[I22.14881] Rapport Rekenkamer Bouwen in beweging

De overige in Lansingerland werkzame

145 De stijging van 90 sociale particuliere huurwoningen in de monitor is niet verklaarbaar. De Landelijke monitor wonen, het schattingsmodel waarop deze monitorgegevens voor de particuliere sector gebaseerd zijn, toont juist een afname van het sociale deel binnen de particuliere huursector in Lansingerland van 17.4% in 2018 naar 15.7% in 2019, terwijl de totale huurvoorraad in de gemeente tussen 2018 en 2019 ook met 24 woningen afnam volgens CBS (https://www.waarstaatjegemeente.nl/dashboard/dashboard/bouwen-en-wonen/ en https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/82900NED/table?ts=1643877539375) 146 In SvWrR-verband is de WOZ-grens voor sociale koop per 1-1-2019 opgetrokken van €140.000 naar €174.000. Dit getal van 70 sociale koopwoningen betreft daarom woningen van minder dan €174.000. 147 RIGO Research en Advies, ‘Schaarste in de regio Rotterdam. Bouwstenen bij de nieuwe huisvestingsverordening’, 14 januari 2015. 148 RIGO Research en Advies, hoofdlijnennotitie, ‘Actualisatie Verordening woonruimtebemiddeling’, 21 november 2019, bijlage 2: onderbouwing schaarste. 149 Gemeente Lansingerland, ‘nota Huisvestingsbeleid Arbeidsmigranten Lansingerland’, 3 oktober 2019, p.6.

74

bouwen in beweging

arbeidsmigranten wonen vaak in de omliggende gemeenten zoals Schiedam, Vlaardingen, Rotterdam, Den Haag of het Westland. 150 In haar nota Huisvestingsbeleid Arbeidsmigranten Lansingerland geeft de gemeente geen inschatting van de omvang van de vraag naar huisvesting in de gemeente. De nota geeft alleen aan dat er naar schatting 2.000 tot 3.000 arbeidsmigranten dagelijks werkzaam zijn in Lansingerland in de glastuinbouwsector. Daarbij wordt echter niet aangegeven welk deel daarvan (eigenlijk liever) in Lansingerland zou willen wonen. Bovendien heeft deze schatting een grote bandbreedte, zo licht de gemeente desgevraagd toe. Ze heeft de schatting een paar jaar geleden gemaakt nadat zij aan meerdere uitzendbureaus en enkele grotere glastuinders had gevraagd hoeveel arbeidsmigranten er via hen in Lansingerland werkzaam waren. De genoemde aantallen heeft de gemeente vervolgens opgehoogd met een grove inschatting van aantallen arbeidsmigranten bij niet bevraagde partijen. 151 De rekenkamer merkt op dat de huisvestingsvraag van arbeidsmigranten werkzaam in de logistiek -een sector die in Lansingerland de laatste jaren sterk gegroeid is- op deze manier niet in beeld zijn gebracht. De omvangsschatting van het aantal in Lansingerland werkzame arbeidsmigranten was bovendien eenmalig, de gemeente monitort sindsdien niet of het aantal arbeidsmigranten toe of afneemt.

monitoring midden- en hogere inkomens en nieuwbouw midden- en hogere inkomens De rekenkamer is geen monitor tegengekomen op basis waarvan de realisatie van de doelstellingen ten aanzien van de middeldure en dure woningvoorraad worden bijgehouden. De gemeente houdt niet bij hoe het aantal middeninkomenhuishoudens, startershuishoudens en semi-startershuishoudens (zoals gedefinieerd zijn dit deels middeninkomens) zich ontwikkelt. Hoe groot de Lansingerlandse woningvoorraad wat betreft de bij deze doelgroepen passende prijssegmenten is, houdt de gemeente ook niet bij. In de woningbehoefte-onderzoeken van Stec Groep staat dit evenmin aangegeven (zie paragraaf 3-3-5). nieuwbouw woningbouwplanning De gemeente monitort de nieuwbouw middels haar “woningbouwplanning” 152. Dit is conform U9: “Jaarlijks wordt (…) de planvoorraad gemonitord”. Het gebeurt middels een Excel-bestand waarin de gemeente de sinds 2014 gerealiseerde en de nog te ontwikkelen woningbouwprojecten registreert (zie figuur 3-2). De rekenkamer heeft de versie van februari 2021 ontvangen. Deze bevat de nieuwbouwprojecten die in de periode 2015-2029 in uitvoering zijn (geweest) of zullen komen. Per project zijn de aantallen woningen genoteerd, en daarbij is ook steeds aangegeven om hoeveel starterswoningen, sociale woningen en overige woningen het gaat (volgens de prijsdefinities van de Woonvisie, zie paragraaf 3-2).

150 interview ambtenaar 151 mail ambtenaar 152 De gemeente geeft in wederhoor aan dat zij inmiddels bezig is met het inrichten van een nieuw instrument, namelijk de 'woningbouwtool' van Urban Reality, om hiermee op een gebruiksvriendelijkere en overzichtelijkere manier de woningbouwplanning te monitoren..

75

bouwen in beweging

Volgens de woningbouwplanning-registratie komt het aantal opleveringen in 2015, 2016 en 2018 iets lager uit dan in de voortgangsbrieven werd vermeld, namelijk op respectievelijk 424, 227 en 179 woningen. De gemeente geeft aan dat dit verschil tussen woningbouwplanningregistratie en brieven er is omdat sommige woning(complex)en in het nieuwe jaar zijn geregistreerd, terwijl ze aan het eind van het jaar daarvoor al zijn opgeleverd In de laatste twee jaar ligt het aantal opleveringen wel zeer dicht bij de jaarlijkse doelstelling van gemiddeld 400 nieuwe woningen, namelijk op 406 en 387 woningen. Gedurende de looptijd van de woonvisie is de doelstelling van gemiddeld 400 woningen per jaar echter niet gehaald; het aantal opleveringen per jaar was gemiddeld 312. De totale productie in de periode 2015 tot en met 2020 is 1.946 woningen. figuur 3-2 opgeleverde nieuwbouwwoningen in Langsingerland volgens nieuwbouwplanning 2015-2020

In de nieuwbouwplanning houdt de gemeente ook bij hoeveel en welke type woningen er in de aankomende jaren nog gepland staan in Lansingerlandse woningbouwprojecten (waaronder die van corporaties). Geplande en lopende projecten van corporaties spreekt zij verder nog door met de corporaties tijdens de zeswekelijkse directieoverleggen tussen corporatie 3B Wonen (die ook de woningen van de andere in de gemeente actieve corporatie, Havensteder, beheert) en de gemeente. 153 In paragraaf 5-4 komt aan de orde hoe de gemeente om is gegaan met de achterblijvende woningbouwproductie ten opzichte van de doelstelling. CBS-cijfers Via de afdeling Bouwen en Milieu geeft de gemeente elk kwartaal het aantal nieuwbouwwoningen door aan het CBS. Volgens de overzichten die het CBS daarmee maakt, liggen de aantallen opgeleverde nieuwbouwwoningen in Lansingerland iets hoger dan volgens de gemeentelijke nieuwbouwplanning (zie figuur 3-3). Het gaat volgens de CBS-cijfers om gemiddeld 354 woningen per jaar, terwijl volgens de gemeentelijke woningbouwprogramma als gezegd gemiddeld 312

153 interview ambtenaren

76

bouwen in beweging

nieuwbouwwoningen werden gerealiseerd. De totale productie in de periode 2015 tot en met 2020 komt volgens CBS op 2.121 woningen. De rekenkamer heeft de afdeling Bouwen en Milieu om onderliggende cijfers verzocht, maar deze waren niet beschikbaar. De gemeente geeft desgevraagd twee mogelijke verklaringen: soms bevatten de CBS-cijfers correcties over eerdere jaren en soms worden woningen die binnen een complex in twee jaren zijn opgeleverd, door CBS in één jaar genoteerd. De gemeente geeft aan een nieuwe woningbouwprogrammaregistratie systeem in voorbereiding te hebben. Daarin wil ze conform CBS gaan registreren om verschillen in terugkoppeling te voorkomen. figuur 3-3 opgeleverde nieuwbouwwoningen in Lansingerland volgens CBS, 2015-2020 154

monitoring via (behoefte)onderzoeken Ook woonbehoefteonderzoeken kunnen inzicht geven in de ontwikkeling van de vraag. Voorafgaand aan het opstellen van de woonvisie 2015-2020 heeft de gemeente in 2013 twee woningmarktonderzoeken laten uitvoeren. In het onderzoek “De veranderde woningvraag en bouwopgave van de gemeente Lansingerland” worden allerlei mechanismen op de landelijke en Lansingerlandse woningmarkt toegelicht, maar het onderzoek bevat geen kwantitatieve vergelijking van de Lansingerlandse (of andere in een woning in Lansingerland geïnteresseerde) huishoudens naar inkomensklasse 155 enerzijds en de WOZ-waarden (of andere waardebepalingen) van de Lansingerlandse woningvoorraad anderzijds. Er is dus geen kwantitatieve confrontatie opgesteld van de vraag en aanbod op de Lansingerlandse woningmarkt. Wel staat er onder de kop “Discrepantie woningaanbod en woningvraag” dat “het overgrote deel van het woningaanbod in Lansingerland uit relatief dure koopwoningen [bestaat], terwijl er tegelijkertijd juist een grote vraag is naar (goedkope) huurwoningen. De wachtlijsten bij corporaties voor gelijkvloers wonen (ouderen) of

154 https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/81955NED/table?ts=1623674638343, verkregen op 10 juni 2021. 155 inkomensklasse zou nog aangevuld kunnen worden met de leeftijden van de leden van het huishouden om zo bijvoorbeeld de omvang van de groep Lansingerlandse jongeren of ouderen te kunnen vergelijken met voor hen geschikt aanbod. Ook dit is in het onderzoek niet gebeurd.

77

bouwen in beweging

gezinnen bedragen zes tot acht jaar.” 156 Het onderzoek baseert zich hiervoor op gesprekken met makelaars, gegevens van Funda, wachttijden in de sociale huursector en (landelijk) de uitkomsten van het WoOn 2012. 157 De woonvisie refereert verder aan het onderzoek “Hoeken van het speelveld” door onderzoeksbureau Stec Groep. 158 De provincie Zuid-Holland heeft dit in 2013 laten uitvoeren. Stec Groep concludeert dat er in Lansingerland overaanbod in het segment grondgebonden koopwoningen is, ruimte in de markt is in de sector middeldure huurwoningen en geringe ruimte voor dure/exclusieve koopwoningen. Ook deze studie bevat geen kwantitatieve vergelijking van de Lansingerlandse (of andere in een woning in Lansingerland geïnteresseerde) huishoudens naar inkomensklasse enerzijds en de WOZ-waarden (of andere waardebepalingen) van de Lansingerlandse woningvoorraad anderzijds. Beide onderzoeken werden uitgevoerd tijdens de vorige woningmarktcrisis die voortkwam uit de wereldwijde kredietcrisis, en die werd gekenmerkt door dalende woningprijzen in Nederland, ‘onder water staande’ huizen en - in Lansingerland en de omliggende gemeenten - een “groot aanbod aan woningbouwprojecten” die moeilijk verkochten. 159 Gedurende de looptijd van de woonvisie is de woningmarkt sterk veranderd.

De gemeente heeft in de laatste drie jaren drie nieuwe woonbehoefteonderzoeken (in 2019 en 2020) laten uitvoeren, één voor elke kern. Daarnaast heeft ze een woningbouwprogrammeringsadvies voor de gehele gemeente laten opstellen. Alle vier de documenten werden gemaakt door onderzoeksbureau Stec Groep. 160 De woonbehoefteonderzoeken van Stec Groep bevatten informatie over de WOZwaardeverdeling van de Lansingerlandse woningvoorraad en de voorraad per kern (hieronder de tabel uit het onderzoek voor Berkel en Rodenrijs).

156 Housing Analysis, “De veranderde woningvraag en bouwopgave van de gemeente Lansingerland”, 2013, p. 25. 157 Het WoOn is een driejaarlijks enquête-onderzoek door het ministerie van BZK en CBS. Nederlanders worden bevraagd op hun woonsituatie en wensen. 158 Stec Groep, ‘Hoeken van het speelveld’, juni 2013. 159 Housing Analysis, “De veranderde woningvraag en bouwopgave van de gemeente Lansingerland”, 2013, p. 9. 160 Stec Groep “woningbehoefte Bleiswijk in beeld”, november 2019, Stec Groep “woningbehoefte Bergschenhoek in beeld”, mei 2020, Stec Groep, “woningbehoefte Berkel en Rodenrijs in beeld”, mei 2020 Stec Groep, “Woningbouwprogrammering Lansingerland in beeld” , februari 2021

78

bouwen in beweging

figuur 3-4 Lansingerlandse en Berkel en Rodenrijsse woningvoorraad naar WOZ-klasse in 2019 (bron Stec Groep "Woningbehoefte Berkel en Rodenrijs in beeld'.

Ook bevatten de onderzoeken overzichten van de Lansingerlandse huishoudens naar samenstelling in combinatie met hun leeftijd (voor de jaren 2015 tot 2020). Aldus onderscheiden groepen zijn bijvoorbeeld ‘alleenstaanden tot 25 jaar’ of ‘stellen tot 35 jaar’ of ‘gezinnen en een-ouderhuishoudens’. 161 De Lansingerlandse WOZ-waarden en huishoudenssamenstelling-data zijn niet naast elkaar gelegd om vraag en aanbod te vergelijken. Er is bovendien geen overzicht van de inkomenssamenstelling van de Lansingerlandse huishoudens opgenomen (noch voor huishoudens van buiten de gemeente die in de gemeente zouden willen komen wonen). Ook in deze rapporten staat dus geen confrontatie van de Lansingerlandse (of andere in een woning in

161 Alle groepen zijn, conform de groepsindeling van de Primos-prognoses van onderzoeksbureau ABF, - Alleenstaanden tot 25 jaar - Alleenstaanden 25 tot 35 jaar - Stellen tot 35 jaar - Gezinnen (en een-ouderhuishoudens) - Alleenstaanden en stellen 35 tot 55 jaar - Alleenstaanden en stellen 55 tot 75 jaar - Alleenstaanden en stellen vanaf 75 jaar

79

bouwen in beweging

Lansingerland geïnteresseerde) huishoudens naar inkomensklasse 162 enerzijds en de WOZ-waarden (of andere waardebepalingen) van de Lansingerlandse woningvoorraad anderzijds. Om een kwalitatieve inschatting van de huidige en toekomstige vraag per huishoudensgroep te kunnen maken, gebruiken de onderzoeken de resultaten van een eigen enquête onder Lansingerlanders en gesprekken met makelaars uit de gemeente. Door de eigen enquêteresultaten over woonwensen van Lansingerlanders te combineren met de zogeheten Primos-bevolkingsprognose en WoOn-data over daadwerkelijk verhuisgedrag, 163 geeft Stec een “indicatieve” kwantitatieve behoefteraming per kern voor de aankomende tien jaar (zie tabel 3-8).

tabel 3-8: indicatieve vraag voor de periode 2019-2029 164

doelgroep (voorkeur

Berkel en

woningtype)

Rodenrijs

tot 25 jaar (grondgebonden

Bergschenhoek

Bergschenhoek

totaal Lansingerland

140 tot 180

50 tot 70

20 tot 30

210 tot 280

beperkt toevoegen

beperkt toevoegen

beperkt toevoegen

beperkt toevoegen

300 tot 350

150 tot 200

950 tot 1.100

250 tot 300

150 tot 200

900 tot 1.050

woningen en appartementen) 25 tot 50 jaar (grondgebonden woningen) 50 tot 65 (levensloopbestendige 500 tot 550 appartementen en grondgebonden woningen) 65+ (levensloopbestendige

500 tot 550

appartementen) totaal

2.060 tot 2.430+

In haar advies “Woningbouwprogrammering Lansingerland in beeld” uit februari 2021 biedt Stec Groep via een theoretisch model een overzicht van de toekomstige woonvraag naar prijsklasse vanuit de gemeente en de regio. Op basis van WoOn en Primos-prognoses becijfert Stec Groep dat van 2020 tot 2029 circa 1.100 extra sociale huurwoningen nodig zijn (waarvan de helft grondgebonden en de andere helft appartementen), dat het aantal vrijsectorhuurappartementen met 280 zou moeten stijgen en er 3.800 nieuwe koopwoningen nodig zijn (waarvan driekwart

162 Inkomensklasse zou nog aangevuld kunnen worden met de leeftijden van de leden van het huishouden om zo bijvoorbeeld de omvang van de groep Lansingerlandse jongeren of ouderen te kunnen vergelijken met voor hen geschikt aanbod. Ook dit is in het onderzoek niet gebeurd. 163 Primos-bevolkingsprognoses worden jaarlijks gemaakt door onderzoeksbureau ABF worden in Nederland veel gebruikt voor (onder meer) woononderzoek. 164 Bron: tabel 5 uit Stec Groep “woningbehoefte Bergschenhoek in beeld”, mei 2020, tabel 5 uit Stec Groep, “woningbehoefte Berkel en Rodenrijs in beeld”, mei 2020 en tabel 5 uit Stec Groep, “woningbehoefte Bleiswijk in beeld”, november 2019. Totalen berekend door rekenkamer.

80

bouwen in beweging

grondgebonden en een kwart appartementen). De woningbehoefteraming tot 2029 door Stec Groep op basis van Primos en WoOn komt daarmee op circa 5.200 woningen. De 5.200 woningen die in het Stec Groep-advies “Woningbouwprogrammering Lansingerland in beeld” (februari 2021) indicatief geraamd worden, zijn ongeveer het dubbele van de in totaal circa 2.430 geraamde woningen uit Stec Groep’s behoefteonderzoeken uit 2020 (zie tabel 3-8). In het eerste onderzoek werd dan ook de regionale opgave betrokken, in het laatste onderzoek niet. Verschillen in uitgangspunten leiden daarmee tot grote verschillen in prognoses, maar ook methoden en gebruikte data doen ertoe (zie bijvoorbeeld paragraaf 3-3-4 over de verschillen in gerapporteerde bouwproductie tussen gemeente en CBS). Bij prognoses gaat het bovendien ook nog eens over toekomstbeelden, waarbij geldt dat woningmarkt, economie, beleidsontwikkeling en demografie zich anders kunnen ontwikkelen dan voorzien en dat enquête-data over woonwensen onzekerheden met zich meebrengen (wat mensen zeggen te willen is immers lang niet altijd wat zij gaan doen).

informatievoorziening aan gemeenteraad In de woonvisie 2015-2020 staat dat de raad jaarlijks geïnformeerd wordt over de resultaten met betrekking tot de uitvoeringsmaatregelen. De raad heeft drie keer een voortgangsbrief over het woonvisie ontvangen, dit gebeurde in 2016, 2018 en 2019. 165 Met betrekking tot de doelstelling 400 woningen per jaar toe te voegen, vermelden deze brieven een productie van 461 woningen in 2015 166, 268 in 2016 167 en 191 opleveringen in 2018. 168 Dit komt overigens niet geheel overeen met de gemeentelijke registratie. Dit komt vrij precies overeen met het aantal opleveringen volgens het CBS (die daarmee dus wel afwijken van de gemeentelijke registratie, zoals in paragraaf 3-34 behandeld) Over de tweede kwantitatieve doelstelling (de sociale voorraad op minimaal 4.122 woningen houden, waarbij een toename afhankelijk is van “de ontwikkeling van de doelgroep binnen de eigen gemeente) wordt in de laatste twee brieven cijfermatig gerapporteerd; op 1 december 2017 was het aantal sociale huurwoningen 4.386 en op 1 december 2018 was dit 4.359. Dit komt vrij precies overeen met de data in de regiomonitor (zie tabel 3-7). In de brieven staat niets genoemd over de ontwikkeling van de sociale doelgroep in Lansingerland.

Gezien de uitvoeringsmaatregelen voor het bouwen van goedkope en middeldure woningen, zou het ook nuttig zijn geweest als het college zou rapporteren hoeveel nieuwbouw er binnen deze categorieën opgeleverd was. Dit is echter niet eenduidig gebeurd. Soms worden er aantallen genoemd, maar dan betreft het aantallen over een

165 gemeente Lansingerland, brief aan de raad ‘stand van zaken uitvoeringsmaatregelen Woonvisie Lansingerland 2015-2020’, 22 december 2016, gemeente Lansingerland , brief ‘monitor 2017 uitvoeringsmaatregelen’, 25 januari 2018, en gemeente Lansingerland, brief aan de raad ‘Voortgangsrapportage 2018 uitvoeringsmaatregelen 'Woonvisie Lansingerland 2015-2020'’, 10 mei 2019. 166 gemeente Lansingerland, brief aan de raad ‘stand van zaken uitvoeringsmaatregelen Woonvisie Lansingerland 2015-2020’, 22 december 2016 167 gemeente Lansingerland , brief ‘monitor 2017 uitvoeringsmaatregelen’, 25 januari 2018 168 Brief aan de raad ‘Voortgangsrapportage 2018 uitvoeringsmaatregelen 'Woonvisie Lansingerland 2015-2020'’, 10 mei 2019.

81

bouwen in beweging

bepaald project. Gemeentebreed is alleen gerapporteerd over het aantal starterswoningen dat werd opgeleverd in de periode half 2015 tot december 2016.

aansluiting op doelstellingen gemeente Zoals beschreven in paragraaf 2-4 formuleert de gemeente in de woonvisie twee cijfermatige doelstellingen ten aanzien van de ontwikkeling van de voorraad. In het onderstaande bekijkt de rekenkamer hoe de voorraadontwikkeling zich verhoudt tot die doelstellingen. De eerste doelstelling in de woonvisie 2015-2020 is om jaarlijks gemiddeld 400 woningen per jaar op te leveren. Deze is niet gehaald. Volgens de gemeentelijke registratie (de ‘woningbouwplanning’) was het aantal opleveringen per jaar in de periode 2015-2020 namelijk gemiddeld 324. Het tweede doel in de woonvisie 2015-2020 is de toenmalige omvang van de sociale voorraad te behouden. Deze moest daarom in 2020 minimaal 4.122 woningen bedragen. De gemeente bedoelde hiermee de sociale voorraad van de corporaties. Een toename van de sociale voorraad wilde ze afhankelijk maken van “de ontwikkeling van de doelgroep binnen de eigen gemeente”. 169 Zoals te zien is in tabel 3-7 bestond de sociale corporatievoorraad in 2019 uit 4.342 woningen, een toename van 2% ten opzichte van 4.122 woningen. De doelstelling het aantal sociale huurwoningen minimaal gelijk te laten blijven, is dus behaald. Het aantal Lansingerlandse huishoudens dat tot de sociale doelgroep hoort, groeide in de periode 2015-2019 met 3%. 170 Cijfers over de omvang van de sociale doelgroep na 2019 zijn nog niet bekend.

ontwikkeling vraag en aanbod Als gezegd stelt de woonvisie 2015-2020 dat de gemeente wil dat er voor iedereen een passende woning beschikbaar is. De visie is dus gericht op een goede aansluiting tussen vraag en aanbod op de lokale woningmarkt. Zoals beschreven in paragraaf 2-53 bevat de visie echter geen cijfermatige analyse van de Lansingerlandse woningvraag en het aanbod. Om toch inzicht te krijgen in de vraag en het aanbod binnen de gemeente aan de start van de Woonvisie uitvoeringsperiode en daarna, heeft de rekenkamer gebruikgemaakt van zogeheten microdatabestanden van het CBS. Met die analyse wil de rekenkamer tevens haar eerste onderzoeksvraag beantwoorden: in welke mate leidt het woonbeleid van de gemeente Lansingerland tot een goede aansluiting tussen vraag en aanbod. In deze paragraaf gaat de rekenkamer daartoe op basis van CBS-microdata na hoe de inkomensverdeling en woningwaardeverdeling zich in Lansingerland in de periode 2015 tot en met 2020 ontwikkelden. Omdat deze microdatabestanden data over de

169 Gemeente Lansingerland, ‘woonvisie 2015-2020’, vastgesteld op 9 juli 2015, p.13. Onder de sociale voorraad vallen zowel sociale huurwoningen als koopwoningen in de prijsklasse tot € 140.000 (in de woonvisie is niet nader gespecificeerd of het hierbij gaat om de WOZ-waarde of de verkoopprijs van een woning). Ook onzelfstandige woonruimte in wooncomplexen voor zorg, arbeidsmigranten en studenten vallen hieronder, waarbij twee wooneenheden als één woning tellen 170 Daarbij zijn overigens inwonende huishoudens en nog thuiswonende aspirant-huishoudens nog niet meegerekend. zie ook de toelichting in paragraaf 3-3-2 bij tabel 3-6

82

bouwen in beweging

gehele Nederlandse bevolking en woningvoorraad bevatten, kan hiermee de Lansingerlandse situatie gespiegeld worden aan de landelijke of regionale situatie. 171 gebruik microdata Om de ontwikkeling in huishoudinkomens goed te kunnen analyseren, verdeelt het CBS alle huishoudens in Nederland in tien even grote groepen, zogeheten decielen. Ook de WOZ-waardeverdeling van Nederlandse woningen verdeelt het CBS jaarlijks over tien groepen van 10%. 172 In de toegepaste verdeling bestaat elk van deze ‘decielen’ dus uit 10% van de Nederlandse huishoudens. Het eerste inkomensdeciel bestaat uit de 10% huishoudens met de laagste inkomens. In 2015 had deze inkomensgroep een bruto huishoudinkomen van maximaal € 19.492. Voor bijvoorbeeld de 10% huishoudens in de vijfde inkomensgroep lag het bruto huishoudinkomen dat jaar tussen € 41.155 en € 51.022. Deze grensbedragen worden jaarlijks bijgewerkt om de actuele inkomens te verdelen over de tien inkomensgroepen. 173 Door per deciel de omvang van de desbetreffende groep in Lansingerland te berekenen, kan de rekenkamer inzicht geven in de inkomenssamenstelling binnen de gemeente en de ontwikkeling daarvan in de onderzochte periode en hoe die zich verhoudt tot de ontwikkeling van woningwaarden in Lansingerland. categorieën De rekenkamer heeft de hierboven genoemde data over inkomens en woningwaarden ingedeeld in steeds drie categorieën.

Bij de inkomens hanteert de rekenkamer de categorieën lage, midden- en hoge inkomens en bij de WOZ-waarden zijn dit de categorieën goedkoop, midden en duur. De rekenkamer hanteert hierbij de volgende verdeling: • 30% lage inkomens / goedkope woningvoorraad; • 30% middeninkomens / middeldure vooraad; • 40% hoge inkomens / dure voorraad. Er zijn twee argumenten voor een categorisering naast een analyse op basis van decielen. Ten eerste werkt de gemeente Lansingerland in de woonvisie 2015-2020 niet met decielen, maar met categorieën als ‘lage inkomens’, ‘sociale voorraad’ en ‘middeninkomens’. De hierboven vermelde categorisering sluit dus beter aan bij de beleidslogica van de gemeente. Ook bijvoorbeeld het Planbureau voor de Leefomgeving hanteert een indeling in drie inkomenscategorieën. 174 Ten tweede kunnen kleine wijzigingen tussen decielen het beeld vertroebelen. Als de WOZ-waarde van een specifieke woning het ene jaar bijvoorbeeld minder snel stijgt en het jaar erna een inhaalslag maakt, kan dezelfde woning in opeenvolgende jaren in verschillende decielen opduiken. Zo stijgt het negende WOZ-deciel in Lansingerland

171 De onderzoeksverantwoording in bijlage 1 biedt nadere methodologische toelichting bij de gebruikte microdata. 172 Gewerkt is met de CBS categorieën ‘woning’ en ‘woning met praktijkruimte’. De rekenkamer heeft de verdeling van het CBS niet exact aangehouden, maar zelf de verdeling toegepast op de data. Meer toelichting hierover is te vinden in de onderzoeksverantwoording (zie bijlage 1). 173 Er is gekozen voor bruto inkomen omdat dit volgens het Planbureau voor de Leefomgeving de meest geëigende inkomensmaat is om de toegang tot de koopwoningmarkt in te schatten. Van Middelkoop, M. & Schilder F, ‘Middeninkomens op de woningmarkt’, Planbureau voor de Leefomgeving, november 2017, p.9. 174 Van Middelkoop, M. & Schilder F., ‘Middeninkomens op de woningmarkt, Ruimte op een krap speelveld’, Planbureau voor de Leefomgeving: Den Haag, 2017.

83

bouwen in beweging

bijvoorbeeld eerst licht (+0,6%), daalt het daarna licht (-0,1%), stijgt het twee jaar (+1,3% en + 2,1%), om ten slotte weer te zakken (-0,5%). Decielen samen nemen verkleint het effect van kleine fluctuaties op de overkoepelende analyse. Dat neemt niet weg dat de categorieën van de rekenkamer niet overeenkomen met de grensbedragen die de gemeente hanteert. Dit komt ten eerste omdat de gemeente verschillende definities van doelgroepen hanteert. Ten tweede is het doel van deze analyse om ontwikkelingen van vraag en aanbod met elkaar te vergelijken. Om dat goed te kunnen doen dienen de te vergelijken categorieën even groot te zijn. Tot slot maakt dit onderzoek deel uit van een breder onderzoeksprogramma naar het woonbeleid in de regio Rotterdam. Eenduidige categorisering voor alle deelnemende gemeenten maakt het mogelijk om gemeenten onderling te vergelijken. 175 Overigens staat de lage inkomensgroep in de tabellen niet gelijk aan de doelgroep voor sociale huurwoningen. De inkomensgrenzen die daarvoor gelden hebben geen betrekking op de inkomensdecielen van het CBS. ontwikkeling vraag: inkomens Tabel 3-9 toont de drie inkomenscategorieën die de rekenkamer hanteert ( ‘lage inkomens’, ‘middeninkomens’ en ‘hoge inkomens’) met de daarbij behorende grensbedragen per CBS-deciel.

De twee rechterkolommen vermelden ter vergelijking de inkomensgrenzen die de gemeente per categorie hanteert. Daaruit wordt duidelijk dat de middeninkomensgroep zoals in de Woonvisie 2015-2020 wordt gehanteerd voornamelijk tot het 4e nationale inkomensdeciel hoort. In de categorisering van de rekenkamer omvat de ‘middeninkomens’ ook de inkomens passend in het 5e en 6e deciel. Binnen de indeling van de rekenkamer zijn er in Lansingerland dus meer middeninkomens en ligt hun inkomen gemiddeld hoger dan binnen de indeling van de Woonvisie 2015-2020. tabel 3-9: inkomenscategorieën (rekenkamer, woonvisie, CBS) inkomenscategorie

CBS-deciel 1e deciel

tot € 19.492

lage inkomens

2e deciel

tot € 25.853

3e deciel

tot € 32.677

middeninkomens

hoge inkomens

grensbedragen (CBS, 2015)

4e deciel

tot € 41.155

5e deciel

tot € 51.022

6e deciel

tot € 62.542

7e deciel

tot € 76.151

8e deciel

tot € 93.889

9e deciel

tot € 122.477

10e deciel

vanaf € 122.477

gemeente (woonvisie 2015-2020) tot € 34.911 (prijspeil 2015)

€ 34.911 tot € 43.781 (prijspeil 2015)

vanaf 43.781 (prijspeil 2015)

Uit gegevens van het CBS blijkt dat het aantal huishoudens in Lansingerland in de periode 2015-2020 steeg van 22.064 naar 23.814, een toename van 8%. Zoals te zien is in tabel 3-10 daalde het aandeel huishoudens in de middelst inkomenscategorie licht

175 Na afronding van dit onderzoeksprogramma verschijnt hierover een afzonderlijke rapportage (zie paragraaf 1-5).

84

bouwen in beweging

(een half procent). Daar staat een lichte stijging van het aandeel lage inkomens tegenover. tabel 3-10: inkomensverdeling Nederland en Lansingerland (2015-2020) Nederland

2015

2016

2017

2018

2019

2020

mutatie 2015-2020

laag

30%

17,1%

17,0%

17,3%

17,6%

17,6%

17,7%

+ 0,6

midden

30%

23,8%

23,9%

23,2%

23,1%

23,3%

23,3%

- 0,5

hoog

40%

59,1%

59,2%

59,5%

59,4%

59,1%

59,1%

+0

Tabel 3-11 biedt een gedetailleerder beeld van de inkomensverdeling binnen deze categorieën en de verandering die in de onderzochte periode is opgetreden. Het valt op dat inkomens in alle hogere decielen zich op of boven het landelijke gemiddelde van 10% bevinden (zie ook figuur 3-5). Ruim een derde van de Lansingerlandse huishoudens valt zelfs in de twee hoogste inkomenscategorieën. Het tiende deciel is daarbij tijdens de onderzoeksperiode ook nog (licht) gegroeid. De (lichte) groei vond verder plaats in de 2e, 3e en 4e inkomensdecielen. tabel 3-11: percentage huishoudens per inkomensdeciel (2015 en 2020) 2015

2020

mutatie

1e deciel

4,8%

4,6%

- 0,2

2e deciel

5,8%

6,2%

+ 0,4

3e deciel

6,5%

6,9%

+ 0,4

4e deciel

7,0%

7,2%

+ 0,2

5e deciel

7,8%

7,8%

+ 0

6e deciel

8,9%

8,2%

- 0,7

7e deciel

9,9%

9,8%

- 0,1

8e deciel

12,7%

12,5%

- 0,2

9e deciel

16,0%

15,8%

- 0,2

10e deciel

20,5%

20,9%

+ 0,4

lage inkomens

middeninkomens

hoge inkomens

De onderstaande grafiek 3-5 biedt een visuele weergave van de Lansingerlandse inkomensverdeling in vergelijking met het landelijke beeld. Te zien is dat er in Lansingerland relatief veel huishoudensinkomens zijn die horen tot het 8e, 9e en 10e nationale inkomensdeciel. Er wonen dus relatief veel rijke huishoudens. Andersom is er een ondervertegenwoordiging van huishoudens behorend tot de eerste zes nationale inkomensdecielen.

85

bouwen in beweging

figuur 3-5 inkomensverdeling Nederland en Lansingerland (2020)

ontwikkeling aanbod: woningwaarden De rekenkamer heeft de Lansingerlandse woningvoorraad verdeeld in de WOZcategorieën ‘goedkoop’, ‘middelduur’ en ‘duur’. Tabel 3-12 toont de bovengrensbedragen per CBS-deciel in 2015. Het eerste deciel bevat dan alle woningen met een WOZ-waarde tot € 100.000, het tweede deciel alle woningen tussen € 100.000 en € 120.000 en zo verder. De rekenkamer rekent de eerste drie decielen tot de categorie ‘goedkoop’, de decielen vier tot en met zes tot de categorie ‘middelduur’ en de overige decielen tot ‘duur’. De twee rechterkolommen van de tabel vermelden ter vergelijking de grensbedragen die de gemeente per categorie hanteert. De categorie ‘goedkoop’ staat in dit overzicht overigens niet gelijk aan sociale corporatiewoningen. Deze huurwoningen kunnen een hogere WOZ-waarde hebben, terwijl ze tegen een sociale huurprijs worden verhuurd.

tabel 3-12: bovengrenzen WOZ-categorieën (rekenkamer, woonvisie, CBS)

WOZ-categorie

goedkoop

middelduur

duur

CBS-deciel

bovengrens CBS-decielen 2015

1e deciel

€ 100.000

2e deciel

€ 122.000

3e deciel

€ 140.000

4e deciel

€ 157.000

5e deciel

€ 175.000

6e deciel

€ 196.000

7e deciel

€ 222.000

8e deciel

€ 263.500

9e deciel

€ 343.000

10e deciel

geen (> € 343.000)

bovengrens gemeentelijke categorieën (woonvisie 2015-2020) € 140.000

€ 180.000

geen (> € 180.000)

Uit de gegevens van het CBS blijkt dat in de periode 2015-2019 het aantal woningen in Lansingerland met 7% is gestegen, van 21.941 naar 23.555. Uit cijfers van het CBS blijkt

86

bouwen in beweging

dat in 2020 de gemiddelde woningwaarde 31% hoger (ofwel € 64.000) hoger was dan in 2015. In Lansingerland steeg de gemiddelde woningwaarde in diezelfde periode harder, namelijk met 36% (ofwel € 92.000). 176 De gemiddelde woningwaarde in Lansingerland steeg dus harder dan het landelijk gemiddelde. Tabel 3-13 toont de ontwikkeling van het aandeel van de drie WOZ-categorieën ten opzichte van de gehele Lansingerlandse woningvoorraad. De kolom ‘Nederland’ toont het landelijk gemiddelde per categorie. Een categorie kan groeien door nieuwbouw of doordat bestaande woningen als gevolg van waardedaling of -stijging in een andere WOZ-categorie terechtkomen. tabel 3-13: verdeling woningwaarden Lansingerland (2015-2020) Landelijk

2015

2016

2017

2018

2019

2020

mutatie 2015-2020

goedkoop

30%

5,9%

5,8%

5,7%

5,8%

4,4%

4,3%

- 1,6

middelduur

30%

30,8%

28,6%

28,5%

28,1%

25,4%

24,2%

- 6,6

duur

40%

63,3%

65,6%

65,8%

66,1%

70,2%

71,5%

+ 8,2

De bovenstaande tabel toont dat de dure categorie flink groter is dan in de landelijke verdeling: het woningvoorraadaandeel in deze categorie was in 2015 al ongeveer anderhalve keer zo groot als het woningvoorraadaandeel landelijk. Het aandeel dure woningen steeg in de onderzochte periode nog verder - met 8,2 procentpunt - terwijl het aandeel woningen in de middencategorie met 6,6 procentpunt daalde en het aandeel in de goedkope voorraad ook daalde (met 1,6%). Het aandeel goedkope woningen was al aanzienlijk lager dan het landelijke gemiddelde. Een verklaring voor de stijging van het percentage dure woningen is dat de gemiddelde woningwaarde in Lansingerland harder steeg dan het landelijke gemiddelde. Ook leiden bouwprojecten in het dure segment tot stijging in de hoogste WOZ-categorie. Omdat de gemeente de prijzen van nieuwbouw niet centraal bijhoudt, is niet te zeggen in hoeverre nieuwbouw hieraan heeft bijgedragen. 177 Tabel 3-14 biedt een gedetailleerder beeld van de verandering op het niveau van WOZwaarden in de onderzochte periode. Daaruit blijkt dat vooral het aandeel van woningen in het vierde en vijfde WOZ-deciel (€ 179.000- € 230.000 in 2015), dus in de middeldure categorie, afnam. De grootste stijging vond plaats in het achtste en negende deciel, met daarin woningen met een WOZ-waarde tussen de € 298.000 en € 450.000.

176 Bron: CBS statline via https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/37610/table?fromstatweb, geraadpleegd op 10 januari 2021. 177 De gemeente registreert alleen of een woning goedkoper dan 140.000 is, of goedkoper dan 180.000 (vanaf 2019 190.000) of duurder is dan 180.000. Die segmentering sluit niet aan bij de in deze analyse gehanteerde grenzen voor 2020. Toen kostte een woning in het derde landelijke deciel (dus een goedkope woning in deze indeling) namelijk al tot 179.000.

87

bouwen in beweging

tabel 3-14: verandering voorraad per WOZ-deciel

aandeel van de

aandeel van de

Lansingerlandse

Lansingerlandse

bovengrens WOZ-waarde (2015 en

voorraad in 2015

voorraad in 2015

mutatie

2020)

(volgens grenzen

(volgens grenzen

2015-2020

CBS-decielen

CBS-decielen

2015)

2015)

€ 100.000 (2015) / € 125.000 (2020)

0,8%

1,0%

0,2%

€ 122.000 (2015) / € 155.000 (2020)

1,9%

1,7%

-0,2%

€ 100.000 (2015) / € 179.000 (2020)

3,2%

1,6%

-1,6%

€ 157.000 (2015) / € 204.000 (2020)

6,4%

3,7%

-2,7%

€ 175.000 (2015) / € 230.000 (2020)

11,6%

8,9%

-2,7%

€ 196.000 (2015) / € 260.000 (2020)

12,9%

11,6%

-1,3%

€ 222.000 (2015) / € 298.000 (2020)

16,6%

16,7%

0,1%

€ 263.500 (2015) / € 352.000 (2020)

15,0%

18,7%

3,7%

€ 343.000 (2015) / € 450.000 (2020)

14,2%

17,7%

3,5%

> € 343.000 in 2015 en > € 450.000 in 2020)

17,5%

18,5%

1,0%

goedkoop

middelduur

duur

De onderstaande figuur 3-6 toont de Lansingerlandse verdeling naar woningwaarden (de oranje staven) in 2020 in vergelijking met het landelijke beeld (de blauwe staven). De goedkopere woningen zijn sterk ondervertegenwoordigd ten opzichte van het landelijke beeld, de duurdere woningen (vanaf een WOZ-waarde van € 230.000) zijn juist sterk oververtegenwoordigd. figuur 3-6 verdeling woningwaarden Nederland en Lansingerland in 2020 (x € 1.000)

88

bouwen in beweging

samenvatting De gemeente richt zich in haar woonvisie 2015-2020 op een aantal aandachtsgroepen, met name lage inkomens, starters, semi-starters, middeninkomens en ouderen. De gemeente heeft echter niet in kaart gebracht om hoeveel Lansingerlandse huishoudens het bij deze groepen gaat. Wat betreft de arbeidsmigranten is er wel een schatting van hun omvang, maar deze is niet erg precies en is bovendien slechts eenmalig gedaan. De gemeente geeft in de woonvisie bovendien geen onderbouwing voor de keuze van juist deze groepen als aandachtsgroepen. Wel geeft de gemeente voor de lage inkomens, (semi)starters en middeninkomens aan welk prijssegment woningen voor hen betaalbaar en/of geschikt is. Daarbij ontbreekt de onderbouwing voor de gekozen prijsgrenzen, met uitzondering van de wettelijk vastgelegde huurprijsgrens voor lage inkomens). Bovendien heeft de gemeente afgezien van de sociale huur niet in kaart gebracht hoeveel woningen er in die prijssegmenten in Lansingerland aanwezig zijn. Voor een goede uitvoering van de woonvisie is tussentijdse monitoring van zowel de vraag als het aanbod op de Lansingerlandse woningmarkt noodzakelijk. De gemeente heeft zich in de woonvisie voorgenomen het aantal Lansingerlandse huishoudens met een laag inkomen te monitoren.

In de praktijk monitort ze echter alleen gegevens over de huishoudens -afkomstig van binnen en buiten de gemeente- die via Woonnet Rijnmond actief naar een woning in Lansingerland zoeken. De rekenkamer keek naar de doelbereiking op de twee cijfermatige woonvisiedoelstellingen. De eerste doelstelling is dat er jaarlijks gemiddeld 400 woningen in Lansingerland worden opgeleverd. Deze werd in de periode 2015-2020 gemiddeld niet gehaald. Het tweede doel was het minimaal even groot houden van de sociale voorraad. Dit is wel gelukt, maar de woonvisie-insteek om de uitbreiding van de sociale voorraad afhankelijk te maken van de ontwikkeling van de doelgroep heeft geen nadere invulling gekregen. In de drie voortgangsbrieven over de woonvisie die naar de raad zijn gestuurd, worden de nieuwbouwproductie en de omvang van het corporatiebezit kwantitatief in beeld gebracht, maar niet het aantal Lansingerlandse huishoudens behorende tot de sociale doelgroep. Ook wordt er niet over de totale nieuwbouwproductie in het goedkope en middeldure segment gerapporteerd, terwijl de woonvisie hier wel maatregelen over bevat. Volgens de woonvisie wil de gemeente dat iedere woonconsument in Lansingerland een passende woning moet kunnen vinden. Dat betekent dat de gemeente streeft naar een goede aansluiting tussen vraag en aanbod op de Lansingerlandse woningmarkt.

De gemeente heeft verschillende prognoses laten opstellen voor de woonbehoefte in de komende tien jaar. Daarbij geldt echter dat de tussentijdse ontwikkelingen in de woningmarkt, de economie, de demografie en het ruimtelijke beleid de uitkomsten ervan minder bruikbaar kunnen maken. De rekenkamer vindt het daarom wat betreft het gemeentelijk inzicht in de woonvraag van belang dat de gemeente zich niet alleen op toekomstprognoses richt, maar in ieder geval ook op de huidige samenhang tussen inkomenssamenstelling van de Lansingerlandse huishoudens en de waardesamenstelling van de Lansingerlandse woningvoorraad. Zo kan zij zien of er problemen zijn in de huidige aansluiting tussen aanbod en vraag. Op dit punt heeft de gemeente echter nog weinig zicht. De woonvisie noch de voor de gemeente opgestelde onderzoeken bieden namelijk cijfermatig inzicht in de

89

bouwen in beweging

Rekenkamer

Lansingerland aansluiting tussen de inkomens van de Lansingerlandse huishoudens en de prijssamenstelling van de woningvoorraad. Daarom heeft de rekenkamer een CBSmicrodata-analyse uitgevoerd. De rekenkameranalyse laat zien dat tussen 2015 en 2019 de gemiddelde Lansingerlandse woningwaarde sterker steeg dan de landelijke gemiddelde woningwaarde. Voor de Lansingerlandse inkomens is dat niet gebeurd; de inkomensontwikkeling was in Lansingerland niet sterker dan in Nederland gemiddeld. De aansluiting tussen vraag en aanbod is in de periode 2015-2020 dus verslechterd, stelt de rekenkamer vast. De rekenkamer concludeert daarom dat het woonbeleid in Lansingerland, en de woonvisie 2015-2020 in het bijzonder, de beoogde aansluiting tussen vraag en aanbod in deze periode niet hebben gerealiseerd.

90

bouwen in beweging

4

gemeentelijke instrumenten

inleiding In dit hoofdstuk onderzoekt de rekenkamer in hoeverre het gemeentelijk instrumentarium past bij de opgave om de aansluiting tussen aanbod en vraag te verbeteren. Dit gebeurt aan de hand van de volgende deelvragen: • Welke instrumenten heeft de gemeente ingezet met het oog op een betere aansluiting van vraag en aanbod? • In hoeverre zijn deze instrumenten ingezet zoals in het beleid is beoogd? De rekenkamer richt zich in dit hoofdstuk op publiekrechtelijke instrumenten waarmee de gemeente kan sturen op de verhouding tussen vraag en aanbod op de woningmarkt. Samenwerkingsafspraken die de gemeente maakt met partners in het woonveld, zoals woningcorporaties en ontwikkelaars, komen in hoofdstuk 5 aan bod. In dit hoofdstuk behandelt paragraaf 4-2 de (juridische) instrumenten gericht op toegang tot de sociale voorraad en de regulering van de woningvoorraad. In paragraaf 4-3 staat het ruimtelijk instrumentarium waarover de gemeente beschikt centraal. In paragraaf 4-4 komen de op woningzoekenden gerichte gemeentelijke subsidies, leningen en informatieverstrekking aan de orde. Ook dit is immers gemeentelijk instrumentarium om de vraag en aanbod op de woningmarkt te verbeteren. Paragraaf 4-5 behandelt specifiek het gemeentelijk instrumentarium om meer huisvesting voor arbeidsmigranten in de gemeente te realiseren. Een samenvattende paragraaf sluit het hoofdstuk af.

juridisch instrumentarium inleiding Deze paragraaf behandelt de instrumenten waarmee de gemeente kan sturen op de toegang tot de sociale huursector en de regulering van de woningvoorraad. Dit gaat ten eerste over een wettelijk vastgelegd streefpercentage voor de aan de desbetreffende doelgroep verhuurde woningen. Ten tweede zijn dit instrumenten die voortkomen uit de Huisvestingswet. Gemeenten hebben in de regio Rotterdam een gezamenlijke Verordening woonruimtebemiddeling vastgesteld, op basis waarvan zij woningen kunnen labelen en daardoor met voorrang kunnen toewijzen aan specifieke categorieën woningzoekenden, zoals ouderen boven de 55 jaar of jongeren tot 27 jaar. Woningwet: passend toewijzen Corporaties dienen aan ten minste 95% van de huurtoeslaggerechtigde huishoudens (ofwel de primaire doelgroep) een passende woning toe te wijzen. Een passende woning heeft een huur onder de aftoppingsgrens (d.w.z. de maximale huur tot waar huurders huurtoeslag ontvangen). Dit moet voorkomen dat mensen uit de primaire

91

bouwen in beweging

doelgroep een te dure huurwoning voor hun inkomen krijgen toegewezen en ‘dure scheefwoners’ worden. 178 Ter aanvulling op deze regel spraken gemeenten in de regio Rotterdam in 2019 met corporaties af dat zij tenminste 75% van hun vrijgekomen sociale huurwoningen (d.w.z. een maandhuur van maximaal € 737,14 in 2020) toewijzen aan de primaire doelgroep. 179 De landelijke 80-10-10 regel schrijft corporaties al voor dat zij 80% van hun vrijgekomen sociale huurwoningen toewijzen aan het totaal van de primaire en secundaire doelgroepen (zie paragraaf 2-3-2. 180 In deze regionale afspraak ligt echter de nadruk op de primaire doelgroep (oftewel de laagste inkomensgroep binnen de sociale doelgroep, te weten huishoudens die in 2021 een verzamelinkomen tot € 32.200 hadden). Corporaties in de regio Rotterdam dienen dus 75% van hun vrijgekomen sociale huurwoningen toe te wijzen aan de primaire doelgroep. De regio gaat daarmee verder dan het rijk in haar streven vooral de primaire doelgroep aan bod te laten komen. Huisvestingswet: huisvestingsverordening De Huisvestingswet 2014 geeft de gemeenten instrumenten om hun huisvestingsbeleid vorm te geven. In een huisvestingsverordening kunnen zij in de eerste plaats regels stellen aan het in gebruik nemen of geven van woonruimte.

Zoals beschreven in paragraaf 2-4-2 hebben gemeenten In de regio Rotterdam hiervoor als huisvestingsverordening de gezamenlijke Verordening woonruimtebemiddeling vastgesteld. Deze maakt het onder meer mogelijk om woningen te labelen en daarmee met voorrang kunnen toewijzen aan specifieke categorieën woningzoekenden, zoals ouderen boven de 55 of jongeren tot 27. In de tweede plaats kunnen gemeenten op basis van de Huisvestigingswet middels een verordening regels stellen aan het wijzigingen van de samenstelling van de woningvoorraad. Het gaat dan bijvoorbeeld om het splitsen van woningen of het verhuren van woningen aan toeristen. De onderwerpen onttrekking, splitsing en samenvoegen van woningen heeft de gemeente in 2016 ingevoegd in de regionale verordeningstekst. Het resultaat is de Verordening Woonruimtebemiddeling gemeente Lansingerland (1e wijziging). 181 Hierin is opgenomen dat het college toestemming moet verlenen voor onttrekking, splitsing en samenvoegen. In juni 2020 was de regionale verordening geactualiseerd en nam de raad de Verordening Woonruimtebemiddeling regio Rotterdam als gemeentelijke huisvestingsverordening aan. Via de Verordening Woonruimtebemiddeling gemeente Lansingerland 2020 zijn de regels voor onttrekking, splitsing en samenvoegen nog van kracht.

Zoals behandeld in paragraaf 2-4-2 hebben de regiogemeenten van de regio Rotterdam sinds 2015 een gezamenlijke Verordening woonruimtebemiddeling. Deze is gericht op sociale huurwoningen. 182 De wet schrijft voor dat de verordening maximaal vier jaar geldig is en dat gemeenten moeten kunnen aantonen dat er sprake is van schaarste. RIGO heeft dit onderzoek in 2015 en, in aanloop naar de verlenging van de

178 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, kamerbrief ‘Huurbeleid’, 8 juni 2017. 179 SvWrR, ‘Regioakkoord nieuwe woningmarktafspraken regio Rotterdam’, vastgesteld op 23 januari 2019, p. 14. 180 primaire en secundaire doelgroep vormen samen de sociale doelgroep. De sociale doelgroep zijn alle huishoudens die in 2021 een verzamelinkomen tot € 40.024 hadden. Zie ook paragraaf 2-3-2 181 Gemeente Lansingerland, ‘Betaalbaarheidsinstrumenten ‘Wat betaalbaar is moet betaalbaar blijven’, 12 december 2021, p.9. 182 De Verordening woonruimtebemiddeling komt overeen met de huisvestingsverordening zoals vermeld in artikel 5 van de Huisvestingswet 2014.

92

bouwen in beweging

verordening, in 2019 uitgevoerd. 183 Uit het onderzoek in 2019 bleek dat er sprake was van schaarste in alle categorieën sociale huurwoningen (zie ook paragaaf 3-3-2). De regiogemeenten hebben de huisvestingsverordening daarop in 2020 verlengd voor maximaal vier jaar. 184 Om een woning te kunnen huren, heeft een woningzoekende een huisvestingsvergunning nodig die wordt afgegeven als hij of zij voldoet aan de voorwaarden (zoals een inkomenseis). Het college mandateert de betreffende corporatie om de vergunning te verstrekken. 185 In de prestatieafspraken kunnen gemeenten en corporaties vastleggen of zij voorrang willen geven aan specifieke doelgroepen. Corporaties selecteren de woningen die zij hiervoor aanwijzen en voeren de toewijzing uit. 186 Naast inkomenseisen bevat de verordening acht categorieën woningzoekenden aan wie corporaties voorrang kunnen verlenen bij voor hen gelabelde woningen. Hoofdstuk 5 gaat nader in op de vraag of en, zo ja, in welke mate corporaties dit instrument inzetten. De verordening bevat de volgende voorrangcategorieën: tabel 4-1: gelabelde woonruimte en voorrangscategorieën categorie woonruimte (gelabelde woonruimte)

categorie woningzoekenden (voorrangscategorie)

1 Woonruimte geschikt voor de huisvesting van senioren

Huishoudens waarvan tenminste één lid de leeftijd van 55 jaar, of een

2 Woonruimte in het bijzonder geschikt voor de huisvesting van

Huishoudens waarvan alle leden niet ouder zijn dan 27 jaar, of een

jongeren 3 Woonruimte in het bijzonder geschikt voor de huisvesting van starters 4 Woonruimte in het bijzonder geschikt voor de huisvesting van doorstromers 5 Woonruimte in het bijzonder geschikt en nodig voor bewoners met een beperking

hogere, nader te bepalen leeftijd, heeft bereikt lagere, nader te bepalen, leeftijd hebben Huishoudens die geen zelfstandige woonruimte achterlaten Huishoudens die een zelfstandige woonruimte achterlaten Huishoudens in het bezit van een indicatie

6 Woonruimte in het bijzonder geschikt voor gezinnen

Huishoudens bestaande uit tenminste één volwassene en één kind

7 Woonruimte in het bijzonder geschikt voor grote huishoudens 12

Huishoudens bestaande uit tenminste vijf personen

8 Woonruimte in het bijzonder geschikt voor huishoudens met een laag inkomen

jonger dan 18 jaar Huishoudens met een bij de woonruimte passend, nader te bepalen, inkomen

Zoals gezegd is de regionale verordening van toepassing op huurwoningen tot de liberalisatiegrens. Dit betekent niet dat andere huurprijscategorieën uitgesloten zijn van dit instrument. Gemeenten kunnen de grens lager of juist hoger leggen. De Huisvestingswet vermeldt namelijk geen maximale huurprijs. Aanvankelijk stond in de Huisvestingswet wel dat het tegengaan van “schaarste aan goedkope huurwoningen” het doel moest zijn van de maatregelen in de verordening. Sinds 1 juli 2019 is dit echter aangepast in “schaarste aan woonruimte” om duidelijker te maken

183 RIGO, ‘ Hoofdlijnennotitie Actualisatie Verordening woonruimtebemiddeling regio Rotterdam’, 21 november 2019. 184 Gemeente Lansingerland, raadsbesluit ‘Vaststelling Verordening Woonruimtebemiddeling 2020’, 25 juni 2020. 185 E-mail medewerker gemeente. 186 Maaskoepel, ‘Spelregels woonruimtebemiddeling Maaskoepel’, december 2014, p. 6 en 12.

93

bouwen in beweging

dat gemeenten ook de toegang tot middeldure huurwoningen kunnen reguleren. 187 Zo bevat de huisvestingsverordening van de gemeente Amsterdam de categorie ‘gereguleerde middeldure huurwoningen’ met een huur tot € 1.040,73 (prijspeil 2021) waarvoor huurders een huisvestingsvergunning moeten aanvragen. 188 In de gezamenlijk opgestelde huisvestingsverordeningen van de regio Rotterdam gaat het echter niet over middeldure huurwoningen. lokale en regionale binding De verordening bevat daarnaast de mogelijkheid om bij maximaal de helft van de vrijkomende sociale huurwoningen voorrang te geven aan woningzoekenden die wonen of werken in de regio Rotterdam, ook wel lokale of regionale binding genoemd. Bij maximaal de helft van deze woningen mag vervolgens voorrang worden verleend aan woningzoekenden die een directe band hebben met de betreffende gemeente. 189 Paragraaf 5-3 gaat nader in op de uitwerking van dit instrument, omdat dit gebeurt in samenwerking met corporaties. urgentieverklaringen De vraag naar woningen in het sociale segment wordt mede bepaald door mensen die voorrang krijgen bij vrijgekomen sociale huurwoningen op basis van een urgentieverklaring. 190 Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de huisvesting van deze doelgroep, al ligt de uitvoering ervan bij corporaties.

In de regio gaat het grootste deel van de urgentieverklaringen naar mensen die doorstromen uit opvanginstellingen (zoals de gevangenis of een kliniek) of een medische noodzaak hebben. Ook bewoners die als gevolg van sloop of grondige renovatie hun woning moeten verlaten, krijgen voorrang. De gemeente Lansingerland geeft aan dat in haar gemeente vooral veel urgentieverklaringen worden toegekend aan gescheiden ouders met inkomensproblematiek, naar mensen die vanwege sloop hun huis moeten verlaten en naar statushouders. De gemeente Lansingerland alle urgentieverklaringen zelf af. 191 In de regio Rotterdam krijgen vergunninghouders (ofwel asielzoekers met een verblijfstatus) automatisch een urgentiestatus. Zij hoeven hiervoor dus geen aanvraag in te dienen. opkoopbescherming Zoals vermeld in paragraaf 2-5-5 bevat de nota Grondbeleid 2019-2022 uitgangspunten voor nieuwbouw in de categorie sociaal en de categorie starterswoningen (middelduur). 192 Die uitgangspunten zijn erop gericht de woningen nog jarenlang na oplevering bereikbaar te houden voor de doelgroep waarvoor ze gebouwd zijn. Echter, dankzij een wijziging van de Huisvestingswet kunnen gemeenten sinds kort ook iets doen met betrekking tot bestaande bouw.

Vanaf 1 januari 2022 mogen gemeenten namelijk een zogeheten opkoopbescherming instellen voor specifieke, door haar aangewezen wijken indien schaarste dan wel leefbaarheidsproblemen zijn

187 RIGO Research en Advies, ‘Evaluatie Huisvestingswet 2014. Instrumenten voor het lokale huisvestingsbeleid’, 17 mei 2020, p. 6-7. 188 Gemeente Amsterdam, ‘Huisvestingsverordening Amsterdam 2020’, 15 oktober 2019. 189 Dit is gebaseerd op artikel 14 van de Huisvestingswet 2014. 190 Dit is gebaseerd op artikel 12 van de Huisvestingswet. Bijlage 1 van de Verordening woonruimtebemiddeling beschrijft het proces van en de voorwaarden voor urgentieverlening. 191 Een deel van de gemeenten binnen de regio (waaronder Rotterdam, Schiedam en Vlaardingen) hebben dit belegd bij de Stichting Urgentiebepaling Woningzoekenden Rijnmond (SUWR) 192 Gemeente Lansingerland, ’Nota Grondbeleid 2019-2022’, januari 2019, p. 4.

94

bouwen in beweging

aangetoond”. 193 Woningen in deze wijken mogen dan na verkoop -meestal- niet meer verhuurd worden, alleen bewoning door de eigenaar is nog toegestaan. Doel is om zo goedkope en middeldure koopwoningen beschikbaar te houden voor de doelgroep. Voorheen was dit enkel mogelijk voor nieuwbouw, bijvoorbeeld wanneer de gemeente grond verkocht en in de koopakte voorwaarden voor het gebruik van de woningen opnam (hoofdstuk 5 gaat hier nader op in). De gemeente Lansingerland heeft nog geen opkoopbescherming aangekondigd, maar onderzoekt of en hoe dit toegepast kan worden. 194

ruimtelijk instrumentarium inleiding Zoals aangegeven in hoofdstuk 2, bevatten de woonvisie 2015-2020 en het coalitieakkoord 2018 -2022 doelstellingen over nieuwbouw en de segmentering daarvan. Jaarlijks moeten er gemiddeld 400 woningen bijkomen en 20% zou in het sociale segment moeten worden gerealiseerd. 195 De gemeente heeft ook instrumenten waarmee zij kan sturen op nieuwbouw binnen de ruimtelijke ordening. Dat gaat dan met name via het bestemmingsplan. Deze paragraaf beschrijft de ruimtelijke instrumenten die de gemeente kan inzetten om de woningbouw te stimuleren, al dan niet op gewenste segmenten van de woningmarkt. sturen via het bestemmingsplan Gemeenten kunnen via hun bestemmingsplannen sturen op de woningvoorraad in bestaand stedelijk gebeid en nog te bebouwen gebieden. Aan de hand van de voorschriften (bijvoorbeeld over maximale bouwhoogte en toegestane vormen van gebruik) maken zij daarmee namelijk meer of minder woningen mogelijk. Vanzelfsprekend is er daarbij nauwe samenhang met andere aspecten van het gemeentelijk beleid nodig, bijvoorbeeld ten aanzien van parkeernormen bij nieuwbouw (d.w.z. de minimale hoeveelheid te realiseren parkeerplaatsen per woning). doelgroepenverordening De Wet ruimtelijke ordening (Wro) 2008 stelt gemeenten in staat om in bestemmingsplannen regels op te nemen over gewenste wooncategorieën.

Sinds de wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening (dat de uitvoering van deze wet regelt) in 2017 hebben gemeenten bovendien ruimere mogelijkheden om minimumpercentages ten aanzien van geliberaliseerde woningen voor middenhuur op te nemen in het bestemmingsplan. Daarvoor gold dit alleen voor woningen in het sociale segment en particulier opdrachtgeverschap. In een doelgroepenverordening legt de gemeente vast welke doelgroepen voor deze woningen in aanmerking komen.

193 Hoewel de termen ‘opkoopbescherming’ en ‘zelfbewoningsplicht’ vaak door elkaar worden gebruikt, zijn dit andere instrumenten. Gemeenten hadden al de mogelijkheid om als contractpartij een zelfbewoningsplicht voor nieuwbouwwoningen in te voeren, bijvoorbeeld via erfpacht. Ook woningcorporaties nemen vaak een contractuele zelfbewoningsplicht op bij de verkoop van sociale huurwoningen. De opkoopbescherming geldt daarentegen voor alle woningen in een vooraf gedefinieerde prijsklasse en gebied, en voor een periode van maximaal vier jaar. 194 Gemeente Lansingerland, ‘Betaalbaarheidsinstrumenten ‘Wat betaalbaar is moet betaalbaar blijven’, 12 december 2021, p.5. De gemeente geeft in wederhoor aan dat het zeer de vraag is of dit instrument in kleinere (niet-stedelijke)gemeenten als Lansingerland juridisch mogelijk is. 195 Het coalitieakkoord geeft aan dat bij inbreidlocaties en herontwikkeling kan worden afgeweken van het uitgangspunt van 20% sociaal.

95

bouwen in beweging

De gemeente Lansingerland heeft sinds 23 december 2021 een ‘doelgroepenverordening’ 196 De gemeente beschikt hiermee dus sinds kort over een publiekrechtelijk instrument, waarmee zij onder meer kan sturen op het aanbod aan sociale en middeldure nieuwbouwwoningen. Anders dan in een privaatrechtelijke overeenkomst (bijvoorbeeld wanneer de gemeente grond verkoopt en hier contractuele eisen aan verbindt), gelden deze voorwaarden dan in het hele gebied waarop het bestemmingsplan van toepassing is. grondbeleid Het bestemmingsplan schetst de ruimtelijke kaders waaraan een project dient te voldoen, maar door middel van het grondbeleid werkt de gemeente dit concreet uit. Door eisen te stellen aan het gebruik van grond kan de gemeente in meer of mindere mate invloed uitoefenen op nieuwbouw-, herstructurerings-, transformatie- of sloopprojecten. De recentste nota grondbeleid werd in 2019 door de raad vastgesteld (deze kwam ook in paragraaf 2-5-5 aan de orde). 197 Als een gemeente in een ontwikkeling zelf ook grond bezit of verwerft zal zij in de regel meer betrokken zijn. Ook de grootte van de betreffende ontwikkeling speelt hierin natuurlijk een rol. De gemeente onderscheidt zelf verschillende rollen die zij kan vervullen: 198 • actief grondbeleid: de gemeente bezit (of verwerft) grond, ontwikkelt die en verkoopt de grond onder voorwaarden aan marktpartijen.

Dit hebben de voormalige gemeenten die in Lansingerland opgingen, in het verleden veel gedaan. Als gevolg van negatieve waardeontwikkeling van de aangekochte grond kwam de gemeente tussen 2013 en 2015 onder preventief toezicht van de provincie te staan. 199 • faciliterend (of passief) grondbeleid: de gemeente bezit geen grond, maar bepaalt in de planvormingsfase de randvoorwaarden via het bestemmingsplan en een anterieure overeenkomst met een ontwikkelaar. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de gemeente het initiatief neemt (proactief faciliterend) of enkel medewerking verleent (passief facilitair); • participerend grondbeleid: een middenweg tussen de bovenstaande rollen, in de vorm van een publiek-private samenwerking. De gemeente geeft in de nota Grondbeleid 2019-2022 aan voor de lopende, grote(re) projecten nog een actief grondbeleid te voeren (waaronder Westpolder-Bolwerk en Wilderszijde), maar bij nieuwe ontwikkelingen voor een faciliterend grondbeleid te kiezen. Hierbij zal zij zich beperken tot het stellen van kaders via onder meer het bestemmingsplan en het sluiten van (privaatrechtelijke) overeenkomsten. 200 De gemeente maakt deze omslag omdat aan actief grondbeleid meer financiële risico’s zitten dan aan passief beleid, en de gemeente “een toename van de financiële risico’s (…) niet gewenst” vindt.

Bovendien heeft de gemeente voor de komende tien jaar binnen de projecten waarvoor zij eerder grond aankocht (waaronder Westpolder-

196 Gemeente Lansingerland, ‘Doelgroepenverordening Woningbouw Lansingerland 2021’, 23 december 2021. 197 Gemeente Lansingerland, ’Nota Grondbeleid 2019-2022’, januari 2019, p. 198 Gemeente Lansingerland, ’Nota Grondbeleid 2019-2022’, januari 2019, p. 8. 199 Antea Group, ‘Herprogrammering sociale woningbouw Regio Rotterdam’, 9 juni 2021, p.12. Zie ook https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-enmilieu/hoe-lansingerland-de-grondcrisis-te-boven-kwam 200 Gemeente Lansingerland, ’Nota Grondbeleid 2019-2022’, januari 2019, p. 8 en 9.

96

bouwen in beweging

Bolwerk en de nog te ontwikkelende locatie Wilderszijde) nog voldoende gronden in bezit om het merendeel van haar ambities te realiseren, zo schrijft ze. 201 In de nota staat verder het uitgangspunt dat de gemeente, als zij zelf grond uitgeeft, voor betaalbare nieuwbouwwoningen vastlegt hoe lang ze beschikbaar blijven voor de doelgroep (niet te duur worden). Ook hanteert de gemeente dan een antispeculatiebeding: de woningen mogen vijf jaar niet doorverkocht worden. 202 Ten slotte is het uitgangspunt dat nieuwbouwwoningen op door de gemeente uitgegeven grond niet bij opbod worden verkocht en bedoeld zijn voor (tenminste) vijf jaar zelfbewoning (tenzij anders overeengekomen). 203 Bij private ontwikkelingen (dus op grond van derden) zijn bovengenoemde zaken ‘richtlijnen.’ Inmiddels is per december 2021 via de doelgroepenverordening geregeld dat sociale huurwoningen tenminste 25 jaar voor de doelgroep beschikbaar blijven, middeldure huurwoningen 15 jaar en middeldure koop voor 5 jaar. 204

subsidies, leningen en informatie voor woningzoekenden De gemeente kan nog andere beleidsinstrumenten inzetten om inwoners te stimuleren specifieke keuzes te maken op de woningmarkt. Het gaat dan om financiële hulp, voorrangverlening en informatieverstrekking aan huishoudens. De gemeente kan bijvoorbeeld startersleningen beschikbaar stellen of verhuispremies verstrekken aan ouderen die een voor hen te grote (sociale) huurwoning verlaten. Beide instrumenten worden door de gemeente niet ingezet. 205