C 8
Tekst van het document
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
Toezicht in verbinding
BELEID
2
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
Provincie Noord-Holland
3
Samenvatting
5 5 6 6 6 7 7
1. Inleiding 1.1 Wat is interbestuurlijk toezicht? 1.2 Reikwijdte van het Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026-2029 1.3 Wettelijk kader 1.4 De rol van de horizontale verantwoording en controle 1.5 Maatschappelijke en bestuurlijke aandacht voor toezicht 1.6 Missie en rolopvatting
9 9 9 10 12 13
2. IBT-beleid 2026-2029 2.1 Strategische doelstellingen 2.2 De domeinen waarop toezicht wordt gehouden 2.3 Vormen van generiek interbestuurlijk toezicht 2.4 De werkwijze van systematisch toezicht 2.5 Het kleurenmodel voor de toezichtscores
15 15 16
3. Ontwikkelingen en ambities 3.1 Ambitie en impact 3.2 Landelijke ontwikkelingen
19 19 19
4. Instrumenten en interventiemethoden 4.1 Instrumenten t.b.v. specifiek toezicht: Financieel toezicht 4.2 Instrumenten generiek toezicht
22 22 22 22 22
5. Governance en bedrijfsvoering 5.1 Beleids- en verantwoordingscyclus 5.2 Prestatie-indicatoren 5.3 Financiële consequenties 5.4 Implementatie van nieuwe beleidsdoelen
24 24 25
Bijlage 1 Beleid IBT 2022-2025: een terugblik Toezichtactiviteiten Evaluatie Beleid IBT 2022-2025
26 26 27 27 29
Bijlage 2 De toezichtdomeinen Het domein Financieel toezicht Het domein Huisvesting statushouders Het domein Informatie- en archiefbeheer Het domein Omgevingsrecht
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
3
Provincie Noord-Holland
SAMENVATTING Kerntaak Interbestuurlijk toezicht Eén van de kerntaken van het provinciaal bestuur is erop toe te zien dat wettelijke medebewindstaken, die door het Rijk voor de uitvoering zijn belegd bij lagere overheden, op rechtmatige gronden en naar behoren worden uitgevoerd. Het provinciaal bestuur doet dit via het interbestuurlijk toezicht. De stelselverantwoordelijkheid voor het interbestuurlijk toezicht ligt bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Binnen de provincie Noord-Holland is de taak om interbestuurlijk toezicht uit te voeren, belegd bij de directie Beleid, sector Bestuur en Strategie, unit Interbestuurlijk Toezicht (IBT). Met het toezicht op de risicodomeinen Financiën, Huisvesting statushouders, Informatie- en archiefbeheer en Omgevingsrecht bevordert de provincie het streven naar een veilige en gezonde leefomgeving voor natuur en mens. Hieronder wordt ook de huisvesting van statushouders bedoeld en de daarvoor noodzakelijke randvoorwaarden: een goede financiële positie en rechtszekerheid door een goed beheer van de bedrijfsinformatie en archieven. In deze beleidsperiode gaat de provincie in navolging van de andere provincies naar alle waarschijnlijkheid ook toezicht houden op Erfgoed.
Beleid IBT 2026-2029 De provincie Noord-Holland heeft de goede gewoonte om elke vier jaar haar beleidsregels voor de uitvoering van het interbestuurlijk toezicht te actualiseren. Het hanteren van deze cyclus brengt veel voordelen met zich mee. Het ‘dwingt’ de provincie om te reflecteren op de beleidsregels van de achterliggende jaren en geeft tegelijkertijd de mogelijkheid om in te spelen op nieuwe inzichten en landelijke en lokale ontwikkelingen. Met dit geactualiseerde beleid voor de komende vier jaar wil de provincie Noord-Holland zijn toezicht verder moderniseren en professionaliseren. De wettelijke grondslag en de kern van het interbestuurlijk toezicht is rotsvast. Hierdoor hoeft het IBTbeleid niet helemaal van voor af aan opnieuw te worden bedacht. Net als bij het beleid over de periode 2022-2025 kon worden volstaan met een actualisatie. Alleen waar nodig, is het beleid inhoudelijk aangepast en toekomstbestendig gemaakt. Vooraf aan deze actualisatie zijn de evaluatievragen uit het vorige beleid door het team Interbestuurlijk Toezicht beantwoord. Dit is terug te vinden in bijlage 1. De antwoorden zijn daar waar van toepassing, gebruikt voor deze actualisatie. Interbestuurlijk toezicht staat niet op zichzelf. Met het toezicht wordt bijgedragen aan de versterking van de bestuurskracht van de lokale overheden.
De horizontale verantwoording aan de gemeenteraad of het algemeen bestuur, vormt het fundament voor de controlerende functie. Het interbestuurlijk toezicht vult dit aan en versterkt daarmee de kwaliteit en rechtmatigheid van de uitvoering van de medebewindstaken. Voor IBT staat voorop dat het interbestuurlijk toezicht onafhankelijke oordelen geeft per toezichtdomein en dat bestuurskracht geen rol speelt in de beoordeling van de taakuitvoering. Indien daartoe aanleiding is, kunnen de toezichtdomeinen onderling ervaringen en uitkomsten van het toezicht uitwisselen om inzicht te krijgen in het totaalbeeld van de betreffende toezichtontvanger ten aanzien van de vier toezichtdomeinen. Dit inzicht kan een signaal zijn in het bredere perspectief van de bestuurskracht1 van een gemeente, dat uiteraard door veel meer factoren wordt bepaald.
1
Bestuurskracht is de capaciteit om als bestuur de eigen organisatie zodanig uit te bouwen dat een beleid wordt gevoerd dat aan de verwachtingen van de burgers tegemoet komt. Het is de mogelijkheid om als bestuur een zelfstandige politieke rol te spelen t.o.v. de gemeenschap die het bestuur verkozen heeft en dat bepaald wordt door meerdere factoren.
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
4
Provincie Noord-Holland
Nieuwe beleidsdoelen en ambities Met dit geactualiseerde beleid wordt er ingezet op twee speerpunten. Meer dan in de vorige beleidsperiode wil IBT impact hebben op de uitvoeringspraktijk van de toezichtontvanger door ook andere vormen van risicogericht toezicht toe te passen dan alleen het jaarlijks terugkerende systematische toezicht. Daarnaast vindt de provincie het belangrijk dat de
relatie met de toezichtontvangers wordt verstevigd door naast het stellen van een diagnose, ook de interactie als vakgenoot met de toezichtontvangers aan te gaan. Dit kan op verschillende manieren, die terugkomen in de afbeelding in paragraaf 3.1. In paragraaf 2.1 worden vier strategische doelstellingen genoemd, die min of meer nieuw zijn voor deze beleidsperiode. Kortweg zijn dit: 1.
De provincie wil in samenwerking maatschappelijke opgaven doelmatig en doeltreffend realiseren door gericht en proportioneel bij te dragen aan het goed en rechtmatig functioneren van de Noord-Hollandse gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen door middel van risicogericht toezicht.
2.
Door het toezicht op een correcte uitvoering van de medebewindstaken wordt het vertrouwen van burgers en bedrijven bevorderd. Tevens wordt hiermee bijgedragen aan de kwaliteit van het openbaar bestuur en de bestuurskracht van de lokale besturen.
3.
Er zullen ook andere effectieve toezichtvormen worden ingezet met als doel dat er sneller ingespeeld kan worden op actuele en relevante maatschappelijke ontwikkelingen.
4.
Door het verstevigen van de relatie met de ambtelijke contactpersonen bij de toezichtontvangers door middel van
Toezicht in Verbinding wil IBT steeds meer de overstap maken van corrigeren achteraf naar preventie en ondersteuning voorafgaand aan het systematisch toezicht.
Ambities zijn er ook. Zo is er de wens het systematisch toezicht qua behandelduur te versnellen en daarmee te verkorten. Hiervoor zullen verschillende maatregelen worden genomen, zoals het gebruik maken van bestaande databronnen en nieuwe technologische ontwikkelingen zoals artificiële intelligentie (AI). Hiermee wordt reeds geëxperimenteerd. De tweede ambitie is gericht op de aansluiting met de in maart 2025 vastgestelde Agenda Kwaliteit Openbaar Bestuur.
De derde ambitie is gericht op het geven van handen en voeten aan het principe van Toezicht in Verbinding waarbij de Interactie met de toezichtontvanger naast de kant van de Diagnose kan bestaan. Hiervoor zullen onder andere meer
kennisbijeenkomsten met netwerkvorming worden georganiseerd, best practices worden gedeeld en een (vierde ambitie) IBT-brede klankbordgroep worden opgericht.
Landelijke ontwikkelingen In deze beleidsperiode vinden er ontwikkelingen plaats naar aanleiding van nieuwe en herziene wetgeving. We noemen: •
de nieuwe Archiefwet; treedt per 1 januari 2027 in werking
•
de Wet stelsel openbare bibliotheken; treedt waarschijnlijk ook in per 1 januari 2027
•
de Wet versterking regie op de volkshuisvesting; waarschijnlijk in 2026
•
wijziging van de Huisvestingswet; datum inwerkingtreding nog onbekend
•
Wet versterking VTH-stelsel milieu; bij de vaststelling van dit beleid in internetconsultatie.
Leeswijzer In de volgende hoofdstukken wordt het beleid voor interbestuurlijk toezicht voor de periode van 2026 t/m 2029 beschreven. Hoofdstuk 1 is een inleidend hoofdstuk waarin beschreven wordt wat interbestuurlijk toezicht is en welke grondslag van toepassing is om deze kerntaak door Gedeputeerde Staten uit te voeren.
In hoofdstuk 2 wordt de kern van het geactualiseerde beleid voor de komende jaren beschreven. In hoofdstuk 3 komen de ambities en landelijke ontwikkelingen aan de orde.
In hoofdstuk 4 wordt uitgelegd welke instrumenten Gedeputeerde Staten voorhanden hebben in het geval er sprake is van taakverwaarlozing.
Tot slot komen in hoofdstuk 5 thema’s aan bod die de governance en de bedrijfsvoering raken om dit geactualiseerde beleid goed te positioneren. In Bijlage 1 wordt kort teruggekeken naar de afgelopen beleidsperiode. Dit wordt onder andere gedaan door middel van de evaluatievragen die in het Beleid IBT 2022-2025 waren opgenomen.
In Bijlage 2 worden de afzonderlijke toezichtdomeinen met hun specifieke eigenschappen en methodiek van toezicht houden beschreven.
5
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
Provincie Noord-Holland
INLEIDING Voor u heeft u het Beleid Interbestuurlijk Toezicht voor de periode van 2026 tot en met 2029. In dit beleid wordt onder andere de werkwijze van de provincie als interbestuurlijk toezichthouder per toezichtdomein beschreven, de toepassing van het instrumentarium en ontwikkelingen waarmee de provincie in deze beleidsperiode te maken gaat krijgen. Ook in deze beleidsperiode wil de provincie Noord-Holland met het interbestuurlijk toezicht een relevante bijdrage leveren aan de uitvoering van wettelijke taken door de Noord-Hollandse gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen. Het gaat om taken die belangrijk zijn voor een veilige en gezonde leefomgeving, waaronder ook de huisvesting van statushouders wordt bedoeld, en een goede financiële positie en rechtszekerheid door een goed beheer van de bedrijfsinformatie en archieven.
1.1 Wat is interbestuurlijk toezicht? Interbestuurlijk toezicht is een vorm van toezicht dat in het Memorie van Toelichting van de Wet Revitalisering Generiek Toezicht (verder te noemen: Wrgt) als volgt wordt gedefinieerd.
Interbestuurlijk toezicht is het geheel van processen, dat plaatsvindt in het kader van de rechtsbetrekkingen tussen het Rijk, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en de gemeenschappelijke regelingen die gaan over de beoordeling van de taakbehartiging van de lagere door de hogere overheden. Eenvoudig vertaald bestaat interbestuurlijk toezicht uit een stelsel van checks & balances om te onderzoeken of een decentrale overheid voldoet aan de wettelijke eisen van een medebewindstaak. Indien dit niet het geval blijkt te zijn, kan er interventie plaatsvinden. Daarnaast dienen besluiten in lijn te zijn met wetgeving en het algemeen belang. Het correct uitvoeren van deze taken geeft burgers en bedrijven vertrouwen in de overheid en draagt bij aan de kwaliteit van het openbaar bestuur. Interbestuurlijk toezicht is één van de kerntaken van Gedeputeerde Staten. Met uitzondering van
Financieel Toezicht, gebeurt dit overeenkomstig de Wrgt, zoveel mogelijk op afstand, sober, terughoudend, proportioneel en in vertrouwen.
Provincies zijn vrij in de manier waarop ze het interbestuurlijk toezicht vormgeven. De provincie NoordHolland volgt net als de andere provincies, de risicoterreinen die met de komst van de Wrgt interprovinciaal zijn vastgesteld. Het toezicht op deze risicoterreinen, ook bekend als generieke toezichtdomeinen, vindt ten minste jaarlijks en systematisch plaats. Financieel toezicht en toezicht op de uitvoering van het informatie- en archiefbeheer zijn al geruime tijd een taak van de provincie. Sinds de inwerkingtreding van de Wrgt in 2012 zijn het toezicht op het ruimtelijk-fysiek domein en de huisvesting van statushouders hieraan toegevoegd. Concreet betekent dit dat de provincie toezicht houdt op vier domeinen: 1.
Financieel toezicht
2.
Huisvesting statushouders
3.
Informatie- en archiefbeheer
4.
Omgevingsrecht
Door middel van interbestuurlijk toezicht kan er ingegrepen worden op de uitoefening van medebewindstaken door decentrale bestuursorganen; de toezichtontvangers. We kennen twee hoofdvormen hiervan, namelijk de specifieke en de generieke toezichtinstrumenten. Deze worden nader beschreven in hoofdstuk 4.
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
6
Provincie Noord-Holland
Het toezicht op minder risicovolle gemeentelijke medebewindstaken wordt door de provincie themagericht, incidentgericht of casusgericht uitgevoerd. Dat betekent dat de provincie op die terreinen alleen actie onderneemt naar aanleiding van signalen of meldingen, zoals een bericht in de media, een klacht van een burger of een incident. Voor het thematisch toezicht bepaalt de provincie waar zij prioriteit aan geeft. Daarnaast is het van belang dat de provincie handelingsperspectief heeft op het moment er taakverwaarlozing wordt waargenomen.
1.2 Reikwijdte van het Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026-2029 Dit Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026-2029 gaat concreet over het interbestuurlijk toezicht dat door Gedeputeerde Staten wordt uitgevoerd. Het interbestuurlijk toezicht door de provincie richt zich op decentrale overheden, namelijk alle Noord-Hollandse gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen. De gemeenschappelijke regelingen waarin de provincie zelf participeert, zijn op grond van de in de Wrgt zogenoemde uitvoeringsvervlechting, uitgesloten van interbestuurlijk toezicht door Gedeputeerde Staten.
1.3 Wettelijk kader De grondslag voor het toezicht door Gedeputeerde Staten is vastgelegd in de Grondwet, de Algemene wet bestuursrecht, de Gemeentewet, de Waterschapswet en de Wet gemeenschappelijke regelingen2. Hiermee is het interbestuurlijk toezicht als provinciale taak een wettelijk geborgd onderdeel van de bestuurlijke verhoudingen tussen het Rijk en de lokale overheden. Het specifiek en generiek toezicht kennen elk een eigen wettelijk kader. Specifiek toezicht is een vorm van toezicht dat gericht is op een specifieke taak en strakke kaders kent in de wet. Specifiek toezicht kent een eigen instrumentarium dat ingezet kan worden bij het niet naar behoren functioneren. Het specifiek toezicht vindt zijn grondslag in specifieke wetgeving, zoals voor Financieel toezicht in de Gemeentewet (Titel IV) en de Waterschapswet (o.a. de artikelen 101, 102, 107 en 107a). Met de Wrgt is in 2012 een einde gemaakt aan het merendeel van de specifieke toezichtbepalingen en is het toezicht voor een groot gedeelte geharmoniseerd naar generiek toezicht. Generiek toezicht is de tegenhanger van specifiek toezicht waarbij uitgegaan wordt van het vertrouwen in het handelen van de toezichtontvanger. Hierdoor vindt het generieke toezicht onder meer op afstand, sober en in vertrouwen plaats.
De instrumenten, die van toepassing zijn op Financieel toezicht, zijn specifiek, in de zin dat ze alleen van toepassing zijn in het kader van de wet waarin ze zijn opgenomen. De generieke instrumenten zijn in de Provinciewet en de Gemeentewet opgenomen met het oog op generieke toepassing ervan. Interbestuurlijk toezicht kan bij het toezicht op Huisvesting statushouders, Informatie- en archiefbeheer en Omgevingsrecht van twee generieke instrumenten gebruik maken, namelijk: 1.
de in artikel 132, vierde lid, van de Grondwet opgenomen bevoegdheid van de Kroon tot ‘spontane’ vernietiging van besluiten van lagere bestuursorganen wegens strijd met het recht of het algemeen belang;
2.
de in artikel 132, vijfde lid, eerste volzin, van de Grondwet opgenomen bevoegdheid om een voorziening te treffen bij verwaarlozing van medebewindstaken door lagere bestuursorganen.
1.4 De rol van de horizontale verantwoording en controle Interbestuurlijk toezicht staat niet op zichzelf. Door toe te zien op de uitvoeringspraktijk van de medebewindstaken bij de lagere overheden investeert de provincie in de leefomgeving van de Noord-Hollandse inwoners. Hiermee wordt bijgedragen aan de versterking van de bestuurskracht van de lokale overheden. De horizontale verantwoording – waarbij een bestuur primair verantwoording aflegt aan zijn eigen democratisch gekozen orgaan – vormt het fundament voor de controlerende functie. Het interbestuurlijk toezicht vult dit aan en versterkt de kwaliteit en rechtmatigheid van de uitvoering van de medebewindstaken. De gemeenteraden en algemene besturen dienen dus vanuit hun horizontale verantwoording eerst zelf te controleren of hun gemeente, waterschap of gemeenschappelijke regeling de van toepassing zijnde wetgeving naleeft. De informatie die hiervoor wordt gestuurd vanuit de colleges van B&W en de dagelijkse besturen aan respectievelijk de gemeenteraden en algemene besturen, kan eveneens aan Gedeputeerde Staten worden gezonden ten behoeve van het interbestuurlijk toezicht. Hiermee willen we de toezichtlast voor de toezichtontvanger beperken.
2
Grondwet, artikel 132, Algemene wet bestuursrecht, artikel 10.2.2, Gemeentewet, artikelen 124 en 273, Waterschapswet, artikel 60 en Omgevingswet, artikel 2.36 en de Wet gemeenschappelijke regelingen, artikel 32b.
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
7
Provincie Noord-Holland
Primair vertrouwt Interbestuurlijk Toezicht (IBT)3 op de deskundigheid en de professionaliteit van de lokale overheden. Er mag verwacht worden dat zij hun wettelijke taken op een goede manier uitvoeren en daarbij financieel stabiel zijn. Het proces van horizontale verantwoording, zoals we dat in het duale stelsel kennen, is hierbij behulpzaam. Interbestuurlijk toezicht, ook verticaal toezicht genoemd, komt altijd op de tweede plaats. Het interbestuurlijk toezicht is immers aanvullend op de controle door de raden en algemene besturen door te monitoren, te controleren, te versterken en te corrigeren daar waar dit nodig is. De veronderstelling hierbij is dat met een goede werking van de horizontale verantwoording en controle het toezicht vanuit de provincie op afstand kan plaatsvinden. De provincie moet kunnen vertrouwen op de controlerende rol van de raad. In de praktijk komt voor dat niet alle raadsleden beschikken over de noodzakelijke kennis voor een goede controle. Interbestuurlijk toezicht helpt hen hierbij. Daarnaast is de controlerende rol van de gemeenteraad in de eerste plaats politiek van aard. Het horizontaal mechanisme kan onderhevig zijn aan politieke krachten om kritisch te kunnen en te durven zijn. Een kritische, onafhankelijke blik kan in voorkomende gevallen nodig zijn voor een goede taakuitvoering.
Daarom is het belangrijk dat de provincie als verticale toezichthouder hiervoor kan zorgen. De blik van de provincie vormt daarmee een waardevolle aanvulling op de horizontale verantwoording en controle.
1.5 Maatschappelijke en bestuurlijke aandacht voor toezicht Als alles goed gaat, is er vanuit de samenleving weinig belangstelling of maatschappelijke en bestuurlijke aandacht voor interbestuurlijk toezicht. Het interbestuurlijk toezicht kan door gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen ervaren worden als hinderlijk, belastend en van beperkte betekenis. Echter, zodra er iets misgaat, horen we vaak heel snel: en wat heeft het toezicht gedaan om dit te voorkomen? Toezicht kan ook op gespannen voet staan met autonomie en zelfstandigheid. De principes van de Wrgt, op afstand, sober, terughoudend, proportioneel en in vertrouwen, zijn niet voor niets van toepassing. Daarnaast vindt het provinciebestuur het belangrijk een goede relatie te onderhouden met de lokale overheden. We hebben elkaar immers nodig. Vanuit de wettelijke taak die de provincie heeft, kan zij echter niet anders dan in te grijpen als wettelijke taken waarop de provincie toeziet, worden verwaarloosd.
1.6 Missie en rolopvatting Missie De missie van Interbestuurlijk Toezicht is als volgt.
De provincie draagt met het interbestuurlijk toezicht bij aan het correct uitvoeren van medebewindstaken door gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen. Dit toezicht is belangrijk voor de burgers. Het correct uitvoeren van deze wettelijke taken geeft burgers en bedrijven vertrouwen in de overheid en draagt bij aan de kwaliteit van het openbaar bestuur. Met de uitvoering van het interbestuurlijk toezicht wil de provincie een positieve impact realiseren op de uitvoeringspraktijk van gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen in de naleving van wet- en regelgeving en de volledige en correcte uitvoering van medebewindstaken. Dat geeft burgers en bedrijven vertrouwen in de overheid. Dit geldt voor alle domeinen. Hieronder volgen enkele voorbeelden. •
Financieel toezicht ziet erop toe dat de toezichtontvangers hun begroting op orde houden. Dit voorkomt financiële problemen.
•
Vluchtelingen uit conflictgebieden die in Nederland een verblijfsvergunning hebben verkregen, moeten een veilig onderdak krijgen. Gemeenten moeten daarom zorgen voor tijdige huisvesting voor deze mensen. Het toezichtdomein Huisvesting statushouders houdt hierop tweemaal per jaar toezicht.
•
Het naleven van wet- en regelgeving op het gebied van informatie- en archiefbeheer heeft een direct effect op de betrouwbaarheid van de overheid. Goed informatiebeheer zorgt ervoor dat relevante informatie snel beschikbaar is en dat daarmee gereconstrueerd kan worden hoe een besluit tot stand is gekomen. Hiermee is de organisatie in staat verantwoording af te leggen over haar handelen. Het toezichtdomein Informatie- en archiefbeheer ziet hierop toe.
3
Als er over interbestuurlijk toezicht als taak wordt gesproken in dit beleid, wordt dit voluit en zonder hoofdletters geschreven. Als het team Interbestuurlijk Toezicht wordt bedoeld, hanteren we de afkorting IBT.
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
•
8
Provincie Noord-Holland
Om een schone, gezonde en veilige leefomgeving te creëren en te behouden, is het toezicht op Omgevingsrecht belangrijk. Omgevingsrecht regelt onder andere de ordening en de bescherming van de fysieke leefomgeving en stelt grenzen aan de activiteiten die daarop invloed hebben. Evaluaties en ervaringen4 van afgelopen jaren hebben geleid tot het inzicht dat de provincie de effectiviteit van het toezicht op het gebied van omgevingsrecht wil versterken. In de beleidsperiode 2026-2029 gaat het toezichtdomein Omgevingsrecht zich dan ook richten op die onderwerpen waarbij de provincie effectief handhavend kan optreden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan wettelijke milieueisen en eisen op basis van de Omgevingswet.
Rolopvatting In de Wrgt is vastgelegd dat de provincie bij de invulling van het interbestuurlijk toezicht louter de rol heeft van toezichthouder in die zin dat de provincie niet in de beleids- of keuzeruimte kan treden van de toezichtontvangers. IBT beoordeelt onafhankelijk hoe toezichtontvangers hun taken uitvoeren, zonder mee te wegen wat de beleidsdoelen van de provincie zijn. Zo voorkomt de provincie dat rollen door elkaar gaan lopen. Bij maatschappelijke ontwikkelingen en ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving kan de provincie als toezichthouder een agenderende, signalerende en informerende rol spelen. Voorbeelden hiervan zijn het organiseren van kennis- en themabijeenkomsten en het jaarlijks versturen van een (begrotings)circulaire. De hierbij opgedane kennis kan vanuit de toezichthouders weer gedeeld worden met de beleidsafdelingen binnen de provinciale organisatie.
4
Uit de evaluaties bleek dat het IBT voor enkele onderzochte thema’s geen mogelijkheden (= handelingsperspectief) had om verbeteringen op te leggen. Gemeenten hebben namelijk de vrijheid om bepaalde thema-onderwerpen wel of niet als prioriteit te benoemen in hun beleid. Heeft de gemeente het thema niet als prioriteit benoemd, dan kan IBT niet ingrijpen.
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
9
Provincie Noord-Holland
IBT-BELEID 2026-2029 2.1 Strategische doelstellingen De provincie Noord-Holland streeft met de invulling van interbestuurlijk toezicht naar een overheid die haar medebewindstaken structureel en consequent goed uitvoert. Het toezicht moet inwoners en bedrijven het vertrouwen geven dat deze taakuitvoering geborgd is en bescherming biedt. Door hiernaar te handelen, wordt bijgedragen aan de bestuurskracht van de lokale overheden en de kwaliteit van het openbaar bestuur. Toezichtontvangers voeren hun medebewindstaken niet alleen uit volgens de wettelijke regels, maar geven hierdoor ook het goede voorbeeld aan hun inwoners en gevestigde bedrijven. Met deze doelstelling voor ogen legt de provincie zich de volgende strategische doelstellingen voor de komende beleidsperiode op: 1.
De provincie draagt gericht en proportioneel bij aan het goed en rechtmatig functioneren van gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen door middel van risicogericht interbestuurlijk toezicht. Het doel dat de provincie hierbij nastreeft, is om in samenwerking maatschappelijke opgaven doelmatig en doeltreffend te realiseren.
2.
De provincie ziet toe op en bevordert een correcte uitvoering van de medebewindstaken bij haar toezichtontvangers. Hiermee wordt het vertrouwen van burgers en bedrijven bevorderd en wordt er bijgedragen aan de kwaliteit van het openbaar bestuur en de bestuurskracht van de toezichtontvangers.
3.
De provincie wenst sneller in te spelen op actuele en relevante maatschappelijke ontwikkelingen, die het toezicht raken. Naast het jaarlijks terugkerende systematische toezicht zullen hiervoor ook andere toezichtvormen worden ingezet, zoals thema- en casusonderzoeken, het organiseren van kennisbijeenkomsten en het bevorderen van netwerkvorming.
4.
Interbestuurlijk toezicht gaat in deze beleidsperiode uitvoering geven aan het Toezicht in Verbinding. Door een goede relatie met de toezichtontvangers op te bouwen en te onderhouden, wil IBT steeds meer de overstap maken van corrigeren achteraf naar preventie en ondersteuning voorafgaand aan het systematisch toezicht.
De strategische doelstellingen sluiten aan op het gestelde in het Coalitieakkoord 2023-2027, het hiervan afgeleide werkprogramma en de Agenda Kwaliteit Openbaar Bestuur. Wat in elk IBT-beleid van de provincie Noord-Holland steeds centraal staat, is het versterken van de effectiviteit en de impact van het toezicht op de uitvoeringspraktijk. Dit heeft zijn uitwerking in: 1.
De domeinen waarop toezicht wordt gehouden;
2.
De wijze waarop toezicht wordt gehouden.
2.2 De domeinen waarop toezicht wordt gehouden In deze paragraaf worden de toezichtdomeinen kort geïntroduceerd. In het volgende hoofdstuk worden deze toezichtdomeinen uitgebreider beschreven. Financiën Financieel toezicht valt onder de noemer van specifiek toezicht. Voor de provincie is dit een jaarlijks verplicht uit te voeren taak op basis van wetgeving, zoals genoemd in paragraaf 1.3.
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
10
Provincie Noord-Holland
Huisvesting statushouders Gemeenten krijgen elk halfjaar vanuit het Rijk bericht hoe groot de taakstelling is in het huisvesten van statushouders in het desbetreffende halfjaar. IBT controleert namens het Rijk het halen van de halfjaarlijkse taakstelling door gemeenten. Informatie- en archiefbeheer De provincie ziet toe op naleving van de Archiefwet bij onze toezichtontvangers. Het toezicht richt zich op de duurzame toegankelijkheid van digitale en fysieke archieven. Met een goed beheer van de bedrijfsinformatie, dat als overheidsinformatie wordt beschouwd, zorgen de lokale overheden er onder andere voor dat de continuïteit van de bedrijfsvoering niet in het geding komt, er bestuurlijk verantwoording afgelegd kan worden over het handelen en dat informatie met cultureel-historische waarde behouden blijft. Omgevingsrecht Omgevingsrecht is een verzamelterm voor wet- en regelgeving over de fysieke leefomgeving, zoals milieu, natuur, water en ruimtelijke ontwikkeling. De Omgevingswet vormt sinds 1 januari 2024 de grondslag voor de toetsing ten behoeve van het behouden, beheren, gebruiken en ontwikkelen van een veilige en gezonde leefomgeving. Het toezichtdomein Omgevingsrecht richt zich op die onderwerpen binnen het omgevingsrecht waar Gedeputeerde Staten handelingsperspectief hebben en daarmee impact kunnen hebben op de uitvoeringspraktijk.
Erfgoed De provincie koos er de afgelopen beleidsperiode voor om alleen toezicht te houden op de taken die de grootste risico’s met zich meebrachten voor de gezondheid en het welzijn van burgers. Het toezicht op erfgoed, dat interprovinciaal ook als één van de risicodomeinen wordt beschouwd, was bij de provincie Noord-Holland geborgd in het incidentgericht toezicht. Ontvangen meldingen die betrekking hadden op het mogelijk niet voldoen aan vigerende wet- en regelgeving op dit gebied, werden onderzocht en indien nodig werd er ingegrepen. Als dit van toepassing was, werden hierbij de beleidsmedewerkers van de provincie betrokken. De provincie heeft immers ook andere mogelijkheden om archeologische waarden in de praktijk veilig te stellen, zoals kennisnetwerken, handreikingen en ondersteuning van gemeenten via de steunpunten voor erfgoed. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de wetgeving op erfgoed hierin ondergebracht. Ten tijde van het schrijven van dit beleid wordt er, mede op aandringen van het Rijk, samen met de beleidsmedewerkers onderzocht óf en zo ja, op welke wijze het toezicht op erfgoed kan plaatsvinden. Het verzoek om hiervoor de beschikbare gelden van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) te verkrijgen, is onlangs voor een formatie van 0,8 fte ingediend.
2.3 Vormen van generiek interbestuurlijk toezicht Het generiek interbestuurlijk toezicht kent in de uitvoering een variatie aan vormen. Het Financieel toezicht heeft als specifiek toezicht zijn eigen methode. Deze wordt beschreven in bijlage 2. De bekendste en meest gebruikte vorm van toezicht is het systematisch toezicht. Andere vormen worden eveneens hieronder beschreven. Het gevarieerde aanbod van toezichtvormen is een voortzetting van voorgaand beleid. •
Systematisch toezicht Dit is het bij herhaling jaarlijkse toezicht op de uitvoering van relevante wet- en regelgeving bij de Noord-Hollandse toezichtontvangers op basis van vooraf vastgestelde en gecommuniceerde criteria. Deze criteria verschillen per toezichtdomein. Met dit toezicht zijn verschillende vormen van benchmark mogelijk, zoals een vergelijking tussen bestuursorganen, bijvoorbeeld in de regio, of het functioneren van één bestuursorgaan in verschillende jaren over alle toezichtdomeinen heen. Het systematisch toezicht leent zich goed voor beslissingen, handelingen en resultaten die jaarlijks (of vaker) aan de orde zijn. Zo worden verbeteringen in de tijd transparant en kunnen er zowel aan de kant van IBT als aan de kant van de toezichtontvangers doelen voor zowel de korte als de lange termijn worden gesteld. Voor het systematisch toezicht worden de vijf basisprincipes gehanteerd, zoals voorgeschreven in de Wrgt: op afstand, sober, terughoudend, proportioneel en in vertrouwen. De provincie doet dit op basis van gedifferentieerd toezicht. Dit wil zeggen dat daar waar voorgaande beoordelingen dit toelaten, toezichtontvangers niet jaarlijks volledig worden beoordeeld. Anderszins kan het toezicht ook worden geïntensiveerd als er redenen tot zorg zijn.
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
11
Provincie Noord-Holland
De provincie kent derhalve drie toezichtregimes: 1.
Sober toezicht
2.
Regulier toezicht
3.
Verscherpt toezicht
De toezichtregimes worden verderop in dit hoofdstuk beschreven, namelijk in paragraaf 2.5. De uitkomsten van het systematisch toezicht delen we per brief mee aan de raad c.q. het algemeen bestuur voor Financieel toezicht en aan het college dan wel het dagelijks bestuur voor de generieke toezichtdomeinen. De bevindingen van de gemeenten zijn per toezichtdomein te vinden op de interactieve kleurenplattegrond van NoordHolland op de website van de provincie op de webpagina van IBT. •
Thematisch toezicht Elk toezichtgebied kent thema’s die om specifiek onderzoek vragen. Thematisch toezicht is dan ook een eenmalig toezicht dat zich richt op een specifiek onderwerp dat binnen het toezichtdomein van toepassing is. Het kan bijvoorbeeld een belangrijk onderdeel zijn van wetgeving dat op dat moment niet in het systematisch toezicht aan bod komt of een algemeen actueel probleem. Ook leent deze onderzoeksvorm zich voor het implementeren van een structurele methode die de betreffende wet verlangt, zoals een kwaliteitssysteem binnen het informatie- en archiefbeheer. Met een themaonderzoek wil de provincie doorgronden welke risico’s er zijn en welke beheersmaatregelen de toezichtontvangers nemen om ongewenste gebeurtenissen te voorkomen. Dit toezicht leent zich dan ook goed om van elkaar te leren. Het onderzoek kan uit een mix van elementen bestaan, zoals bureauonderzoek, interviews en praktijktoetsen. De uitkomsten zijn niet alleen voor de toezichtontvangers en IBT interessant, maar helpen ook bestuurders om adequaat te handelen en passende beslissingen te nemen. Het resultaat van een themaonderzoek is een door Gedeputeerde Staten vastgesteld rapport. Dit wordt breed binnen Noord-Holland gedeeld, maar kan ook interprovinciaal en landelijk bekend worden gemaakt.
•
Combinatie van systematisch en thematisch toezicht Noord-Holland kent een hybride vorm van systematisch en thematisch toezicht. In dat geval wordt er binnen het systematisch toezicht eenmalig een diepgaander onderzoek op één specifiek thema uitgevoerd. Deze combinatie kan heel goed worden uitgebreid met een praktijktoets. Praktijktoetsen zijn bedoeld om de juistheid van de aangeleverde informatie te toetsen in de praktijk. De uitkomsten van de praktijktoetsen kunnen worden gebruikt om het toezicht aan te scherpen. Praktijktoetsen kunnen verschillen per domein.
•
Incidentgericht toezicht Incidentgericht toezicht wordt uitgevoerd op basis van meldingen die de provincie ontvangt van burgers en bedrijven of door alarmerende berichten in de media, over de uitvoering van een wettelijke taak bij één van de toezichtontvangers. Deze vorm van toezicht ziet op alle wettelijke medebewindstaken. Dit beperkt zich dus niet tot de risicovolle medebewindstaken waarop de provincie standaard toezicht houdt. Een melding wordt altijd met voorrang in behandeling genomen. Op basis van een melding wordt eerst beoordeeld of IBT het juiste loket is om de melding in ontvangst te nemen en te onderzoeken. Dit is alleen het geval als er redenen zijn om te veronderstellen dat er sprake is van taakverwaarlozing. IBT is niet bevoegd om op te treden als er juridische procedures mogelijk zijn of nog niet zijn afgerond. Tevens is van belang of IBT handelingsperspectief richting het betreffende bestuursorgaan heeft. Op tal van onderwerpen heeft een bestuursorgaan namelijk beleidsvrijheid of betreft het autonome taken, dus geen medebewindstaken, en dan heeft IBT geen handelingsperspectief richting gemeenten. Als de melding voor IBT ontvankelijk is, volgt een procedure waarbij in het kader van hoor en wederhoor de betrokken partijen om relevante informatie wordt gevraagd.
Op basis van deze informatie start een onderzoek waarbij IBT bevoegd is een oordeel te vellen en daaraan maatregelen te verbinden door de interventieladder toe te passen, die de taakverwaarlozing ongedaan moeten maken. Meerdere incidentmeldingen van verschillende bronnen over één bepaald aspect kunnen aanleiding zijn voor casusgericht toezicht. Bij privaatrechtelijke kwesties bestaat de bijdrage van IBT uit het verbeteren van de communicatie tussen de partijen en het uitleggen van taken en verantwoordelijkheden.
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
•
12
Provincie Noord-Holland
Casusgericht toezicht Deze vorm van toezicht betreft het toezicht op een specifieke situatie. Casusgericht toezicht wordt ingezet als het vermoeden rijst dat een toezichtontvanger zich in één bepaalde casus niet aan de wettelijke verplichtingen houdt en dit substantiële maatschappelijke gevolgen heeft. Dit vermoeden is meestal afkomstig van of uit andere bronnen, bijvoorbeeld meldingen van burgers, berichten in de media, informatie van afdelingen van een gemeente of de provincie zelf of van (leden van) het college van Gedeputeerde Staten.
2.4 De werkwijze van systematisch toezicht Zoals de term systematisch toezicht al impliceert, verloopt de methode van deze vorm van toezicht bij de provincie Noord-Holland steeds met dezelfde algemene activiteiten, te weten: •
relevante informatie verzamelen;
•
de verkregen informatie beoordelen in relatie tot de toezichtcriteria, die gebaseerd zijn op wettelijke bepalingen;
•
een ambtelijk verificatiegesprek voeren met de toezichtontvanger;
•
het concept-oordeel laten beoordelen door de ambtelijk contactpersoon;
•
het definitieve oordeel versturen, dat gericht is aan het college van B&W of het dagelijks bestuur.
In het kort worden deze stappen, al dan niet gecombineerd, uitgelegd. In het volgende hoofdstuk, waar elk toezichtdomein uitgebreider wordt beschreven, komt de specifieke werkwijze per toezichtdomein aan de orde. Informatieverzameling Voor het systematisch toezicht op de risicodomeinen heeft IBT informatie nodig van de toezichtontvangers. Deze informatie wordt voor drie van de vier toezichtdomeinen verkregen overeenkomstig de Verordening systematische toezichtinformatie 2023. Voor Huisvesting statushouders wordt de informatie verkregen van het Centraal Orgaan Asielzoekers (COA). De informatie die de toezichtontvangers dienen aan te leveren, is in principe dezelfde verantwoordingsinformatie die het college dan wel het dagelijks bestuur aan de raad dan wel het algemeen bestuur moet aanleveren. De toezichtlast wordt hiermee voor de toezichtontvanger beperkt. Daarnaast kunnen ook andere bronnen gebruikt worden bij de beoordeling, zoals (gepubliceerde) onderzoeken, bijvoorbeeld van Rekenkamers en archiefinstellingen. Via openbare bronnen als het Omgevingsloket en www.officielebekendmakingen.nl is het mogelijk om relevante informatie te vinden over ruimtelijke ordening en vergunningverlening door gemeenten. Daarnaast bieden de inmiddels verplichte portalen voor (actieve) openbaarmaking veel informatie, die behulpzaam kan zijn voor het toezichtoordeel.
Totstandkoming toezichtoordeel Aangezien de toezichtdomeinen weinig raakvlakken met elkaar hebben, hanteert elk domein zijn eigen toezichtcriteria. In sommige gevallen zijn deze landelijk met de andere provincies afgestemd dan wel bestaat hiertoe de wens. Zodra de beoordeling is gedaan, worden de bevindingen op ambtelijk niveau besproken met de toezichtontvanger in een zogenoemd verificatiegesprek. De formele brief met het toezichtoordeel vanuit generiek toezicht is gericht aan het bestuur; de brief van Financieel toezicht is gericht aan de gemeenteraad en/of het algemeen bestuur. Bepaling toezichtregime en maatwerk per gemeente Op basis van het toezichtoordeel wordt, eventueel in combinatie met het toezichtoordeel ervoor, zowel de trede van de interventieladder als het toezichtregime voor het volgende jaar bepaald. De toetseisen op het gebied van de governance kleuren het beeld verder in. Het hebben van een eigen kwaliteitssysteem kan bijvoorbeeld extra vertrouwen geven over de taakuitvoering. De provincie kan ook besluiten om een gemeente die al enkele jaren de taken goed uitvoert, toch niet ‘op afstand te zetten’ omdat er bijvoorbeeld bestuurlijke wisselingen zijn geweest, een hoog verloop in de organisatie of geen vorderingen worden gemaakt ten aanzien van de aanbevelingen. De toezichthouder vormt derhalve een totaalbeeld op basis van verschillende indicatoren.
Het totaalbeeld bepaalt uiteindelijk het toezichtregime. De toezichtregimes worden in de volgende paragraaf beschreven.
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
13
Provincie Noord-Holland
2.5 Het kleurenmodel voor de toezichtscores Het kleurenmodel voor de toezichtscores wordt door IBT gebruikt om na de beoordeling op inzichtelijke wijze te tonen hoe het ervoor staat met de taakuitvoering van de toezichtontvangers op de verschillende toezichthoudende domeinen. Het kleurenmodel bestaat uit de vier kleuren, te weten: Beoordelingskleur
Betekenis
Groen
Goed
Geel
Enige verbetering noodzakelijk
Oranje
Veel verbetering noodzakelijk
Rood
Onvoldoende
Deze kleuren worden gebruikt in de jaarverslagen van IBT en voor de interactieve Noord-Hollandse kleurenplattegrond. De beoordeling bepaalt de aanbevelingen die de toezichthouder opneemt in zijn toezichtbrief. Hoe slechter de totaalscore, hoe dwingender de aanbevelingen kunnen zijn en hoe hoger de trede van de interventieladder. Bij Financieel toezicht op gemeenten wordt in november het toezichtregime voor het komende begrotingsjaar bepaald aan de hand van een snelle doorsteek of de begroting voldoet aan de wettelijke criteria structureel en reëel sluitend en of de begroting tijdig is ingediend. De toezichtregimes die de provincie voor generiek toezicht hanteert, zijn: 1.
Sober toezicht
2.
Regulier toezicht
3.
Verscherpt toezicht
1. Sober toezicht Bij de domeinen Informatie- en archiefbeheer en Omgevingsrecht versobert het toezicht gedurende twee jaar wanneer een toezichtontvanger twee jaar achtereen de taken goed heeft uitgevoerd. Versoberd toezicht houdt een toezicht op hoofdlijnen in. Dit wil zeggen dat de toezichtontvanger volgens de normale procedure informatie aanlevert, waarna de toezichthouder vervolgens alleen naar de aanbevelingen van de archivaris kijkt en naar de vorderingen van de verbetermaatregelen. Er vindt in principe geen verificatiegesprek plaats tenzij hiertoe een aanleiding is. Als na twee jaar 'toezicht op afstand' het nog steeds goed gaat, volgt in het derde jaar een reguliere (volledige) beoordeling. Daarbij wordt ook een verificatiegesprek gevoerd om na te gaan of de bevindingen uit het verslag nog actueel zijn op het moment van beoordelen. Als ook dat oordeel weer een ‘goed’ scoort, ontvangt de toezichtontvanger opnieuw voor twee jaar sober toezicht. 2. Regulier toezicht Regulier toezicht is de standaardnorm. Bij regulier toezicht dient alle gevraagde informatie jaarlijks conform de
eerdergenoemde Verordening systematische toezichtinformatie Noord-Holland 2023 uiterlijk 15 juli ingediend te zijn. Voor het vaststellen van het definitieve toezichtoordeel vindt er een zogenoemd verificatiegesprek plaats op ambtelijk niveau. Voor informatie- en archiefbeheer geldt dat bij een ambtelijke fusie of een herindeling de betreffende toezichtontvangers standaard in de voorbereidende periode en in het eerste jaar na de fusie, regulier toezicht krijgen. Als na de eerste toezichtronde nadat de fusie is gerealiseerd, blijkt dat de fusie geen negatief effect heeft op het informatie- en archiefbeheer, kan de nieuw gevormde organisatie in dit geval al na één jaar weer sober toezicht ontvangen tenzij de toezichthouders redenen zien om tussentijds te besluiten het toezicht aan te scherpen. 3. Verscherpt toezicht en het Plan van Aanpak
Het toezichtregime ‘verscherpt’ geldt ten minste voor de score Onvoldoende (rood) en twee achtereenvolgende keren Veel
verbetering noodzakelijk (oranje). Een toezichthouder kan om moverende redenen ook bij één keer oranje al om een Plan van Aanpak vragen. Ook andere maatregelen zijn mogelijk wanneer de toezichthouder dit passend vindt. Op het moment dat een toezichtontvanger onder verscherpt toezicht wordt gesteld, bevindt deze zich op trede 3a van de interventieladder. Op dat moment wordt het toezichtregime verscherpt door in elk geval het eerste jaar tussentijds
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
14
Provincie Noord-Holland
ambtelijke toezichtgesprekken te houden waarbij afspraken worden gemaakt met de betreffende toezichtontvanger om de aangetroffen taakverwaarlozing aan te pakken. De toezichthouder zal hiervoor een door het college of dagelijks bestuur vastgesteld Plan van Aanpak eisen waarin duidelijk alle verbeteractiviteiten zijn opgenomen. Voor Informatieen archiefbeheer geldt dat in het Plan van Aanpak ten minste alle aanbevelingen van de archivaris én IBT worden benoemd met bijbehorende verbetermaatregelen. Deze dienen SMART5 te worden gedefinieerd, inclusief de wijze van regie op dit plan, de in te zetten middelen en capaciteit. IBT ziet het Plan van Aanpak als één van de meest effectieve nalevingsmethoden om de taakverwaarlozing structureel op te heffen en herhaling van de situatie te voorkomen. Met het Plan van Aanpak krijgt de toezichtontvanger de ruimte om zelf tot een oplossing te komen die het beste past binnen de eigen cultuur en bedrijfsvoering. De toezichthouder monitort tijdens de extra toezichtgesprekken of de acties uit het Plan van Aanpak volgens de planning worden uitgevoerd. IBT houdt hierbij vooral het uiteindelijke doel voor ogen: het beëindigen van de taakverwaarlozing. De toezichthouder kan akkoord op het Plan van Aanpak geven, als het plan ten minste SMART beschrijft: 1.
welke concrete activiteiten de betreffende toezichtontvanger gaat uitvoeren;
2.
wanneer het bestuursorgaan deze activiteiten gaat uitvoeren;
3.
hoe intern gemonitord wordt dat de toezichtontvanger zijn taken niet meer verwaarloost;
4.
hoe voorkomen gaat worden dat de taakverwaarlozing nog eens optreedt.
Indien tijdens de fase van het ambtelijk verscherpt toezicht afspraken niet (kunnen) worden nagekomen en daarmee niet tot de gewenste resultaten leiden, zal er een bestuurlijk overleg tussen de portefeuillehouder van de provincie en het bestuur van de toezichtontvanger worden gearrangeerd, waarbij de bestaande afspraken kunnen worden bevestigd dan wel worden herijkt. Dit is trede 3b van de interventieladder. De volgende stap is de vooraankondiging van indeplaatsstelling.
5
SMART is het acroniem van Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdpad.
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
15
Provincie Noord-Holland
ONTWIKKELINGEN EN AMBITIES 3.1 Ambitie en impact Naast de verschillende toezichtvormen en systematiek die de provincie hanteert om het interbestuurlijk toezicht uit te voeren, zijn er ook ambities om in deze bestuursperiode mee aan de slag te gaan. De ambities zijn: 1.
Systematisch toezicht versnellen en verkorten De toezichtdomeinen Informatie- en archiefbeheer en Omgevingsrecht zijn veel tijd kwijt aan het systematisch toezicht. In deze beleidsperiode wordt erop ingezet om het systematisch toezicht substantieel in tijd terug te brengen, zodat het toezicht versneld kan worden uitgevoerd en de periode hiermee verkort wordt. De maatregelen die hiervoor genomen gaan worden, zijn onder andere gebruik te maken van aanwezige data en nieuwe technologische ontwikkelingen, zoals artificiële intelligentie (AI). Hiermee wordt al geëxperimenteerd en de resultaten zijn veelbelovend. Daarnaast zijn er ideeën om bij Omgevingsrecht per jaar verschillende toezichtcriteria te hanteren. Informatie- en archiefbeheer wenst in deze beleidsperiode de ontvangst van de informatie die de toezichtontvangers moeten leveren, te spreiden over het jaar zodat ook de beoordelingen over het jaar gespreid kunnen worden. Tevens wordt er met de komst van de nieuwe Archiefwet bezien of de toezichtmethodiek compacter en praktischer kan worden. De tijd die met de genoemde maatregelen vrijkomt, kan aan de andere effectieve vormen van toezicht worden gewijd en aan het organiseren van kennisbijeenkomsten.
2.
IBT zoekt aansluiting bij de Agenda Kwaliteit Openbaar Bestuur Op 20 maart 2025 is de Agenda Kwaliteit Openbaar Bestuur door Gedeputeerde Staten vastgesteld. In deze agenda heeft het interbestuurlijk toezicht een prominente rol gekregen als tweede programmalijn. Zowel vanuit de programmaorganisatie van de agenda als vanuit IBT wordt eraan gewerkt om het interbestuurlijk toezicht aan te laten sluiten op de agenda. Het doel is om de kwaliteit van het openbaar bestuur te versterken door informatie over de kwaliteit van het bestuur bij elkaar te brengen, vroegtijdig het gesprek te voeren en ondersteuning te bieden. Dit sluit aan bij het IBT-beleid dat in de afgelopen vier jaar werd gevoerd en waarbij IBT heeft laten zien een gesprekspartner te kunnen zijn voor overheden, burgers en organisaties waarbij kennis en ervaring wordt gedeeld.
3.
Toezicht in verbinding Om uitvoering te geven aan de tweede programmalijn van de Agenda Kwaliteit Openbaar Bestuur wil IBT het zogenoemde Toezicht in verbinding hanteren. Het interbestuurlijk toezicht heeft niet alleen de taak om te toetsen of de toezichtontvangers wet- en regelgeving goed naleven, maar heeft ook een verbindende rol. In onderstaand model komen die twee kanten van het interbestuurlijk toezicht goed naar voren: de taak van de diagnose naast de taak van interactie. Behalve toezichthouders zijn we immers binnen de specifieke toezichtdomeinen ook vakgenoten van de ambtelijke contactpersonen bij de toezichtontvangers. Vanuit die tweede rol kunnen we veel van elkaar leren. Ook dragen we hiermee bij aan het inzichtelijk maken van de uitvoeringskracht van onze toezichtontvangers. IBT gaat voor het Toezicht in verbinding het volgende model hanteren. Dat zal in deze beleidsperiode meer handen en voeten gaan krijgen en gaat IBT helpen om een goede balans te vinden tussen deze twee aandachtsgebieden.
16
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
Provincie Noord-Holland
Toezicht in verbinding Diagnose • Systematisch toezicht • Themaonderzoeken • Incidentonderzoeken • Casusonderzoeken • Klachten en signalen
Interactie • Dialooggesprekken als vakgenoten • Kennisbijeenkomsten • IBT-brede klankbordgroep
Interbestuurlijk toezicht
4.
IBT-brede klankbordgroep Tot slot heeft IBT de ambitie om deze beleidsperiode structureel vorm te geven aan een Klankbordgroep IBT. Een klankbordgroep, die bestaat uit een (hoog-)ambtelijke vertegenwoordiging van alle toezichtdomeinen en de drie verschillende overheden kan zeer behulpzaam zijn in het leveren van input aan en het toetsen van voornemens en reflecteren op gedane activiteiten. Andere provincies hebben goede ervaringen met een dergelijke klankbordgroep.
3.2 Landelijke ontwikkelingen Agenda Toekomst Toezicht Bij het beleid van de afgelopen jaren was het landelijke programma Agenda Toekomst Toezicht (ATT) nog zeer actief. Het programma is gestart in 2019 en heeft met financiering van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vijf jaar geduurd. Het ATT was een samenwerking van het Rijk (ministeries van BZK en Financiën), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG). In 2019 is de agenda uitgewerkt in het Actieplan toekomst van het (interbestuurlijk) toezicht. Een landelijk programmateam, waarin alle gremia waren vertegenwoordigd, hebben van 2019 tot en met 2024 verschillende activiteiten en producten ontwikkeld ten behoeve van de volgende vijf actielijnen. 1.
Versterken van de verbinding tussen horizontale controle en verticaal toezicht
2.
Verbeteren van de dialoog
3.
Beter leren via toezicht
4.
Uniformeren van de uitvoering van het toezicht
5.
Richten op gedeelde risico’s
In november 2023 is het programma succesvol afgesloten met een goed bezocht congres. Ondanks dat het programma opgehouden is te bestaan, blijven de vijf thema-onderwerpen actueel. In dit beleid wordt dan ook nog steeds rekening gehouden met deze onderwerpen. Evaluatie door BZK op effectiviteit interbestuurlijk toezicht Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in de Miljoenennota van 2025 aangekondigd dat ze in 2026 een evaluatie willen uitvoeren op de effectiviteit van het interbestuurlijk toezicht door de provincies. Op het moment van schrijven aan dit beleid kon het ministerie hierover nog geen nadere informatie verschaffen. De vorige evaluatie dateert van 2017. Nieuwe wetgeving Tijdens de beleidsperiode 2026-2029 gaat nieuwe wetgeving in werking treden, die invloed zal en kan hebben op de uitvoering van het interbestuurlijk toezicht. Bij vaststelling van dit beleid is er nog te weinig bekend hoe het interbestuurlijk toezicht voor de onderstaande wetten eruit gaat zien. Oriëntatie vindt onder meer in de interprovinciale vakberaden en in het Landelijk Coördinatorenoverleg IBT plaats, waaraan ook vertegenwoordigers van BZK, IPO en VNG deelnemen.
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
17
Provincie Noord-Holland
Het gaat hierbij om de volgende wetten: 1.
Archiefwet 20xx; inwerkingtreding per 1 januari 2027
2.
Wet stelsel openbare bibliotheken; datum inwerkingtreding waarschijnlijk 1 januari 2027
3.
Wet versterking regie volkshuisvesting; datum inwerkingtreding onbekend
4.
Huisvestingswet; datum inwerkingtreding onbekend
5.
Wet versterking VTH-stelsel milieu, datum inwerkingtreding onbekend
Ad. 1 Modernisering van de Archiefwet De nieuwe Archiefwet treedt per 1 januari 2027 in werking. De belangrijkste veranderingen zijn: •
van oudsher bekende begrippen worden gewijzigd naar meer algemene aanduidingen, zoals archiefbescheiden in
•
de overbrengingstermijn van blijvend te bewaren archieven naar de archiefbewaarplaats wordt van twintig jaar
documenten en zorgdrager in het verantwoordelijk orgaan; verkort naar tien jaar;
•
het beperken van de openbaarheid van informatie moet beter worden gemotiveerd;
•
alle decentrale overheden zijn verplicht om een archivaris aan te stellen;
•
de deelnemers aan een gemeenschappelijke regeling dienen de archivaris en de archiefbewaarplaats voor de gemeenschappelijke regeling aan te wijzen.
Het effect van de nieuwe Archiefwet is weliswaar groot op de uitvoeringspraktijk bij de toezichtontvangers, maar betrekkelijk klein ten aanzien van het interbestuurlijk toezicht. Desalniettemin zal een aantal toezichtcriteria aangepast moeten worden. Binnen het vakberaad LOPAI wordt hierop reeds voorgesorteerd. Ad. 2 Wet stelsel openbare bibliotheken Naar verwachting wordt de nieuwe Wet stelsel openbare bibliotheken (Wsob) per 1 januari 2027 van kracht. Bij het schrijven van dit beleid lag de wettekst voor advies bij de Raad van State. Nieuw aan deze wet is onder andere dat er een zorgplicht komt voor alle Nederlandse gemeenten om minimaal één volledige bibliotheekvoorziening in stand te houden. De zorgplicht wordt als volgt beschreven: Het college van burgemeester en wethouders dan wel het bestuurscollege heeft tot taak het in stand houden van ten minste één voor een ieder toegankelijke openbare bibliotheekvoorziening in de gemeente respectievelijk openbaar lichaam.
Bij deze wetswijziging is een taak voor IBT van de provincies weggelegd en wel dat de provincies inhoudelijk de meerjarenplannen moeten toetsen die gemeenten verplicht op moeten stellen in samenwerking met de bibliotheken. Aan de inhoud van de meerjarenplannen zijn voorwaarden verbonden. Gemeenschappelijke toezichtcriteria zijn in concept gereed. Daarnaast kunnen provincies gebruik maken van gegevens uit openbare databronnen. Het instrumentarium van het interbestuurlijk toezicht is hierbij van toepassing. Het Rijk bekostigt het interbestuurlijk toezicht door provincies voor dit nieuwe domein. Op basis van het aantal gemeenten in een provincie wordt er ongeveer € 700.000 per jaar onder de provincies verdeeld. De provincie NoordHolland zal ongeveer € 90.000 per jaar hiervoor ontvangen. Omdat dit een nieuw toezichtdomein voor de provincies betreft, wordt er rekening mee gehouden dat het opzetten van dit toezicht enige tijd gaat kosten. Ad. 3 Wet versterking regie volkshuisvesting Het voorstel voor de Wet versterking regie volkshuisvesting versterkt onder meer de coördinerende rol van de provincie op het terrein van woningbouw en de volkshuisvesting. Gemeenten moeten in hun huisvestingsverordening volgens deze nieuwe wet bepaalde wettelijke urgentiecategorieën opnemen en binnen woningmarktregio’s een evenwichtige verdeling maken van urgent woningzoekenden.
De provincie is voorzien om toezichthouder te worden op deze gemeentelijke taak en kan daarbij de instrumenten inzetten die IBT hanteert. Binnen de provincie Noord-Holland, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en in gesprekken met partners wordt op het moment van schrijven aan dit beleid onderzocht hoe er precies invulling kan worden gegeven aan deze toezichttaak.
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
18
Provincie Noord-Holland
Ad. 4 Huisvestingswet Op het moment dat dit geactualiseerde IBT-beleid wordt vastgesteld, ligt het Wetsvoorstel schrappen voorrang statushouders bij de Tweede Kamer. In het voorstel schrapt het kabinet de mogelijkheid voor gemeenten om statushouders voorrang te geven op sociale huurwoningen op grond van het feit dat ze statushouder zijn. Provincies worden belast met het toezicht op het naleven van het verbod op voorrang. Het instrumentarium voor het toezicht op de naleving van het voorrangsverbod is de bestuurlijke interventieladder. Het is onzeker of beide Kamers het wetsvoorstel zullen aannemen. Ad. 5 Wet versterking VTH-stelsel milieu Er ligt een wetsvoorstel voor de ‘Wet versterking VTH-stelsel milieu’ waarin de staatsecretaris van Infrastructuur en Milieu meer wil gaan sturen op de robuustheid van de omgevingsdiensten. Men constateert namelijk dat omgevingsdiensten niet altijd in staat zijn om hun VTH-taken voldoende goed uit te voeren. De taken die omgevingsdiensten in mandaat van gemeenten (en provincie) uitvoeren, worden als zeer belangrijk beschouwd voor de kwaliteit van de leefomgeving. Welke rol IBT hierin krijgt, is op het moment van schrijven aan dit beleid nog onduidelijk. Het wetsvoorstel 'Wet versterking VTH-stelsel milieu’ is op 16 september 2025 in consultatie gegaan.
Beleid Interbestuurlijk Toezicht 2026 - 2029
19
Provincie Noord-Holland
INSTRUMENTEN EN INTERVENTIEMETHODEN Het houden van toezicht heeft geen meerwaarde als er geen instrumenten zijn om bij een negatieve beoordeling te kunnen ingrijpen en handhaven. Gedeputeerde Staten beschikt dan ook over een effectief instrumentarium om in te grijpen als blijkt dat een toezichtontvanger wet- en regelgeving in onvoldoende mate naleeft. De instrumenten zijn voor het specifieke toezichtdomein anders dan voor de generieke toezichtdomeinen. Voor specifiek toezicht is het preventief toezicht het instrument dat hiermee wordt bedoeld. Bij toepassing hiervan dienen de begroting en de wijzigingen hierop door GS te worden goedgekeurd. Voor zowel het specifieke als het generieke toezicht gelden landelijke beleidskaders.
4.1 Instrumenten t.b.v. specifiek toezicht: Financieel toezicht De provincie hanteert sinds 2020 in interprovinciaal verband het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader (GTK) 2020 voor gemeenten. Voor de gemeenschappelijke regelingen is dit het GTK 2022 Gemeenschappelijke regelingen. Dit zijn gezamenlijke producten van het vakberaad Gemeentefinanciën en vastgesteld door
Gedeputeerde Staten van alle provincies. In deze toezichtkaders zijn de toezichtcriteria op basis van een toetsenpuntenlijst opgenomen. Alle provincies hebben zich geconfirmeerd aan dit toezichtkader. De afspraken hierover zijn gemaakt ter bevordering van de transparantie en consistentie. Dit is van belang voor de gemeenten en gemeenschappelijke regelingen, maar ook voor de toezichthouders. De minister van BZK is systeemverantwoordelijke voor de financiële verhoudingen. Bij het specifiek Financieel toezicht op gemeenten en gemeenschappelijke regelingen worden de termen repressief en preventief toezicht gebruikt. Repressief toezicht is het reguliere toezicht. In het repressief toezicht worden de gemeentelijke financiën achteraf en marginaal getoetst. Dit gebeurt zolang een gemeente in goed financieel vaarwater verkeert en de gemeenteraad een structureel en reëel sluitende begroting vaststelt. Preventief toezicht is verscherpt toezicht. Dan moeten de begrotingen en daarbij
behorende wijzigingen niet achteraf, maar vooraf ter goedkeuring aan Gedeputeerde Staten worden voorgelegd. Alleen preventief toezicht in de volgende situaties: •