Beleidsprogramma grond
Tekst van het document
Beleidsprogramma grond Januari 2026
MEN005 GL Grondbeleid v8 JAN-2026
Inhoud Inleiding
4
2 Grondbeleid: doel en positie, proces en partijen
8
3 Grondbeleid Leeuwarden en afwegingskader
10
Deel A – Actief grondbeleid
15
Samenvatting
6
4 Actief grondbeleid: proces
16
5 Strategisch Verwervingsfonds
19
Deel B – Faciliterend grondbeleid
21
7 Bovenwijks kostenverhaal voor het casco van de stad en de dorpen
24
8 Financiële bijdrage vereveningsfonds sociale woningbouw
26
Deel C – Samenwerking
29
Deel D – Taken en rollen, informeren en verantwoorden
35
6 Kostenverhaal en financiële bijdragen
9 Samenwerking
22
30
10 Taken en rollen, informeren en verantwoorden
36
Deel E – Bijlagen
39
1 Instrumenten van grondbeleid
40
2 Grondverwerving
41
3 Uitgangspunten, budget en spelregels Strategisch Verwervingsfonds
42
4 Gronduitgifte en -prijsbeleid
44
5 Notitie erfpacht betaalbare nieuwbouw
54
6 Financiële spelregels
57
7 Soorten overeenkomsten bij kostenverhaal via overeenkomsten
60
8 Betalingen en zekerheidsstelling bij kostenverhaal via overeenkomsten
61
9 Uitwerking bovenwijks kostenverhaal
63
10 Vereveningsfonds sociale woningbouw, tarieven en spelregels
73
11 Snippergroen
78
Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2026
3
Inleiding De gemeente Leeuwarden investeert in de toekomst van de stad en de dorpen. Ze investeert in welzijn boven welvaart, in het sociale boven het materiële, mensen boven systemen en kwaliteit boven kwantiteit. Dit betekent onder andere dat de gemeente de fysieke leefomgeving zo inricht en onderhoudt dat de kwaliteit van leven van huidige én toekomstige generaties vergroot. Hierin is een belangrijke rol voor het grondbeleid weggelegd. Om de genoemde ambities en doelstellingen te realiseren, herziet de gemeente het bestaande grondbeleid. De aanleiding hiervoor is – naast het vergroten van de kwaliteit van leven –, de wens om de stad, de dorpen en haar omgeving verder te ontwikkelen, rekening houdend met belangrijke thema’s zoals duurzaamheid, energietransitie, woningbouw, economie en sociale vraagstukken. Dit beleid is doorslaggevend om de unieke identiteit van Leeuwarden te behouden en te versterken, en om de rol van de stad als de “Brusplak fan Fryslân” (het bruisende middelpunt van Friesland) te waarborgen. Die unieke identiteit kenmerkt zich onder andere door de historie van de fysieke leefomgeving van Leeuwarden, de regio en Fryslân. Met een sterke relatie tot het water en de kwaliteit van die omgeving. De inwoners worden gekenmerkt door een groot cultuurbesef, trots, mienskip en eigenzinnigheid.
Deze kenmerken en eigenschappen willen we koesteren én inzetten bij de keuzes die gemaakt voor de fysieke leefomgeving. De omvang en de status van Leeuwarden (100.000+, hoofdstad van Fryslân, tweede stad van Noord-Nederland) zijn op meerdere manieren relevant. De uitstraling, de aantrekkingskracht en de centrumfunctie wordt gezien als een belangrijke verantwoordelijkheid. Wij willen de positie van de gemeente versterken. Daarmee kan Leeuwarden zich onderscheiden. Niet als doel op zich, niet alleen ten gunste van Leeuwarden zelf, maar ook voor een leefbaar, florerend en economisch sterk verzorgingsgebied voor de regio en Fryslân breed.
4
Beleidsprogramma grond 2026 | Gemeente Leeuwarden
Het beleid bouwt voort op de rijke geschiedenis, de relatie met water en de nadruk op kwaliteit die de fysieke omgeving van Leeuwarden kenmerken. Daarnaast wordt rekening gehouden met de waarden van de inwoners, zoals cultuurbesef, trots, mienskip (gemeenschapszin) en eigenzinnigheid. Door deze karakteristieken te koesteren en te gebruiken, wil de gemeente haar positie als hoofdstad van Fryslân en tweede stad van Noord-Nederland verstevigen. Het doel is niet alleen om Leeuwarden zelf te laten bloeien, maar ook om te zorgen voor een leefbaar en economisch krachtig verzorgingsgebied voor de hele regio.
Aanleiding voor het nieuwe beleid
De herziening van het beleidsprogramma is noodzakelijk omdat de vorige Nota grondbeleid uit 2020 verouderd is. Er hebben zich sindsdien belangrijke ontwikkelingen voorgedaan, waaronder: • Het vaststellen van de Omgevingsvisie gemeente Leeuwarden 2020-2028 en de geplande herijking daarvan; • Het coalitieakkoord 2022-2026;
• De invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024;
• Gesloten woondeals en regionale afspraken over sociale en betaalbare woningbouw; • De dynamiek en effecten in de lokale- en wereldeconomie; • Uitdagingen op het gebied van energietransitie, biodiversiteit, klimaatadaptatie en mobiliteit;
• De inzet van het Rijk op de modernisering van grondbeleid en de uitspraken van het Didam-arrest I en II. In de op 21 januari 2025 door het college van B en W vastgestelde startnotitie werd grondbeleid geduid als een relevant en belangrijk onderwerp om de ruimtelijke doelen te behalen die zijn vastgelegd in de Omgevingsvisie. Het gaat hierbij niet alleen om grond, maar ook in gevallen om op grond aanwezig vastgoed. Het nieuwe beleidsprogramma is dan ook optimaal toegespitst op het realiseren van de Leeuwarder ambities op al deze thema’s. Het Beleidsprogramma grond heeft de juridische status van een programma onder de Omgevingswet.
Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2026
Leeswijzer
Het Leeuwarder grondbeleid is opgedeeld in een aantal delen, te weten: • A Actief grondbeleid;
• B Faciliterend grondbeleid; • C Samenwerking;
• D Taken en rollen, informeren en verantwoorden; • E Technische bijlagen.
Voorafgaand wordt in hoofdstuk 2 toegelicht wat het doel en de positie is van het grondbeleid, hoe het proces eruitziet en wie de betrokken partijen zijn. Er wordt inzicht gegeven in de kaders en de ontwikkelingen in het grondbeleid. In hoofdstuk 3 wordt het type grondbeleid toegelicht. Het afwegingskader grondbeleid helpt bij de rolkeuze van de gemeente. In deel A Actief grondbeleid wordt het proces van gebiedsontwikkeling behandeld wanneer de gemeente een actieve rol op zich neemt. Dit doen we in hoofdstuk 4 aan de hand van vier stappen; planvorming en grondverwerving, bouwrijp maken, gronduitgifte en het bouwen. Eén van de drie nieuwe instrumenten, het Strategisch verwervingsfonds, wordt in hoofdstuk 5 toegelicht. In deel B Faciliterend grondbeleid wordt het proces van gebiedsontwikkeling behandeld wanneer de gemeente geen eigenaar is en een partij faciliteert bij de gebiedsontwikkeling. In hoofdstuk 6 wordt weergegeven hoe kostenverhaal en financiële bijdragen werken en hoe hierover afspraken worden gemaakt. In dit deel worden ook de twee laatste nieuwe instrumenten geïntroduceerd. Dit zijn in hoofdstuk 7 het Bovenwijks kostenverhaal voor het ‘casco van de stad’, voor de grote openbare werken. In hoofdstuk 8 wordt tot slot het Vereveningfonds sociale woningbouw geïntroduceerd. In deel C Samenwerking worden de samenwerkingsvormen van gebiedsontwikkeling behandeld.
In deel D Taken en rollen, informeren en verantwoorden is toegelicht hoe de taakverdeling tussen college en raad is. Tot slot volgen in deel E de Technische bijlagen met achtergrondinformatie, spelregels, financiële uitwerkingen en randvoorwaarden van de grondbeleidsinstrumenten.
5
Samenvatting Met dit Beleidsprogramma grond en een Addendum op de Omgevingsvisie geven het college en de raad uitvoering aan de ambities zoals verwoord in de Omgevingsvisie: • Het is goed leven in Leeuwarden;
• Leeuwarden is het hart van een bijzondere groenblauwe regio; • Leeuwarden is een sterke economische regio.
Dit wordt en werd gedaan volgens drie leidende ontwikkelprincipes: vergroenen, verbinden en verwaarden. Vergroenen: Grondbeleid is ondersteunend aan dit principe door bij verwerving, beheer en uitgifte te sturen op circulariteit, klimaatadaptatie en duurzame energieinfrastructuur. Het zorgt ervoor dat ruimtelijke ontwikkelingen zoveel mogelijk emissievrij, circulair en klimaatadaptief zijn. Verbinden: Door het grondbeleid kan de gemeente fysieke verbindingen zoals fietsroutes en groene doorgangen creëren en sociale cohesie bevorderen door goed geplande openbare ruimtes en gemengde ontwikkelingen. Er wordt geïnvesteerd in het ‘casco van de stad’. Dit wordt niet alleen gedaan, maar met bijdragen van marktpartijen, die net als de gemeentelijke organisatie en onze inwoners baat hebben bij investeringen in de leefomgeving. Verwaarden: Grondbeleid stelt de gemeente in staat om voorrang te geven aan binnenstedelijke herontwikkeling en ‘brede welvaart’ toe te voegen door onderbenutte gebieden te transformeren, in plaats van uit te breiden in groene ruimtes. Dit zorgt ervoor dat waarde aan het geheel wordt toegevoegd. Dat gaat over meer dan alleen financieel rendement. Kortom, grondbeleid is een onmisbaar instrument voor de gemeente Leeuwarden om de strategische ambities van de Omgevingsvisie te vertalen naar tastbare ruimtelijke ontwikkelingen.
Zo wordt een duurzame, leefbare en economisch sterke toekomst gewaarborgd.
Grondbeleid omvat het geheel van middelen en acties waarmee een gemeente stuurt op het gebruik, de inrichting en de eigendom van grond, om zo maatschappelijke doelstellingen te verwezenlijken. Als gemeente Leeuwarden maken we gebruik van dit brede spectrum en we bekijken wat nodig is per opgave. Volgens de traditionele benaderingen wordt grondbeleid gebruikelijk ingedeeld naar actief, faciliterend of situationeel grondbeleid. Het gaat hierbij niet alleen om grond, maar in gevallen ook gebouwen. Strategisch kiezen wij er dan ook voor om, tijdig en bewust een rol te kiezen met bijpassend de inzet van instrumenten. Om die reden typeren wij het Leeuwarder grondbeleid als adaptief en maatwerkgericht. Het beleid is dan ook opgebouwd vanuit drie centrale benaderingen: • Actief grondbeleid: De gemeente neemt de regie in eigen hand met strategische grond en vastgoed aankopen en -ontwikkeling, ondersteund door een speciaal daarvoor ingesteld fonds om de benodigde snelheid te waarborgen. • Faciliterend grondbeleid: De gemeente faciliteert ontwikkelingen die het initiatief zijn van private partijen, waarbij de gemeente een regulerende en toetsende rol vervult. • Samenwerkend grondbeleid: Dit betreffen hybride modellen, zoals publiek-private samenwerkingen, die een combinatie zijn van beide benaderingen.
Met het Addendum op de Omgevingsvisie en Beleidsprogramma grond staat een uitgebreide instrumentenkoffer klaar. Om de keuze voor het juiste instrument te maken is een Afwegingskader grondbeleid geformuleerd. Dit is een hulpmiddel om onszelf vragen te stellen met betrekking tot de noodzaak van de ontwikkeling, of sturing hierbij nodig of gewenst is, of de ontwikkeling voldoende potentie heeft en of het ons het eventuele risico waard is.
Gemeentelijke doelen en koers Hoofdambities: 1. Goed Leven in Leeuwarden
2. Leeuwarden is het hart van een bijzondere groen-blauwe regio
G
3. Leeuwarden is een sterke economische gemeente
We opereren vanuit de 3 basisprincipes: vergroenen, verwaarden en verbinden
6
Beleidsprogramma grond 2025 | Gemeente Leeuwarden
Naast eerdergenoemde onderwerpen is er aandacht voor de bestuurlijke afweging om, ondanks een (financieel) nadeel, tot actie over te gaan. De vraag óf de gemeente bereid is middelen beschikbaar te stellen is een politieke afweging. In deze situaties wordt een bestuurlijke afweging gemaakt tussen het financieel rendement en het maatschappelijk rendement. Niet alleen bij een financieel nadeel kan de bestuurlijke afweging gemaakt worden om een actieve rol te kiezen, maar ook bij een verwachte baat. Deze baat kan, in tegenstelling tot bij een private ontwikkeling, ten goede komen aan de maatschappelijke doelen van de gemeente. Naast strategie is er binnen het Beleidsprogramma grond ook aandacht voor de technische instrumenten. Met andere woorden: met welke instrumenten maken we de juiste beleidskeuzes. Naast de instrumenten waarvan al gebruik wordt gemaakt zoals grondexploitatie, gronduitgifte, anterieure contracteren en samenwerkingsvormen voeren we nieuwe instrumenten in. Dit zijn: • Strategisch Verwervingsfonds; • Bovenwijks kostenverhaal;
• Vereveningsfonds sociale woningbouw.
Strategisch Verwervingsfonds
De gemeente kan ervoor kiezen om op strategische plekken actief grond en vastgoed te verwerven. Met het Strategisch Verwervingsfonds wordt het mogelijk om bijvoorbeeld kansen te grijpen, snelheid te maken, te sturen, ontwikkelaars met een goed plan te faciliteren of om te investeren in het ruimtelijke ‘casco’ van de stad en onze dorpen.
Bovenwijks kostenverhaal
De ruimtelijke uitdagingen die voor ons staan zijn soms ingewikkeld en vragen om investeringen in het ‘casco’ van de stad. Kosten voor een groen openbaar gebied en goede infrastructuur volgens het STOMP1-principe worden met het instellen van het instrument Bovenwijks Kostenverhaal eerlijk verdeeld tussen de projectontwikkelaar en de belastingbetaler.
Vereveningsfonds sociale woningbouw
Ook draagt elk woningbouwplan naar rato en vermogen bij aan de opgave voor sociale huurwoningen. Als sociale huurwoningen echt niet passen op een locatie, wordt financieel bijgedragen aan compensatie elders. Dit is ingeregeld door middel van het instellen van een Vereveningsfonds Sociale woningbouw. Dit zorgt voor een financieel gelijker speelveld en stimuleert de realisatie van voldoende sociale huurwoningen.
Leeuwarder grondbeleid
Uitgangspunten voor het beleid
De ambities en uitgangspunten leiden tot keuzes voor het grondbeleid.
1
Bestaande uit: • Addendum omgevingsvisie • Beleidsprogramma grondbeleid Met daarin de instrumenten zoals: • Afwegingskader grondbeleid • Verwervingsbeleid en Strategisch Verwervingsfonds • Bovenwijks Kostenverhaal • Vereveningsfonds sociale huur
Stappen, Trappen, Openbaar vervoer, Mobility as a service, Privéauto; in volgorde van prioriteit
Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2026
7
2 Grondbeleid: doel en positie, proces en partijen In dit hoofdstuk wordt toegelicht wat grondbeleid is en waarvoor het dient. Het proces van plannen maken en uitvoeren en de daarbij betrokken partijen zijn daarbij sterk bepalend voor beleidskeuzes. Het grondbeleid is vooral een keuze uit juridische en financiële instrumenten. Deze komen uit de Omgevingswet en zijn in vogelvlucht opgenomen. De beleidskaders die de gemeenteraad in de Omgevingsvisie heeft gesteld, zijn weergegeven.
2.1 Doel en positie grondbeleid
2.2 Proces en partijen
Grondbeleid is een middel om de ruimtelijke beleidsdoelstellingen die de gemeente Leeuwarden zich stelt, te realiseren. De gemeente maakt plannen, bijvoorbeeld voor woningbouw, aanleg van bedrijventerreinen en de energietransitie. Het belangrijkste doel van het grondbeleid is dat grond in voldoende mate en tijdig ter beschikking komt om deze plannen uit te voeren. Grondbeleid is een middel om doelen te bereiken. Het Addendum op de Omgevingsvisie en dit bijhorende Beleidsprogramma vormen een kader voor het handelen van de gemeente met betrekking tot de grond(-markt) en het verhalen van kosten van openbare voorzieningen op initiatiefnemers van bouwplannen. De gemeente spreekt zich hierin uit hoe en onder welke voorwaarden de instrumenten (zowel publiekrechtelijk en privaatrechtelijk) van grondbeleid worden ingezet om zo de ruimtelijke doelen te realiseren.
Beleiden plan vorming
Facili teren
PPS
Actief
Grond ver werven
Bouw-/ woonrijp maken
Gemeente Derden Gemeente Derden Gemeente Derden
Figuur 1 - proces gebiedsontwikkeling (bron: Handreiking grondeigendom Omgevingswet, 2022)
2
8
Bouwen
Het proces van gebiedsontwikkeling2 (groot, multifunctioneel) of locatieontwikkeling (kleiner, monofunctioneel) is hieronder weergegeven. Zie figuur 1
2.2.1 Proces
Het proces bestaat globaal uit de activiteiten beleids- en planvorming, grond verwerven, bouw- en woonrijp maken en het bouwen, realiseren van de gebouwen. Grondverwerving vindt soms ook wel eerder plaats dan beleids- en planvorming.
2.2.2 Partijen
De belangrijkste partijen zijn woningcorporaties, projectontwikkelaars, de gemeente en onderwijs-, commerciële en niet-commerciële maatschappelijke organisaties, andere overheden en natuurorganisaties. En ook bedrijven in uiteenlopende branches, agrariërs en particulieren die voor eigen gebruik bouwen.
2.3 Beschikbare instrumenten en vormen van grondbeleid De gemeente heeft een aantal juridische en financiële instrumenten beschikbaar om het grondbeleid uit te voeren. Instrumenten zijn mogelijkheden die de wet biedt. Hierbij is er vanuit de wet onderscheid tussen grondbeleidsinstrumenten: 1. Actief grondbeleid – Eigendom Aankoop, voorkeursrecht, onteigening, gronduitgifte en beheer; 2. Faciliterend grondbeleid – Kostenverhaal Privaatrechtelijk – via een Anterieure overeenkomst; Publiekrechtelijk – via het Omgevingsplan.
‘Gebiedsontwikkeling heeft tot doel een groter gebied met verschillende locaties en functies (fysiek, red.) te veranderen, waardoor commerciële en/of maatschappelijke meerwaarde ontstaat. De veranderingen gaan gepaard met risicodragende investeringen.’ – Leerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft Beleidsprogramma grond 2026 | Gemeente Leeuwarden
Dit zijn de uiterste vormen. Een tussenvorm is samenwerking tussen de gemeente en één of meer marktpartijen: publiek private samenwerking3. In bijlage 1 staan de instrumenten van grondbeleid met een toelichting.
2.4 Kaders grondbeleid uit de Omgevingsvisie De gemeenteraad heeft voor het grondbeleid keuzes op hoofdlijnen vastgelegd in een losse toevoeging (addendum) op de bestaande Omgevingsvisie. Deze keuzes zijn: • Grond en/of vastgoed en grondinstrumenten beter koppelen aan ruimtelijke visie. Grondbeleid wordt aan de voorzijde van projecten een onderwerp. Er wordt bijvoorbeeld bewust een keuze gemaakt of er wel of niet voorkeursrecht wordt gevestigd, voordat de start van een ruimtelijke visie openbaar wordt, om speculatie en te duur inkopen van de grond te voorkomen. Marktpartijen vragen hier ook om;
• Tijdig beschikbaar en betaalbaar hebben van grond en/ of vastgoed om de ruimtelijke doelen van de gemeente Leeuwarden te behalen;
• Speculatie en patstelling door te duur gekochte gronden door een marktpartij voorkomen, of speculatief ‘opknippen’ van kavels;
• Kosten van ontwikkeling acceptabel houden door duidelijk te maken met welke kosten ontwikkelende partijen rekening moeten houden als ze in de gemeente Leeuwarden gaan bouwen; • De binnenplanse kosten die de gemeente maakt voor de ontwikkeling van een derde partij te verhalen conform de staande praktijk van het kostenverhaal;
• De kosten van bovenwijkse voorzieningen en sociale huur eerlijk te verdelen over bouwplannen en grondeigenaren die van nieuwe bouwplannen profiteren; • De gemeente kijkt waar en onder welke condities grond en vastgoed strategisch verworven kan worden;
• Het proces van onteigening wordt parallel opgestart bij minnelijke verwerving, als een noodzakelijke functie praktisch gezien op één locatie of maar een beperkt aantal locaties kan. Binnen deze kaders heeft het college van B en W het grondbeleid uitgewerkt in dit Beleidsprogramma grond.
2.5 Wat is er veranderd? De volgende onderwerpen zijn nieuw of anders dan in de vorige Nota grondbeleid 2020. • Een afwegingskader dat richting geeft aan de rol die het college in verschillende situaties aanneemt; • Een strategisch verwervingsfonds waarmee het college 3
binnen kaders snel en op logische momenten grond en/of vastgoed kan verwerven;
• Erfpacht als instrument voor betaalbaarder woningbouw, het houden van regie en het voor de maatschappij behouden van waardestijging; • Het verhalen van kosten van bovenwijkse voorzieningen voor het ‘casco van de stad’ op private bouwplannen; • Een vereveningsfonds sociale woningbouw, uitvoering van de motie ‘Sturing op 30% sociale huur in nieuwbouwprogramma’ en van het Beleidsprogramma wonen in de stad;
• Update operationeel beleid: het Didam arrest II en een beleidslijn voor unsolicited proposals (ongevraagde voorstellen) van ontwikkelaars op gemeentegrond, ofwel Private Ontwikkel Initiatieven (POI).
2.6 Overzicht van het grondbeleid De gemeente legt het grondbeleid op drie plaatsen vast: • Addendum op de Omgevingsvisie, raad, vierjaarlijks; • Beleidsprogramma grond, college, vierjaarlijks;
• Grondprijzenbrief gemeentelijke gronduitgifte, college, jaarlijks.
Gemeenteraad (eens in de 4 jaar)
Addendum Omgevingsvisie Keuzes grondbeleid op hoofdlijnen
Actief grondbeleid
Faciliterend grondbeleid
Beleidsprogramma grond College van burgemeester en wethouders (eens in de 4 jaar)
College van burgemeester en wethouders (jaarlijks)
- Instrumenten actief grondbeleid: - Voorkeursrecht - Onteigening - Erfpacht - Gronduitgifte en prijsbeleid - Overige
- Instrumenten faciliterend grondbeleid: - Wijze van contracteren Kostenverhaal - Financiele bijdragen
Grondprijzenbrief
In onderstaand overzicht is de samenhang weergegeven. Figuur 2 - Structuur grondbeleid
2.7 Ontwikkelingen per thema Beleidsdoelen in de fysieke leefomgeving die de gemeente wil realiseren staan onder andere in de beleids- en ontwikkelprogramma’s zoals Wonen in de stad, Wonen in de dorpen, mobiliteit, biodiversiteit, energie, et cetera. Al deze beleidsdoelen hebben grond nodig en hebben daarmee een ‘ruimteclaim’.
Kortweg PPS
Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2026
9
3 Grondbeleid Leeuwarden en afwegingskader 3.1 Adaptief en maatwerkgericht grondbeleid Traditioneel gezien wordt door gemeenten een keuze gemaakt in het type grondbeleid dat men voert en focust ze zich op de risicobeheersing van de productie van grond ten behoeve van diverse beleidsdoelen. De ontwikkelingen die voor ons liggen houden zich niet altijd aan de klassieke indeling en variëren per geval. Denk bijvoorbeeld aan de wens om actief grondbeleid te willen voeren, maar dat dit gewoonweg niet mogelijk is vanwege het recht op zelfrealisatie van de betreffende grondeigenaar. In dat geval is er slechts sturing mogelijk via het ruimtelijk beleid. Anderzijds heeft een gemeente een indrukwekkende instrumentenkoffer tot haar beschikking om (bij) te sturen waar dat wenselijk is. Daarnaast is de overheid als geen andere partij, binnen bepaalde grenzen, in staat om voor een louter maatschappelijk rendement te kiezen. Terwijl marktpartijen dit gewoonweg (op termijn) niet overleven. Om de gewenste doelen te behalen is het noodzakelijk om op strategisch niveau af te wegen welke mogelijkheden de gemeente heeft (publiekrechtelijk versus privaatrechtelijk). Dat vergt maatwerk en het aanpassen aan de specifieke situatie. Beleidskeuze grondbeleid: Op strategisch niveau kiest de gemeente voor grondbeleid dat adaptief en maatwerkgericht is.
Instrumenten van de traditionele grondbeleidstyperingen worden allemaal, indien noodzakelijk of gewenst, ingezet om ruimtelijke doelen te behalen.
3.2 Afwegingskader: welke rol per situatie In de praktijk betekent adaptief en maatwerkgericht grondbeleid dat de gemeentelijke rol per situatie verschilt. Per geval wordt een keuze gemaakt om het gewenste grondbeleid en bijbehorende instrumentaria te bepalen. Als kapstok voor het maken van die keuze wordt het onderstaande afwegingskader gebruikt. Dit is een hulpmiddel bij de afweging. Andere criteria kunnen een rol spelen. 4
10
De volgende vragen worden gesteld: 1. Draagt realisatie van het initiatief bij aan de (beleids-) doelen van de gemeente en is er noodzaak om over te gaan tot handelen?
2. Is er een wens om meer dan planologisch te sturen (invloed) om onze doelstellingen te realiseren? 3. Is er sprake van een haalbare business case (potentie)? 4. Zijn de risico’s draagbaar voor de gemeente (alleen)?
Zie figuur 3 voor het Afwegingskader op de volgende pagina.
3.2.1 Noodzaak
De aanleiding kan meerledig zijn: een initiatief vanuit de markt of een gemeentelijk initiatief. In alle gevallen is het antwoord op vraag 1 relevant: Draagt realisatie van het initiatief bij aan de (beleids-)doelen van de gemeente en is er noodzaak toe? In dat verband is een inhoudelijke beoordeling aan de orde waarbij gestelde doelen uit de Omgevingsvisie en sectoraal beleid centraal staan. Hiermee wordt het maatschappelijk rendement onderbouwd. De beantwoording van deze vraag is een politieke afweging.
3.2.2 Sturing
Nadat is vastgesteld dat een plan of initiatief (on-)wenselijk is of voorrang heeft, komt de vraag aan de orde hoe de gemeente haar doelen het beste kan bereiken. De gemeente heeft hiervoor grofweg twee sturingsmogelijkheden: • Sturen via planologie (publiekrechtelijk); • Sturen via grond (privaatrechtelijk).
Voorbereidingsbesluit Een voorbereidingsbesluit is een anticiperend instrument dat de gemeente kan inzetten om ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan. Met een voorbereidingsbesluit4 wordt voorkomen dat een locatie minder geschikt wordt wanneer een omgevingsplan of omgevingsverordening in voorbereiding is. Omgevingsplan Dit betekent dat de gemeente haar plannen en doelen vastlegt in een omgevingsplan. In het omgevingsplan bepaalt de gemeente welke bestemmingen (bijvoorbeeld wonen, werken, natuur) op welke plekken zijn toegestaan. Als een initiatiefnemer een project wil starten dat past binnen de gemeentelijke doelen, sluit de gemeente een overeenkomst met deze partij. Daarna wordt het omgevingsplan aangepast om het project mogelijk te maken.
Afdeling 4.2 Omgevingswet Beleidsprogramma grond 2026 | Gemeente Leeuwarden
Gemeentelijk initiatief
Marktinitiatief
Er is een politieke of maatschappeliike noodzaak om in een gebied vanuit een beleidsdoel iets te doen?
Draagt het bij aan de doelen van de gemeente?
Past het initiatief (nagenoeg) in het beleid van de gemeente?
nee
ja
Medewerking verlenen
Geen medewerking ja
Wil de gemeente regie over de planontwikkeling?
ja
Is de business case haalbaar?
Is de gemeente bereid het tekort te dekken?
nee
nee ja nee
Faciliterend grondbeleid
Zijn de risico’s aanvaardbaar?
ja
ja
nee
Actief grondbeleid
Samenwerken
Geen project
Figuur 3 Afwegingskader grondbeleid
Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2026
11
Dit noemen we “toelatingsplanologie”: de gemeente kan alleen iets toestaan of verbieden via deze weg. Als initiatieven goed aansluiten bij het beleid en er is voldoende steun voor in de samenleving, dan is deze manier van sturen (ook wel ‘faciliterend grondbeleid’ genoemd) vaak voldoende. De gemeente sluit dan een overeenkomst en zorgt ervoor dat de kosten die zij maakt, worden verhaald op de initiatiefnemer. Soms voldoet een initiatief nog niet helemaal aan het beleid, maar gaat het wel de goede kant op. In dat geval kan de gemeente meer tijd en inzet (ambtelijke capaciteit) nodig hebben om het plan zo aan te passen dat het maatschappelijk aanvaardbaar wordt. Er worden dan afspraken met deze partij gemaakt over verwachtingen, uitgangspunten, inzet en kosten. Sturen via grond Als een initiatiefnemer of marktpartij niet bereid is om de gemeentelijke doelen te realiseren, moet de gemeente zelf actie ondernemen, eventueel samen met de initiatiefnemer. De gemeente neemt dan de regie in handen om de gewenste ontwikkeling tot stand te brengen.
In deze situaties is een actief grondbeleid nodig. Dit houdt in dat de gemeente zelf eigenaar wordt van de grond, of een samenwerking aangaat met de initiatiefnemer. Door zelf eigenaar te zijn, kan de gemeente via de planvorming en de uitgiftevoorwaarden extra eisen stellen om haar doelen te bereiken. Bovendien verzekert de gemeente zo dat het project ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Een grondeigenaar die niet wil meewerken, kan dan worden vervangen door een partij die wel de gemeentelijke doelen wil realiseren. Het is alleen niet altijd mogelijk het eigendom te verkrijgen5. Hoe sterk de gemeente wil sturen om haar doelen te bereiken, is ook een politieke beslissing. Hoe belangrijker een situatie is en hoe groter de noodzaak tot actie in een gebied, hoe eerder de gemeente geneigd is om actief te sturen om het doel te verwezenlijken. In onderstaande tabel zijn de verschillende instrumenten ingedeeld naar type grondbeleid (rol van de gemeente) en of deze via het publiekrecht (planologie) of privaatrecht (grond) verlopen.
Actief grondbeleid
Actief en samenwerkend grondbeleid
Faciliterend grondbeleid
Publiekrecht
Voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, kostenverhaal
Voorkeursrecht, onteigening, voorbereidingsbesluit, kostenverhaal
Omgevingsplan
Privaatrecht
(Strategische) verwervingen grondexploitatie gronduitgifte
(Intentie- en) anterieure overeenkomst, publiek-private samenwerking
(Intentie- en) anterieure overeenkomst
5
12
Tevens tegen redelijke condities Beleidsprogramma grond 2026 | Gemeente Leeuwarden
3.2.3 Potentie
Als gemeente bestaan onze middelen uit gemeenschapsgeld. Bij de ontwikkeling stelt de gemeente dan ook de vervolgvraag of er sprake is van een haalbare business case. Als de ontwikkeling haalbaar is, kan de gemeente deze ontwikkeling zelf ter hand nemen. Een haalbare business case ontstaat als de opbrengsten de kosten van de ontwikkeling overstijgen en de risico’s aanvaardbaar zijn. De berekening en inschatting van de haalbaarheid en risico’s wordt uitgevoerd conform wet- en regelgeving en de uitgangspunten van het BBV6.
Beleidskeuzes in het kort: 1. Tijdens visievorming en planvorming wordt het afwegingskader grondbeleid als een hulpmiddel gebruikt om de rol en het grondbeleid van de gemeente te kiezen. Aanvullende overwegingen kunnen een rol spelen;
2. Bij wenselijke ontwikkelingen met een voorzien financieel tekort wordt afgewogen of de te behalen doelstellingen het tekort waard zijn.
Als er sprake is van een plan dat niet haalbaar is, zal het naar verwachting niet tot ontwikkeling komen. Bij marktpartijen moet er namelijk sprake zijn van een redelijke winst om over te gaan tot ontwikkeling. De ontwikkeling kan wel wenselijk zijn. In het geval er geen haalbare business case mogelijk is kan de gemeente zich de vraag stellen of het ondanks de ‘onrendabele top’ toch de moeite waard is de ontwikkeling op zich te nemen. Uit de praktijk blijkt dat veel (binnen-)stedelijke ontwikkelingen onrendabel zijn. Deze ontwikkelingen gaan of niet door, of het tekort wordt afgedekt met publieke middelen. Juist de gemeente is in de positie om financieel niet sluitende ontwikkelingen toch te realiseren. Hiervoor zijn er regelmatig ook subsidies vanuit het Rijk beschikbaar. Daarbij is de bestuurlijke afweging: is dit het ons waard? De vraag of de gemeente bereid is middelen beschikbaar te stellen is een politieke afweging. In deze situaties wordt een bestuurlijke afweging gemaakt tussen het financieel rendement en het maatschappelijk rendement.
3.2.4 Risico
Wanneer alle vragen beantwoord zijn, komt de vraag aan de orde of de gemeente de (financiële) risico’s kan en wil dragen. Is dat het geval dan kan de gemeente zelfstandig de grondexploitatie voeren. Is dit niet het geval, dan kan ervoor gekozen worden om op zoek te gaan naar een samenwerkingspartner met wie zowel de lusten als de lasten worden gedeeld. Als dit zich voordoet zijn er diverse mogelijkheden voor samenwerking. Mocht toch blijken dat de risico’s onaanvaardbaar zijn dan kan het project niet tot stand komen. Samenvattend worden de volgende beleidskeuzes gemaakt om het grondbeleid te concretiseren.
6
Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten
Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2026
13
14
Beleidsprogramma grond 2025 | Gemeente Leeuwarden
Deel A – Actief grondbeleid
Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2026
15
4 Actief grondbeleid: proces 4.1 Inleiding In dit deel worden de beleidskeuzes beschreven als de gemeente voor een actieve rol kiest. Bij actief grondbeleid neemt de gemeente het initiatief, de regie en draagt het financieel risico om de beleidsdoelstelling te behalen. Bij deze vorm van grondbeleid wordt grond aangekocht, van een ruimtelijk plan voorzien en weer verkocht. De gemeente kan de grond zelf bouwrijp maken en dan verkopen, of de grond in de huidige staat verkopen aan een ontwikkelaar met de verplichting om het gewenste plan te realiseren. Al dan niet met een uitvraag aan marktpartijen om met een goed plan te komen en een prijs voor de grond. Het kan hierbij zowel om grond als vastgoed gaan. Hierbij gelden voor de gemeente specifieke kaders zoals het Didam-arrest, de Wet Markt en Overheid en Europese regelgeving over staatssteun en marktconformiteit van grondprijzen.
4.2 Proces Het proces van gebiedsontwikkeling is hiervoor weergegeven. De stappen zijn (met tussen haakjes de fasen van projectmatig werken): • Planvorming (initiatiefase, haalbaarheidsfase, ontwerpfase); • Anticiperen en verwerving;
• Bouwrijp maken (voorbereidingsfase, realisatiefase); • Bouwen (realisatiefase).
In de volgende paragrafen worden de beleidskeuzes toegelicht.
4.3 Stap 1: Planvorming Planvorming vindt op verschillende schaalniveaus plaats. Van een samenhangende visie op een groter gebied tot een uitgewerkt plan voor een kleinere locatie of een enkel gebouw. Voor de inzet van grondbeleid is het gewenst om bij visie- of planvorming een bewuste en goed geïnformeerde keuze te maken voor actief of faciliterend grondbeleid. Een financiële haalbaarheidsstudie tijdens de planvorming biedt inzicht, het zogenaamde ‘rekenen en tekenen’. Vooral belangrijk is dat de keuze om zelf grond en/of het gebouw te willen verwerven wordt gemaakt, voordat het college een ruimtelijke visie openbaar maakt. Na het openbaar maken van een ruimtelijke visie of concreet plan voor een gebied kunnen marktpartijen positie innemen. Voor planvorming in opdracht van een overheidsinstantie gelden daarnaast de juridische kaders van aanbesteding van diensten. 16
Beleidskeuze in het kort: In de initiatieffase van een project wordt een advies opgesteld over de verwerving of een te nemen voorbereidingsbesluit. Dit vindt alleen plaats als actief grondbeleid wenselijk is volgens het afwegingskader grondbeleid. Het advies kan bestaan uit een verwervingsstrategie en een haalbaarheidsstudie.
4.4 Stap 2: Anticiperen en verwerving Verwerving is financieel risicovol. Gronden en vastgoed kunnen in waarde toenemen maar ook afnemen. In deze paragraaf staat het beleid voor verwerving. Dit beleid gaat over verwerving van grond en ook eventueel daarop aanwezig vastgoed, niet uitsluitend grond, waarop in de toekomst ontwikkeling wordt voorzien. Het beheren van vastgoed en wanneer dit aan te houden of af te stoten, staat niet in dit grondbeleid. Dat is in ander beleid vastgelegd. Zoals gesteld, het is vooral belangrijk dat de keuze om zelf te willen verwerven, wordt gemaakt voordat het college een ruimtelijke visie openbaar maakt. Na het openbaar maken van een ruimtelijke visie of concreet plan voor een gebied kunnen marktpartijen positie innemen. Mogelijk tegen prijzen die niet meer terugverdiend kunnen worden of zonder rekening te houden met bijvoorbeeld een aandeel betaalbare woningen of openbare voorzieningen. De locatie gaat daardoor langdurig op slot. Verwerving kan voor verschillende doeleinden en in diverse fasen van planvorming of realisatie plaatsvinden. Om consistent met de financiering, beheer en verantwoording om te gaan zijn de verwervingen naar type en moment van verwerving ingedeeld. De typen zijn als volgt ingedeeld: 1. Verwervingen in realisatiefase: er is sprake van een vastgesteld projectgebied. De gronden zijn nodig voor realisatie van het plan;
2. Strategische verwervingen: er zijn geen of slechts beperkt kaders of visies bepaald. De verwerving is anticiperend van aard; Beleidsprogramma grond 2026 | Gemeente Leeuwarden
3. Incidentele verwervingen: het betreffen aankopen die geen deel uitmaken van een visie of project. Een uitgebreidere omschrijving van de typen verwervingen zijn opgenomen in bijlage 2.
4.4.1 Instrumenten actief grondbeleid
Minnelijke grondverwerving Minnelijke verwerving is het op minnelijke, niet gedwongen, wijze in eigendom verkrijgen van grond. Partijen zijn gelijkwaardig. Om ongeoorloofde staatsteun te voorkomen moet een grondtransactie passen binnen het kader van een onafhankelijke taxatie. Voorkeursrecht De Omgevingswet biedt de gemeente de mogelijkheid om af te dwingen dat een eigenaar, bij een voorgenomen verkoop, de grond eerst aan de gemeente moet aanbieden. Vervolgens moeten de eigenaar en de gemeente het eens worden over de prijs. Voorkeursrecht is een passief middel. Zolang de eigenaar de grond niet te koop aanbiedt, gebeurt er niets. Het Voorkeursrecht werkt daarom het beste als aanvullend instrument. Van het vestigen van een voorkeursrecht gaat ook een bepaald signaal uit. Het wekt vertrouwen en zekerheid bij een eigenaar. Het voorkeursrecht is daarmee ook niet vrijblijvend. Het inzetten moet zorgvuldig afgewogen worden. Het college van burgemeester en wethouders kan een voorlopig voorkeursrecht vestigen voor 3 maanden. Daarna is het aan de gemeenteraad om een besluit te nemen over het vestigen van een voorkeursrecht voor de periode van 3 jaar. Er zijn verschillende mogelijkheden voor de gemeenteraad om daarna een opvolgend voorkeursrecht vast te stellen. In totaal kan een perceel ruim 16 jaar met een voorkeursrecht worden belast.
Onteigening Het gedwongen ontnemen van eigendom is voor eigenaren en andere belanghebbenden ingrijpend. In dit geval wil een eigenaar niet of onder onredelijke voorwaarden meewerken. Het proces om te komen tot de inzet van dit instrument vraagt om zorgvuldigheid en afweging van belangen. Onteigening is alleen mogelijk als wordt aangetoond dat het publieke belang zwaarder weegt dan het persoonlijk belang. Het is ook een vereiste dat er eerst goede pogingen zijn gedaan tot minnelijke verwerving. Een onteigening duurt bij benadering 2,5-3 jaar.
Beleidskeuzes actieve grondbeleidsinstrumenten in het kort: 1. Bij voorkeur wordt er minnelijk verworven. Het instrument voorkeursrecht wordt indien wenselijk vooraf ingezet. Het instrument onteigening kunnen we parallel laten lopen, zodat bij vastlopende onderhandelingen minder tijdsverlies optreedt;
2. Voorkeursrecht zetten we (per locatie) in wanneer er noodzaak is tot regie. Deze afweging wordt in principe gemaakt vóórdat een visie/plan openbaar wordt gemaakt;
Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2026
3. Het college vestigt een tijdelijk voorkeursrecht onaangekondigd. De raad kan vervolgens zelfstandig besluiten om het voorkeursrecht (blijvend) te vestigen;
4. Onteigening kan worden ingezet voor maatschappelijk belangrijke functies die maar op één of een beperkt aantal locaties mogelijk zijn, en als tenminste één concreet minnelijk aanbod is gedaan. Om geen onnodig tijd te verliezen, wordt tegelijk met het minnelijke traject ook onteigening opgestart. Gedurende het gehele traject wordt alsnog geprobeerd om tot minnelijke overeenstemming te komen;
5. De gemeente laat bij verwerving de ambtelijke planeconomie- en/of vastgoedfunctie een taxatie of advies uitbrengen over de marktwaarde. Als de overheid van een onderneming grond of vastgoed verwerft, is wettelijk ook een taxatie verplicht om ongeoorloofde staatsteun te voorkomen.
4.5 Prijsbepaling bij verwervingen Verwerving vindt plaats tegen een marktconforme prijs. Dit is een voorwaarde om te voorkomen dat de gemeente ongeoorloofde staatssteun verstrekt. Als de gemeente zich voorneemt te verwerven, wordt een verkenning gedaan naar de marktwaarde van het betreffende object. De ambtelijke planeconomie- en vastgoedfunctie stelt hiervoor een prijsonderbouwing op (benchmarking, eventueel een business case en/of haalbaarheidsstudie). Wanneer wettelijk vereist en/of gewenst wordt aanvullend een onafhankelijk taxateur ingeschakeld voor een taxatie met betrekking tot de waarde van het betreffende object. Als de totale verwervingskosten hoger zijn dan de (getaxeerde) marktwaarde moet, afhankelijk van het type verwerving (zie bijlage 2 type verwervingen), een aanvullend besluit worden genomen over de verwerving door een bevoegd orgaan. Overige spelregels voor verwervingen staan in bijlage 2 en bijlage 3.
4.6 Stap 3: Bouwrijp maken en gronduitgifte Het bouwrijp maken van de locatie betekent: het op de juiste hoogte brengen van bouwkavels en wegen, het uitgraven van waterpartijen, het aanleggen van de riolering en het maken van bouwwegen. Bouwrijp maken heeft zowel betrekking op het aanleggen van openbaar gebied (een overheidstaak) als op het maken van bouwkavels (een marktactiviteit).
17
4.6.1 Gronduitgifte- en prijsbeleid
In het geval van een gemeentelijke grondexploitatie worden na het bouwrijp maken de kavels verkocht aan een partij of persoon die de kavels bebouwt. Hiervoor worden de uitgangspunten gehanteerd zoals omschreven in het Grondprijs- en uitgiftebeleid in bijlage 4. Dit is al eerder vastgesteld beleid met een beperkt aantal wijzigingen, het is nu ondergebracht in dit beleidsprogramma.
4.6.2 Erfpacht voor betaalbare nieuwbouw
Het Uitvoeringsprogramma Betaalbaar Wonen 2025 geeft vier opgaven voor betaalbaar wonen in de gemeente Leeuwarden. Naar aanleiding hiervan is een verkenning gedaan of erfpacht helpt bij opgave C ‘Betaalbare nieuwbouw’. Uit deze verkenning blijkt dat erfpacht een aantal financiële voordelen heeft waardoor voor de particuliere woningkoper het kopen van een eigen woning een stap dichterbij kan komen. In bijlage 5 is de verkenning te vinden inclusief enkele rekenvoorbeelden op basis van een nieuwbouwwoning van € 310.000. Kortweg is erfpacht een eigendomsvorm waarbij de gemeente grondeigenaar blijft. De erfpachter betaalt een jaarlijkse vergoeding voor het gebruik van de grond, de canon. De canon wordt marktconform bepaald, zowel de grondslag – de actuele marktconforme grondwaarde - als het percentage. De voordelen voor een woningkoper zijn:
• Omdat de grond niet gekocht hoeft te worden, is een lagere hypotheeklening nodig. Dit kan de groep helpen die net geen hypotheek kan krijgen. Erfpacht en erfpachtvoorwaarden kunnen desgewenst worden ingezet voor betaalbaar wonen. Dit vraagt in sommige gevallen maatwerk.
4.7 Stap 4: Bouwen Na het bouwrijp maken en de gronduitgifte wordt de grond bebouwd. Na de bouwfase wordt het openbaar gebied woonrijp gemaakt. Als de openbare ruimte is aangelegd door een ontwikkelaar, wordt deze overgedragen aan de gemeente.
4.8 Financiële spelregels Het uitvoeren van actief grondbeleid waarbij de gemeente zelf de grond bouwrijp maakt en verkoopt, kan tot grote geldstromen en financiële risico’s leiden. In bijlage 6 worden de interne financiële spelregels en een beknopte vertaling van regelgeving naar de praktijk weergegeven. Ook wordt de wijze van risicobeheersing beschreven.
• De betaling van de canon voor de grond is op het moment van schrijven fiscaal aftrekbaar. Dit maakt voor bijvoorbeeld starters op de woningmarkt de netto maandlasten lager;
18
Beleidsprogramma grond 2025 | Gemeente Leeuwarden
5 Strategisch Verwervingsfonds De gemeente kiest voor een strategisch verwervingsfonds. Dit fonds bestaat uit een krediet dat de gemeenteraad aan het college vrijgeeft en een set van uitgangspunten en spelregels. Het verschil met een reguliere kredietaanvraag is dat het college binnen het budget en de spelregels zelfstandig grond en vastgoed kan verwerven. Grond is nodig voor al onze ambities, nu en in de toekomst. Daarbij kan de positie op de grondmarkt van belang zijn om de doelstellingen uit onze Omgevingsvisie te behalen. In de volgende gevallen is het Strategisch Verwervingsfonds nodig: • Grond is schaars en locatie gebonden, sommige ontwikkelingen kunnen maar op één of een beperkt aantal plekken;
• Het wordt mogelijk om te anticiperen op kansen en voor de toekomst wordt geborgd dat doelen worden behaald; • Er kan slagvaardig en vlot gehandeld worden op de vastgoedmarkt om kansen en/of mogelijkheden te pakken; • Het cumulatief verschuiven van risico’s naar de toekomst toe wordt voorkomen; • Het wordt mogelijk aankopen te financieren;
Beleidskeuzes Strategisch Verwervingsfonds in het kort: 1. Er wordt een strategisch verwervingsfonds ingesteld; 2. Het college is bevoegd om strategische aankopen te doen binnen het (eenmalige) krediet en de reikwijdte van de opgestelde spelregels waarvan de exploitatie van de aankopen budgettair neutraal is; 3. We verwerven in principe marktconform en houden wet- en regelgeving in acht bij verwerving.
De uitgangspunten, budget en de spelregels voor het fonds staan in bijlage 2.
• Speculatie wordt voorkomen.
Het fonds is een instrument voor de middellange en lange termijn. Dit betekent dat het Strategisch Verwervingsfonds vooruit loopt op verwachte planvorming, proactief onroerende zaken verwerft en daarmee de regie op ontwikkeling neemt. Het kan de verwerving van de volgende soorten gronden en/of vastgoed7 betreffen: • Verwerving van onroerend goed waarvoor nog geen beoogd ontwikkelperspectief bestaat, maar waarvan de locatie en andere eigenschappen wel een nieuw ontwikkelperspectief mogelijk maken;
• Verwerving van gronden waarop geen ontwikkeling wordt gedacht, maar die bijvoorbeeld geruild kunnen worden voor gronden waarop wel ontwikkeling verwacht wordt. Of als compensatie gebruikt kunnen worden om ontwikkeling elders mogelijk te maken. Voorbeelden zijn bedrijfsverplaatsing - al dan niet agrarisch, het voorkomen van speculatie, natuurcompensatie voor woningbouw, bedrijventerrein of energieopwekking of hinderzones van geur, geluid of gevaar wegnemen om nieuwbouw mogelijk te maken;
7
Al dan niet inclusief roerende zaken
Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2026
19
20
Beleidsprogramma grond 2025 | Gemeente Leeuwarden
Deel B – Faciliterend grondbeleid
Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2026
21
6 Kostenverhaal en financiële bijdragen 6.1 Inleiding Bij faciliterend grondbeleid ontvangt de gemeente een plan van een marktpartij en maakt de realisatie daarvan mogelijk. De gemeente is geen eigenaar van de grond. De grondverwerving en de kosten van het bouw- en woonrijp maken worden gedragen door de marktpartij. De gemeentelijke rol is beperkt tot het stellen van kaders en het toetsen van het plan, en het verhalen van de kosten op de initiatiefnemer. Bij grotere of maatschappelijk belangrijke initiatieven werkt de gemeente vaak actief samen met de initiatiefnemer om het plan passend te maken binnen het beleid. De Omgevingswet gaat er van uit dat de marktpartij de participatie met stad of dorp zelfstandig uitvoert en het verslag aan de gemeente overhandigt samen met het ruimtelijk plan. In de praktijk voeren de initiatiefnemer(s) en de gemeente dit ook wel geza menlijk uit. Dit kan voor alle betrokken partijen wenselijk zijn. In de volgende paragrafen wordt het beleid bij kostenverhaal via overeenkomsten toegelicht. In paragraaf 6.2 wordt het kostenverhaal op basis van vrijwilligheid toegelicht. Vervolgens komt in 6.3 kostenverhaal via het Omgevingsplan aan de orde.
6.2 Kostenverhaal via overeenkomsten (privaatrecht, vrijwillig) 6.2.1 Partijen
Het uitgangspunt is dat elke indiener van een bouwplan of ander ruimtelijk plan gelijk wordt behandeld. Woningcorporaties vergoeden ook alle kosten die de gemeente maakt. Bij herstructureringsprojecten met woningcorporaties kunnen maatwerkafspraken gemaakt worden, als de gemeente en de corporatie beide fysieke investeringen in het gebied doen.
6.2.2 Voor welke plannen?
Het uitgangspunt is dat de kosten worden verhaald voor alle wettelijk benoemde bouwactiviteiten die in strijd zijn met het Omgevingsplan en die andere handelingen en begeleiding vragen, dan voorzien in de legesverordening. Dit zijn onder andere: • Nieuwbouw van één of meer woningen;
• Nieuwbouw van één of meer gebouwen met een andere functie zoals bijvoorbeeld een bedrijfsgebouw, kantoor, horecagebouw; 22
• Verbouw van een bestaand pand tot tien of meer woningen; • Substantiële uitbreiding of verbouw van een bestaand gebouw. De exacte lijst met bouwactiviteiten waarvan de kosten (verplicht) worden verhaald staat in Artikel 8.13 Omgevingsbesluit.
6.2.3 Soorten overeenkomsten
Afhankelijk van de situatie wordt een passend type overeenkomst opgesteld. Soms worden er twee opvolgende overeenkomsten voor één initiatief gesloten, als een gefaseerde aanpak wenselijk is. De volgende soorten overeenkomsten worden gebruikt: • Geen overeenkomst nodig (de uit te voeren werkzaamheden zijn voorzien in de legesverordening);
• Overeenkomst ambtelijke kosten met eventueel een overeenkomst voor afwenteling van nadeelcompensatie (voorheen planschade); • Intentieovereenkomst;
• Anterieure overeenkomst. Een uitwerking van de soorten overeenkomsten, wanneer deze van toepassing zijn en overige aspecten van privaatrechtelijk kostenverhaal staan in bijlage 7.
6.2.4 Zekerheidsstelling voor kostenverhaal en aanleggen openbare ruimte
De gemeente Leeuwarden sluit regelmatig anterieure overeenkomsten af met projectontwikkelaars. Zij hebben meestal 100% grondeigendom. De projectontwikkelaar bouwt in ieder geval de opstallen. De gemeente loopt in deze overeenkomsten vooral risico op: • Aanleg van openbare ruimte door de ontwikkelaar, te beschouwen als een kostenverhaal dat wordt betaald in natura. De nieuwe bewoners en andere vastgoedgebruikers lopen ook het risico dat dit niet tijdig of niet goed wordt aangelegd; Beleidsprogramma grond 2026 | Gemeente Leeuwarden
• Overige kosten die de gemeente maakt: Onder andere planbegeleiding, participatie, communicatie, toetsing onderzoeken, nadeelcompensatie (voorheen planschade).
Beleidskeuze in het kort: Openbaar gebied dat wij als gemeente gaan beheren en onderhouden, blijft de verantwoordelijkheid van de gemeente, ook als de gemeente het aanleggen daarvan via een overeenkomst doorlegt aan een ontwikkelende partij. In dat geval eist de gemeente voorafgaand aan de wijziging van het Omgevingsplan een financiële zekerheidsstelling voor het volledige woonrijp maken van het openbaar gebied, zodat de nieuwe bewoners tijdig en kwalitatief voldoende openbaar gebied krijgen.
Het beleid over betalingen en zekerheidsstelling van het kostenverhaal via overeenkomsten staat in bijlage 8.
6.3 Kostenverhaal via het Omgevingsplan (publiekrecht, onvrijwillig) Het kan gebeuren dat de gemeente een belangrijke ontwikkeling op grondeigendom van een private partij wil doorzetten, maar niet tot een vrijwillige anterieure overeenkomst met deze partij komt. In dat geval kan de gemeente eenzijdig het Omgevingsplan wijzigen - of een afwijking toestaan met een vergunning - en de kosten op de grondeigenaar verhalen. Dit gebeurt met zogenoemde kostenverhaalsregels in het Omgevingsplan. Dit is de dwingende terugvaloptie, of ‘stok achter de deur’. Als vervolgens de realisatie van het plan te lang uitblijft, kan er onteigend worden. De regels hiervoor zijn vrij strak vastgelegd in de wet. Er is geen noodzaak om deze optie in het grondbeleid verder uit te werken.
Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2025
23
7 Bovenwijks kostenverhaal voor het casco van de stad en de dorpen 7.1 Inleiding Het is in de inleiding al gezegd: de gemeente investeert in de toekomst van de stad en de dorpen. Ze investeert in welzijn boven welvaart, het sociale boven het materiële, mensen boven systemen en kwaliteit boven kwantiteit. Investeren in de toekomst betekent ook dat de gemeente de vitaliteit en aantrekkingskracht van stad en dorpen versterkt en zorgt voor een groen en gezond leefklimaat voor mensen, dieren en planten. We richten onze fysieke leefomgeving zo in en onderhouden deze, zodat we de kwaliteit van leven van huidige én toekomstige generaties vergroten. Binnen de gemeente neemt het aantal woningen, bedrijfsgebouwen en ander vastgoed in de komende jaren toe. Een toenemend aandeel van de woningbouw wordt binnenstedelijk gerealiseerd, met private ontwikkelingen uit de markt. Om de gemeente aantrekkelijk te houden voor wonen, werken, natuur en recreatie, investeren we in openbare voorzieningen. Bijvoorbeeld infrastructuur met de fiets op één, verbetering en herinrichting van de openbare ruimte in de stad en dorpen, ruimte voor natuur, groen en water rond gebouwen, sport en voor recreatie. Van grote openbare investeringen hebben meerdere nieuwe woon-, werk- of recreatielocaties profijt, soms zelfs de hele stad of het hele dorp.
Dit zijn bovenwijkse voorzieningen op het niveau van het ‘casco’ van de stad of het dorp. Dan is het eerlijk als ontwikkelende marktpartijen meebetalen vanuit hun nieuwbouwplannen. Anders gezegd, dat deze kosten op winstgevende nieuwbouwplannen worden verhaald. Dit is een bovenwijks kostenverhaal.
Leeuwarden Voet-/fietsbrug Spoordok
Beleidskeuzes in het kort: De gemeente verhaalt de bovenwijkse kosten voor het casco van de stad / de dorpen op de initiatiefnemers van bouwprojecten die er van meeprofiteren. De volgende uitgangspunten gelden hierbij: 1. Ontwikkelingen die profijt hebben van de bovenwijkse investeringen zijn de kernen Leeuwarden, Grou en Stiens; 2. Per type (woningbouw naar soort (huur-koop, goedkoop-duur), bedrijventerrein, kantoor, retail, sport en maatschappelijk) is de weging en verhouding per programmaonderdeel vertaald in een tarief per woning, per vierkante meter terrein of per vierkante meter BVO.
7.1.1 Doelen
In het grondbeleid wordt het kader vastgelegd voor de manier waarop de gemeente het kostenverhaal voor bovenwijkse voorzieningen toepast. Dit kader draagt bij aan de volgende doelen:
Stiens ‘Nieuwe 30km/u’
Leeuwarden Fiets op 1 - fietsstraten
Figuur 4 Voorbeelden van bovenwijks kostenverhaal op het schaalniveau ‘casco van de stad’
24
Beleidsprogramma grond 2026 | Gemeente Leeuwarden
• Eenduidigheid Het kostenverhaal voor de opgenomen investeringen wordt op eenduidige en uniforme wijze toegepast bij gebiedsontwikkelingen in de gemeente;
• Transparantie Het kostenverhaal voor de opgenomen investeringen vindt op transparante en onderbouwde wijze plaats; • Duidelijkheid Dit beleid geeft duidelijkheid over de bijdrage die de gemeente vraagt aan de in de nota opgenomen ingrepen, nog voordat een gebiedsontwikkeling start.
7.1.2 Uitgangspunten
De volgende uitgangspunten gelden voor het kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen. • Toepassing van de wettelijke PPT-criteria: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid;
• Alleen verhalen wat de gemeente netto betaalt, na aftrek van eventuele subsidies en bijdragen van andere partijen; • Draagkracht: functies met een hogere opbrengst dragen meer bij dan die met een lagere opbrengstpotentie. De sterkste schouders dragen de zwaarste lasten.
7.1.3 Bestemmingsreserve en aanwending van de middelen
Ontvangen bedragen worden toegevoegd aan een specifieke bestemmingsreserve. Dit betreft zowel de bijdragen vanuit de private initiatiefnemers als vanuit (nieuwe) gemeentelijke grondexploitaties. Ontvangen bedragen aan kostenverhaal worden in de reserve gestort en vallen niet vrij in het exploitatieresultaat of de algemene middelen van de gemeente. De ontvangen bedragen aan kostenverhaal zijn uitsluitend bedoeld voor de specifieke investeringen zoals opgenomen in de lijst met bovenwijkse investeringen onderaan deze bijlage, en dan alleen voor de toekomstige investeringen – logischerwijs niet voor de al gepleegde investeringen. Het college doet voorstellen aan de raad over aanwending van de middelen.
7.1.4 Tarieven
De verdeling van de investeringen volgens de genoemde uitgangspunten resulteert in tarieven voor nieuwbouwplannen. De tarieven, een onderbouwing van de verdeling en een uitgebreide toelichting staan in bijlage 9.
7.1.5 Verantwoording
Het college van B en W verantwoordt de inkomsten, de stand en de uitgaven jaarlijks aan de raad, in de begroting en de jaarrekening. Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2025
25
8 Financiële bijdrage vereveningsfonds sociale woningbouw 8.1 Inleiding Om een eerlijke financiële verdeling te verkrijgen tussen plannen met meer sociale woningbouw die minder renderen dan plannen met minder sociale woningbouw, stelt de gemeente een vereveningsfonds sociale woningbouw in. Het college heeft dit in april 2025 besloten met de vaststelling van het Uitvoeringsprogramma betaalbaar wonen. Daarmee is gevolg gegeven aan de motie ‘meer sturing op 30% sociale huur in nieuwbouwprogramma’, aangenomen op 13 november 2023 en het Beleidsprogramma wonen in de stad deel B, vastgesteld op 26 augustus 2025. 8.1.1 Werking
Dit betekent dat ontwikkelende partijen die minder dan 30% sociale huurwoningen bouwen, een financiële bijdrage betalen aan de gemeente. Omgekeerd verstrekt de gemeente aan ontwikkelende partijen een bijdrage per extra gerealiseerde sociale huurwoning die boven de 30% sociaal wordt gebouwd. Zo wordt financieel verevend tussen plannen met minder en plannen met meer dan het doelpercentage sociale huurwoningen.
8.1.2 Doel
Een vereveningsfonds sociale woningbouw neemt (een deel van) het financieel voordeel weg van alleen bouwen voor meer rendabele segmenten. Het fonds stimuleert de realisatie van het vereiste aandeel sociale huurwoningen in alle private bouwplannen waarin sociale huur praktisch mogelijk is. Ook maakt het plannen waar geen sociale huur gerealiseerd kan worden haalbaar. Ten slotte zorgt het voor een eerlijker financiële verdeling tussen plannen die wel bijdragen en die niet bijdragen aan de opgave voor betaalbaar wonen.
8.1.3 Voorwaarde: locaties met meer dan 30% sociale huur
Om het aandeel sociale huurwoningen in de toekomstige woningvoorraad te behalen, zijn er compensatielocaties nodig. Dat zijn gebieden of locaties waar méér dan 30% sociale huur wordt toegevoegd. Dat is ook een voorwaarde voor het succesvol functioneren van een vereveningsfonds. Als deze er niet zijn komen er alleen bijdragen in het fonds en kan er nooit uitgekeerd worden. De locaties of gebieden waar compensatie mogelijk is, worden de komende tijd aangewezen.
8.1.4 Spelregels
De tarieven, de spelregels en de juridische grondslag van het vereveningsfonds sociale woningbouw staan in bijlage 10.
26
8.1.5 Verantwoording
Het college van burgemeester en wethouders verantwoordt de inkomsten, de stand en de uitgaven jaarlijks in de begroting en de jaarrekening, in de paragraaf grondbeleid.
Beleidskeuzes in het kort: De gemeente stelt een vereveningsfonds sociale woningbouw in met op hoofdlijnen de volgende spelregels. 1. Van partijen wordt gevraagd om in het plan te voldoen aan het beleidspercentage sociale huurwoningen;
2. Als dat niet kan, wordt aan partijen de gelegenheid gegeven om eerst zelf elders in de gemeente de niet gebouwde sociale huurwoningen extra te realiseren. Als waarborg wordt tot de realisatie van de compenserende sociale huurwoningen wel afgedragen aan het fonds, de afdracht wordt na realisatie elders weer terugbetaald; 3. Voor iedere sociale huurwoning die volgens het streefpercentage voor dat gebied gebouwd had moeten worden, maar niet wordt gebouwd, worden de volgende bedragen aan het fonds afgedragen: a. € 22.500 voor grondgebonden woningen; b. € 15.500 voor appartementen;
4. Voor iedere sociale huurwoning die boven het streefpercentage voor dat gebied wordt gebouwd, worden deze zelfde bedragen per woningtype uit het fonds uitgekeerd, als ook wordt voldaan aan de spelregels van het Vereveningsfonds sociale woningbouw;
Beleidsprogramma grond 2026 | Gemeente Leeuwarden
5. De regeling geldt alleen voor netto nieuw toegevoegde bouwtitels die nog niet bij recht bestonden in het Omgevingsplan;
6. De regeling geldt niet voor al gesloten overeenkomsten of vergevorderde onderhandelingen; 7. Het college stelt de tarieven vast en kan het tarief periodiek herzien.
Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2025
27
28
Beleidsprogramma grond 2026 | Gemeente Leeuwarden
Deel C – Samenwerking
Gemeente Leeuwarden | Beleidsprogramma grond 2026
29
9 Samenwerking 9.1 Inleiding Naast de uitersten van volledig actief of volledig faciliterend grondbeleid is er in de praktijk een breed spectrum van tussenvormen, waarbij de gemeente Leeuwarden samen met marktpartijen, woningcorporaties, maatschappelijke instellingen of andere overheden optrekt in de ontwikkeling van stad en dorpen. De opgaven waarvoor de gemeente zich gesteld ziet, zijn soms te ingewikkeld om enkel door de gemeente of enkel door de markt tot stand te laten komen. De opgaven variëren van de toevoeging van voldoende en betaalbare woningen tot de herstructurering van bestaande wijken. En van de energietransitie tot de vergroening en klimaatadaptatie van onze leefomgeving. Samenwerking is daarom een wezenlijke pijler van het grondbeleid. Het uitgangspunt is dat iedere vorm van samenwerking bijdraagt aan de drie ontwikkelprincipes die als leidraad dienen voor de uitvoering van de Omgevingsvisie: het vergroenen van de stad en de dorpen, het verbinden van mensen en functies in de fysieke leefomgeving, en het verwaarden van de bestaande kwaliteiten door deze op een duurzame wijze toekomstbestendig te maken. Samenwerking is in die zin nooit een doel op zichzelf, maar een instrument om maatschappelijke en ruimtelijke doelstellingen gezamenlijk te realiseren.