Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik

Rapport

Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik 5 oktober 2023

SWECO Nederland B.V. Business unit Stedelijke Planning

Onderwerp Projectnummer In opdracht van Datum Projectteam Voor meer informatie

Versie

De Holle Bilt 22 3732 HM De Bilt www.sweco.nl Handelsregister 30129769 Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik 51017765 Gemeente Leeuwarden 5 oktober 2023 Toine Hooft, Floor Planken en Femke Wokke Femke Wokke femke.wokke@sweco.nl +31 6 57643122 Definitief

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

2/345

Inhoudsopgave Managementsamenvatting ............................................................................................................................. 4 Inleiding ............................................................................................................................................................ 7 1

2

3

4

5

6

Toepassing dienstenrichtlijn Leeuwarden ............................................................................................ 8 1.1

Essentie dienstenrichtlijn ..................................................................................................................... 8

1.2

Casus Industrieterrein Leeuwarden Oost de Hemrik .......................................................................... 9

Trends, ontwikkelingen en beleid ......................................................................................................... 12 2.1

Relevante trends op bedrijventerreinen ............................................................................................ 12

2.2

Relevante trends in detailhandel ....................................................................................................... 12

2.3

Beleidskaders en doelen Leeuwarden .............................................................................................. 13

Bedrijventerreinen en detailhandel in Leeuwarden ............................................................................ 16 3.1

Bedrijventerreinen ............................................................................................................................. 16

3.2

Detailhandel ...................................................................................................................................... 16

Noodzakelijkheid: nagestreefde doelen ............................................................................................... 21 4.1

Dwingende reden van algemeen belang .......................................................................................... 21

4.2

Vestigingsmogelijkheden bedrijven ................................................................................................... 21

4.3

Bescherming fijnmazige winkelstructuur ........................................................................................... 22

4.4

Bereikbaarheid en verkeersveiligheid ............................................................................................... 23

Evenredigheid: is maatregel geschikt? ............................................................................................... 24 5.1

Effect op vestigingsmogelijkheden bedrijven .................................................................................... 24

5.2

Effect op reguliere winkelgebieden ................................................................................................... 24

5.3

Effect op verkeer en parkeren ........................................................................................................... 25

5.4

Conclusie: maatregel geschikt .......................................................................................................... 25

Evenredigheid: is maatregel minst beperkend? ................................................................................. 26 6.1

Getroffen maatregelen ...................................................................................................................... 26

6.2

Conclusie: minst beperkende maatregel ........................................................................................... 28

Bijlage 1: Planbeschrijving bestemmingsplan ........................................................................................... 30 Bijlage 2: Distributieve analyse .................................................................................................................... 31 Bijlage 3: Begrippenlijst ................................................................................................................................ 33

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

3/345

Managementsamenvatting RetailPlan is in geschil met de gemeente Leeuwarden over de vestiging van een supermarkt op de locatie De Hemrik. Het vigerend bestemmingsplan laat een supermarkt niet toe, maar RetailPlan beroept zich namens twee grondeigenaren op de Europese Dienstenrichtlijn om een supermarkt alsnog mogelijk te maken. In deze rapportage is onderbouwd dat de vestigingsbeperking – dat wil zeggen het uitsluiten van reguliere detailhandel in het bestemmingsplangebied – voldoet aan de vereisten van de Dienstenrichtlijn, te weten de noodzakelijkheid en evenredigheid.

De uitgangsituatie Leeuwarden kent een overmaat aan detailhandelsmeters en naar de toekomst toe door verkleuring van bedrijventerreinen een gebrek aan voldoende geschikte ruimte voor bedrijvigheid. De gemeente wenst detailhandel daarom zoveel mogelijk te concentreren in de daarvoor aangewezen winkel- en verblijfsgebieden, de binnenstad voorop. Zogenaamde perifere detailhandel is ook toegestaan op aangewezen bedrijventerreinen en retailconcentraties. Voor supermarktinitiatieven zijn kaders gesteld waarbij behoud van voorzieningen op buurt- en wijkniveau centraal staat. Nieuwvestiging is mogelijk indien het een verplaatsing van bestaande supermarktmeters betreft, aangezien er reeds voldoende aanbod aanwezig is. De bedrijventerreinen zijn primair bestemd voor behoud van economische bedrijvigheid, en niet voor reguliere detailhandel. Beleidskader Retail 2022 Leeuwarden De gemeente Leeuwarden heeft in 2022 een nieuw beleidskader retail vastgesteld, het stuk is opgesteld door Bureau Stedelijke Planning (tegenwoordig Business unit Stedelijk Planning van Sweco).

Figuur 1 Beleidsdoelen van de gemeente Leeuwarden Bron: Beleidskader Retail 2022 Leeuwarden (Bureau Stedelijke Planning)

In het stuk zijn een achttal ambities geformuleerd die aansluiten op de provinciale retailvisie die focust op een gezonde retailmarkt, versterking van het ondernemerschap, het creëren van reuring en duidelijke profilering en promotie van de winkelgebieden. De acht doelstellingen van de gemeente Leeuwarden zijn: 1. Duurzame structuur en ruimtegebruik. De retailclusters moeten in omvang en samenstelling passen bij het verzorgingsgebied en de functie van het cluster. 2. Zo veel mogelijk clusteren van detailhandel (en andere publieksvoorzieningen). Nieuwe ontwikkelingen worden alleen toegestaan in de perspectiefrijke centra en niet op solitaire locaties. 3. Kwalitatieve versterking van de bestaande perspectiefrijke (centrum)gebieden binnen de structuur en het intensievere van een gemengd aanbod aan publieksfuncties binnen deze gebieden staat boven het mogelijk maken van ontwikkelingen op nieuwe locaties.

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

4/345

4. Binnenstad als vlaggenschip. Binnen de huidige structuur vervullen de meeste clusters primair een functie voor de eigen inwoners van de wijk of het dorp. Uitzonderingen hierop zijn de binnenstad van Leeuwarden en De Centrale. 5. Vitaliteit en leefbaarheid. De opgave is om vitale en leefbare dorpskernen en wijken in stand te houden en waar nodig een kwalitatieve impuls te geven. 6. Nieuwe gewenste ontwikkelingen naar de juiste plek. Binnen de grenzen van de verblijfsgebieden zijn nieuwe ontwikkelingen gewenst. Buiten de aangewezen verblijfsgebieden wordt een restrictief beleid gehandhaafd zodat de hoofdstructuur kan floreren. 7. Detailhandel PDV/GDV en volumineuze leisure en horeca zoveel mogelijk clusteren zodat het elkaar versterkt. 8. Koester en bevorder de reeds aanwezige samenwerking tussen de direct betrokkenen. Professionalisering van samenwerkingsverbanden op verschillende schaalniveaus versterkt uiteindelijk de gewenste structuur.

Noodzakelijkheid Met de geldende bestemmingsregeling in Bestemmingsplan Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik worden de volgende doelen nagestreefd: • • •

Behoud van de vestigingsmogelijkheden voor Bedrijven op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik. Behoud, bescherming en versterking van de fijnmazige winkelstructuur. Waarborgen van bereikbaarheid van het bedrijventerrein voor alle verkeersstromen, door het verminderen van de verkeersbewegingen, het verminderen van de uitstoot – in het bijzonder op de langs de oude rondwegen gelegen woongebieden – en het bevorderen van de verkeersveiligheid door (winkel)voorzieningen zorgvuldig af te stemmen op de woonfunctie.

Overeenkomstig artikel 4 lid 8 van de Dienstenrichtlijn wordt onder andere het stedelijk milieu als dwingende reden van algemeen belang beschouwd. Uit overweging 40 van de Dienstenrichtlijn blijkt dat ook stedelijke ruimtelijke ordening onderdeel is van het stedelijk milieu. Bovenstaande doelen hebben betrekking op stedelijke ruimtelijk ordening. Daarmee is sprake van een dwingende reden van algemeen belang.

Evenredigheid: is maatregel geschikt? Uit de analyse blijkt dat het loslaten van de geldende bestemmings-regeling op de Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik zal leiden tot de vestiging van reguliere detailhandel aldaar. Immers, voor typische centrumbranches als supermarkten of modewinkels zijn dit relatief goedkope vestigingslocaties (“following the lower costs”). Hierdoor treden de volgende effecten op: 1. Afname van vestigingsmogelijkheden voor Bedrijven op de bedrijventerreinen. Binnen de gemeente Leeuwarden vindt verkleuring van bedrijventerreinen plaats ten tijden van een gelijkblijvende ruimtelijke vraag naar bedrijventerreinen. Als gevolg hiervan neemt de druk op bedrijventerreinen en de beschikbare ruimte in de gemeente Leeuwarden toe. Op provinciaal niveau zijn afspraken gemaakt over de uitbreiding van de bedrijventerreinen.1. In deze afspraken staat dat in Leeuwarden uitbreiding van de Zwette VI mogelijk is en dat in de toekomst verdere uitbreiding nodig zal zijn, waar deze precies zal plaatsvinden is nog niet gedefinieerd en wordt aan de hand van nieuw onderzoek bepaald. Deze tweede stap zorgt ervoor dat niet te vroeg wordt gestart met uitbreiding van de bedrijventerreinen om zo een overschot te voorkomen en enkel nieuwe ruimte te creëren wanneer en waar dit ook daadwerkelijk nodig is. 2.

De zorgvuldig opgebouwde fijnmazige winkelstructuur komt onder druk te staan. Naarmate er relatief meer reguliere detailhandel buiten de winkelstructuur is gevestigd, leidt dit in winkelgebieden binnen de bestaande hoofdstructuur tot een lager verzorgingsniveau (minder vierkante meters) per inwoner en een hogere (winkel)leegstand. Afbrokkeling van de zorgvuldig opgebouwde structuur ligt op de loer, alsmede de vestiging van winkels op locaties buiten de aangewezen winkelcentra. Deze visie wordt sinds de

1

Convenant bedrijventerreinen Noordwest Fryslan 2019-2030

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

5/345

detailhandelsstructuurvisie van 2014 gevolgd door de gemeente. In de doelstellingen is het centrum van de stad als speerpunt genomen tezamen met het voldoende ruimte bieden aan de traditionele perifere detailhandel. 3. Door de vestiging van publieksgerichte en publieksaantrekkende voorzieningen (reguliere detailhandel) nemen de verkeersbewegingen en de parkeerbehoefte substantieel toe, wat ten koste gaat van de bereikbaarheid van bedrijventerreinen, en leidt tot een intensiever gebruik van de oude rondwegen met meer uitstoot tot gevolg. Met name verkleuring van het bedrijventerreinen naar reguliere detailhandel leidt tot een zeer forse toename van de parkeerdruk en verkeersintensiteit aldaar. Het huidige parkeerterrein is hier niet op ingericht. Kortom, het uitsluiten van reguliere detailhandel op de Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik is een geschikte maatregel om de nagestreefde doelen te bereiken.

Evenredigheid: is maatregel minst beperkend? Met de bestemmingsregeling in Bestemmingsplan Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik worden drie doelen nagestreefd: • • •

Behoud van de vestigingsmogelijkheden voor Bedrijven op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik. Behoud, bescherming en versterking van de fijnmazige winkelstructuur. Waarborgen van bereikbaarheid van het bedrijventerrein voor alle verkeersstromen, door het verminderen van de verkeersbewegingen, het verminderen van de uitstoot – in het bijzonder op de langs de oude rondwegen gelegen woongebieden – en het bevorderen van de verkeersveiligheid door (winkel)voorzieningen zorgvuldig af te stemmen op de woonfunctie.

Deze andere maatregelen hebben de gemeente Leeuwarden en andere stakeholders reeds getroffen om deze doelen te bereiken: • • • •

• • •

De gemeente Leeuwarden heeft geïnvesteerd in de infrastructuur die bedrijventerreinen en woonwijken ontlast; Er is geïnvesteerd in de fijnmazigheid van de bestaande winkelstructuur 2. Gebiedsontwikkelingen die leiden tot een afname van het aantal voorziene meters retail 3 De gemeente Leeuwarden heeft geïnvesteerd in de toekomstbestendigheid van de bestaande bedrijventerreinen. Dit is onder andere gedaan door: • Het stimuleren tot het gebruik van bedrijventerreinen voor echte bedrijven en niet voor opslag. • De gemeente onderhoud een actief accountmanagement voor de bedrijventerreinen. De gemeente werkt actief mee aan het optimaliseren van de bestaande wijkwinkelcentra. Oprichting van een initiatieventafel, waar initiatieven uit het ruimtelijk domein worden beoordeeld op passendheid door meerdere disciplines, met als uitgangspunt de juiste functie op de juiste plaats en het versterken van de economische structuur. Het investeren in de toekomstbestendigheid van de stad waar men in 2021 mee begonnen is met de agenda die doorloopt tot 20284.

Kortom, er zijn geen andere, minder beperkende, geschikte maatregelen om de nagestreefde doelen te bereiken. Enkel detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading niet meer goed inpasbaar is in de bestaande winkelcentra komt in aanmerking voor vestiging buiten de reguliere winkel- verblijfsgebieden. Het moge duidelijk zijn dat supermarkten niet onder deze omschrijving zijn te scharen

2

Detailhandel Structuur Visie 2014, met een aanvulling voor supermarkten uit 2017 De gemeente Leeuwarden heeft hier een Schrapnota voor opgesteld, deze is momenteel in procedure om vastgesteld te worden door de raad, verwacht wordt dat deze in Q4 van 2023 gereed is. 4 https://www.leeuwarden.nl/wp-content/uploads/2022/10/Agenda-binnenstad-2021-2028.pdf 3

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

6/345

Inleiding De gemeente Leeuwarden is in geschil met RetailPlan over het bestemmingsplan Industrieterrein Leeuwarden Oost en De Hemrik. Vrijwel het gehele plangebied van dit bestemmingsplan (bestaande uit industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik) is bedoeld en bestemd voor onder meer bedrijven op het gebied van productie, transport, groothandel, reparatie, technologie en ontwerp, productie gebonden detailhandel, detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen, detailhandel in auto’s, boten, caravans en dergelijke. Op de locatie De Hemrik is tevens perifere detailhandel toegestaan. RetailPlan wil delen van het gebied gebruiken voor de vestiging van reguliere detailhandel, namelijk een supermarkt, en beroept zich in dit geschil op de Europese Dienstenrichtlijn. Die stelt dat eisen ten aanzien van de toegang of de uitoefening van ‘diensten’ slechts onder specifieke voorwaarden is toegestaan.

Onderbouwing In opdracht van de gemeente Leeuwarden heeft Sweco het supermarktinitiatief op De Hemrik beoordeeld. Het bestemmingsplan Industrieterrein Leeuwarden Oost en De Hemrik is op dit onderdeel nader onderbouwd aan de vereisten van artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn, te weten: • • •

Non-discriminatieverbod5. Eisen die geen direct of indirect onderscheid maken naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van de statutaire zetel. Noodzakelijkheid. De gestelde eisen aan dienstverleners (in dit geval het uitsluiten van reguliere detailhandel op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik) zijn gerechtvaardigd vanwege een dwingende reden van algemeen belang. Evenredigheid. De gestelde eis aan dienstverleners (in dit geval het uitsluiten van reguliere detailhandel op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik): • is geschikt om het nagestreefde doel te bereiken, • gaat niet verder dan strikt genomen noodzakelijk is om het doel te bereiken (het doel kan niet met minder vergaande maatregelen bereikt worden).

Doel Met voorliggende rapportage wordt onderbouwd dat de geldende bestemmingsbeperkingen die gelden op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik noodzakelijk zijn voor het behouden en beschermen van: • • •

de vestigingsmogelijkheden voor Bedrijven op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik; de zorgvuldig opgebouwde fijnmazige winkelstructuur van de gemeente Leeuwarden; en de verkeersveiligheid en mobiliteit op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik.

Leeswijzer In de hoofdstukken 4 tot en met 6 is de analyse op deze punten – de noodzakelijkheid (hoofdstuk 4) en evenredigheid (hoofdstuk 5 en 6) – te vinden. Voorafgaand aan de onderbouwing is de context geschetst: de essentie van de Dienstenrichtlijn (hoofdstuk 1), een analyse van relevante trends en ontwikkelingen en vigerende beleidskaders, toegespitst op de casus Leeuwarden Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik (hoofdstuk 2) en een analyse van de lokale functionele structuur (hoofdstuk 3).

5

Partijen zijn het erover eens dat artikel 3, 4 en 5 van het bestemmingsplan voldoet aan deze eerste voorwaarde, het nondiscriminatieverbod. Het non-discriminatieverbod is dan ook geen verder onderwerp van analyse.

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

7/345

1

Toepassing dienstenrichtlijn Leeuwarden

Het Europese Hof van Justitie heeft in januari 2018 geoordeeld dat detailhandel als een dienst moet worden beschouwd, waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Voorheen werd algemeen aangenomen dat dit niet het geval was. Het van toepassing zijn van de Dienstenrichtlijn heeft grote gevolgen voor ruimtelijk detailhandelsbeleid en het ruimtelijk toewijzen van detailhandelsmogelijkheden in bestemmingsplannen. In dit hoofdstuk is kort toegelicht wat de gevolgen zijn, toegespitst op de voorliggende casus in Leeuwarden, Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik.

1.1

Essentie dienstenrichtlijn

Het Europese Hof van Justitie heeft op 30 januari 2019 geoordeeld (arrest ECLI:EU:C2018:44) dat detailhandel in goederen een “dienst” is zoals bedoeld in artikel 4 van de Europese Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123). De bepalingen van de Dienstenrichtlijn zijn daarmee van toepassing zijn op de uitoefening van detailhandelsactiviteiten. Voorheen werd aangenomen dat dit niet het geval was. Volgens het Hof is de Dienstenrichtlijn er niet op gericht om de vestigingslocatie van een dienst – en dus ook een winkel – afhankelijk te stellen van een geografische beperking. Simpel gezegd: daar waar in een bestemmingsplan gronden zijn bestemd voor diensten, mogen slechts onder specifieke voorwaarden nadere eisen worden gesteld ten aanzien van: • • •

Branchering, oftewel het uitsluiten van diensten. Omvang, oftewel het vasthouden aan een minimale of maximale maatvoering van de vestiging van een dienst. Aantal vestigingen van een dienst, oftewel het vasthouden aan een minimaal of maximaal aantal vestigingen.

Vooral het uitsluiten van diensten – de eerste bullet – heef in theorie grote gevolgen. Wanneer bijvoorbeeld naar detailhandel wordt gekeken: Nederland telt ruim 10 miljoen m² wvo aan winkelruimte op perifere detailhandelslocaties (zoals woonboulevards en bedrijventerreinen) waar sprake is van een branchebeperking (en waar vaak ook eisen worden gesteld ten aanzien van de minimale winkelomvang). Ter illustratie dit is ongeveer evenveel als het totale in gebruik zijnde metrage aan winkels in de Dagelijkse sector (4,9 miljoen m² wvo) en Mode & Luxe (5,3 miljoen m² wvo), bij uitstek de branches die zijn gesitueerd in Centrumgebieden (reguliere winkelcentra, zoals binnensteden, kernwinkelgebieden, wijk- en buurtwinkelcentra). De Dienstenrichtlijn sluit deze beperkingen niet op voorhand volledig uit. Conform artikel 15 lid 3 zijn deze nog steeds wel mogelijk, mits wordt voldaan aan de eisen inzake: • • •

Non-discriminatie. Eisen die geen direct of indirect onderscheid maken naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van de statutaire zetel. Noodzakelijkheid. De door centrale overheden gestelde eisen aan dienstverleners zijn gerechtvaardigd vanwege een dwingende reden van algemeen belang. Evenredigheid. De door overheden gestelde beperking is geschikt om het nagestreefde doel – de dwingende reden van algemeen belang – te bereiken en gaat niet verder dan strikt genomen noodzakelijk is.

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

8/345

Figuur 2 Aantal verkooppunten per type winkelgebied in Nederland. Bron: Locatus 2022

Figuur 3 Landelijk winkelaanbod in dagelijkse sectoren en Mode & Luxe in centrumgebieden versus potentieel aanbod door opheffen bestemmingsregeling perifere detailhandelslocaties Bron: Locatus 2018

Concreet gevolg van de Dienstenrichtlijn is het omkeren van de bewijslast. Voorheen konden gemeenten verwijzen naar bestemmingsplanregels om een (ongewenst) initiatief te weigeren. Het was aan de initiatiefnemer om per geval te onderbouwen dat afwijking van de bestemmingsplanregels niet zou leiden tot ongewenste effecten. Als gevolg van de Dienstenrichtlijn moeten (decentrale) overheden hun eigen regelgeving die betrekking heeft op een vestiging van een dienst toetsen aan de Dienstenrichtlijn. Op basis van de jurisprudentie inzake de Europese Dienstenrichtlijn behoeft de evenredigheidscheck de meeste aandacht. Het is dus aan de gemeente om te onderbouwen dat de maatregel (bestemmingsregeling) nodig is omwille van een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om dat doel te bereiken en dat het doel niet met andere, minder vergaande maatregelen bereikt kan worden.

1.2

Casus Industrieterrein Leeuwarden Oost de Hemrik

Bestemmingsplan Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik heeft betrekking op bedrijventerrein Leeuwarden Oost en de Hemrik. Eén van de uitgangspunten van het bestemmingsplan is het blijvend reserveren van de bestaande bedrijventerreinen voor bedrijven op het gebied van productie, groothandel, transport, logistiek, constructie, ontwerp, en dergelijke (hierna: Bedrijven). 6. Artikel 3, 4 en 5 van het bestemmingsplan maakt onder meer Bedrijven, alsmede in het hele gebied zeer specifieke vormen van detailhandel mogelijk. Daarbij gaat het om detailhandel die niet past in wijkwinkelcentra c.q. de woonomgeving (denk aan detailhandel in auto’s, boten, caravans (abc-goederen), brand- en explosiegevaarlijke goederen en grootschalige detailhandel in een beperkt aantal branches). Andere vormen van detailhandel zijn in het bestemmingsplan-gebied dus niet toegestaan.

6

Zie bijlage 1 voor de volledige Planbeschrijving

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

9/345

Figuur 4 Ligging Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik in de structuur van Leeuwarden Bron: BRT Achtergrondkaart; Bewerking Sweco

Het geschil rondom Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik heeft betrekking op deze bestemmingsregeling. RetailPlan wil reguliere detailhandel c.q. een supermarkt, op een deel van het terrein huisvesten. De gemeente Leeuwarden wenst geen medewerking te verlenen en beroept zich op artikel 3, 4 en 5 van het geldende bestemmingsplan, waarin is aangegeven welke vormen van detailhandel wel zijn toegestaan. Op Industrieterrein Leeuwarden Oost en De Hemrik geldt een bedrijventerrein bestemming, waarbij de volgende functies zijn toegestaan: • Bedrijven tot en met categorie 4; • Buurthuizen en verenigingen; • Perifere detailhandel (ABC-goederen en detailhandel perifeer) • Horecabedrijven in categorie 2; • Jachthaven, autoschadeherstelbedrijf, scheepswerf en kunstskibaan • Onderwijsdoeleinden • Verkooppunten voor motorbrandstoffen zonder LPG en met LPG; en • Bedrijfswoningen

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

10/345

Figuur 5 Bestemmingsplan Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik Bron: Bestemmingsplan Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik (vastgesteld 30 september 2013)

Dit betekent dat reguliere detailhandel hier niet kan landen. Industrieterrein Leeuwarden Oost en De Hemrik betreft namelijk een locatie voor perifere detailhandelsvestigingen (hierna: PDV) waarvoor de volgende definitie in het bestemmingsplan geldt: detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading niet meer goed inpasbaar is in de bestaande winkelcentra, waaronder uitsluitend worden begrepen: detailhandel in tenten, keukens, badkamers, meubelen, bouwmaterialen, landbouwwerktuigen, tuincentra, plant- en dierbenodigdheden, en fietsen- en autoaccessoires. Voor volumineuze detailhandel heeft de gemeente Leeuwarden in het Beleidskader Retail 2022 de volgende definitie: perifere detailhandelsvestigingen zijn winkels die vanwege hun aard en omvang over het algemeen niet in de traditionele winkelcentra (binnenstad, buurt- en wijkcentra) gevestigd kunnen worden. Het gaat hierbij vooral (en niet uitsluitend) over de volumineuze aard van de goederen. Deze benadering van perifere winkels is vanuit het voormalige rijksbeleid ingestoken en dus met name branchegericht. Veel voorkomende branches zijn: auto’s, boren en caravans (ABC), bouwmarkten, tuincentra en detailhandel in woninginrichting.

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

11/345

2

Trends, ontwikkelingen en beleid

De dienstenrichtlijn verruimt de vestigingsmogelijkheden voor detailhandel. In het kader van Leeuwarden zijn reeds specifieke vormen van detailhandel toegestaan op bedrijventerreinen, maar de Dienstenrichtlijn lijkt in beginsel elke vorm van detailhandel mogelijk te maken. Dit heeft gevolgen voor: •

•

Het bedrijventerrein in kwestie. De komst van (reguliere) detailhandel leidt tot een afname van de vestigingsmogelijkheden voor Bedrijven en beïnvloedt het ondernemersklimaat. Daarnaast neemt de bereikbaarheid af door de groeiende mobiliteit die een publieksaantrekkende voorzieningen als reguliere detailhandel veroorzaakt. Winkels en winkelcentra in de directe omgeving. De gemeente Leeuwarden beschikt over een zorgvuldig opgebouwde, fijnmazige winkelstructuur, waarbij inwoners op korte afstand van hun woning beschikken over winkels voor dagelijkse boodschappen. Het vestigen van reguliere detailhandel – supermarkten voorop – op bedrijventerreinen leidt tot een afbrokkeling van de winkelstructuur.

Om die gevolgen beter te kunnen duiden, is het van belang inzicht te verkrijgen in trends en ontwikkelingen op bedrijventerreinen en in detailhandel de wijze waarop regionale en lokale beleidskaders daarmee omgaan. Dit vormt de context waarbinnen de noodzakelijkheidstoets en evenredigheidstoets ten aanzien van de bestemmingsregeling op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik plaatsvinden.

2.1

Relevante trends op bedrijventerreinen

De economie is onder invloed van technologie en de crisis veranderd en zal dit ook in de toekomst blijven doen.7 Eén van de meest in het oog springende veranderingen is een andere ruimtelijke verdeling van het werken: de werkgelegenheid verschuift van formele bedrijventerreinen en kantoorlocaties naar informele werklocaties. Aan de verschuiving van ‘werken richting de stad’ liggen verschillende ruimtelijk-economische trends en ontwikkelingen ten grondslag: 4. Een steeds groter deel van de werkgelegenheid bestaat uit ZZP’ers en micro-bedrijven (<10 werknemers). Deze zijn vaker geneigd zich op informele locaties – bijvoorbeeld thuis, of op ZZPwerkplekken in de stad – te vestogen dan grote bedrijven. 5. In de moderne kenniseconomie neemt de behoefte aan ontmoeting en interactie toe, evenals aan flexibiliteit in bedrijfsvoering en -huisvesting. Flexibele locaties gericht op interactie, zoals allerlei bedrijfsverzamelconcepten in stadscentra of in woonwijken, koffiezaken en werkplekken aan huis, groeien hierdoor in populariteit. 6. De ruimtebehoefte van bedrijven aan goed (OV-)bereikbare locaties op aansprekende plekken neemt toe, terwijl een tegengestelde ontwikkeling waar te nemen is voor monofunctionele locaties die vooral met de auto bereikbaar zijn. Hierdoor vestigen steeds meer bedrijven zich in het stedelijk weefsel, in plaats van op formele locaties. 7.

Tot slot wordt bedrijvigheid – mede onder invloed van technologische vooruitgang – steeds beter mengbaar met wonen. Voor grote(re) bedrijven en/of bedrijven uit de hogere milieucategorieën hebben deze ontwikkelingen negatieve gevolgen. Door transformatie van binnenstedelijke bedrijventerreinen naar gemengde gebieden blijft er op termijn minder betaalbare ruimte in de stad over voor grote en/of milieuhinderlijke bedrijven. Op termijn kan dit leiden tot een verschuiving van deze bedrijven naar andere formele werklocaties. Ook in Leeuwarden zien we een verkleuring van de bedrijventerreinen naast een gelijkblijvende vraag naar ruimte op bedrijventerreinen.

2.2

Relevante trends in detailhandel

In het kader van de casus Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik zijn enkele trends bij uitstek relevant. In deze paragraaf is achtereenvolgens aandacht voor de gevolgen van:

7

Ruimte voor werken in de MRA van morgen 2017 - 2030

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

12/345

• • •

Verschuiving van winkels en winkelmeters van reguliere winkelgebieden naar locaties in de Buitenstad. Verschuiving van de detailhandelsbestedingen naar internet. Het toenemende belang van food (dagelijkse detailhandel) in winkelcentra.

Centrumgebieden vs. Buitenstad De afgelopen jaren groeit het aantal winkelmeters, terwijl het aantal winkels daalt. Winkels worden dus gemiddeld genomen steeds groter. In het ruimtelijk opzicht blijkt daarnaast dat er grote verschillen bestaan in groei en krimp van het winkelaanbod tussen type winkelgebieden. In Centrumgebieden (reguliere winkelcentra zoals binnensteden, wijk- en buurtwinkelcentra) is sprake van een dalende lijn. Tegelijk is er sprake van een forse groei van winkelmeters in de Buitenstad (perifere detailhandelslocaties, bedrijventerreinen en verspreide winkels in en buiten de bebouwde kom). Inmiddels is bijna de helft van de winkelmeters (49%) in de Buitenstad gesitueerd. Dergelijke locaties zijn relatief eenvoudig te realiseren, terwijl revitalisatie van verouderde gebieden complex is. En ondernemers openen nog steeds nieuwe vestigingen op nieuwe locaties in de Buitenstad, uit offensieve (nieuwe kansen) en/of defensieve (de concurrent aftroeven) overwegingen. Uit een inventarisatie van de Vastgoedmarkt uit 2018 blijkt dat meer dan de helft van de nieuwe in voorbereiding zijnde winkelmeters zich op PDV/GDV-locaties in de Buitenstad bevindt. Alle grote projecten zijn op PDV/GDV locaties in de Buitenstad. In het onderzoek “Marktruimte Detailhandel provincie NoordHolland (BSP 2018) wordt dit beeld bevestigd.

Ook uit dit onderzoek blijkt dat meer dan de helft van de winkelmeters in plannen PDV/GDV-meters betreft.

De invloed van online winkelen In het Koopstromenonderzoek Randstad (2021) is becijferd dat 20% van alle detailhandelsbestedingen door inwoners van de Randstad bij webwinkels terecht komt. Dat is 5%-punt meer dan in 2018 (15,0%). Er is een groot verschil tussen de online bestedingen aan dagelijkse boodschappen en niet-dagelijkse producten. In de dagelijkse sector is het online marktaandeel met ‘slechts’ 6% nog beperkt, maar is in de afgelopen 2 jaar wel verdubbeld. In de niet-dagelijkse sector is sprake van een substantieel aandeel 31%. Oftewel van elke € 1 die consumenten aan niet-dagelijkse producten besteden, wordt ruimt 31 eurocent online besteed. Ook binnen de niet-dagelijkse sector zijn de verschillen groot. Zo is het online marktaandeel sterk gegroeid bij bestedingen aan Mode en Luxe en In en om het Huis. In 2011 betrof dat ca. 10% en in 2016 respectievelijk 24% en 18%. Daarmee naderen zij het online marktaandeel bij bestedingen aan Vrije Tijdsartikelen (28%) dat sinds 2011 vrijwel constant is gebleven. Oftewel, winkels in Vrije Tijd hebben de explosieve groei die vooral Mode en Luxe nu doormaakt, al achter de rug. Er lijkt een nieuw evenwicht te zijn ontstaan. We gaan er vanuit dat Mode en Luxe en In en om het Huis ook naar een dergelijk evenwicht toegroeien.

Food wint aan belang in Centrumgebieden De consument zoekt meer gemak. Dit betekent een voorkeur voor one-stop-shopping (supermarkt, winkelcentra) en een groeiende populariteit van kant-en-klaarproducten en thuisbezorging. Doordat het nietdagelijkse winkelaanbod mede door internet onder druk staat, neemt het belang van food (de dagelijkse sector) in winkelgebieden toe, supermarkten voorop. Supermarkten zijn de dragers van winkelgebieden waarbij omliggend aanbod profiteert van de bezoekersstroom die supermarkten genereren.

2.3

Beleidskaders en doelen Leeuwarden

De vraag of brancheverbreding op bedrijventerreinen negatieve effecten heeft voor de gemeente Leeuwarden dient getoetst te worden aan verschillende beleidsdocumenten en de belangrijkste beleidsdoelen uit het gemeentelijk, regionaal en provinciaal beleid.

Beleidskader Retail Leeuwarden In 2022 is het nieuwe Beleidskader Retail opgesteld voor de gemeente Leeuwarden. Van belang op de casus van RetailPlan zijn hierbij de volgende punten:

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

13/345

•

•

•

Vitaliteit en leefbaarheid. Leeuwarden kent een bevolking die ouder wordt, hierbij is het van belang dat alle inwoners van de gemeenten dagelijkse voorzieningen dichtbij hebben. Om dit mogelijk te maken dienen vitale en leefbare dorpskernen en winkelgebieden in stand te worden gehouden en waar nodig kwalitatief te versterken en een impuls te geven. Nieuwe ontwikkelingen op de juiste plek. In lijn met bovenstaand beleid is het dan ook van belang dat nieuwe ontwikkelingen op de juiste plek landen binnen de bestaande clusters om deze aantrekkelijk te houden en kwalitatieve impulsen te geven. Gewenste ontwikkelingen worden naar de juiste plek geleid waar ze de meeste meerwaarde hebben. Buiten deze aangewezen verblijfsgebieden wordt restrictief gehandeld, om zo de vastgestelde hoofdstructuur te laten floreren. Perifere detailhandel concentreren. Perifere detailhandel dient zoveel mogelijk geconcentreerd te worden waarbij brancheverruiming niet wenselijk is. Ondanks dat op De Centrale, waar normaal enkel volumineus aanbod wordt toegestaan, ook reguliere detailhandel is gevestigd wordt ook hier verdere brancheverruiming als onwenselijk gezien.

Naast bovenstaande punten stelt het beleid specifiek voor supermarkten de volgende regels: • •

Modernisering en/of optimalisatie is toegestaan zolang er geen sprake is van een functiesprong. Daarnaast dient hierbij de bestaande detailhandelsstructuur niet te worden aangetast. Nieuwvestiging van supermarkten is niet gewenst op solitaire locaties. Verhuizing van een solitaire supermarkt naar een bestaand cluster wordt wel toegestaan en gefaciliteerd mits de functie op de oude locatie wordt wegbestemd.

Toetsing van de wens van RetailPlan aan het Beleidskader Retail Leeuwarden wijst uit dat de supermarkt van RetailPlan onder het ‘reguliere aanbod’ valt en niet onder de ‘perifere detailhandel’. Volgens de beleidsdoelen ‘nieuwe ontwikkelingen op de juiste plek’ en ‘perifere detailhandel concentreren’ zou de supermarkt zich niet kunnen vestigen op Industrieterrein De Hemrik maar dient deze zich te vestigen in een al bestaand cluster voor reguliere detailhandel.

Binnenstad van Leeuwarden focuspunt voor detailhandel In beleid van de gemeente en de provincie wordt ingezet op het behouden en verbeteren, toekomstbestendig maken, van de hoofdwinkelgebieden. In de gemeente Leeuwarden gaat het dan om de binnenstad van Leeuwarden. Een van de actiepunten die de gemeente hiervoor formuleerde in de Detailhandel Structuurvisie (2014) is het compacter maken van het winkelgebied in de binnenstad. De wens is om detailhandel verder te concentreren in het centrum en op die manier een levendig centrum te behouden voor de toekomst. Ook de Omgevingsvisie van de gemeente geeft aan dat de binnenstad het vlaggenschip van de gemeente dient te zijn. Om dit te bereiken worden twee verschillende stappen genomen: 1. Detailhandel concentreren in het centrum van Leeuwarden. Om de investeringen die de laatste jaren in de binnenstad zijn gedaan te optimaliseren investeert de gemeente in aantrekkingskracht waarbij wordt ingezet op beleving en het tegengaan van leegstand. 2. Ten tweede wordt over de gehele provincie overcapaciteit teruggedrongen en wordt overbodige plancapaciteit in winkelmeters en leegstand wegbestemd.

Perifere detailhandel op geselecteerde bedrijventerreinen Detailhandel is niet gewenst op bedrijventerreinen in Leeuwarden. Echter zijn er langs de hoofwegenstructuur van de bedrijventerreinen concentraties van detailhandel mogelijk. Het gaat hierbij expliciet om perifere detailhandel. Deze perifere detailhandel is enkel mogelijk op speciaal aangewezen locaties en zijn hiermee een uitzondering op de regel. De mogelijke uitbreiding van deze locaties is mogelijk wanneer dit wenselijk wordt geacht, enkel alleen voor perifere detailhandel. De definitie die de gemeente Leeuwarden handhaaft voor perifere detailhandel is als volgt: Detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading niet meer goed inpasbaar is in de bestaande winkelcentra, waaronder uitsluitend worden begrepen: detailhandel in woninginrichting, tenten, keukens en sanitair, meubelen, bouwmaterialen en fietsen en auto-accessoires.

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

14/345

Regionale functie op het gebied van PDV en GDV Leeuwarden heeft een sterke regionale functie op het gebied van PDV en GDV. De gemeente werkt al sinds ten minste 2007 aan deze doelstelling en tracht de functie ook te behouden naar de toekomst. Om dit te kunnen blijven doen dient de gemeente voldoende ruimte te blijven bieden aan de traditionele perifere detailhandel op aangewezen locaties zoals De Centrale en het WTC gebied. Dit is onderdeel van het beleid waarbij complementariteit aan de binnenstad van deze gebieden centraal staat.

Supermarkten Specifiek voor supermarkten is het speerpunt van het beleid sinds 2007 om te streven om de voorzieningen voor dagelijkse boodschappen op buurt- en wijkniveau in stand te houden. Waarbij wel wordt aangehaald dat de dagelijkse sector onderhevig is aan trends in consumentengedrag die uiteindelijk doorslaggevend zijn voor het economisch functioneren van voorzieningen. Door schaalvergroting staan kleinere buurtvoorzieningen daardoor onder druk. In 2014 is toegevoegd aan het beleid dat Leeuwarden beschikt over voldoende supermarktmeters waarbij de spreiding over het stedelijk gebied niet optimaal is. Nieuwvestiging van supermarkten is mogelijk indien het gaat om verplaatsing van bestaande supermarkt(meters).

Conclusie: sprake van consistent beleid De huidige beleidsvoering van de gemeente Leeuwarden wordt al sinds 2007 ingezet, door de Detailhandel Structuurvisie (2007, 2014). Door de focus te leggen op het hoofdwinkelgebied, de binnenstad van Leeuwarden, en enkele perifere detailhandel toe te staan op aangewezen bedrijventerreinen en retailconcentraties laat het beleid zien sindsdien consistent te zijn geweest. Ook voor supermarkten initiatieven zijn kaders gesteld waarbij behoud van voorzieningen op buurt- en wijkniveau centraal staat. Nieuwvestiging is mogelijk indien het een verplaatsing van bestaande supermarktmeters betreft, aangezien er reeds voldoende aanbod aanwezig is.

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

15/345

3

Bedrijventerreinen en detailhandel in Leeuwarden

In dit hoofdstuk staat de functionele structuur van Leeuwarden centraal. Relevant in dat kader zijn bedrijventerreinen en de winkelstructuur. In paragraaf 3.1 is ingegaan op de functie van bedrijventerreinen in Leeuwarden en het bijbehorende gemeentelijke beleid. In paragraaf 3.2 is de winkelstructuur belicht, met aandacht voor het regionale krachtenveld, de ontwikkeling van de winkelstructuur in de afgelopen jaren en het functioneren van winkels en winkelcentra in Leeuwarden, nu en in de nabije toekomst.

3.1

Bedrijventerreinen

Door de functie als regionaal centrum voor de provincie Friesland is Leeuwarden een aantrekkelijke locatie voor het vestigen van bedrijven uit de regio en provincie. De gemeente telt vijf bedrijventerreinen: Elfstedenpark, De Zwette, De Hemrik, de Werp en Frisia8 welke primair bedoeld zijn voor bedrijfsdoeleinden, met name op het gebied van productie, groothandel, transport, logistiek, constructie, ontwerp e.d. In de omgevingsvisie van de gemeente Leeuwarden9 worden bedrijventerreinen neergezet als kansen voor de toekomst. Waar ze momenteel nog voor dilemma’s zorgen moeten de bedrijventerreinen van de gemeente in de toekomst meerwaarde gaan creëren voor de stad. De bedrijventerreinen in Leeuwarden zullen zich de komende jaren focussen op de volgende ontwikkelingen: • • •

Naar een mix van functies daar waar het kan (‘verkleuren’) Verkorten van ketens op bedrijventerreinen. Hierbij wordt de komst van bedrijven die inspelen op de bestaande kennis en productontwikkeling van lokale materialen en grondstoffen gestimuleerd. Naar een circulaire economie met hergebruik van afval en warmte.

Om deze ontwikkelingen mogelijk te maken is het een beperkte uitbreiding van het bestaande aanbod aan bedrijventerrein nodig om ook op de lange termijn te kunnen blijven voldoen aan de kwalitatieve en kwantitatieve vraag die er is naar bedrijventerreinen. Onderzoek naar de bedrijventerreinen in Friesland10 (2021) toont aan dat ondanks dat de vraag naar bedrijventerreinen in de provincie als geheel de komende jaren af zal nemen, dit niet het geval zal zijn voor de bedrijventerreinen in Leeuwarden. Met de wens van de gemeente om de bestaande bedrijventerreinen verder te “verkleuren” betekent dit dus, om deze ontwikkeling mogelijk te maken, dat de vraag naar bedrijventerreinen in Leeuwarden de komende jaren zal toenemen.

3.2

Detailhandel

De gemeente Leeuwarden zet in op het versterken van de binnenstad en het tegen gaan van leegstand en verminderen van de plancapaciteit. Hierdoor zijn de behoefte en effecten relevante factoren. Door inzicht te hebben in de behoefte kunnen we beantwoorden of de toevoeging van een eventuele supermarkt ook een kwalitatieve impuls betekent (door huidig beperkt aanbod). En de effecten hebben inzicht of de ontwikkelingen effect hebben op de leegstand.

Behoefte detailhandel en supermarkten In het Beleidskader Retail (2022) van de gemeente Leeuwarden wordt duidelijk dat er momenteel in geen enkele branche binnen de detailhandel behoefte is aan verdere uitbreiding. De gemeente kent momenteel een overaanbod van detailhandel, en zal dit naar verwachting ook in de toekomst kennen (zie figuur x).

8

Bron: https://ondernemendleeuwarden.nl/locaties/ Bron: https://www.leeuwarden.nl/wp-content/uploads/import/2021222_omgevingsvisie_leeuwarden__vastgesteld_webversie_extra_klein.pdf 10 Bron: https://cuatro.sim-cdn.nl/fryslan/uploads/bureau_louter_bedrijventerreinen_in_fryslan_-_eindrapport_3_mei_2021.pdf 9

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

16/345

Figuur 6 Indicatieve marktruimte gemeente 2035, met minimale en maximale marktruimte (respectievelijk minimale en maximale binding – en respectievelijk afname fysieke bestedingen 5% en 0%) Bron: Koopstromenonderzoeken Randstad (2021) Randstad (2018) en Oost Nederland (2019), informatie retailers en Koopstromenonderzoek Friesland 2017, Locatus 2022, Bureau Stedelijke Planning

Omdat het in deze casus gaat om toevoeging van een supermarkt is ook gekeken naar de behoefte die de gemeente Leeuwarden kent met betrekking tot supermarkten (zie Bijlage 2). Uit de distributieve berekening voor de supermarktsector in de gemeente Leeuwarden blijkt dat ook in deze sector een overaanbod aanwezig is. Huidige situatie (2023) Gemiddelde vloerproductiviteit in € per m² wvo (Panteia, 2022)

2035

€ 8.589

Gerealiseerde vloerproductiviteit/functioneren

€ 6.612

€ 6.910

Haalbaar aanbod in m² wvo

31.301

32.712

Gevestigd aanbod in m² wvo Uitbreidingsruimte in m² wvo

40.659 -9.358

-7.847

Tabel 1 Uitkomsten Distributieve berekening Bron: Sweco

Uit het distributief planologisch onderzoek (DPO) blijkt dat er in de gemeente Leeuwarden een groot overaanbod is in supermarktvestigingen. In de gemeente is sprake van een overschot van bijna 9.400 m² wvo, ook wanneer het inwoneraantal verder zal toenemen in 2035 zal er sprake blijven van een overschot.

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

17/345

Dit overaanbod aan supermarkten zorgt er ook voor dat de gemiddelde vloerproductiviteit van de supermarkten lager ligt dan landelijk gemiddeld het geval is. Er is momenteel geen behoefte is aan nieuwe supermarkten in de gemeente Leeuwarden. Het huidige aanbod volstaat, en eventuele uitbreiding van het aanbod kan een negatief effect hebben op het bestaande aanbod in beide onderzoeksgebieden.

Mogelijke effecten Huidig functioneren supermarktaanbod Naast dat een distributieve berekening inzicht geeft in de behoefte naar supermarkten in een onderzoeksgebied, biedt het ook inzicht in het functioneren van het bestaande aanbod in het onderzoeksgebied. Voor het functioneren van het bestaande aanbod kijken we naar de gerealiseerde vloerproductiviteit in het onderzoeksgebied, en vergelijken we dit met het landelijk gemiddelde. Functioneren supermarktaanbod Landelijk gemiddelde vloerproductiviteit

€ 8.589

Gerealiseerde vloerproductiviteit/functioneren

€ 6.210

Tabel 2 Functioneren supermarktaanbod gemeente Leeuwarden Bron: Panteia & INretail 2022; Sweco

Op basis van de gerealiseerde vloerproductiviteit in de gemeente Leeuwarden kunnen we concluderen dat het bestaande aanbod onder het landelijk gemiddelde functioneert, ca. 23% (zie tabel 2). Wanneer een supermarkt van ca. 1.300 m² wvo11 zal worden toegevoegd aan het bestaande aanbod dan zal het functioneren van het aanbod verder afnemen. Op gemeentelijk schaalniveau betekent dit dat de supermarkten ca. 25% onder het landelijk gemiddelde functioneren. Wanneer het functioneren meer dan 20% onder het landelijk gemiddelde ligt gaan we uit van een vergrote kans op uitval van het bestaande aanbod. Op basis van het huidig functioneren is de kans op uitval van het bestaande aanbod al aanwezig en te verklaren. Wanneer hier een nieuwe supermarkt aan wordt toegevoegd zal, los van de eventuele theoretische toename van de leegstand, de kans op uitval van het bestaande aanbod nog verder vergroten. Effecten op leegstand Uitgaande van een gemiddeld metrage van ca. 1.300 m² wvo voor de realisatie van een supermarkt worden de mogelijke effecten op de leegstand door de komst van de supermarkt berekend. Doordat de supermarkt buiten een bestaand cluster wil vestigen zullen er negatieve effecten zijn voor het overige supermarktaanbod in Leeuwarden. Deze negatieve gevolgen kunnen leegstandseffecten zijn bij de bestaande supermarkten in Leeuwarden.

Dit betekent in theorie het volgende voor de (maximale) leegstandseffecten:

11

Een supermarkt van ca. 1.300 m² wvo is een moderne full service supermarkt en een formaat dat de gemiddelde supermarkt momenteel heeft bij realisatie

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

18/345

Effect op leegstand Gemiddeld metrage supermarkt

1.300 m² wvo

Gerealiseerde vloerproductiviteit supermarktaanbod

€ 6.612

Rekenkundige extra omzet

€ 8.595.888

Bestaan supermarktaanbod

40.659

Huidige omzet supermarktaanbod

€ 268.846.319

Omzetclaim

3%

Theoretisch maximale leegstandstoename

650 m² wvo

Tabel 3 Theoretische leegstandstoename Bron: Sweco

Voor de theoretische toename van leegstand gaan we er op basis van ervaringscijfers van uit dat elke 1% omzetderving leidt tot een leegstandstoename van 0,5% van het huidige gevestigde aanbod. Immers, omzetderving gaat niet 1-op-1 gepaard met een stijging van de leegstand. Dit komt doordat een (kleine) omzetdaling ondernemers niet direct in de gevarenzone brengt. Daar waar dit mogelijk wel dreigt zullen ondernemers er alles aan doen de exploitatie te verbeteren door kostenreductie (bijvoorbeeld door verlaging van de huisvestings- of personeelslasten of ondernemersfee) en/of verhoging van de omzet. Mocht het aanbod (Q) toenemen, dan daalt de prijs (P) van vastgoed vermoedelijk, wat weer (meer) vraag oproept. Dit staat bekend als de prijselasticiteit van de vraag. De theoretische maximale leegstandstoename bij de invulling van maximaal 1.300 m² wvo supermarkten op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik blijft beperkt tot ca. 650 m² wvo. het kan zo zijn dat een kleinschalige supermarkt en/of versspeciaalzaak als gevolg van de beoogde ontwikkeling geen perspectief meer heeft. Meestal betekent dit een versnelling van uitval van toch al slecht renderende zaken. Dit effect zal in een stad als Leeuwarden waar uit de distributieve berekening blijkt dat er een overschot is aan supermarktmeters versterkt worden.

Hierdoor functioneert het bestaande aanbod in de stad en gemeente al minder dan gemiddeld. Toevoeging van het aanbod kan hierdoor, eerder dan in gebieden met marktruimte, een groter effect veroorzaken dan gemiddeld het geval is. Kortom, de absolute omvang van (het effect van) de toevoeging van een supermarkt is lastig te definiëren maar zal voornamelijk voelbaar zijn bij supermarkten in de directe omgeving van Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, als wel als bij supermarkten die momenteel al slecht renderen. De theoretisch maximale leegstandstoename staat los van de eventuele uitval van bestaand aanbod door het minder functioneren van het bestaande aanbod, en zal hierdoor de kans op leegstand verder vergroten. Effecten op de detailhandelsstructuur Een nieuwe ontwikkeling mag niet leiden tot negatieve effecten op de bestaande detailhandelsstructuur van Leeuwarden. Onderstaand zijn de belangrijkste effecten van het supermarkt initiatief kort beschreven: •

•

12

In 2022 kende de gemeente Leeuwarden ca. 8% leegstand. Ook in de stad Leeuwarden lag het leegstandsniveau op ca. 8%. Dit is hoger dan het landelijk gemiddelde van 6,7% 12. Toevoeging van een supermarkt kan zoals hierboven al aangegeven zorgen voor een toename van de leegstand. Wanneer de leegstand toeneemt dan zal de bestaande detailhandelsstructuur onder druk komen te staan. Toename van leegstand in de bestaande detailhandelsstructuur heeft niet alleen een effect op het functioneren van de detailhandel zelf maar ook op het woon- en leefklimaat in de stad en de gemeente. Door een supermarkt, een reguliere detailhandelsvestiging, toe te staan op een PDV-locatie als Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik wordt aannemelijk geacht dat meerdere reguliere detailhandel ondernemingen volgen en ook de wens hebben zich te vestigen op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik. De lagere huren en de goede, gratis parkeermogelijkheden voor de

Locatus 2023

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

19/345

deur maken het een aantrekkelijke locatie voor verschillende reguliere detailhandelsvestigingen. Dit zorgt niet alleen voor een verkleuring van Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik naar en regulier winkelgebied, maar heeft ook sterke nadelige effecten voor centrumgebieden in de gemeente en de stad Leeuwarden. Met name in de nabijgelegen winkelgebieden Zevenblad en Miro Center zal in dat geval de leegstand (nog) verder toenemen waardoor omwonenden verschillende voorzieningen op loop/fietsafstand kwijtraken.

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

20/345

4

Noodzakelijkheid: nagestreefde doelen

Op grond van de Dienstenrichtlijn dient voor eisen in bestemmingsplannen ten aanzien van diensten onderbouwd te worden dat de gehanteerde maatregel ook daadwerkelijk geschikt is om het daarmee beoogde doel te realiseren. De zogenaamde noodzakelijkheidstoets betreft de vraag of dat beoogde doel een dwingende reden van algemeen belang vormt overeenkomstig artikel 4 lid 8 van de Dienstenrichtlijn. In dit hoofdstuk is ingegaan op de dwingende reden van algemeen belang waarop de bestemmingsregeling in kwestie betrekking heeft, in de hoofdstukken 5 en 6 wordt toegelicht dat de bestemmings-regelingen geschikt is en tevens de minst beperkende maatregel is om dat doel te bereiken.

4.1

Dwingende reden van algemeen belang

Om te voldoen aan de Dienstenrichtlijn moet worden beargumenteerd en aangetoond dat er sprake is van noodzakelijkheid. Dat wil zeggen: de geldende bestemmingsregeling is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang, zijnde redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie. Overeenkomstig artikel 4 lid 8 van de Dienstenrichtlijn wordt onder andere het stedelijke milieu als dwingende reden van algemeen belang beschouwd. Uit overweging 40 van de Dienstenrichtlijn blijkt dat ook stedelijke ruimtelijke ordening onderdeel is van het stedelijke milieu. In jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2018:2062, Appingedam) wordt het bevorderen van een aantrekkelijk centrum/stedelijk milieu om de leefbaarheid van het stadscentrum als algemene reden van dwingend belang beschouwd. Daarmee werd aan de noodzakelijkheids-eis voldaan. In het kader van de voorliggende casus in Leeuwarden is bescherming van de stedelijke ordening de primaire drijfveer achter de geldende bestemmingsregeling in Bestemmingsplan Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik. Met die regeling wordt onder meer blijkens hoofdstuk 5 van de toelichting bij het bestemmingsplan, namelijk een aantal doelen nagestreefd: • • •

Behoud van de vestigingsmogelijkheden voor Bedrijven op Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik. Behoud, bescherming en versterking van de fijnmazige winkelstructuur. Waarborgen van bereikbaarheid van het bedrijventerrein voor alle verkeersstromen, en bevorderen verkeersveiligheid door (winkel)voorzieningen zorgvuldig af te stemmen op de woonfunctie.

In onderstaande paragrafen wordt kort ingegaan op het belang en de achtergrond van deze drie doelen.

4.2

Vestigingsmogelijkheden bedrijven

Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik zijn bedoeld voor Bedrijven die elders niet inpasbaar zijn vanwege bijvoorbeeld fysiek ruimtebeslag, milieuzonering, geluidsoverlast en bereikbaarheid voor vrachtvervoer. Buiten deze terreinen biedt Leeuwarden nog enkele andere vestigingslocaties voor deze functies. In de komende jaren zal de behoefte aan bedrijventerreinen verder toenemen, door een transformatie van binnenstedelijke bedrijventerreinen naar gemengde gebieden. Hierdoor blijft er op termijn minder (betaalbare) ruimte in de stad (Leeuwarden) over voor grote en/of milieuhinderlijke bedrijven. Op termijn kan dit leiden tot een verschuiving van deze bedrijven naar andere formele werklocaties in de regio. In het licht van de veranderende vraag/aanbodverhoudingen is een (gedeeltelijke) verkleuring van de bedrijventerrein en industrieterreinen in Leeuwarden naar reguliere detailhandel onwenselijk als de geldende bestemmingsregeling wordt losgelaten, kan reguliere detailhandel zich in het gehele bestemmingsplangebied vestigen. Dir leidt tot een afname van de vestigingsmogelijkheden Bedrijven, wat geenszins strookt met het voornaamste uitgangspunt in het bestemmingsplan het blijvend reserveren van de bestaande bedrijven- en industrieterreinen voor Bedrijven.

Ook verslechtert het ondernemersklimaat, onder meer door de verkeersaantrekkende werking van reguliere detailhandel, supermarkten voorop. Uit het Convenant Bedrijventerreinen Noordwest Fryslan 2019-203013 blijkt dat er uitbreidingsruimte nodig was voor de bedrijventerreinen in de regio. Om hieraan te voldoen is besloten om op twee plekken de bedrijventerreinen uit te breiden, de Zwette IV in Leeuwarden en de en Oostpoort 3 bij Harlingen. In de toekomst wordt verdere uitbreiding van de bedrijventerreinen niet uitgesloten. Zo is men bij oplevering van 13

https://leeuwarden.bestuurlijkeinformatie.nl/Document/View/140d8ab0-43c3-4170-b7b2-c08f6d4fbd5c

Sweco | Business unit Stedelijke Planning Rapport Beoordeling supermarktinitiatief Industrieterrein Leeuwarden Oost en de Hemrik, Gemeente Leeuwarden Projectnummer 51017765 5 oktober 2023

21/345

het convenant al gestart met een onderzoek naar eventuele andere uitbreidingsruimte van de bedrijventerreinen in Leeuwarden.

4.3

Bescherming fijnmazige winkelstructuur

In het vorige hoofdstuk is beargumenteerd dat de hoofdwinkelstructuur in Leeuwarden momenteel matig tot voldoende functioneert. Dit is het gevolg van jaren zorgvuldige beleidsvoering, waarbij nadrukkelijk is gekozen voor een fijnmazige winkelstructuur met het centrum van Leeuwarden als centrumgebied met daaromheen verschillende ondersteunende clusters waar de focus op de dagelijkse detailhandel ligt. Naast deze clusters wordt de structuur aangevuld door PDV-cluster de Centrale en Leeuwarden West, voor de verkoop van volumineuze goederen.