overheden kunnen normadressant zijn

gewenste nalevingsniveau. Door het nalevingsniveau

80% van de gecontroleerde tankstations wordt geen

te monitoren ontstaat zicht op de effectiviteit van de

overtredingen geconstateerd) of een verandering

handhaving.

(absoluut of in percentage) ten opzichte van eerdere gegevens (voorbeeld: het aantal bedrijven dat de

2.4.4 Effectiviteit en efficiëntie

brandblussers jaarlijks heeft gecontroleerd stijgt van

De overheid wil graag dat handhaving effectief is: de

75% naar 95%).

handhavingsinspanning leidt ertoe dat mensen zich (weer gaan) gedragen overeenkomstig de gestelde

Handhavingsdoelen worden vooral omschreven als

norm en dit blijven doen.

input- of prestatiedoelen. Waar mogelijk worden ook

In deze Kadernota koppelen we de term effectief direct

naleefdoelen omschreven.

aan het geformuleerde handhavingsdoel:

Er is sprake van efficiënte handhaving wanneer de handhavingsdoelen met de voorgenomen menskracht

effectieve handhaving = handhavingsdoelen bereiken

en binnen de gestelde termijn zijn bereikt. Wanneer dat niet het geval is, moet overwogen worden de aanpak of doelstellingen (menskracht, interventies, tijdpad) te herzien.

Er zijn drie verschillende typen handhavingsdoelen; - inputdoelen geven aan welke menskracht wordt

2.4.5 Toezichtlast

ingezet. Deze doelen worden uitgedrukt in uren of

Met het begrip toezichtlast wordt gedoeld op de

fte’s;

administratieve lasten voor burgers en bedrijven die

- prestatiedoelen geven aan welke prestaties worden

voortvloeien uit het houden van toezicht.

nagestreefd. Deze doelen worden uitgedrukt in

Toezichtlast heeft een objectieve en subjectieve kant.

aantallen of percentages (voorbeelden: 25% van

Objectieve elementen zijn bijvoorbeeld de tijdsinzet en

verleende kapvergunningen wordt gecontroleerd);

kosten die de ondernemer moet maken om gegevens

- naleefdoelen geven aan hoe regels en voorschriften

te registreren of een toezichthouder te begeleiden bij

door een doelgroep worden nageleefd. Deze doelen

een bedrijfsbezoek. Met subjectieve elementen wordt

worden uitgedrukt in een percentage (voorbeeld: bij

gedoeld op de beleving van het toezicht.

Verboden opslag bedrijfsafval.

14

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

3. Visie, uitgangspunten en ambities

3.1 Visie Onze visie op handhaving omvat de volgende punten. - Handhaving is een instrument om bij te dragen aan een veilige, leefbare en schone stad. Inwoners, bezoekers, bedrijven en instellingen ervaren in de gemeente een goed woon-, werk- en uitgaansklimaat. Veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en omgevingskwaliteit zijn daarbij belangrijk. - In een complexe, gevarieerde en dynamische gemeente gaat dat niet vanzelf. Met een stelsel van regelgeving en beleid worden ontwikkelingen en activiteiten binnen de fysieke omgeving gestuurd en gereguleerd. - Daar waar normen gelden, verdienen die het te worden nageleefd. Daarom streven we er naar dat normen duidelijk zijn, zodat burgers, bedrijven, instellingen en overheden hun eigen verantwoordelijkheid kunnen nemen om zich overeenkomstig de voor hen geldende regels te gedragen. Naleefgedrag neemt in de visie een centrale plaats in. - De rol van de gemeente als sturende beleidsmaker is veranderd. Deze bestaat nu meer uit: samenwerking, partner in het veld, maatwerkoplossingen binnen (of buiten) het beleid, flexibel in het beleid. - Bij de totstandkoming van regelgeving en beleid wordt gelet op de noodzakelijkheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van regels en voorschriften. Ook de toezichtlast voor burgers en bedrijven wordt daarbij betrokken. - We kunnen en willen niet overal en altijd op de naleving van normen toezien.

De handhavingsinspanning concentreert zich daarom op een aantal prioriteiten. - We kiezen voor een gerichte aanpak om naleefgedrag te verbeteren. De aanpak bestaat uit een doordachte mix van handhavingsinstrumenten en wordt op de situatie toegesneden. Preventieve instrumenten hebben de voorkeur boven repressieve instrumenten. Een voorbeeld van een preventief instrument is communicatie. Communicatie, in de vorm van voorlichting, wordt bij handhaving ingezet om het naleefgedrag te verbeteren.

Asbestsanering.

15

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

3.2 Uitgangspunten

verbeteren van het naleefgedrag van doelgroepen centraal. Het is belangrijk om hierbij oog te hebben voor

We hanteren bij onze visie de volgende

een realistische invulling. Het heeft geen enkele zin (en

uitgangspunten.

het komt de geloofwaardigheid van het handhavingsbeleid niet ten goede) om ambitieuze handhavings-

3.2.1 Aandacht voor actualiteit en handhaafbaarheid

doelen te formuleren die in de praktijk niet haalbaar

Aan de basis van handhaving ligt regelgeving. Voor een

blijken.

groot aantal van deze regels worden vergunningen en ontheffingen afgegeven.

3.2.3 Handhaven is ook keuzes maken

Om zo effectief en efficiënt mogelijk uitvoering te

We willen en kunnen niet overal en altijd op de

geven aan handhaving is het belangrijk dat bij beleids-

naleving van alle regels toezien. Onze handhavings-

ontwikkeling nadrukkelijk aandacht wordt besteed aan

inspanning concentreert zich daarom op een aantal

de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van beleid en

prioriteiten. Op basis van een risicoanalyse worden

regelgeving. Ook is het van belang dat er nadrukkelijk

prioriteiten gesteld. Veiligheids- en gezondheidsrisico’s

aandacht is voor de consequenties in de uitvoerings-

wegen daarbij zwaar. Deze belangen worden meege-

fase. Hierbij wordt ook de toezichtlast voor burgers en

wogen voor zover zij bij het betreffende onderwerp aan

bedrijven betrokken.

de orde zijn.

3.2.2 Realistisch en uitvoerbaar

Bij het kiezen van een aanpak wordt onderzocht op

Daar waar normen gelden moeten die worden nage-

welke manier een samenhangende aanpak mogelijk is

leefd. Daarom streven we naar duidelijke regelgeving

waarbij de beperkte handhavingscapaciteit zo efficiënt

zodat burgers, bedrijven, instellingen en overheden

mogelijk wordt ingezet om het beoogde handhavings-

hun eigen verantwoordelijkheid kunnen nemen om

doel te realiseren. Bij een samenhangende aanpak

zich aan de voor hen geldende regels te houden. We

zijn verschillende vormen van samenwerking mogelijk

willen in ons HUP een beeld geven op welke onder-

tussen gemeentelijke toezichthouders en/of toezicht-

werpen, doelgroepen en/of gebieden de gemeentelijke

houders van andere handhavingsorganisaties. Bij het

handhavingscapaciteit wordt ingezet. Daarbij staat het

Gasflessenopslag.

16

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

kiezen van een aanpak wordt getracht de toezichtlast

3.3 Ambities

zo beperkt mogelijk te houden. Met de visie en uitgangspunten streven we de vol3.2.4 Organisatie en middelen

gende ambities na.

Bij het opstellen van het handhavingsbeleid vormen het budget voor handhaving en de formatieomvang

3.3.1 Behouden/verhogen nalevingsniveau van

het vertrekpunt. Binnen deze randvoorwaarden wordt

regels door doelgroepen

inzichtelijk gemaakt op welke onderwerpen de hand-

Om deze ambitie te realiseren is het allereerst van

having zich richt, welke doelen zijn gesteld en welke

belang dat het inzicht in het naleefgedrag toeneemt.

aanpak is gekozen om deze doelen te realiseren. In

Op basis daarvan zullen voor doelgroepen waar het

paragraaf 5.2 staat hierop een nadere toelichting.

mogelijk is nalevingsniveaus worden gekozen. Deze nalevingsniveaus staan omschreven (vaak in de vorm

Ingezette handhavingstrajecten worden in principe

van percentages) in het HUP. Op deze manier kan

afgemaakt. Handhavingstrajecten die vallen binnen de

gericht worden ingezet op behoud of verbetering van

prioriteiten hebben daarbij voorrang. Dit uitgangspunt

het nalevingsniveau en wordt stapsgewijs toegewerkt

in combinatie met de beschikbare (beperkte) middelen

naar hogere niveaus van naleving.

kan er toe leiden, dat op terreinen waaraan lage prioriteit is toegekend, niet of pas later handhavend wordt

3.3.2 Afhandeling van meldingen (klachten)

opgetreden.

We vinden het van belang dat particulieren en bedrijven die overlast, hinder en nadeel ervaren, met hun meldingen bij de gemeente terecht kunnen. Deze signalen worden via één centraal punt, Melddesk, geregistreerd. Meldingen kunnen een indicatie zijn dat regels niet goed worden nageleefd. Vooral bij doelgroepen waar het niet mogelijk is nalevingsniveaus te kiezen. Hierbij valt te denken aan diffuse doelgroepen zoals wildplassers, hondenbezitters (hondenpoep) en foutparkeerders. Deze en overige meldingen zijn aanleiding voor toezicht in de vorm van onderzoek en controle. De analyse van de meldingen vormt input voor het jaarlijkse HUP. 3.3.3 Verder professionaliseren, versterken programmatisch handhaven De komende jaren willen we de methodiek en instrumenten van programmatisch handhaven verder versterken. Bij programmatisch handhaven wordt beleidsvaststelling gevolgd door uitvoering. Bij dit proces wordt ingeschat wat de risico’s zijn van het niet naleven van de regels en voorschriften. Door gezamenlijk het HUP op te stellen hanteert elk betrokken handhavingsdomein dezelfde methodiek.

Verwijderen balkons Antillenflat.

17

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

Bodemsanering.

18

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

4. Kaders voor uitvoering

4.1 Programmatisch handhaven Programmatisch handhaven is een cyclisch, informatiegestuurd proces waarin verschillende stappen worden doorlopen. Deze stappen zijn in de figuur hiernaast weergegeven.

Visie & ambitie

Risicoanalyse en prioriteiten stellen

In de lus wordt het handhavingsbeleid geformuleerd. De laatste stap in de beleidslus wordt gevormd door

Prioriteiten en handhavingsdoelen

Verkenning & inventarisatie

het HUP. De methodiek van de risicoanalyse en het formu-

HUP

Beleid Uitvoering

leren van handhavingsdoelen staat omschreven in de Kadernota. Het daadwerkelijk uitvoeren van de risicoanalyse en het opstellen van handhavingsdoelen

Toezichtsarrangement

Effectmeting/ monitoring

wordt gedaan voorafgaand aan het opstellen van het HUP. In het HUP wordt namelijk aangegeven op welke

Interventies uitvoeren

Figuur 1: Programmatisch handhaven.

onderwerpen de handhaving zich richt, welke handhavingsdoelen worden beoogd, voor welke aanpak daarbij is gekozen en welke menskracht de uitvoering van deze aanpak vergt. Het HUP is een sturingsdocument dat jaarlijks wordt opgesteld en vormt met de Kadernota de centrale spil. De onderste lus is de uitvoeringslus. Hierin staat de feitelijke handhaving in de praktijk centraal. Via monitoring en effectmetingen worden gegevens verzameld die op hun beurt de input vormen voor de volgende jaarcyclus van het HUP. Met monitoring en effectmeting is het niet de bedoeling de visie en ambities van de Kadernota aan te passen. Hoe je daar in je HUP mee omgaat kan met monitoring en effectmeting wel veranderen.

4.2 Risicoanalyse Voor de uitvoering van de risicoanalyse is gebruik gemaakt van een aanpak die door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie is ontwikkeld in het kader van programmatisch handhaven. Bij het bepalen van een risico kijken we onder meer naar het product van het negatief effect en de kans op niet-naleving. Naast het toekennen van scores op het gebied van negatief effect en kans op niet-naleving worden er scores toegekend voor bestuurlijke aandacht

19

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

en aspecten die iets zeggen over de uitvoering (zoals

verantwoording kent een wettelijke grondslag (zie

beschikbare menskracht, kennis/vaardigheden en

artikel 7.7 Besluit omgevingsrecht) voor zover het de

samenwerking).

handhaving van regelgeving betreft die valt binnen de

De analyse wordt zo mogelijk gevuld met gegevens

reikwijdte van de Wet algemene bepalingen omge-

uit de handhavingspraktijk. Daar waar deze gegevens

vingsrecht (WABO).

ontbreken wordt gewerkt op basis van expert judgement: inschattingen en aannames van gemeentelijke toezichthouders over de handhaving in hun gemeente.

4.4 Communicatie

De basisgedachte is dat de beschikbare handhavingsca-

Tegenwoordig zijn overheden goed in staat te commu-

paciteit het meest effectief wordt ingezet op handha-

niceren over handhaving. Nieuwe media zijn daarbij

vingsonderwerpen die in de risicoanalyse het hoogst

een grote steun, naast de al bestaande communicatie-

scoren. Jaarlijks wordt, bij het opstellen van het HUP,

middelen. Met nieuwe en bestaande media wordt een

beoordeeld of de prioritering uit de risicoanalyse nog

breder ‘publiek’ bereikt dan voorheen.

actueel is. Dit omdat de kijk op risico’s in de loop van enkele jaren kan veranderen. Er kan daardoor beter

Algemene uitgangspunten bij communicatie over

ingespeeld worden op onverwachte ontwikkelingen

handhaving zijn:

of belangrijke politieke speerpunten. De risicoanalyse

- bestaande gemeentelijke richtlijnen voor communi-

wordt per handhavingsdomein uitgevoerd en per domein worden prioriteiten gesteld. Het is belangrijk

catie worden gevolgd; - er wordt terughoudend met Naming and Shaming

dat er bij de prioritering een goede afstemming is

omgegaan. Het principe waarbij onbevredigende

tussen de handhavingsdomeinen zodat prioriteringen

situaties en de veroorzakers daarvan met naam en

elkaar in de uitvoering niet bijten. Zo kunnen bij het

toenaam publiekelijk aan de kaak worden gesteld.

formuleren van handhavingsdoelen desgewenst ver-

Een voorbeeld van inzet van Naming and Shaming

bindingen worden gelegd, zoals het per gebied of per

is het communiceren over het naleefgedrag van

doelgroep koppelen van handhavingsacties.

bepaalde doelgroepen. Hierbij kan gedacht worden aan hondenbezitters die hondenpoep niet opruimen.

Nadat voor de prioritaire onderwerpen de handha-

Dit zonder de veroorzakers bij toenaam te noemen.

vingsdoelen zijn geformuleerd, wordt bepaald welke

Dit kan de druk om de hondenpoep op te ruimen

aanpak wordt gekozen om deze doelen te realiseren.

verhogen en daarmee een positief effect hebben op

Meestal zal sprake zijn van een mix van verschillende interventies. In bijlage 2 wordt de methodiek van de risicoanalyse nader toegelicht.

het naleefgedrag van deze doelgroep; - bij communicatie over resultaten en effecten wordt (zo mogelijk) ook achtergrondinformatie over regels en het belang van naleving daarvan gegeven; - de boodschap is (mede) gericht op het bewerkstel-

4.3 Totstandkoming van het HUP

ligen van een positieve gedragsverandering bij de ontvanger.

De Kadernota bevat de kaders voor het jaarlijks op te stellen HUP. In het HUP wordt het handhavingsbeleid

Er wordt onderscheid gemaakt tussen communicatie

concreet uitgewerkt. Bij het opstellen ervan wordt de

voorafgaand aan handhaving en communicatie als

beschikbare capaciteit zo slim en efficiënt mogelijk

handhavingsmiddel.

ingezet. Het college stelt het HUP vast en legt dit ter

Communicatie vooraf heeft vooral een preventieve

informatie aan de gemeenteraad voor.

werking. Er wordt informatie gedeeld met de ontvanger en regels worden bekend gemaakt (voorlichting).

Tevens informeert het college jaarlijks middels een

Ook kan er een specifiek (handhavings-)onderwerp of

jaarverslag de gemeenteraad over het door haar uitge-

probleem onder de aandacht worden gebracht.

voerde handhavingsbeleid.

Als onderdeel van handhaving wordt communicatie gebruikt om bijvoorbeeld controlebezoeken aan te

De handhavingsverslagen moeten tevens worden

kondigen of resultaten en effecten van handhaving

toegezonden aan Gedeputeerde Staten van Fryslân in

bekend te maken. Hiermee wordt aangegeven dat

haar rol van provinciaal handhavingsregisseur. Deze

tegen overtredingen handhavend wordt opgetreden

20

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

(de gemeente als handhaver) en dat wanneer regels

ondersteunend gekozen worden voor het inzetten

niet worden nageleefd, de kans reëel is dat er een

van flankerend instrumentarium. Hierbij kan gedacht

sanctie volgt.

worden aan een reclamecampagne voorafgaand aan een specifieke handhavingsactie tegen drinken op

Communicatie vergroot de kans op naleving. Een

straat of het inzetten van een strafrechtelijk instrument

positief effect van communicatie kan zijn dat er minder

naast een bestuursrechtelijk instrument bij ernstige

handhaving nodig is. Er zal per doelgroep gekeken

milieuovertredingen.

moeten worden of communicatie ingezet kan worden, welk type communicatie mogelijk is en welk effect dit

Bij voorkeur wordt gebruik gemaakt van preventieve

zal hebben.

instrumenten. Dit omvat communicatie in de vorm van algemene voorlichting, gerichte informatieverstrekking of advisering aan specifieke doelgroepen en indivi-

4.5 Werkwijze

duen. Door deze preventieve inzet krijgen burgers en bedrijven de gelegenheid om uit eigen beweging aan

In de handhavingsstrategie is de basisaanpak vastge-

regelgeving te voldoen. We hanteren in de gemeente

legd van het gemeentelijke optreden na constatering

verschillende vormen van preventief toezicht:

van overtredingen. De hoofdlijn van de gemeentelijke

- surveillance;

handhavingsstrategie bestaat uit de volgende punten.

- inventariserende controles;

4

- periodieke controles; 4.5.1 Mix van preventie en repressie

- incidentele controles;

Om handhaving te effectueren beschikken we over

- steekproefsgewijze controles;

een breed aanbod van handhavingsinstrumenten die

- gerichte observatie/opsporing.

preventief en repressief ingezet kunnen worden. De inzet van preventieve vormen van toezicht is Zo kunnen we gebruik maken van bestuursrechtelijke,

effectiever wanneer burgers en bedrijven weten dat

strafrechtelijke en privaatrechtelijke instrumenten. Per

de gemeente zo nodig ook repressief optreedt. Dit

handhavingssituatie wordt het instrumentarium ingezet

betekent dat in de uitvoering vaak sprake zal zijn van

dat daartoe het meest geëigend is. Bij de keuze spelen

een mix van preventieve en repressieve instrumenten.

overwegingen van effectiviteit en efficiëntie vanzelf-

Vormen van repressieve sancties zijn:

sprekend een belangrijke rol.

- stilleggen van werkzaamheden; - dwangsom;

Het staat de handhavende overheid echter niet zomaar

- bestuursdwang;

vrij om naar believen gebruik te maken van het

- opleggen van een boete;

publiekrecht dan wel van het privaatrecht. Hiervoor zijn

- intrekken van een vergunning.

door de Hoge Raad criteria ontwikkeld. Deze criteria worden ook wel aangeduid als de ‘doorkruisingsleer’.

4.5.2 Herstelmogelijkheid en/of sanctie

Dit leerstuk komt erop neer dat de overheid geen

Bij constatering van een overtreding wordt de overtre-

gebruik kan maken van het privaatrecht, als dat de

der de mogelijkheid tot herstel of legalisatie achteraf

publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar zou door-

geboden. Na een (schriftelijke) waarschuwing volgt een

kruisen. Een voorbeeld waarbij de gemeente gebruik

hercontrole.

zou kunnen maken van privaatrecht (door haar eige-

Deze benadering is in een aantal gevallen niet moge-

naarsbevoegdheid) is bij door de burger onrechtmatig

lijk. Bij incidentele overtredingen (zoals fout parkeren

in gebruik genomen groenstroken.

of wildplassen), ernstige overtreding waarbij onmiddellijk de veiligheid/gezondheid in het geding is of

In de praktijk betekent dit dat veelal gebruik zal

bij onomkeerbare gevolgen (bijvoorbeeld bodemver-

worden gemaakt van bestuursrechtelijke handha-

ontreiniging of risico op letsel of gezondheidsschade)

ving. Afhankelijk van de situatie kan aanvullend of

is het noodzakelijk om direct een repressieve sanctie toe te passen. Er zal dan worden afgeweken van de

4 De handhavingsstrategie (of sanctiestrategie) is een wettelijke kwaliteitseis en is vastgelegd in artikel 7.2 lid 4 van het Besluit omgevingsrecht. Bij het onderdeel bijzondere wetten en veiligheid wordt gebruik gemaakt van een handhavingsarrangement.

21

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

standaardprocedure en er volgt dan direct aanschrijving en/of anderszins direct ingrijpen. Zo kan bij een

bouwproject een bouwstop worden opgelegd indien

capaciteit. Klager/melder wordt in alle gevallen over de

wordt afgeweken van de vergunning.

afhandeling geïnformeerd.

Momenteel wordt gewerkt aan een landelijke hand-

4.5.7 Gedogen in Leeuwarden

havingsstrategie omgevingsrecht. Wij zoeken hier als

Kern van het gedoogbeleid is dat er in principe niet

gemeente aansluiting bij. Hierdoor wordt ook landelijk

gedoogd wordt, tenzij. Indien er sprake is van gedogen

naar eenzelfde werkwijze gestreefd.

gebeurt dit alleen met een gedoogbeschikking of een andere manier van belangenafweging en kenbaar-

4.5.3 Consequent en vasthoudend

making. Hierdoor zijn de principes van het gedogen

Een eenmaal ingezet handhavingstraject wordt door-

bekend en is controle door de gemeenteraad of rechter

gezet. Consequent en vasthoudend optreden is nodig

mogelijk. Een goed voorbeeld van gedogen is het

om redenen van geloofwaardig overheidsoptreden.

gemeentelijk coffeeshopbeleid.

Bovendien gaat hiervan een preventieve werking uit naar derden. Consequent en vasthoudend betekent

Een gerechtvaardigde en benodigde inzet van gedogen

ook dat opgelegde sancties worden geëffectueerd.

is op voorhand moeilijk te voorspellen. In onderstaande situaties (en bij andere bijzondere omstandig-

4.5.4 Gelijke monniken, gelijke kappen

heden) kan gedogen zeker meerwaarde hebben ten

De handhaving van de gemeentelijke overheid en

opzichte van reguliere handhaving en kan de inzet van

andere overheden vindt op overeenkomstige wijze

gedogen overwogen worden:

plaats als de handhaving van particulieren en bedrijven.

- overmachtsituaties;

Als instantie met handhavingsbevoegdheid heeft de

- legalisatietrajecten;

gemeente een voorbeeldfunctie. Niet-naleving door

- nieuwe wetgeving;

de gemeente tast naast de geloofwaardigheid van de

- feitelijke beëindiging van de illegale activiteit;

gemeente ook de geloofwaardigheid van individuele

- experimenteersituaties;

toezichthouders aan. Dit werkt negatief door naar

- vernietiging vergunning op formele gronden;

slagvaardig en efficiënt optreden. De gemeente is

- het te beschermen belang is bij gedogen gebaat;

verplicht5 om in haar handhavingsbeleid (HUP en jaar-

- verlenging eerdere gedoogbeschikking.

verslag) expliciet aandacht te besteden aan de wijze waarop aan de handhaving van de eigen organisatie

4.5.8 Samenwerking

invulling is gegeven.

Een groot deel van de handhaving kan doelmatig en effectief worden uitgevoerd door taken onder te

4.5.5 Handhavingsverzoeken

brengen binnen een cluster van enkele medewer-

Burgers en bedrijven kunnen een verzoek tot handha-

kers. Voor een goede taakuitvoering is samenwerking

ving aan de gemeente richten. De gemeente moet op

onontbeerlijk.

een dergelijk verzoek reageren. Dit betekent niet dat dan ook altijd tot handhaving moet worden overge-

Samenwerking is een middel dat bijdraagt aan:

gaan. Tegen de beslissing van de gemeente op een

- het optimaal benutten van (specialistische)

handhavingsverzoek bestaat de mogelijkheid van bezwaar en beroep.

expertise; - het verminderen van de kwetsbaarheid en het waarborgen van de continuïteit;

4.5.6 Meldingen (klachten) Vanuit het oogpunt van dienstverlening wordt op meldingen over (vermoedelijke) overtredingen adequaat gereageerd. De wijze van afhandelen is mede afhankelijk van de handhavingsprioriteit en de beschikbare

- de informatie-uitwisseling tussen verschillende toezichthouders en instanties; - het versterken van de slagvaardigheid en effectiviteit van de handhavingsinzet; - het doelmatig benutten van de beschikbare handhavingscapaciteit; - het beperken van de toezichtlast voor burgers en

5 Deze verplichting staat in artikel 7.2 lid 4d van het Besluit omgevingsrecht. Citaat: Het handhavingsbeleid geeft voorts inzicht in de strategie die het bestuursorgaan hanteert met betrekking tot de wijze waarop het bestuursorgaan omgaat met overtredingen die zijn begaan door of in naam van dat bestuursorgaan of van andere organen behorende tot de overheid.

22

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

bedrijven. Op het gebied van handhaving wordt veel samengewerkt met diverse externe partners, zoals Provincie

Fryslân, Wetterskip Fryslân, de GGD en het ministe-

wordt er over het gesprek één gezamenlijke brief

rie van I&M. Samenwerking vindt plaats op tal van

richting de ondernemer gestuurd.

onderwerpen (bijv. aanpak ernstig vervuilde woningen) en bij tal van gelegenheden (bijv. milieuproject op

In het HUP worden samenwerking en meer langdurige

provinciaal niveau).

samenwerkingsverbanden per handhavingsdomein inen extern benoemd wanneer deze in een bepaald jaar

Er bestaan diverse gestructureerde samenwerkings-

aan de orde zijn.

verbanden tussen gemeente en externe partners. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het

4.5.9 Aandachts- en ontwikkelpunten

Toezichtmodel binnenstad. Dit is een samenwerkings-

Handhaving is een taakveld waarbinnen constant

verband tussen gemeente, politie en particuliere bevei-

veranderingen optreden. Het is zaak om deze ver-

ligingsbedrijven in de binnenstad van Leeuwarden. Een

anderingen tijdig waar te nemen. Om flexibel met

ander voorbeeld is het handhavingsoverleg horeca. Dit

ontwikkelingen om te kunnen gaan is dit elk jaar

is een samenwerkingsverband tussen gemeente en

bij het opstellen van het HUP een aandachtspunt.

politie, gericht op veiligheid en naleving van horeca

Per jaar wordt dan bekeken hoe wij met belangrijke

gerelateerde wetgeving. Tot slot als voorbeeld de

ontwikkelingen in relatie tot onze handhavingsinzet

samenwerking binnen het Veiligheidshuis6, waarin de

om gaan. Bij ontwikkelingen kan gedacht worden aan

sociale teams van de gemeente zijn vertegenwoordigd,

het inspelen op nieuwe wet- en regelgeving, effecten

wanneer er sprake is van meervoudige problematiek,

economische ontwikkelingen en veranderingen in de

zoals in het geval van woonoverlast.

informatievoorzieningen.

Uiteraard is er binnen de gemeente ook sprake van interne samenwerking. Dit komt tot uiting in diverse overleggen over lopende handhavingszaken zoals het coördinatieteam handhaving (zie paragraaf 5.1). Daar waar het mogelijk is ondersteunen toezichthouders elkaar door bijv. een gezamenlijk bedrijfsbezoek uit te voeren, vervullen van oog- en oor functie en indien mogelijk taakoverdracht. Dit om de toezichtlast te verminderen en een eenduidige communicatie richting het bedrijf of de burger na te streven. Zo worden er tijdens een evenement vanuit verschillende handhavingsdomeinen controles uitgevoerd. Na afloop wordt aan de organisatie van het evenement één brief gestuurd met hierin de bevindingen van alle uitgevoerde controles. Ook kan er gedacht worden aan samenwerking tussen verschillende afdelingen. Zo worden er met startende horecaondernemers intakegesprekken gevoerd. Deze gesprekken zijn in samenwerking met vergunningverlening, handhaving en de frontoffice. Dit zorgt ervoor dat startende ondernemers vooraf met regelgeving op de hoogte zijn en daarop kunnen anticiperen. Met goede voorlichting wordt geprobeerd problemen/overtredingen achteraf zoveel mogelijk te voorkomen. Na afloop

6 Het Veiligheidshuis Fryslân houdt zich voor de gehele provincie bezig met de persoonsgerichte aanpak van meerderjarige veelplegers, jeugd, huiselijk geweld, criminele overlast gevende Antillianen, Overlast gevende personen, ex-gedetineerden (nazorg). Bron: website Veiligheidshuis Fryslân.

23

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

Toezicht kunstwerken Haak om Leeuwarden.

Doelesteeg.

24

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

5. Organisatie en middelen

5.1 Sturing en coördinatie 5.1.1 Coördinerend bestuurder De burgemeester en het college zijn de tot handhaving bevoegde bestuursorganen. De burgemeester is bestuurlijk verantwoordelijk voor de handhaving waarvoor hij het bevoegd bestuursorgaan is. Binnen het college zijn de collegeleden bestuurlijk verantwoordelijk voor het gevoerde handhavingsbeleid dat binnen hun portefeuille valt. Als coördinerend bestuurder bewerkstelligt de burgemeester dat, daar waar nodig, op bestuurlijk niveau afstemming plaatsvindt zodat er slagvaardig richting burger, bedrijf, instelling of overheid wordt opgetreden. Daarnaast draagt hij bestuurlijk verantwoordelijkheid dat het beleid wordt uitgevoerd en de cyclus van programmatisch handhaven blijft functioneren. De voorzitter van de stuurgroep handhaving zorgt voor de ambtelijke ondersteuning en fungeert hierbij als tussenpersoon. 5.1.2 Stuurgroep handhaving De stuurgroep handhaving (hierna: stuurgroep) voert de regie over de uitvoering van het handhavingsbeleid zoals dat in deze nota is opgenomen. In de stuurgroep zijn de managers van de handhavingsdomeinen (bouwtoezicht, ruimtelijke ordening, brandveiligheid, inrichting gebonden milieutoezicht, bodemtoezicht, bijzondere wetten, toezicht in de openbare ruimte en veiligheid) vertegenwoordigd.

Vanwege de afstemming tussen beleid en uitvoering is ook de voorzitter van het coördinatieteam handhaving lid van de stuurgroep. De stuurgroep faciliteert en bewaakt de cyclus van programmatisch handhaven. Niet alleen vanwege de wettelijke verplichting daartoe, maar om zo gericht en efficiënt mogelijk de beschikbare handhavingscapaciteit in te zetten, dat wil zeggen daar waar die het meest nodig is. De stuurgroep: - faciliteert en bewaakt de cyclus van programmatisch handhaven; - verzorgt de regie om programmatisch handhaven binnen de handhavingsdomeinen verder te ontwikkelen; - bereidt een samenhangend handhavingsbeleid voor; - past relevante ontwikkelingen toe in het gemeentelijk handhavingsbeleid en de uitvoeringspraktijk.

25

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

Leden van de stuurgroep hebben frequent overleg met

de Kadernota uitvoering geeft aan het jaarlijkse HUP.

de verschillende portefeuillehouders over individuele

In bijlage 4 staat een overzicht opgenomen van de

handhavingszaken, de voortgang van het HUP en ont-

handhavingscapaciteit van de Gemeente Leeuwarden

wikkelingen op het gebied van handhaving.

voor 2014.

5.1.3 Coördinatieteam handhaving

We vinden dat toezichthouders en handhavers vol-

Het coördinatieteam handhaving richt zich op de ope-

doende moeten zijn toegerust voor hun taak.

rationele taakuitvoering van de handhaving.

Veranderingen op het gebied van wet- en regelgeving, opleidingseisen en apparatuur vergen dat naast

Het coördinatieteam

de beschikbare capaciteit ook voldoende middelen

- bewaakt een eenduidige taakverdeling;

beschikbaar moeten zijn voor het op niveau hou-

- bevordert de interne afstemming en samenwerking;

den van kennis en kunde van toezichthouders en

- bewaakt de algemene voortgang;

handhavers.

- signaleert knelpunten en lost deze in overleg met andere eenheden op.

De uitwerking van personele en financiële middelen wordt opgenomen in het jaarlijkse HUP en is een

In het overleg zitten vertegenwoordigers vanuit de

verantwoordelijkheid van het college. Het HUP wordt

handhavingsdomeinen, het MOL (Meldpunt Overlast)

jaarlijks ter kennisname aan de raad gestuurd.

en de politie. De voorzitter van dit overleg maakt deel uit van de stuurgroep handhaving. Dit om een goede

Het HUP is gebaseerd op de programmabegroting

balans te houden tussen theorie (beleid) en praktijk

die aan de raad is aangeboden en is gekoppeld aan

(uitvoering).

de reguliere jaarlijkse planning- en control cyclus. Door deze koppeling is er (ook) budgetcontrole door

5.1.4 Portefeuilleoverleggen

de raad. Deze koppeling bestaat eruit dat het beno-

Collegeleden hebben frequent portefeuilleoverleg

digde budget voor de in het HUP genoemde taken

met de ambtelijke organisatie. In deze overleggen

opgenomen is in de begroting die aan de raad wordt

komen zonodig individuele handhavingszaken aan de

aangeboden. Hiermee is de raad op de hoogte van het

orde en wordt gesproken over de voortgang van het

handhavingsbudget en maakt het handhavingsbudget

HUP en ontwikkelingen op het gebied van handha-

onderdeel uit van de begroting. Het vaststellen van

ving. Bestuurlijk gevoelige handhavingszaken worden

de begroting door de raad vindt plaats in het najaar.

vooraf met de portefeuillehouder afgestemd. De

Daarna wordt het HUP aangeboden aan het college.

portefeuillehouder wordt geïnformeerd over handha-

Na vaststelling van het budget door de raad en het HUP

vingsacties en over opgelegde sancties bij individuele

door het college kan de handhaving in het komende

handhavingszaken.

jaar worden uitgevoerd.

5.2 Financieel Kader

Rapportage vindt jaarlijks plaats in het jaarverslag.

De kosten van handhaving bestaan uit personele

In het jaarverslag staat waar het geld voor is ingezet,

kosten, inhuur van derden en overige kosten zoals

hoeveel fte’s/uren en hoeveel controles er binnen de

apparatuur, vervoersmiddelen en overige noodzakelijke

domeinen hebben plaats gevonden. Ook staat er in

voorwerpen. Het is wenselijk voldoende capaciteit en

omschreven of gestelde doelstellingen uit het HUP wel

middelen ter beschikking te hebben voor een ade-

of niet zijn bereikt.

quaat handhavingsapparaat dat binnen de kaders van

26

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

Bijlage 1. Kwaliteitscriteria

Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M) werkt met het Transitieprogramma “Werk in Uitvoering” aan de realisatie van een robuust georganiseerd bestuurlijk stelsel. Op basis van dit stelsel moet het ruimtelijk economisch- en milieubeleid van het kabinet op effectievere wijze doorwerken in de omgevingsvergunning en de toezichtprioriteiten. Dit moet vervolgens leiden tot minder administratieve lasten en minder bestuurlijke drukte. Een belangrijk onderdeel van het transitieprogramma is het bewaken van de samenhang tussen diverse vraagstukken die nauw met elkaar zijn verbonden. Deze vraagstukken gaan over hoe de uitvoering van de I&M wet- en regelgeving moet worden georganiseerd, zijnde: - aanpak fragmentatie en vrijblijvendheid in de uitvoering van de handhaving (Mans); - decentralisatie van taken en bevoegdheden aan het gemeentebestuur (d’Hondt); - coördinerende rol van provincies in het beleid van de fysieke leefomgeving (Lodders); - versobering en decentralisatie van het interbestuurlijk toezicht (Oosting); - verhogen niveau van de kwaliteit van vooral de gemeentelijke taakuitvoering (Wabo). Eén van de projecten van het Transitieprogramma “Werk in Uitvoering” is het project “Ontwikkelen Kwaliteitscriteria Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving”.

Doel van dit project is het ontwikkelen van kwaliteitscriteria voor de vergunningverlening Wabo en het toezicht en de handhaving van I&Mregelgeving voor de fysieke leefomgeving. In het kader van Mans/Wabo/Oosting zijn in 2009 conform de voorstellen van IPO en VNG kwaliteitscriteria ontwikkeld voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. De kwaliteitscriteria zijn met behulp van de expertise van circa 90 praktijkdeskundigen (verdeeld over project- en werkgroepleden uit gemeenten, provincies en milieudiensten) tot stand gekomen. Er is gekeken naar de belangrijkste elementen voor het opstellen van de kwaliteitscriteria om de uitvoeringspraktijk op een steeds hoger plan te krijgen. 1. Kritieke massa: Het fundament van kwaliteit is het afleveren van een zo goed mogelijk product. Hiervoor is vooral vakmanschap nodig. De criteria voor kritieke massa adresseren dit vakmanschap in termen van voldoende opleiding, ervaring, kennis en het onderhouden en borgen daarvan. Organisaties die aan deze

27

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

criteria voldoen moeten in de kern in staat zijn om producten af te leveren met de gewenste kwaliteit. 2. Proceskwaliteit: Voor de totstandkoming van producten zoals vergunningen, controles en handhavingsacties zijn ook diverse werkprocessen nodig, waarbij transparantie en bestuurlijke vastlegging een belangrijke rol spelen. De procescriteria samen leiden tot een sluitende beleidscyclus en kwaliteitsborging. 3. Inhoud en prioriteiten: De criteria voor inhoud en prioriteiten bepalen ten slotte een minimale ondergrens binnen de werkprocessen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om criteria met betrekking tot de diepgang waarmee getoetst wordt en landelijke prioriteiten. De criteria hebben betrekking op het minimale kwaliteitsniveau dat nodig is om taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (inclusief de hiervoor benodigde activiteiten) in principe tijdig, met de juiste procedurele en inhoudelijke kwaliteit en in continuïteit te kunnen uitvoeren. Met behulp van een zelfevaluatietool kunnen organisaties toetsen in hoeverre aan de gestelde kwaliteitscriteria wordt voldaan.

28

Kadernota Handhaving Fysieke leefomgeving en veiligheid

Bijlage 2. Risicoanalyse

Het Besluit omgevingsrecht bevat kwaliteitseisen waaraan het professioneel handhavingsproces op beleidsen strategisch niveau moet voldoen. Er moet onder meer sprake zijn van bestuurlijk vastgelegde handhavingsdoelen die gebaseerd zijn op een analyse van de handhavingsproblemen die zich kunnen voordoen. Voor de uitvoering van de risicoanalyse is gebruik gemaakt van een aanpak die door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie is ontwikkeld in het kader van programmatisch handhaven. In deze aanpak wordt voor het bepalen van het risico de volgende formule gehanteerd:

Risico = negatief effect x kans op niet-naleving Het risico wordt berekend door de scores van het negatief effect te vermenigvuldigen met de kans op niet-naleving. De basisgedachte achter de formule is dat de beschikbare handhavingscapaciteit het meest effectief kan worden ingezet op handhavingsonderwerpen met een hoger risico. We vinden dat het inschatten van risico’s niet puur en alleen met een formule bepaald kan worden. De scores die worden gegeven aan bepaalde aspecten zijn gebaseerd op praktijkervaringen van toezichthouders en kunnen subjectief zijn. Naast het toekennen van scoren op het gebied van negatief effect en kans op niet-naleving worden er scores toegekend voor bestuurlijke aandacht en aspecten die iets zeggen over de uitvoering. Vanuit het taakveld milieu is de analyse methode doorontwikkeld en verbreed naar de verschillende handhavingsdomeinen die vallen onder deze Kadernota te weten bouwtoezicht, ruimtelijke ordening, brandveiligheid, inrichting gebonden milieutoezicht, bodemtoezicht, bijzondere wetten, toezicht in de openbare ruimte en veiligheid. De risicoanalyse wordt per domein uitgevoerd en er worden ook per domein prioriteiten gesteld. Bij het formuleren van handhavingsdoelen kunnen desgewenst verbindingen worden gelegd, zoals het per gebied of doelgroep koppelen van handhavingsacties.