Lokale Energie Strategie en herziening Grootschalige Opwek - concept.pdf

Het verloop van het proces bestond uit de volgende stappen: • Aanvraag wordt ingediend en beoordeeld, aanvrager ontvangt feedback • Verbeterde aanvraag wordt ingediend en beoordeeld • Advies wordt voorgelegd aan college en raad voor afgifte ontwerp-VVGB • Ontwerpvergunning wordt ter inzage gelegd • Anterieure overeenkomst en samenwerkingsovereenkomst worden vastgesteld door college • Zienswijzetermijn ontwerpvergunning sluit, college stelt responsnota vast • Definitieve VVGB wordt afgegeven door raad, definitieve vergunning ter inzage • Beroepstermijn sluit, evt. volgt beroepsprocedure en hoger beroep • Vergunning onherroepelijk, uitvoering begint

In twee gevallen is geen beroep in gesteld, in twee andere gevallen is door een omwonende beroep ingesteld. Bij een van deze zaken heeft de gemeente een herstelbesluit genomen, waarna de gemeente door de rechtbank in het gelijk is gesteld. De tweede juridische procedure loopt ten tijde van schrijven nog (juli 2022). Bij het vijfde zonnepark is de beroepstermijn nog niet gesloten. Uit de evaluatie van het beoordelingsproces komen de volgende zaken naar voren: • Het opstellen van de anterieure overeenkomst en samenwerkingsovereenkomst moet zeer zorgvuldig gebeuren, de daarvoor gebruikte voorbeelden uit andere gemeenten lieten teveel ruimte voor interpretatie. In beide beroepszaken moesten artikelen hersteld worden die onvoldoende specifiek waren, zoals het voorkomen van hinder door schittering, en het stellen van financiële zekerheid voor ontmanteling. Inmiddels is uit de vijf zaken een sjabloon ontstaan voor deze overeenkomsten dat specifiek genoeg is. • Voor het beoordelen van de aanvragen is gebruik gemaakt van externe expertise, het ambtelijke team van de gemeente heeft hiervan veel geleerd. De beoordeling van eventuele toekomstige aanvragen hoeft dan ook niet meer standaard te gebeuren met externen, deze kunnen beter voor specifieke vragen (bijvoorbeeld rondom een nieuwe technologie) worden ingeschakeld.

• Het traject van uitgebreide omgevingsvergunning is een expertise van de Omgevingsdienst, waarmee zeer prettig is samengewerkt en waardoor de gemeente is ontzorgd. Dit lijkt ook voor de toekomst een goede keuze. • Bij de juridische procedures die zijn doorlopen is de kennis en ondersteuning van een advocatenkantoor dat in duurzame energie gespecialiseerd is, van grote meerwaarde gebleken. Juridische trajecten kunnen zeer complex en langdurig zijn, onder andere door achterstanden bij de rechtbank waardoor zittingen en uitspraken op zich laten wachten. Het is goed om dit tijdig te communiceren aan zowel initiatiefnemers als eisers (omwonenden), we hebben gemerkt dat dit tot frustratie en onbegrip kan leiden. Soms worden de lange doorlooptijden ook ingezet als vertragingstactiek. • Ondanks onze eisen voor participatie en communicatie vooraf met de provincie, blijkt dat er in alle gevallen zienswijzen zijn ingediend door zowel de provincie als omwonenden. Het vooroverleg met de provincie kan worden uitgebreid om daarmee meer op een lijn te komen. Bij zienswijzen door omwonenden blijkt dat er vaak meer speelt (zoals eerdere conflicten in de buurt of met de gemeente), maar ook dat zorgen en bezwaren worden weggenomen door meer communicatie en participatie in het voortraject.

• Gedurende het proces zijn veel vragen gesteld door omwonenden over het omgevingsfonds, waarvan de spelregels op dat moment nog niet bekend waren. Dit leidde tot onduidelijkheid over hoe de omgeving profiteert van het zonnepark. Sommige omwonenden waren in de veronderstelling dat ze persoonlijk financiële compensatie zouden krijgen. • In de pilot is gekozen om niet op volgorde van binnenkomst te behandelen maar op kwaliteit van de aanvraag, en om pas enkele maanden na het verschijnen van de Visie met beoordeling te starten. Dit heeft erg goed gewerkt en geleid tot kwalitatief goede aanvragen, en bijvoorbeeld tot een aanvraag die later werd ingediend maar vanwege de hoge kwaliteit wel een plekje in de ‘top vijf’ kreeg. • De taakverdeling rondom de vergunningverlening en de juridische procedures was soms on-voldoende duidelijk. Dit heeft de gemeente in samenwerking met de Omgevingsdienst en AKD uitgevoerd. Inmiddels zijn de afspraken duidelijker geworden, met de gemeente als co-ordinerende partij.

35

Aanbevelingen naar aanleiding van de evaluatie van het beoordelingsproces 5. Schakel alleen externe expertise in voor gerichte vragen of voor het beoordelen van een onderwerp uit een aanvraag waarop de kennis binnen de gemeente tekort schiet. 6. Stel regels vast voor het Omgevingsfonds en communiceer tijdig en duidelijk over de mogelijkheden voor participatie en financiële compensatie voor omwonenden. 7. Houd vast aan het beoordelen op basis van kwaliteit in plaats van volgorde van binnenkomst. Zeker met meer diversiteit in typen aanvragen (technologieën, schaal van projecten) geeft dat flexibiliteit. 8. Communiceer duidelijk over risico’s en doorlooptijden van de beoordeling, vergunningverlening en juridische procedures, ook richting de ontwikkelaar. Projecten die afhankelijk zijn van landelijke subsidierondes kunnen soms onder tijdsdruk staan, maar dit mag nooit ten koste gaan van de zorgvuldigheid van beoordeling en van contracten. 3. Toetsingscriteria aanvragen (zon) In de Visie zijn vier typen voorwaarden onderscheiden: landschappelijke inpassing, maatschappelijke meerwaarde, participatie, en procedurele en technische voorwaarden. Deze werden weer onderverdeeld in verschillende onderwerpen, die in de aanvraag onderbouwd dienden te worden (motiveringsplicht).

Net als bij het procesverloop kan ook hier alleen geëvalueerd worden voor zonnepark-aanvragen omdat dat de enige behandelde aanvragen zijn, maar daar komen ook enkele algemene opmerkingen en aanbevelingen uit voort. De volgende punten komen naar voren bij evaluatie van de toetsingscriteria: • Landschappelijke inpassing blijkt meervoudig ruimtegebruik soms lastig, zeker om er echt een zinvolle invulling aan te geven. Landschappelijke meerwaarde wordt vooral gecreëerd aan de randen van een zonnepark, niet tussen de panelen. Alleen schapen laten grazen omdat daarmee aan een voorwaarde wordt voldaan, heeft weinig meerwaarde. • Bij landschappelijke inpassing moet niet alleen gekeken worden naar de aanwezige structuren en soorten in het landschap, maar ook naar de wensen van omwonenden die daar niet altijd bij aansluiten. Ook in een meer open landschap kan het bijvoorbeeld zijn dat de omwo-nenden de voorkeur geven aan een hogere inpassing. Participatie is dus in een vroeg stadium belangrijk, en er moet een balans gevonden worden tot wat ‘objectief’ in het landschap past en hoe het landschap lokaal wordt beleefd. • Bij maatschappelijke meerwaarde gaat het zowel om elementen in het landschap, zoals voor educatie of natuurbeleving, als om participatie en betrokkenheid van omwonenden. Daarom is het logischer om dit criterium te integreren in deze andere criteria.

Nu leidt het onderscheid tot herhalingen in aanvragen. • Participatie in de projectvoorbereiding (procesparticipatie) was in de Visie goed verwoord maar er blijkt in de praktijk soms toch een erg minimale uitvoering aan gegeven te zijn. Deels kwam dit door corona-beperkingen. Voor de toekomst zou het goed zijn om deze eis zwaarder aan te zetten, omdat de omgeving zich niet altijd goed genoeg gehoord heeft gevoeld. Daarnaast is het aan te bevelen om ook belangengroepen meer te benoemen als partners bij participatie. Die zijn nu wisselend betrokken. • Participatie heeft geen directe relatie met juridische trajecten, al wordt dit wel als argument gebruikt in de zienswijzen en beroepschriften die we hebben gezien. Als een omwonende op het zonnepark tegen is, zal vaak een juridisch traject volgen ongeacht de kwaliteit van het plan of van het participatietraject. • Bij juridische trajecten is het inschakelen van externe juridische expertise een must. Hiervoor is budget beschikbaar vanuit de gevraagde bijdrage aan ‘ambtelijke kosten’ die de ontwikkelaar betaalt (geregeld in de anterieure overeenkomst).

•

•

•

• • •

Participatie bij de uitvoering (projectparticipatie) is in alle gevallen geregeld in de vorm van obligaties en een afdracht aan een omgevingsfonds. Dit is jammer omdat er geen sprake is van echt lokaal eigenaarschap (risicodragend). Wel zijn er financiële voordelen voor de omgeving. Dit was het hoogst haalbare: er is gesproken met lokale organisaties voor een meer coöperatieve aanpak, maar daar bleek geen animo voor. Inmiddels is er wel een coöperatie: Laarbeek Energie. Daarmee is er de mogelijkheid om dit criterium zwaarder aan te zetten en echt lokaal eigendom te eisen. Het Omgevingsfonds wordt op dit moment ingericht en lijkt veelbelovend. Het zou daarom goed zijn om dit verplicht te maken, ook voor kleinere projecten die dan een meer symbolische bijdrage zouden kunnen doen. Zo profiteert de hele gemeente van de projecten en wordt duurzaamheid in de gemeente versneld. Meervoudig ruimtegebruik lijkt niet altijd meerwaarde te hebben. Dit kan wel goed gerealiseerd worden aan de randen van een zonnepark, maar op een park zelf moet vooral gekeken worden hoe de grondkwaliteit wordt bewaakt (door voldoende indirect licht, door inzaaien met bepaalde kruiden en grassen). Procedurele en technische voorwaarden blijkt een erg ‘droge’ toetsing die altijd onderdeel zal zijn van de Omgevingsvergunning.

Het heeft geen meerwaarde om daar zelf criteria voor op te stellen, en die expertise heeft de gemeente ook niet. Al met al hebben de toetsingscriteria geleid tot aanvragen van goede kwaliteit. Wel zijn er kansen om de criteria wat te verstrengen om zo nog meer lokaal voordeel te behalen. De pilot had een maximum van 5 zonneparken in de hele gemeente. Tijdens de beoordeling is gebleken dat ook vooral gekeken moet worden naar de draagkracht van een (zoek)gebied. Het gebied ten noorden van de Blauwe Poort lijkt bijvoorbeeld met de komst van twee zonneparken verzadigd, omdat daar ook een natuuropgave ligt. Het is daarom logischer om eventuele volgende projecten niet te ‘tellen’ maar vooral te bekijken in de lokale context. Zeker als er ook andersoortige aanvragen komen (bijvoorbeeld voor opslag) moet deze afwe-ging een plaats krijgen in de beoordeling.

Aanbevelingen 9. Maak twee criteria in plaats van drie: vervang landschappelijke inpassing, maatschappelijke meerwaarde en participatie door ruimtelijke en maatschappelijke criteria. Laat daarnaast het criterium procedurele en technische voorwaarden in stand, maar verwijs daarbij vooral naar landelijke richtlijnen. 10. Verstreng de eisen voor zowel procesparticipatie als projectparticipatie. Zet bij procesparticipatie in op het betrekken van omwonenden en belangenorganisaties, bijvoorbeeld voor de vormgeving van landschappelijke inpassing. Zet bij projectparticipatie in op 50% lokaal eigendom (risicodragend). 11. Maak een afdracht aan het Omgevingsfonds altijd een verplichting, en relateer de hoogte van de afdracht aan de omvang van het project. 12. Stel een criterium op waardoor gekeken wordt naar de landschappelijke impact van een project in relatie tot andere (voorgenomen) ontwikkelingen in het gebied. 4. Procesverloop zoekgebied (wind) Uit de RES 1.0 en eigen vooronderzoek bleek dat de meest waarschijnlijke plek voor een windpark is in het zoekgebied Lieshoutse Heide. Daarom heeft de gemeente voorkeursrecht gevestigd op het zoekgebied om zo regie te kunnen voeren, en een landschapsdialoog gevoerd om de lokale wensen en eisen van de omwonenden in kaart te brengen.

37

De volgende punten komen naar voren uit het procesverloop van het zoekgebied: • De WVG is een effectief middel gebleken om regie te kunnen voeren. Er is geen sprake geweest van grondspeculatie, terwijl dit in andere zoekgebieden in de regio wel wordt gezien. Daarnaast is door de communicatie over de WVG een windpark een actueel thema geworden in het gebied. Dit heeft tot veel weerstand geleid, maar ook tot veel waardevolle discussie. • Een schets van hoe de WVG in de praktijk heeft gewerkt staat beschreven in de recent verschenen RIB ‘onderzoek businesscase windmolens’. Daarnaast zijn zowel grondeigenaren als de gemeente met regelmaat benaderd door ontwikkelaars. Hieruit blijkt dat het inderdaad heeft gewerkt als instrument om grondspeculatie te voorkomen. • Juridisch gezien is de WVG in stand gebleven bij een beroep bij de rechtbank. Dit is een Nederlandse primeur: niet eerder werd op zo’n groot gebied WVG gevestigd met dit doel. • De landschapsdialoog heeft veel losgemaakt, het eindverslag geeft hiervan een overzicht. Kort gezegd is het doel om tot (ruimtelijke en maatschappelijke) eisen te komen niet geslaagd, maar ligt er wel een helder standpunt vanuit de omwonenden. Dit is gebaseerd op het ‘nee tenzij’ principe. Daarnaast blijft een deel van de inwoners tegen windmolens, ongeacht of de zorgen en vragen kunnen worden weggenomen. Aanbevelingen 13.

Neem het ‘nee tenzij’ standpunt over in nieuw beleid en stop daarmee een actief onderzoek of inspanningen naar een windpark in Laarbeek, totdat aan de voorwaarden kan worden voldaan die door de omwonenden zijn gesteld. 14. Beëindig de WVG. Deze is gevestigd met als doel het voorkomen van grondspeculatie en andere ongewenste ontwikkelingen en het behouden van regie, totdat er duidelijk nieuw beleid is van de gemeente, waarin de omwonenden zijn gehoord. Daarvan is nu sprake dus dit doel is behaald. 5. Actualiteit: passendheid in veranderende beleidscontext De Visie werd opgesteld in 2019, toen de RES 1.0 nog in ontwikkeling was en er nog veel onduidelijk was over de uitwerking van het Klimaatakkoord. Inmiddels is de RES vastgesteld en zijn de contouren van landelijk beleid meer zichtbaar, bijvoorbeeld op het gebied van de warmtetransitie. Ook hebben andere veranderingen plaatsgevonden. Zo is er landelijk sprake van energiearmoede en be-leid om dat te verminderen en is er in de provincies Noord-Brabant en Limburg recent netschaarste afgekondigd. Lokaal is er ten slotte sprake van een nieuwe coalitie, is de Omgevingsvisie Buitengebied vastgesteld en is er ervaring opgedaan met de Visie, die in deze evaluatie is beschreven. Al de-ze ontwikkelingen geven aanleiding tot enkele herzieningen in het beleid. Dit leidt tot onderstaande aanvullende aanbevelingen: 15.

Neem participatie als strenger criterium op bij nieuwe projecten rondom duurzame energie. Dit uitgangspunt wordt in de RES, het Klimaatakkoord en het coalitieakkoord omarmd, net zoals in de op handen zijnde Omgevingswet. Het past daarmee bij zowel lokale als bovenlokale ontwikkelingen. 16. Met de komst van coöperatie Laarbeek Energie is er een mogelijkheid om ook projectparticipatie meer vorm te geven. Ten tijde van de pilot was er geen energiecoöperatie. Platform Duurzaam Laarbeek is door de initiatiefnemers benaderd en heeft meegedacht met de aanvragen, maar gaf aan geen grotere rol te ambiëren in bijvoorbeeld coöperatief eigendom, beheer van aandelen of obligaties etc. Daarom leek uitgifte van

obligaties ten tijde van de eerste aanvragen het hoogst haalbare. Inmiddels is dat met de komst van coöperatie Laarbeek Energie veranderd. 17. De discussie rondom netschaarste vraagt om een nieuw toetsingscriterium voor projecten rondom duurzame energie. Aanvragen moeten getoetst worden op hun druk op het elektriciteitsnet. Projecten voor opslag zouden bijvoorbeeld positief moeten worden beoordeeld, terwijl bij grootschalige opwek juist de vraag moet worden gesteld of het meer wenselijke ontwikkelingen niet in de weg staat (zon op land mag bijvoorbeeld niet ten koste gaan van zon op dak). 18. Ontwikkelingen rondom energiearmoede, opslag, duurzame warmte en gedragsverandering illustreren dat grootschalige opwek slechts een deel is van de energiestrategie. Ook de RES en landelijk energiebeleid laten zien dat deze thema’s met elkaar samenhangen en samen een integrale aanpak vormen. Het is daarom aan te bevelen om een breder beleidskader te ontwikkelen waarin niet alleen grootschalige opwek een plaats krijgt, maar ook andere thema’s in de energietransitie.

39

Conclusie Als conclusie kan worden gezegd dat de jaren 2019-2022 voor Laarbeek een waardevol leertraject zijn geweest in de energietransitie. We hebben ons eigen gemaakt hoe we kwalitatief goede aanvragen voor zonneparken kunnen ontwikkelen en vergunnen, hebben ons beleid breder verankerd in de Omgevingsvisie Buitengebied en geparticipeerd in de totstandkoming van de RES 1.0 op basis van Laarbeekse uitgangspunten. Ook hebben we regie gehouden in het zoekgebied voor wind en de bewoners uitgedaagd om een lokaal standpunt te ontwikkelen. Tegelijk zien we ook verbeterpunten, en kansen om te kunnen inspelen op ontwikkelingen van de afgelopen jaren. Deze evaluatie biedt daar handvatten voor. Hieronder staat een overzicht van aanbevelingen uit de evaluatie. Samenvattend overzicht van aanbevelingen 1. Kies een ambitie die bij de aanpak past – kies of voor een bescheiden ambitie en daarbij een zorgvuldge aanpak en tempo, of voor een hogere ambitie met daarbij een aanpak die door meer beschikbare middelen en tempo mogelijk is. 2. Kies een pro-actieve aanpak bij innovatieve technologie – zet bijvoorbeeld voor de warmtetransitie in op een trekkersrol bij het onderzoeken van de haalbaarheid en wenselijkheid van nieuwe technologieën. 3.

Ontwikkel een breed beleidskader – ontwikkel integraal beleid voor de energietran-sitie waarin niet alleen grootschalige opwek een plaats heeft maar ook andere thema’s rondom energie- en warmte-opwek en besparing. 4. Sluit aan bij bredere beleidsontwikkelingen – maak beleid dat past bij regionaal en landelijk beleid en andere (technologische) ontwikkelingen. Sluit ook aan bij flankerend lokaal beleid zoals de Omgevingsvisie en het nieuwe coalitieakkoord. 5. Schakel externe expertise in waar nodig – externe expertise hoeft niet standaard een onderdeel te zijn van het beoordelen van projecten, maar kan veel meerwaarde hebben bij bijvoorbeeld technische en juridische vragen. 6. Richt het Omgevingsfonds in – stel kaders vast voor het Omgevingsfonds en stel betrokken partijen daarvan op de hoogte. 7. Beoordeel op kwaliteit – de doorlooptijd en uitkomst van een beoordeling is afhanke-lijk van de kwaliteit van een aanvraag, niet de volgorde van binnenkomst. 8. Communiceer helder over beoordelingstraject – dit geldt voor zowel communicatie richting initiatiefnemers als omwonenden. 9. Maak een nieuwe opzet beoordelingscriteria – de beoordelingscriteria rondom ruimtelijke inpassing en maatschappelijke meerwaarde / participatie kunnen handiger worden ingedeeld. 10.

Verstreng de eisen voor proces- en projectparticipatie – deze eisen kunnen worden verstrengd op basis van de opgedane ervaring en ontwikkelingen in de gemeente. 11. Verplicht een afdracht aan het Omgevingsfonds – dit zou voor (ook kleine) projecten een verplichting moeten zijn, zo dragen zij bij aan verduurzaming in de gemeen-te in brede zin. 12. Relateer beoordeling landschappelijke impact aan lokale ontwikkelingen – bekijk dit per locatie en landschapstype 13. Omarm het nee-tenzij standpunt over windturbines – formuleer nieuw beleid waarin dit standpunt over windmolens wordt overgenomen en uitgewerkt. 14. Beëindig de WVG – haal het voorkeursrecht van het gebied af omdat windenergie op korte termijn niet haalbaar is en omdat de doelen zoals gesteld voor de WVG zijn behaald.

15. Sluit bij participatiecriteria aan bij lokale en bovenlokale ambities op het gebied van participatie (zie ook punt 10). 16. Geef de lokale energiecoöperatie een rol bij participatie (zie ook punt 10). 17. Neem een toetsingscriterium op over netschaarste – zorg dat nieuwe projecten geen voor Laarbeek onwenselijke gevolgen hebben voor de belasting van het elektriciteitsnet. 18. Sluit in een breed beleidskader aan op energiebeleid van de regio, provincie en het Rijk (zie ook punt 3).

41