[T25.04936] Rapport rekenkamer Lansingerland 'Samen op zoek naar zicht. Onderzoek GR Jeugdhulp Rijnmond'

19

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

Het AB kiest uit haar midden een voorzitter en kiest het Dagelijks Bestuur (DB). Het DB bepaalt welke stukken rijp zijn voor agendering in het AB en houdt toezicht op uit te voeren besluiten van het AB. Het DB bestaat uit de voorzitter van het AB en vier leden. Het DB moet een weerspiegeling zijn van de verschillende subregio's.36 Daarom is ervoor gekozen elke subregio een vertegenwoordiger te laten aanwijzen voor het DB. De vijf verschillende subregio's zijn: ^ Rotterdam; ^ MVS: Maassluis, Vlaardingen, Schiedam; ^ BAR: Barendrecht, Albrandswaard, Ridderkerk; ^ VP/GO: Voorne aan Zee, Nissewaard, Goeree-Overflakkee; ^ CKL: Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland. uitvoeringsorganisatie

In de tekst van de regeling is vastgelegd dat het AB een ‘uitvoerende gemeente' aanwijst. Een uitvoerende gemeente voert in opdracht van en namens het AB of DB van de GRJR de regionale taken uit. De kosten van de inzet door de uitvoerende gemeente (uitvoeringsorganisatie) worden doorberekend aan de gemeenten die deelnemen aan de GRJR. De uitvoeringsorganisatie is dus ondergebracht bij één gemeente, maar voert opdrachten uit namens de GRJR en wordt bekostigd door alle deelnemende gemeenten. Bij de GRJR is de uitvoeringsorganisatie ondergebracht bij de gemeente Rotterdam. De uitvoeringsorganisatie GRJR bestaat uit circa 25 fte en is verdeeld in drie onderdelen: bestuursondersteuning, contractmanagement en inkoop, en informatievoorziening en financiën. De uitvoeringsorganisatie staat onder leiding van een secretaris/directeur, benoemd door het AB. De uitvoeringsorganisatie is onder andere verantwoordelijk voor de voorbereiding van de stukken voor het DB en AB. Hiertoe stemt het stukken af met de aangesloten gemeenten in het Ambtenaren Overleg Jeugd en in het controllersoverleg. Hierin nemen respectievelijk de verantwoordelijke gemeentelijke ambtenaren en controllers plaats. Staffuncties zijn belegd bij de uitvoerende gemeente (Rotterdam).37 In het rapport zal de rekenkamer alleen waar het specifiek relevant is de term uitvoeringsorganisatie gebruiken.

In alle andere gevallen wordt de term GRJR gebruikt voor zowel het wettelijke kader (de regeling) als voor het gehele samenwerkingsverband, inclusief de uitvoeringsorganisatie. 3-2-3

beleidsarme regeling en regiovisie

De GRJR is een beleidsarme regeling. De GRJR voert taken uit op basis van geformuleerde beleidskaders van gemeenten en gemeenschappelijk vastgesteld beleid. Hoewel de GRJR een beleidsarme regeling is, wordt door het bestuur wel beleid over de beleidsinvulling (van beleidskaders) vastgesteld. Het gaat dan specifiek om uitvoeringsbeleid, zoals bijvoorbeeld het omgaan met een budgetplafond in het contractmanagement of een beschrijving van de manier waarop gewerkt wordt met onderaanbieders.

36 Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond, art. 13. 37 GRJR, "Handboek samenwerking mei 2022," 11 juli 2023.

20

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

De gemeenten hebben in 2020 gezamenlijk beleid vastgesteld in de regiovisie ‘Nabij en Passend'. De aanleiding hiervoor was de behoefte aan een gezamenlijke visie vanwege verschillende knelpunten in de jeugdhulp. Het gaat met name om stijgende kosten, behoefte van gemeenten aan lokale sturing op kwaliteit en kosten, wachtlijsten en informatievoorziening.38 Daarnaast is door de VNG in 2020 een zogeheten resolutie Norm voor Opdrachtgeverschap (NvO Jeugd) vastgesteld voor de jeugdzorg in Nederland. Hierin committeren gemeenten zich aan het opstellen van een gezamenlijke visie (een regiovisie) om kwaliteit en efficiëntie van de jeugdzorg te verbeteren door regionale samenwerking. De regiovisie Nabij en Passend is geënt op de gezamenlijke ambitie van zowel de gemeenten als jeugdhulpaanbieders in de GRJR, namelijk het nabij en passend organiseren van jeugdhulp. Jeugdhulp moet passen bij het gewone leven en eenvoudig en toegankelijk zijn: zo dicht mogelijk bij de omgeving van de jeugdige.39 De regiovisie bestaat uit 19 zogenaamde ‘bouwstenen' voor de versterking van de jeugdhulp, verdeeld over drie thema's: een sterke lokale infrastructuur, een (aan)sluitende regionale infrastructuur, en samen leren wat werkt (zie figuur 3-1). Elke bouwsteen bevat een set afspraken tussen gemeenten en aanbieders.

Deze visie is richtinggevend geweest voor de nieuwe inkoopstrategie en de nieuwe contracten die zijn ingegaan vanaf 1 januari 2023. figuur 3-1: bouwstenen regiovisie GRJR

bron: regiovisie

38 GRJR, Nabij en passend: regiovisiejeugdhulp regio Rįjnmond(3ũ november 2020), p. 5. 39 GRJR, Nabij en passend: regiovisiejeugdhulp regio Rijnmond, p. 4.

21

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

in het kort ^ In 2014 is de GRJR opgericht. De GRJR heeft twee taken: (1) het uitvoeren van regionale jeugdhulp door het contracteren of subsidiëren van aanbieders en (2) het bevorderen van gezamenlijk overleg van gemeenten over de uitvoering van jeugdhulptaken. ^ De GRJR werkt samen met gemeenten, zorgaanbieders, Veilig Thuis en gecertificeerde instellingen. De GRJR heeft verschillende rollen bij de samenwerking. De inkooprol en rol van contractmanager zijn vastgelegd in de tekst van de regeling. Daarnaast organiseert de GRJR overleg en uitwisseling tussen betrokken partijen. Dit past bij de tweede taak van de GRJR. Vanuit Wet op de gemeenschappelijke regelingen is de GRJR verantwoordelijk voor de financiële planning en informatieverstrekking aan gemeenten. Tot slot zorgt GRJR voor sturingsinformatie. De laatste rol is niet formeel vastgelegd. ^ In 2017 is de GRJR geëvalueerd. In dat onderzoek werd geconcludeerd dat betrokkenen een toegevoegde waarde van de GRJR ervaren. Wel werden verschillende verbetermogelijkheden genoemd. Zo werd aanbevolen de rol van de GRJR vast te stellen, omdat verwachtingen daarover uiteenliepen. ^ De GRJR is ’beleidsarm'. Het voert de taken uit op basis van keuzes die de gemeenten maken. De gemeenten hebben in 2020 gezamenlijk beleid vastgesteld in de regiovisie.

De regiovisie richt zich op drie hoofdlijnen: een sterke lokale infrastructuur, een (aan)sluitende regionale infrastructuur, en samen leren wat werkt

3-3

taak inkoop bovenlokale jeugdhulp Zoals in paragraaf 3-2-1 beschreven heeft de GRJR twee hoofdtaken; het inkopen van regionale jeugdhulp en jeugdbescherming/jeugdreclassering en het bevorderen van overleg. Deze paragraaf gaat in op de eerste taak.

3-3-1

afbakening lokaal of regionaal

De GRJR koopt regionale jeugdhulp in, de gemeenten kopen de lokale jeugdhulp afzonderlijk in. Jeugdzorg bestaat in Nederland uit een heel spectrum aan jeugdhulp, van eenvoudige ondersteuning tot zeer complexe en specialistische zorg. Over het algemeen kan lichtere jeugdhulp lokaal aangeboden worden. Het gaat dan bijvoorbeeld om vrij toegankelijke hulp die door de wijkteams of de praktijkondersteuner van de huisarts wordt aangeboden. Maar ook veelgebruikte maatwerkvoorzieningen, zoals dyslexiezorg, kan een gemeente zelf inkopen bij aanbieders. Specialistische jeugdhulpvormen worden regionaal ingekocht.

vrij toegankelijke hulp en maatwerkvoorzieningen Jeugdhulp bestaat uit vrij toegankelijke jeugdhulp en uit maatwerkvoorzieningen. Om gebruik te maken van vrij toegankelijke hulp is geen expliciet akkoord van de gemeente nodig. Het gaat dan bijvoorbeeld om begeleiding door het wijkteam. Maatwerkvoorzieningen kunnen alleen geboden worden wanneer een gemeente daarvoor een beschikking en een toewijzing afgeeft. De gemeente geeft dan een toewijzing aan een aanbieder, waardoor de aanbieder zorg mag gaan leveren aan die jeugdige en het geld daarvoor mag declareren bij de gemeente.40 De specialistische jeugdhulp zoals deze in de regio Rijnmond door de GRJR wordt ingekocht bestaat uit maatwerkvoorzieningen waarvoor een toewijzing van de gemeente nodig is.

40 Nederlands Jeugd instituut, "Impact maken met jeugdbeleid," geraadpleegd op 21 januari 2025, https://www.nji.nl/impact-maken-metjeugdbeleid/veelgestelde-vragen-jeugdsector.

22

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

De GRJR koopt namens de deelnemende gemeenten de volgende vormen van jeugdhulp regionaal in: ^ specialistische jeugdhulp - pleegzorg - residentiële jeugdhulp; - specialistische dag- en specialistische ambulante jeugdhulp; - crisisdienst en -hulp; • jeugdbescherming; • jeugdreclassering; ^ advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling (Veilig Thuis).41 De regionale samenwerking tussen gemeenten in het kader van Veilig Thuis, jeugdbescherming en jeugdreclassering is verplicht op basis van de Jeugdwet. De overige samenwerking binnen de GRJR is op vrijwillige basis. De gezamenlijk ingekochte vormen van jeugdhulp noemen we in dit rapport ‘regionale jeugdhulp'. Daar vallen specialistische jeugdhulp, jeugdbescherming, jeugdreclassering en Veilig Thuis onder. specialistische jeugdhulp

De Jeugdwet specificeert niet welk deel van de jeugdhulp als ‘specialistisch' wordt beschouwd. Het is dus aan gemeenten die gezamenlijk jeugdhulp inkopen om te bepalen welk deel gezamenlijk en welk deel lokaal wordt ingekocht. Dit wordt nu per gemeente en regio verschillend ingevuld. Hier komt wellicht verandering in. In het kader van de Hervormingsagenda Jeugd is recent een wetswijziging aangenomen door de Tweede Kamer waarmee er wordt vastgelegd welke vormen van jeugdhulp minimaal regionaal moet worden ingekocht (zie paragraaf 2-2-2). Specialistische jeugdhulp wordt geboden aan jeugdigen met complexe hulpvragen. Deze jeugdhulp richt zich op specifieke problematiek, zoals ernstige gedragsproblemen, psychische stoornissen, verslavingsproblemen, trauma gerelateerde problemen of ontwikkelingsstoornissen. Specialistische jeugdhulp kan verschillende vormen aannemen, zoals individuele therapie, gezinsbegeleiding, dagbehandeling, residentiële zorg, psychiatrische behandeling of gespecialiseerd onderwijs. jeugdbescherming en jeugdreclassering en Veilig Thuis

Jeugdbescherming, jeugdreclassering en Veilig Thuis moeten verplicht regionaal worden georganiseerd en gefinancierd, zoals vastgelegd in de Jeugdwet. In onderstaand kader staat relevante achtergrondinformatie.

41 www.jeugdhulprijnmond.nl

23

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

achtergrondinformatie jeugdbescherming, jeugdreclassering en Veilig Thuis Jeugdbescherming richt zich op situaties waarin er sprake is van ernstige bedreigingen voor de ontwikkeling van een jeugdige, zoals mishandeling of misbruik. Bij ernstige zorgen kan een gecertificeerde instelling (GI) worden ingeschakeld. GI's zijn door de overheid erkende organisaties die de bevoegdheid hebben om maatregelen te nemen die de veiligheid en het welzijn van de jeugdige waarborgen. De GRJR subsidieert drie GI's, namelijk Jeugdbescherming Rotterdam Rijnmond (JBRR), de William Schrikker Stichting (WSS) en het Leger Des Heils (LdH).

Jeugdreclassering is een vorm van jeugdbescherming die gericht is op jongeren tussen de 12 en 23 jaar die in aanraking zijn gekomen met het strafrecht. Het heeft als doel om deze jongeren te begeleiden, te ondersteunen en te voorkomen dat ze opnieuw strafbare feiten plegen. Jeugdreclassering wordt ook door GI's uitgevoerd.

Het advies- en meldpunt huiselijk geweid en kindermishandeling (Veilig Thuis) ontvangt meldingen over huiselijk geweld en kinder- en ouderenmishandeling en geeft daarbij advies en ondersteuning. Veilig Thuis kan, bijvoorbeeld bij acute onveilige situaties, direct jeugdhulp inzetten. Veilig Thuis kan een melding doorzetten naar andere (jeugd)hulpverleners, maar kan in sommige gevallen ook zelf interveniëren middels een onderzoek en voorwaarden zoals een tijdelijk huisverbod. De GRJR subsidieert voor het aanbod Veilig Thuis de organisatie Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond.

percelen

Het aanbod aan bovenlokale jeugdhulp is verdeeld in zogenaamde percelen (ook opdrachten genoemd). Verschillende percelen zijn verder verdeeld in subopdrachten, zoals te zien is in tabel 3-1. tabel 3-1: percelen bovenlokale hulp

type hulp

toelichting

A

pleeghulp

tijdelijk of blijvend in ander gezin wonen

B1

opname licht

opname met lichte behandeling

B2

gesloten Jeugdhulp

JeugdhulpPlus, meest intensieve vorm van jeugdhulp met opname

B3

opname intensieve behandelsetting

zwaardere behandeling met verblijf

B4

gesloten behandelsetting

zwaardere behandeling gedwongen kader (jeugdbescherming of -reclassering)

C1

gezinshuis

begeleid wonen in gezinshuis

C2

begeleid zelfstandig wonen

begeleid zelfstandig wonen

C3

beschermd wonen

veilig begeleid wonen doelgroep psychologische of psychosociale klachten

D

daghulp

ondersteuning of behandeling gedurende de dag/een dagdeel

E1

ambulante hulp

ondersteuning of behandeling op locatie zonder verblijf

E2

opt-out

categorie als jeugdige en/of ouders geen toestemming hebben gegeven om

E3

laag frequente medicatie

medicatie toedienen

I3

Landelijk Transitiearrangement (LTA)

landelijk ingekochte jeugdhulp voor uitzonderlijk aanbod

F

crisishulp

direct beschikbare hulp bij crisis, kan zowel ambulant als met verblijf zijn

overig

sinds '23 deels lokaal

informatie over de aard van de zorg te delen

24

samen op zoek naar zicht

sinds '23 lokaal

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

3-3-2

wijze van contracteren

De GRJR koopt regionale jeugdhulp in. Voor het merendeel van de percelen contracteert de GRJR zelf aanbieders. Dit geldt niet voor de perceel I3, perceel F en bij subopdracht B2. Hier wordt op een andere manier ingekocht of bekostigd. De wijze van inkoop bij deze uitzonderingen is beschreven in het gele kader.

uitzonderlijke wijzen van inkoop bij enkele percelen De percelen I3, F en subopdracht B2 zijn uitzonderingen op de meest gangbare manier van inkoop en bekostiging binnen de GRJR: ^ I3 staat voor het Landelijk Transitiearrangement (LTA). Dit is jeugdhulp die zeer specialistisch is en niet (op een doelmatige en duurzame wijze) regionaal of lokaal kan worden ingekocht. Deze wordt, bij gebrek aan een ander bovenregionaal gremium dat jeugdhulp kan inkopen, ingekocht door de VNG voor alle gemeenten/jeugdhulpregio's.42 ^ Perceel F, crisishulp wordt niet gefactureerd op basis van een toewijzing. Het dient namelijk altijd beschikbaar te zijn en wordt daarom gefinancierd met zogenaamde 'beschikbaarheidsfinanciering'. Dit houdt in dat er voor het aantal plekken betaald wordt, ongeacht of deze allemaal bezet zijn. ^ Het perceel B2 is JeugdhulpPlus, oftewel gesloten opname. De GRJR heeft dit met een apart contract ingekocht bij twee aanbieders.43

Voor de percelen A t/m E wordt er bij de inkoop gewerkt met verschillende soorten aanbieders. In 2018 en 2023 zijn hierin veranderingen geweest door vernieuwing van de inkoopcontracten. In het onderzoek is met name stilgestaan bij de situatie sinds 2023. Waar mogelijk en relevant zijn vergelijkingen gemaakt met de voorgaande inkoopperiode. Sinds 1 januari 2023 heeft de GRJR contracten met drie verschillende soorten aanbieders: systeemaanbieders, prestatie-aanbieders en flex-aanbieders (figuur 3-2). figuur 3-2: soorten aanbieders GRJR

Bron: Presentatie Hoofdlijnen Kadernota 2023 GRJR technische sessie, p. 13.

42 VNG, "Doorontwikkeling landelijke inkoop specialistische jeugdhulp," geraadpleegd op 3 december 2 024, https://vng.nl/nieuws/doorontwikkelinglandelijke-in koop-spec ialistische-jeugdhulp.

43 iHub en Schakenbosch.

25

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

systeemaanbieders Van 2018 tot 2023 waren er vijftien ‘hoofdaannemers', sinds 2023 zijn dit er zeven. Deze hoofdaannemers worden tegenwoordig ‘systeemaanbieders' genoemd. Zij dienen alle zorg te kunnen leveren (hetzij zelf, hetzij met inzet van onderaanbieders). Systeemaanbieders hebben een prominente rol in het zorglandschap en dienen als ‘partner' samen te werken met de gemeenten. De zeven systeemaanbieders dienen te zorgen voor een ‘dekkend zorglandschap' voor de specialistische jeugdhulp; dit is exclusief forensische hulp.44

Met de gekozen structuur van minder systeemaanbieders werden meerdere doelen beoogd:45 ^ dat de systeemaanbieders gemakkelijk konden schakelen tussen hulpaanbod met of zonder bed, doordat zij alle zorg kunnen leveren. ^ dat systeemaanbieders als strategisch partner van de GRJR konden fungeren door bijvoorbeeld actief mee te denken aan het oplossen van knelpunten in het zorglandschap. ^ dat het bieden van hulp beter gegarandeerd wordt doordat er gewerkt wordt met minder partijen die alle zorg kunnen leveren.

prestatie-aanbieders Jeugdhulp kan als onderdeel van een (voorwaardelijke) straf of maatregel worden opgelegd door een rechter aan iemand die een strafbaar feit heeft gepleegd. Dit wordt forensische jeugdhulp genoemd. Dit wordt aangeboden door prestatie-aanbieders. De GRJR heeft daarvoor acht prestatie-aanbieders gecontracteerd.46 Prestatie-aanbieders kunnen zich inschrijven voor één of meerdere zorgpercelen. Dit betreft de percelen waarop forensische zorg wordt ingekocht; perceel B t/m E. Forensische jeugdhulp komt relatief weinig voor. Slechts 2,6% van de afgegeven toewijzingen op de percelen B-E was voor forensische jeugdhulp.47

flex-aanbieders De GRJR heeft contracten met ongeveer twintig flex-aanbieders. Dit aantal kan nog toenemen (zie kader). Zij kunnen (tijdelijk) worden ingezet als systeem- of prestatieaanbieders geen ruimte hebben om de hulp tijdig te leveren.48 Flexaanbieders kunnen zich inschrijven voor perceel A tot en met E. Flex-aanbieders worden nauwelijks ingezet, zo blijkt uit een evaluatie van de GRJR.49 Dit is opvallend omdat er wel wachttijden zijn. Flex-aanbieders worden vooral ingezet bij verblijfshulp (perceel C) en af en toe bij ambulante hulp (perceel E). De beschrijving van de inzet van flex-aanbieders wordt verduidelijkt via een werkinstructie.50

44 GRJR, Eerste Bestuursrapportage 2023 Gemeenschappelijke Regeling JeugdhuipRijnmond Versie: Aigemeen Bestuur7juli2023 (2023), p. 10; GRJR, "Beschrijvend Document Systeem aanbiedeis," [versie 1.2 7 december 2021] p. 11, 27 augustus 2024.

45 GRJR, Inkoopstrategie 2023 GR Je ugdhulp Rijnmond (16 april 2021), p. 19.; interview ambtenaar GRJR. 46 GRJR, AdministratiepnotocoiJeugdhulp Rijnmond2023 (22 december 2023), p. 38. 47 Op de percelen B-E weien er in totaal in 2023 bijna 15.000 toeWjzingen. In 2023 waren 348 toewijzingen voor forensische zorg afgegeven voor 290 jeugdigen, er kan spiake kan zijn van een combinatie van percelen. Veruit de meeste toewijzingen voor forensische zorg betreffen ambulante hulp (perceel E). In 2024 is het toegenomren naar 3,8/0. Bron: GRJR, Jaarstukken 2023(12 juli 2024); ambtelijk wederhoor.

48 Met tijdigheid wordt gedoeld op de binnen de in het contract bepaalde treeknoimen. Bron: GRJR, "Beschrijvend Document Open House Flexaanbieders," [versie 1.0, 22 juli 2022] p. 14, 27 augustus 2024; GRJR, Administratieprotocol Jeugdhulp Rijnmond2023, p. 9.

49 GRJR, "Evaluatie flexaanbod," Dagelijks Bestuur GRJR (brief, 26 juni 2024). 50 interview ambtenaar GRJR; GRJR, "Evaluatie flexaanbod," Dagelijks Bestuur GRJR (brief, 26 juni 2024).

26

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

inkoop flex-aanbieders De flex-aanbieders zijn 'open house' ingekocht. Bij open house inkoop kan een aanbieder die nog niet gecontracteerd is gemakkelijk tussentijds toetreden. Bij de GRJR kan het aantal flex-aanbieders dus toenemen na verloop van tijd.51 Recent heeft de GRJR via een open house procedure enkele extra flex-aanbieders gecontracteerd.52

onderaanbieders Naast de voorgaande drie soorten gecontracteerde zorgaanbieders worden er ook aanbieders ingezet waar de GRJR geen contract mee heeft. Dit betreft onderaanbieders. Zij worden ingezet door aanbieders die wel door de GRJR gecontracteerd zijn. Dit kan bijvoorbeeld als een systeemaanbieder een specifiek type zorg niet zelf in huis heeft.53

In hoeverre de GRJR in contact staat met onderaanbieders verschilt. De GRJR spreekt onderaannemers alleen indien er signalen zijn over bijvoorbeeld fraude of problemen. Gesprekken vinden dan samen de betrokken systeemaanbieder of prestatie-aanbieder plaats. Onderaanbieders staan dus op afstand van de GRJR, omdat zij geen contract hebben met de GRJR. De GRJR heeft niet direct grip op de (geleverde prestaties van) onderaanbieders doordat de verantwoordelijkheid belegd is bij systeemaanbieders. De GRJR bespreekt problemen met (onder)aanbieders in contractgesprekken, maar dient er verder vanuit te gaan dat zij signalen ontvangt via systeemaanbieders.54

3-3-3

ervaringen wijze van contracteren aantal systeemaanbieders In de voorgaande paragraaf is beschreven dat de wijze van inkoop is veranderd. Zo waren er voorheen vijftien hoofdaannemers en zijn er sinds 2023 zeven systeemaanbieders. Reden voor de verandering waren enkele knelpunten in de vorige werkwijze. Zo werd geconstateerd dat er voorheen gezamenlijke verantwoordelijkheid miste waardoor jeugdigen niet altijd de meest passende zorg ontvingen.55 Ook werd voor 2023 wel eens gesproken over het ‘rondpompen' van jeugdigen, waarin een aanbieder aangaf dat een jeugdige niet in zijn opdracht paste en daarmee de verantwoordelijkheid van zich afschoof.56 Dat mag in de nieuwe structuur niet meer, doordat systeemaanbieders gezamenlijk verantwoordelijk zijn en een systeemaanbieder in principe alle soorten hulp moet kunnen leveren.

Uit interviews met de zeven systeemaanbieders blijkt dat zij de onderlinge samenwerking en gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het hebben van een dekkend zorglandschap als overwegend positief ervaren. Systeemaanbieders vinden dat er met zeven partijen makkelijker samengewerkt kan worden dan met meer

51 Interview ambtenaar GRJR; N. Uenk et al., Onderzoek naar de effecten van open house opjeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning (2024), p. 21; GRJR, "Beschrijvend Document Open House Flexaanbiedeis," [versie 1.0, 22 juli 2022] p. 32, 27 augustus 2024.

52 GRJR, AgendapostOpenzetten Open House-ìnkoop van fiexaanbod, 23 oktober 2024. 53 Interview aanbieder. 54 Informatie GRJR ambtelijk wederhoor. 55 GRJR, Inkoopstrategie 2023 GR Jeugdhulp Rijnmond, p. 28. 56 Interview ambtenaar GRJR.

27

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

aanbieders.57 De keuze voor minder aanbieders maakt de overleggen compacter. De verantwoordelijkheid kan ook als ‘zwaar' worden ervaren. Ook heeft de werkwijze met systeemaanbieders ervoor gezorgd dat zij actief met elkaar samenwerken, ondanks dat het geen onderdeel van het contract is.58

Het verlagen van aantal hoofdaanbieders/systeemaanbieders is een bekende maatregel in Nederland. In onderzoek van AEF (2020) is beschreven dat verondersteld wordt dat minder aanbieders leidt tot voordelen. Uit onderzoek blijkt echter dat meerdere veronderstelde voordelen door het beperken van het aantal contractpartners waarschijnlijk niet gerealiseerd worden (zie kader).59

veronderstelde voordelen door minder contractpartners Uit onderzoek van AEF (2020) blijkt dat meerdere veronderstelde voordelen door het beperken van het aantal contactpartners waarschijnlijk niet behaald worden. Zo herkenden zowel Nederlandse gemeenten als aanbieders niet dat het beperken van het aantal gecontracteerde aanbieders leidt tot partnerschap. Ook werden er door het beperken van het aantal contractpartners geen kosten bespaard op contractmanagement, en de administratieve lasten vielen juist hoger uit door het hoge aantal onderaanbieders. Ook heeft het beperken van het aantal contractpartners niet geleid tot betere administratie of kostenbesparingen.60 Deze bevindingen zijn gebaseerd op landelijk onderzoek.

zicht op onderaanbieders Systeemaanbieders zijn volledig verantwoordelijk en aansprakelijk voor het gebruik van onderaannemers. Systeemaanbieders dienen daarom zicht te houden op onderaanbieders, zoals beschreven in paragraaf 3-3-2. Het merendeel van de systeemaanbieders geeft aan dat het verkrijgen van inzicht en dus het houden van grip op onderaanbieders uitdagend is.61 Hoe meer onderaanbieders er zijn, hoe minder beheersbaar het wordt. Grip houden kan volgens een systeemaanbieder alleen als daarvoor meerdere mensen aangesteld worden. Systeemaanbieders kunnen bijvoorbeeld een contractmanager aantrekken om grip te houden op de onderaanbieders. Sommige systeemaanbieders doen dit al.62 Het verminderen van het directe aantal contractpartners in 2023 leidt tot een verschuiving in het zicht houden op aanbieders van de GRJR naar de zorgaanbieders.63

3-3-4

mogelijke bekostigingsmethoden Eén van de instrumenten die gemeenten tot hun beschikking hebben om te sturen op jeugdzorg is de keuze voor de wijze van bekostiging. De bekostigingsmethode is een belangrijk instrument om de inspanningen van de zorgaanbieder te sturen. Iedere methode heeft zo zijn eigen prikkels. Er zijn in 2015 drie verschillende uitvoeringsvarianten ontwikkeld voor het sociaal domein:64

57 Interviews aanbieders. 58 Interview ambtenaar GRJR. 59 Andersson Elffers Felix, StetseI in groei: Een onderzoek naar financiële tekorten in dejeugdzorg (Utrecht, 2020). 60 Interview aanbieder. 61 Focusgroep systeemaanbieders; interviews aanbieders. 62 Interview ambtenaar GRJR. 63 Interview ambtenaar gemeente. 64 Zorginstituut Nederland, Handreiking Uitvoeringsvarianten iWmo en üw: Voor gemeenten en zorgaanbieders, ter ondersteuning bij de keuze voor en implementatie van uitvoeringsvarianten (2017), https://vng.nl/publicatjes/handreiking-uitvoeringsvarianten-iwmo-en-ijeugdwet.

28

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

^ de inspanningsgerichte bekostigingsvariant (ook wel PxQ-bekostiging genoemd). Bij inspanningsgerichte financiering is er een prijs per product afgesproken. De prijs wordt dan bepaald door de prijs van het product (een type zorg) te vermenigvuldigen met de hoeveelheid bestede tijd. Bij PxQ-financiering wordt er dus betaald voor het daadwerkelijk aantal bestede uren. Er wordt bij deze methode verantwoord op basis van inspanning. ^ de resultaatgerichte bekostigingsvariant (ook wel outputgerichte bekostiging genoemd). Hierbij is er een afspraak tussen gemeente en zorgaanbieder over het te behalen resultaat en wordt daarop bekostigd. De manier waarop dit resultaat wordt behaald, is niet vastgelegd. Er wordt dus niet betaald voor het aantal bestede uren. ^ de taakgerichte bekostigingsvariant (ook wel lumpsum bekostiging genoemd). Hierbij krijgen zorgaanbieders een vast budget voor het uitvoeren van specifieke taken voor een specifieke populatie (bijvoorbeeld een wijk of doelgroep). Er vindt geen afrekening op inzet van hulpverleners plaats, mogelijk wel een verrekening naar gelang het gebruik van een voorziening.65

Als onderdeel van de hervormingsagenda zijn gemeenten/regio's met taakgerichte en inspanningsgerichte bekostiging vergeleken, vooral op doelmatigheid en administratieve belasting. Uit dat onderzoek naar bekostigingsmethodes in de praktijk blijkt dat binnen de beide varianten iedere gemeente/regio taken weer anders uitvoert. De uitvoering is onderling zo verschillend dat het lastig is om beide varianten te vergelijken. Hierdoor is het niet goed mogelijk om uitspraken te doen over de doelmatigheid ervan in het algemeen en de bijkomende administratieve lasten in het bijzonder.

De inspanningsgerichte bekostiging is al jaren de meest gebruikte vorm door gemeenten. Wel is een teruggang in het gebruik te zien. In 2023/2024 was het gebruik 47%, een forse afname ten opzicht van 2020/2021 toen het nog op 68% lag. De resultaatgerichte variant steeg van 25% naar 35%. Taakgerichte bekostiging steeg van 70Zo naar 150Zo.66

3-3-5

wijze van bekostiging GRJR Voorheen werd binnen de GRJR ‘inspanningsgericht' ingekocht.67 Sinds 2018 wordt er binnen de GRJR resultaatgericht ingekocht met het ‘arrangementenmodel'. Het arrangementenmodel is een vorm van resultaatgerichte inkoop. Er wordt namelijk besloten wat er bereikt moet worden, niet hoe de hulp wordt uitgevoerd. Nadat in een behandelplan is vastgelegd wat het gewenste resultaat is, bepaalt de aanbieder dus ‘hoe' de hulp wordt vormgegeven.68 De financiering is gericht op verwezenlijking van het beoogde resultaat. Per afgegeven arrangement komt een weekbudget beschikbaar.69 De aanbieder kan zelf vormgeven hoe dit budget besteed wordt. De opbouw van het arrangement is in bijlage 5 weergegeven.

65 D. Pasman 8 N. Uenk, Jitvoeringsvarianten (PPRC, 2024). 66 D. Pasman 8 N. Uenk, JiVoeringsv rianten. 67 Begeleidingsgroep Raadscommissie Zorg, Onderwijs, Jeugd, Cultuur en Sport, gemeenteraad Rotterdam, Een kind is geen kavel: De praktijk van specialistische en forensische jeugdhuip in Rotterdam (20 november 2019), p. 6; GRJR, "Jaaistukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018," gemeenteraden van de samenwerkende gemeenten GRJR, (brief, 20 april 2017), p. 62.

68 Interview aanbieder. 69 GRJR, Afwegingskader Arrangementenmodel (december 2022), p. 20.

29

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

doelen arrangementenmodel Met de introductie van het resultaatgerichte arrangementenmodel in 2018 werden meerdere doelen beoogd: ^ Betere focus op resultaat van de zorg door te bekostigen op het bereiken van het beoogde resultaat.70 ^ Meer ruimte voor aanbieders en professionals voor het ‘hoe' in het vormgeven van hulp.71 • Ruimte bieden aan professionals om integraal hulp aan de jeugdige en het gezin te leveren (bijvoorbeeld zowel behandeling van de jeugdige als begeleiding van het gezin).72 ^ Het stimuleren van maatwerk.73 ^ Het werk voor professionals, zoals betaling en verantwoording, overzichtelijker en eenvoudiger maken.74

realisatie doelen in de praktijk Een belangrijk doel is meer gerichtheid op het resultaat van de zorg. Op regionaal niveau is geen monitoringssysteem opgezet om de resultaten te meten. 75 Er is alleen een grove indicatie van de zorgduur bekend.76 In de regio is afgesproken dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor sturing op persoonsniveau. De afspraak is dat de GRJR zich richt op monitoring van contracten en de ontwikkelingen op de percelen. Of het gekozen model leidt tot betere gerichtheid op resultaten van zorg is dus niet vast te stellen.

Doordat er in ondersteuningsplannen wordt bepaald wat het beoogde resultaat is, krijgen aanbieders meer ruimte in het vormgeven van de hulp dan voorheen.77 Dit doel is dus behaald.

Ook de doelen maatwerk en ruimte voor integrale hulp lijken te zijn behaald. Volgens systeemaanbieders is er meer ruimte voor maatwerk bij het arrangementenmodel dan bij PxQ.78 Soms zijn combinaties van jeugdhulp nodig, zoals daghulp en therapie. Met het arrangementenmodel kunnen zulke combinatie-opdrachten makkelijker samengesteld en sneller aangeboden worden dan in regio's met een andere systematiek. Ook wordt maatwerk gestimuleerd omdat er ruimte is voor de ‘hoe'. Aanbieders zijn niet gebonden aan een ‘productcatalogus', zoals bij PxQ, en kunnen dus alles aanbieden wat ze in huis hebben.79

Het doel om de administratie te vereenvoudigen lijkt niet te zijn behaald. Systeem- en eventuele onderaanbieders zijn gewend aan facturatie op basis van PxQ omdat dat

70 GRJR, "Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018," p. 6; interview ambtenaar gemeente. 71 GRJR, "Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018," p. 6; interview ambtenaar gemeente. 72 Gemeente Rotterdam, "voortgang jeugdhulp," gemeenteraad Rotterdam (wethoudersbrief, 19bb14785, 17 april 2019); GRJR, "Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018," p. 6.

73 Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Regio Rijnmond Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd vervoìgtoezicht(Utrecht, 2021), p. 8. 74 Gemeente Rotterdam Onderzoek en Business Intelligence, Jeugdstelseìin de groei: 3e meting evaluatie Rotterdams Jeugdstelseì(2019), p. 48; GRJR, "Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018," p. 6.

75 Interview ambtenaar gemeente. 76 Focusgroep systeemaanbieders; interview ambtenaar gemeente; interview ambtenaar GRJR. 77 Interview ambtenaar gemeente; interview aanbieder. 78 Focusgroep systeemaanbieders. 79 Focusgroep systeemaanbieders.

30

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

model het meest gangbaar is in Nederland (zie 3-3-4). De administratieve taken lijken in Rijnmond door het arrangementenmodel ook hoger te zijn dan in andere regio's, volgens een systeemaanbieder.80 De invulling van het arrangementenmodel wordt ook als complex ervaren door gebruikers.81 Zo is het samenstellen van een arrangement niet eenvoudig doordat de beoogde geformuleerde resultaten onduidelijk zijn.82 Dit geldt ook voor de indeling in zogenaamde ‘intensiteitstreden'. Hiermee wordt aangegeven hoe intensief de inzet van jeugdhulp is (van beperkte tot intensieve inzet). De GRJR is voornemens om te verduidelijken wanneer welke intensiteitstrede van toepassing is in het afwegingskader voor professionals.83

beoordeling invulling arrangementenmodel Uit een focusgroep met de zeven systeemaanbieders blijkt dat de meeste systeemaanbieders een voorkeur hebben voor inkoop via het arrangementenmodel.84 Aanbieders krijgen van gemeenten (veel) vragen over de inhoud en efficiëntie van de werkzaamheden die zij uitvoeren.85 Door dergelijke vragen ervaren systeemaanbieders minder vertrouwen vanuit gemeenten. De bezuinigingsopgave versterkt waarschijnlijk de hoeveelheid vragen die aanbieders krijgen. Het lijkt voor systeemaanbieders alsof er gewerkt wordt met het arrangementenmodel, maar met een PxQ-verantwoording. Systeemaanbieders ervaren wel goed inhoudelijk contact met de GRJR waarin ze zich gehoord voelen, maar nog niet met de gemeenten zelf. 86

Gemeenten ervaren beperkt inzicht in de geboden hulp. Het is voor hen niet inzichtelijk welke jeugdhulp wordt ingezet en wat het resultaat daarvan is.87 Hierdoor wordt weinig grip ervaren. De rekenkamer merkt op dat de huidige invulling van het arrangementenmodel beperkt zicht geeft op de uitvoering en resultaten van geleverde zorg.

3-3-6

subsidiering GI’s en Veilig Thuis Onderdeel van de inkooptaak van de GRJR is subsidiëring van de gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond. Sinds 1 januari 2024 zijn er drie GI's met een directe subsidierelatie met de GRJR. Voor die tijd was één van de GI's, de William Schrikker Stichting, een onderaannemer van Jeugdbescherming Rotterdam Rijnmond.

De GRJR subsidieert de GI's voor de uitvoering van de wettelijke taken en afgesproken aanvullende taken. In de beschikkingen liggen afspraken vast over prestatieindicatoren. De organisaties rapporteren periodiek en voeren gesprekken over de voortgang met de GRJR. Voor de subsidiering wordt een financieel kader afgesproken op basis van de te verwachten ontwikkeling.88

80 Interview systeemaanbieder. 81 Interview ambtenaar GRJR; interview ambtenaar gemeente. 82 Interview ambtenaar GRJR. 83 Interviews ambtenaren GRJR; GRJR, "Pakket aan kostenbesparingsmaatregelen GRJR," gemeenteraden van de samenwerkende gemeenten GRJR (brief, 5 maart 2024).

84 Focusgroep systeemaanbieders. 85 Focusgroep systeemaanbieders. 86 Focusgroep systeemaanbieders. 87 Interview ambtenaar gemeente; interview ambtenaar GRJR. 88 GRJR, "Voorlopige jaarstukken 2024," 11 april 2025.

31

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

Ook Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond wordt via een subsidie gefinancierd. De subsidie wordt verstrekt voor wettelijke en niet-wettelijke taken. De totale subsidie bestaat uit een combinatie van diensten die met PxQ wordt gefinancierd en diensten waarvoor een bepaald subsidiebedrag wordt verleend.89

3-3-7

invulling rollen GRJR inkoop De GRJR heeft twee rollen die raken aan de taak om zorg in te kopen (zie paragraaf 3-2­ 1). De eerste (inkoop)rol wordt ook wel aangeduid als het sturing geven aan het zorglandschap op regionaal niveau. Het gaat dan primair over het aanbesteden en inkopen van een passend aanbod van jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Nadat contracten zijn afgesloten, spitst deze rol zich toe op het realiseren van aanpassingen in het aanbod. In de contracten zijn zogeheten ontwikkelopdrachten geformuleerd. Ook maakt de GRJR afspraken met aanbieders over lacunes in het zorgaanbod. Waar nodig zet de GRJR aanvullende aanbestedingen uit, zoals voor uitbreiding van het aantal flex-aanbieders. Met gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond zijn subsidieafspraken gemaakt.

De invulling van de tweede rol van de GRJR als contractmanager is beschreven in paragraaf 4-4. Het gaat dan vooral over het afsluiten van contracten en handhaven van afspraken met aanbieders en het maken van subsidieafspraken en toetsen van die afspraken met de GI's en Veilig Thuis.

in het kort ^ Een kerntaak van de GRJR is het inkopen van regionale jeugdhulp. ^ Sinds 2023 heeft de GRJR contracten met drie verschillende soorten aanbieders: systeemaanbieders, prestatie-aanbieders en flex-aanbieders. De zeven systeemaanbieders zijn samen verantwoordelijk voor een dekkend zorglandschap. Prestatie-aanbieders worden ingezet bij forensische hulp. Flex-aanbieders worden nauwelijks ingezet. ^ Systeemaanbieders ervaren dat er door het verkleinen van het aantal systeemaanbieders sinds 2023 beter wordt samengewerkt. ^ Onderaanbieders kunnen door gecontracteerde aanbieders worden ingezet. Systeemaanbieders hebben de verantwoordelijkheid over de door hen ingeschakelde onderaanbieders. De GRJR heeft zelf geen direct contract met onderaanbieders. De GRJR heeft beperkt zicht op welke onderaanbieders worden ingezet. Hierdoor heeft de GRJR geen grip op deze onderaanbieders. Ook voor de inhurende zorgaanbieder kan het houden van grip op onderaanbieders uitdagend zijn. ^ Gemeenten kunnen op drie manieren de afspraken met zorgaanbieders financieren: door inspanningsgerichte bekostiging (ook wel PxQ-bekostiging genoemd), door resultaatgerichte bekostiging (ook wel outputgerichte bekostiging genoemd) en door taakgerichte bekostiging (ook wel lumpsum bekostiging genoemd). ^ Iedere bekostigingsvariant heeft voor- en nadelen.

Welke bekostigingsvariant het meest doelmatig is, heeft onderzoek naar de praktijk nog niet kunnen bevestigen. ^ De GRJR financiert jeugdhulp 'resultaatgericht' met het arrangementenmodel sinds 2018. ^ De beoogde doelen bij de invoering van het arrangementenmodel zijn gedeeltelijk behaald. Zo is er ruimte voor maatwerk en is er meer ruimte voor aanbieders om de manier van hulpverlening vorm te geven. De administratie lijkt echter niet vereenvoudigd te zijn. Een belangrijk doel is meer gerichtheid op het resultaat van de zorg. Op regionaal niveau is geen monitoringssysteem opgezet om de resultaten te meten. Of het gekozen model leidt tot betere gerichtheid op resultaten van zorg is dus niet vast te stellen.

89 GRJR, "Voorlopige jaarstukken 2024," 11 april 2025.

32

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

^ Met name bij de inkooprol zijn verwachtingen over de GRJR hoger dan dat in de praktijk kan worden geboden. ^ Onderdeel van de inkooptaak van de GRJR is subsidiëring van drie gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond.

3-4

taak bevorderen overleg De GRJR heeft twee hoofdtaken; het inkopen van bovenlokale jeugdhulp en het bevorderen van overleg. Deze paragraaf gaat in op het bevorderen van overleg.

3-4-1

opzet overlegstructuur Het gezamenlijk overleg is door de GRJR vormgegeven in formele en informele overlegstructuren. Formeel wil zeggen dat het binnen de juridische governance van de GRJR valt, ofwel het proces van besluitvorming van de GRJR. Informeel houdt in dat het niet binnen de juridische governance van de GRJR valt en daarmee hebben de overleggen dus geen formele beslissingsbevoegdheid. In de verschillende overleggen wordt beleid afgestemd, kennis en expertise gedeeld en worden gezamenlijke projecten en initiatieven georganiseerd.

Een onderwerp dat rijp is voor besluitvorming volgt een vaste ambtelijke en bestuurlijke besluitvormingsprocedure.90 In de GR (artikel 21, lid 5) staat het Ambtenaren Overleg Jeugd (AOJ) genoemd als overlegorgaan als het gaat om afstemming van alle stukken die naar het Dagelijks Bestuur (DB) en Algemeen Bestuur (AB) gaan. De ambtelijke en bestuurlijke besluitvormingsprocedure is als volgt opgebouwd: 1

afstemming in het controllersoverleg;

2

afstemming in het AOJ;

3

goedkeuring controller;

4

goedkeuring secretaris;

5

goedkeuring of besluitvorming DB;

6

besluitvorming AB.

In de onderstaande tabel zijn de genoemde overleggen binnen de GRJR nader toegelicht.

90 GRJR, "Handboek samenwerking mei 2022," 11 juli 2023.

33

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

tabel 3-2: overleggen besluitvormingsproces GRJR overleg

status

deelnemers

inhoud overleg

Algemeen Bestuur (AB) Dagelijks Bestuur (DB)

Formeel

13 jeugdwethouders

Sturen op de kaders van de uitvoering

Formeel

Vertegenwoordiger (jeugdwethouder) uit

Bepaalt welke stukken/agendaposten rijp zijn

iedere subregio, 5 leden

voor agendering in het AB. Verder houdt het DB toezicht op uit te voeren besluiten van het AB. Daarnaast heeft het DB mandaat voor een aantal besluiten

Ambtenaren Overleg Jeugd (AOJ)

Formeel

Beleidsadviseurs vanuit de 13 gemeenten

Strategisch meedenken met ontwikkelingen

en de GRJR

en inhoudelijke afstemming onderling, o.a. regionaal/lokaal beleid

Directeurenoverleg (DO)

Formeel

Directeuren/ managers Jeugd van de 13

Adviseert (evt. op verzoek van de secretaris­

gemeenten en de GRJR

directeur GRJR) bij onderwerpen die invloed hebben op de bedrijfsvoering of strategische keuzes van gemeenten

Controllersoverleg (CO)

Informeel

Controllers van de 13 gemeenten en de

Overleg over financiële aspecten van stukken

GRJR

die naar bestuurlijke overleggen gaan

andere overleggen Naast de formele besluitvormingsstructuur binnen de GRJR zijn er diverse overleggen met gemeenten, zorgaanbieders, gesubsidieerde instellingen en bovenregionale partijen. In het Handsboek Samenwerking GRJR zijn ruim 42 overleggen beschreven. Enkele belangrijke overleggen zijn: ^ Regio Rijnmond Jeugd Overleg (RRJO): overleg van GRJR met zorgaanbieders over voorgenomen besluiten en beleid; ^ Zorglandschapstafel (ZLT): overleg van zorgaanbieders, GI's, opdrachtcoördinatoren en medewerkers van de GRJR en gemeenten over het gehele zorglandschap; • verschillende overleggen gericht op Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond; • verschillende overleggen gericht op de gecertificeerde instellingen; ^ een formele bovenregionale overlegstructuur over de besteding van de landelijk toegekende middelen voor af-/ombouw gesloten jeugdhulp en opbouw van alternatieve zorgvormen;91 ^ specifieke overlegstructuren voor programma's Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming en voor de regionale bestuursopdracht Kostenbeheersing (RBOK).

3-4-2

ervaringen overlegstructuur De GRJR biedt een platform voor overleg met alle samenwerkingspartners, zoals systeemaanbieders, GI's en gemeenteambtenaren. Uit de interviews blijkt dat respondenten de aanwezigheid van een overlegstructuur waarderen. Buiten de GRJR zijn er namelijk geen gremia om als samenwerkingspartners gezamenlijk te spreken over bepaalde thema's. Overleg blijft dan toch vooral beperkt tot één-op-één overleg in plaats van alle partners bij elkaar.

91 Het gaat om verschillende specifieke uitkeringen (SPUK's).

34

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

Door de deelnemers aan de formele overlegstructuur (de cyclus van Ambtenaren Overleg Jeugd (AOJ) naar AB) wordt het geheel aan overleggen en bijbehorende documenten wel als belastend ervaren. De geagendeerde stukken moeten door de betrokkenen vaak meermaals worden voorbereid, meestal met hier en daar een kleine aanpassing per overleg. Tijdens de door de rekenkamer geobserveerde overleggen is meerdere keren een opmerking gemaakt over de grote hoeveelheid stukken.92 Wel lijkt het voor alle samenwerkingspartners helder wat van hen wordt verwacht tijdens de formele overlegstructuur. In de observaties ziet de rekenkamer dan ook dat sprake is van een goede structuur waarbinnen alle aanwezigen actief worden uitgenodigd om hun inbreng te delen. De overleggen worden verder strak voorgezeten wat bijdraagt aan een goed verloop.93

Hoewel in het overleg aandacht is voor ieders inbreng, voelt niet iedere gemeente zich even goed gehoord. In het Handboek Samenwerking GRJR is opgenomen dat tijdens besluiten wordt gestreefd naar consensus.94 Indien geen sprake is van consensus, komt het aan op stemverhoudingen.95 In het AB krijgen wethouders die een grote gemeente vertegenwoordigen (meer dan 10.000 inwoners onder de 18 jaar) extra stemmen (één stem per 10.000 met een maximum van 13 stemmen).96 Ondanks het streven naar consensus, wordt door gemeenten verschil in invloed ervaren. Zo stelt een ambtenaar: “Hoe groter, hoe meer impact en invloed je hebt.”97 Soms staat de wens van een individuele gemeente bijvoorbeeld haaks op een besluit dat vanuit de (sub)regio wordt gemaakt in een DB of AB aangezien hier toch vooral het algemeen belang wordt behartigd.

informele overlegstructuur Naast de formele structuur zijn er ook informele overleggen. De rekenkamer heeft een aantal van deze overleggen geobserveerd. Het gaat om het Controllersoverleg (CO), Bedrijfsvoeringsoverleg (BVO), Programmateam en de Zorglandschapstafel (ZLT). In deze overleggen vindt informatie-uitwisseling plaats en kunnen signalen worden afgegeven. Beslissingen worden niet genomen.

De geobserveerde informele overleggen verlopen minder soepel dan de formele overleggen. Dit speelt met name bij de Zorglandschapstafel. Het valt op dat hier regelmatig veel partijen afwezig zijn. Dit leidt ertoe dat een actueel onderwerp wordt verplaatst naar een volgend overleg. Vooral valt op dat sleutelpartijen afwezig zijn op momenten dat het over hun inbreng gaat. De afwezigheid van zo'n partij leidt tot onvrede bij andere samenwerkingspartners.98

Geïnterviewden geven aan dat het gesprek in deze overleggen en dan met name bij het ZLT, nog te veel aan de oppervlakte blijft en de inhoudelijke discussie uitblijft. Ook blijkt er verschil van inzicht over het doel van overleggen. In het Handboek Samenwerking is voor ieder overleg een doel en daarbij passende inhoud vastgelegd (zie tabel 3-3), maar geïnterviewden hebben regelmatig andere verwachtingen.

92 Observaties formele overleggen. 93 Observaties formele overleggen. 94 GRJR, "Handboek samenwerking mei 2022," 11 juli 2023. 95 Behalve als er unanimiteit geldt voor specifieke onderwierpen die in de gemeenschappelijke regeling zijn opgenomen. 96 Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond, art. 8. 97 Interview ambtenaar gemeente. 98 Observaties informele overleggen.

35

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

Meerdere geïnterviewden wijzen er op dat de GRJR nog zoekende is naar een goede vorm voor het ZLT (zie kader).99

Zorglandschapstafel (ZLT) De geobserveerde ZLT-overleggen verlopen volgens de rekenkamer minder soepel dan de formele overleggen.100 Het lukt bij dit overleg meestal niet om alle agendapunten te behandelen. Dit kan ermee te maken hebben dat dit het enige overleg uit de overlegstructuur is waarin alle samenwerkingspartners gezeteld zijn, die allen hun eigen inbreng (willen) hebben. Het voorzitterschap in dit overleg is ook minder strak vergeleken met andere overleggen. In de interviews met de rekenkamer wordt bovendien aangegeven dat er geen inhoudelijke discussies worden gevoerd. Bijvoorbeeld wanneer (dashboard)data tijdens een overleg van de ZLT wordt besproken, gaat het gesprek over de juistheid van de cijfers. Aanbieders geven verschillende keren aan dat de door de GRJR gepresenteerde cijfers niet kloppen. Door deze discussie blijft het gesprek over de interpretatie van de cijfers uit.

In het ZLT worden alle percelen (vormen van jeugdhulp) besproken. Eerder was het overleg per perceel georganiseerd. De meningen over deze opzet zijn verdeeld: een deel van de betrokkenen vindt het logisch, maar een ander deel ervaart de huidige opzet als te generiek.101 De opbrengst van het overleg wordt nog als te beperkt ervaren.

3-4-3

overige contactmomenten Naast de formele en informele overleggen zijn er ook andere contactmomenten. De GRJR spreekt gemeenten, systeemaanbieders, prestatie-aanbieders en gecertificeerde instellingen allemaal in aparte overleggen, zoals tijdens contractgesprekken (zie ook paragraaf 4-4-3).

Ook hebben de systeemaanbieders een collectief overleg waarin het zorgdragen voor een dekkend zorglandschap voorop staat. De keuze voor minder systeemaanbieders heeft de onderlinge samenwerking geïntensiveerd en samenwerking vergemakkelijkt (zie 3-3-3).102

Ook de drie gecertificeerde instellingen hebben onderling overleg. Voorheen was Jeugdbescherming Rotterdam Rijnmond (JBRR) regiehouder en William Schrikker Stichting (WSS) en Leger des Heils waren onderaannemers. Nu alle GI's zelfstandig zijn gecontracteerd door de GRJR wordt een meer gelijkwaardige verhouding ervaren. De GI's bestempelen hun onderlinge contact nu als beter dan voorheen. Onderling worden bijvoorbeeld casussen zo nu en dan overgenomen van elkaar.103

99 Interviews ambtenaren en aanbieders. 100 Observaties informele overleggen. 101 Focusgroep systeemaanbieders; interview ambtenaar GRJR; interview aanbieder. 102 Interviews aanbieders. 103 Interviews gecertificeerde instellingen.

36

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

in het kort ^ Voor besluitvorming en overleg is een formele en informele overlegstructuur ingericht. ^ Het door de GRJR georganiseerde formele overleg is goed gestructureerd en de uitvoering verloopt gestroomlijnd. Aandachtspunt is de grote hoeveelheid stukken en de belasting van alle overleggen gezamenlijk. ^ Geobserveerde informele overleggen verlopen minder soepel dan de formele. De overleggen komen regelmatig niet toe aan het beoogde doel. Dit speelt vooral bij de Zorglandschapstafel. ^ Partijen hebben ook onderling overleg zonder dat de GRJR aan tafel zit. Systeemaanbieders, prestatie-aanbieders en gecertificeerde instellingen hebben ieder een eigen onderling overleg. Het onderling contact is geïntensiveerd en verbeterd.

3-5

rol opsteller sturingsinformatie De GRJR heeft meerdere rollen, waaronder de rol van opsteller van sturingsinformatie. Deze rol is niet uitgewerkt en formeel vastgelegd (zie paragraaf 3-2-1). De GRJR is voor de invulling van deze taak afhankelijk van gemeenten. Zij doen de administratieve afhandeling van toewijzingen en goedgekeurde declaraties en dienen vervolgens gegevens aan te leveren waarmee de GRJR de sturingsrol moet invullen (zie kader). Wat binnen die rol precies van de GRJR (en gemeenten) verwacht mag worden is niet duidelijk. Tegelijkertijd zijn alle betrokkenen het er over eens dat de GRJR de enige partij is die de positie heeft om analyses te maken van regionale ontwikkelingen en hier duiding aan te geven.104

verstrekker van sturingsinformatie De GRJR kan informatie samenbrengen op basis van gemeentelijke facturatiegegevens. Daarnaast ontvangt de GRJR van aanbieders ook 'productieverantwoordingen'. Dit is voor de GRJR nodig, omdat de informatie van gemeenten lange tijd niet voldeed. Met de gegevens van aanbieders kan een inschatting worden gemaakt van de mate waarin sprake is van achterstanden in de gemeentelijke gegevens.105

De GRJR heeft sinds 2021 een ’dashboard' waarin gegevens staan die gemeenten en aanbieders aanleveren. Gemeenteambtenaren kunnen hier toegang toe krijgen. Hierin staat onder meer informatie over toewijzingen, wachttijden en kosten.106

Meerdere gemeenteambtenaren constateren dat de sturingsinformatie vanuit de GRJR verbeterd is in de afgelopen jaren.107 De GRJR informeert gemeenten onder meer via een dashboard. Deze wijze van informeren vinden gemeenteambtenaren prettig.108 Tegelijkertijd hebben meerdere gemeenten ook een eigen dashboard of monitoringsysteem en benutten deze eerder dan het dashboard van de GRJR.109 Dit heeft meerdere redenen:

104 Interviews aanbieders. 105 Interview ambtenaar GRJR. 106 Interview ambtenaar GRJR. 107 Interview ambtenaar gemeente. 108 Interview ambtenaar gemeente; interview ambtenaar GRJR. 109 Interviews ambtenaren gemeente.

37

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

^ Het ontbreken van mogelijkheden om te vergelijken met andere gemeenten. Hiervoor zouden ambtenaren de gegevens van andere gemeenten moeten kunnen inzien. Het is op dit moment alleen mogelijk voor een gemeenteambtenaar om op totaalniveau financiële informatie van andere gemeenten in te zien. De gedetailleerde informatie wordt niet gedeeld.110 ^ Sommige gemeenten herkennen de cijfers in het dashboard niet. Deze cijfers verschillen met de gegevens die zij aanleveren voor het dashboard. Door de GRJR wordt hieraan gewerkt.111 ^ Het dashboard bevat alleen informatie over regionale jeugdhulp die via de GRJR is ingekocht. Het bevat dus geen informatie over lokale hulp en specialistische hulp die gemeenten zelf inkopen.112

Ook aanbieders benoemen dat de afgelopen jaren stappen zijn gemaakt in de informatievoorziening. Tegelijkertijd zijn ook zij regelmatig kritisch en wordt met name de stap naar de interpretatie nog gemist.

De GRJR benadrukt dat de informatievoorziening verbeterd kan worden als de gemeentelijke ‘backoffices' gecentraliseerd worden. Een gemeentelijke backoffice verzorgt de administratie. Er bestaan regelmatig achterstanden bij de backoffices van gemeenten, dit is niet continu zo en verschilt ook per gemeente. Achterstanden zorgen voor minder betrouwbare en actuele informatie. Recent is besloten hiervoor toe te staan dat de GRJR in kopie de gegevensuitwisseling tussen gemeenten en aanbieders mag ontvangen.113

in het kort « Bij de rol als opsteller van sturingsinformatie zijn verwachtingen over de GRJR hoger dan dat in de praktijk kan worden geboden. In de praktijk sluiten de administratieve taak van gemeenten en de informatietaak van de GRJR hiervoor niet voldoende op elkaar aan.

3-6

hoofdlijnen taakinvulling GRJR Dit hoofdstuk behandelde de vraag hoe de GRJR invulling geeft aan haar taken. De GRJR heeft twee taken: het inkopen van regionale jeugdhulp en het bevorderen van overleg. Voor het inkopen van de regionale jeugdhulp heeft de GRJR contracten gesloten met verschillende aanbieders en een wijze van financieren ingericht. Met gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis is een subsidierelatie aanwezig. De keuze om te werken met minder systeemaanbieders vergemakkelijkt de samenwerking. De gecontracteerde aanbieders leveren zelf zorg en schakelen onderaannemers in. De GRJR heeft geen direct contact of contract met onderaanbieders en heeft hier beperkt zicht en grip op. Voor de bekostiging van jeugdhulp hanteert de GRJR een ‘resultaatgericht' model. De GRJR en gemeenten meten het resultaat van jeugdhulp

110 Aanvulling ambtelijk wederhoor GRJR: het niet kunnen vergelijken op detailniveau was een eis vanuit de Data Protection Impact Analyse (DPIA), omdat zorgdetails onder bepaalde condities herleidbaar zijn naar individuele cliënten.

111 Interview ambtenaar GRJR. 112 Interview ambtenaar gemeente. Aanvulling ambtelijk wederhoor: GRJR heeft onderzocht of gegevens over lokale hulp eenduidig kunnen worden verzameld en tot informatie verwerkt. Geconcludeerd is dat de wijze van inkopen en administreren tussen gemeenten hiervoor teveel uiteenloopt.

113 Interview ambtenaar gemeente; GRJR, "Administratieprotocol Gecertificeerde Instellingen," Dagelijks Bestuur GRJR (brief, 20 maart 2024), p. 2; am btelijk wederhoor.

38

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

echter niet. Op regionaal niveau is geen monitoringssysteem opgezet om de resultaten te meten. Of het gekozen model leidt tot betere gerichtheid op resultaten van zorg is dus niet vast te stellen. Dat werd wel beoogd met invoering van dit model in 2018. De GRJR heeft overlegstructuren vormgegeven om gezamenlijk overleg van gemeenten over de uitvoering van jeugdhulptaken te bevorderen. Het formele overleg is goed gestructureerd en de uitvoering verloopt gestroomlijnd. De informele overleggen verlopen minder goed, met name de Zorglandschapstafel. Daarnaast hebben aanbieders ook onderling overleg zonder dat de GRJR aan tafel zit. Het onderling contact is geïntensiveerd en verbeterd. Naast deze taken heeft de GRJR ook een rol bij het opstellen van sturingsinformatie. Wat van de GRJR bij deze rol wordt verwacht, is niet uitgewerkt. In de praktijk zijn de verwachtingen bij deze rol hoger dan dat door de GRJR wordt geboden. De administratieve taak van gemeenten en de informatietaak van de GRJR sluiten hiervoor niet voldoende op elkaar aan.

39

samen op zoek naar zicht

D

Rekenkamers

Rotterdam, Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland

effectiviteit inkoop

4-1

inleiding Dit hoofdstuk gaat in op de vraag of de inkoop van regionale jeugdhulp effectief georganiseerd is. In dit hoofdstuk wordt de volgende deelvraag behandeld:

3. Is de inkoop van regionale jeugdhulp effectief georganiseerd? Paragraaf 4-2 beschrijft hoe groot de vraag en het aanbod is van regionale jeugdhulp in de Rijnmond. Paragraaf 4-3 bekijkt in hoeverre er zicht is op de effectiviteit van geboden hulp. Tot slot gaat paragraaf 4-4 in op manier waarop de GRJR stuurt op effectiviteit.

4-2

vraag en aanbod In deze paragraaf brengt de rekenkamer de vraag en het aanbod van regionale jeugdhulp in de Rijnmond in kaart. Beschreven wordt wie aanspraak kan maken op jeugdhulp, via welke routes een hulpvraag gesteld kan worden, hoeveel jeugdigen dat uiteindelijk doen, en welk type zorg wordt gevraagd.

4-2-1

doelgroep jeugdhulp De totale doelgroep voor jeugdhulp zijn jeugdigen tussen de 0 en 18 jaar (met een mogelijke uitloop tot 23 jaar). De vraag naar jeugdhulp is voor een deel inzichtelijk. Het is namelijk bekend hoeveel jeugdigen er jeugdhulp aanvragen en krijgen. Daarmee wordt de vraag naar jeugdhulp in dit rapport weergegeven zoals deze bekend is van de aanvraag en het gebruik, de onderliggende ‘echte' hulpvraag is niet bekend. Er is daarnaast ook nog een latente vraag naar jeugdhulp. Dit gaat om jeugdigen die jeugdhulp nodig hebben, maar waarvoor om een of andere reden (nog) geen aanvraag is gedaan. Deze latente vraag naar regionale jeugdhulp is niet bekend. In dit onderzoek is uitgegaan van de wel bekende vraag.

4-2-2

verwijsroutes Regionale jeugdhulp is alleen toegankelijk met een verwijzing. In paragraaf 2-2-1 werden de drie verwijsroutes al genoemd, te weten: ^ lokale teams (gemandateerde professionals in het wijkteam/lokale team); ^ medisch (huisartsen, jeugdartsen en medisch specialisten); ^ juridisch (rechters,114 jeugdbeschermers en jeugdreclassering).

Hoe het proces van verwijzen tot het daadwerkelijk inzetten van jeugdhulp er uitziet, is te zien in figuur 4- 1.

114 Rechters kunnen alleen bij de uitvoering van rechtelijke maatregelen verwijzen naar jeugdhulp. Bij de uitvoering van Kinderbeschermingsmaatregelen is dit mandaat voor toeleiding naar jeugdhulp neergelegd bij GI's, De rechter kan daarnaast in sommige gevallen een dringend gericht advies geven voor de inzet van jeugdhulp. Gemeenten nemen deze adviezen doorgaans over. Bron: GRJR, "verwijzen," geraadpleegd op 5 februari 2025, https://www.jeugdhulprijnmond.nl/verwijzen/.