6 20260312 Rekenkameronderzoek Inwonersparticipatie Laarbeek (definitief) 4 maart 2026
Tekst van het document
Rekenkamerrapport
Inwonersparticipatie in Laarbeek
Definitief Maart 2026
Rekenkamer Gemert-Bakel en Laarbeek
Inhoudsopgave Voorwoord
1
1.
Conclusies en aanbevelingen
4
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6
Onderzoeksresultaten in het kort Beoordeling en beantwoording onderzoeksvragen De bevindingen in breder perspectief Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie Nawoord van de rekenkamer
4 4 7 9 12 13
2.
Inleiding
15
2.1 2.2 2.3 2.4
Aanleiding en context Onderzoeksvragen en normenkader Wijze van onderzoek Leeswijzer
15 15 17 17
3.
Het participatiebeleid van Laarbeek
18
3.1 3.2 3.3
Uitgangspunten van het beleid De uitvoering van het beleid Tussenbalans
18 21 23
4.
Participatie in de praktijk
25
4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.4 4.5
Inleiding Ervaringen van participanten Werkwijze Inzichten uit de enquêtes Verdieping van de inzichten Ervaringen vanuit de dorps- en adviesraden Over de dorpsraden Over de adviesraden Over de jongerenadviesraad Over initiatieven uit de gemeenschap De omgevingsdialogen De positie van de raad
25 25 25 27 30 31 31 33 34 35 35 37
Bijlage A
Onderzoeksvragen en deelvragen
39
Bijlage B
Geïnterviewde personen
43
Bijlage C
Bestudeerde documentatie
44
Bijlage D
Casusbeschrijvingen van projecten
45
Bijlage E
Dorpsraden
50
Bijlage F
Verslagen omgevingsdialogen
52
0
Voorwoord Voor u ligt het onderzoek naar inwonersparticipatie van de gemeente Laarbeek. De laatste jaren heeft het thema inwonersparticipatie op grote belangstelling van de politiek kunnen rekenen. Op 14 oktober 2021 heeft de gemeenteraad het “Participatiebeleid Omgevingswet” aangenomen als hamerstuk. Dit beleid geeft kaders waarbinnen de gemeente Laarbeek zelf haar participatie vormgeeft bij projecten of plannen in de fysieke leefomgeving en stimuleert het voeren van de omgevingsdialoog door initiatiefnemers. Er is gekozen om het participatiebeleid in drie delen op te stellen: 1. Onderhavig participatiebeleid, vast te stellen door de gemeenteraad, die de kaders op hoofdlijnen weergeeft 2. Uitvoeringsbijlage voor (beleids-) medewerkers, waarin medewerkers een stappenplan en handvaten meekrijgen om het participatieproces op de juiste wijze vorm te geven en hierin de juiste afwegingen te maken 3. Uitvoeringsbijlage voor inwoners over de omgevingsdialoog, waarin inwoners en ondernemers handvaten meekrijgen om de omgevingsdialoog te voeren wanneer zij zelf met een initiatief aan de slag willen in de fysieke leefomgeving. Het raadsbesluit riep het college van B&W op om actief aan de slag te gaan met het participatiebeleid en dit 1- of 2-jaarlijks te herijken.
Na het ophalen van onderzoeksuggesties vanuit de fracties en na overleg met de regiegroep heeft de rekenkamer in februari 2024 besloten om dit onderzoek naar inwonersparticipatie uit te gaan voeren, niet alleen voor Laarbeek, maar ook voor Gemert-Bakel. Op 3 december 2024 heeft de rekenkamer overleg gevoerd met een klankbordgroep uit uw midden. Toen zijn de precieze vraagstelling, de scope en afbakening van het onderzoek afgesproken. Vlak daarna hebben wij het onderzoeksbureau PBLQ geselecteerd voor de uitvoering ervan. Op 20 december 2024 hebben wij de onderzoeksopzet met de raad, het college en de ambtelijke organisatie gedeeld. In 2025 is het onderzoeksbureau aan de slag gegaan, beginnend met een oriënterende documentenanalyse. In februari heeft een startgesprek met de ambtelijke organisatie plaatsgevonden. In dit onderzoek is met een groot aantal personen gesproken. Naast de portefeuillehouder uit het college, de gemeentesecretaris en veel ambtenaren die betrokken zijn bij participatieprocessen, waren dat ook bestuursleden van diverse dorpsraden, deelnemers aan enkele participatieprocessen en niet in de laatste plaats een aantal raadsleden. Ook zijn er enquêtes verstuurd naar deelnemers aan participatietrajecten. Helaas kon dat niet bij alle projecten, aangezien de contactgegevens niet altijd bij de ambtelijke begeleiders van de participatie bekend waren.
Op basis van deze input en de voorhanden zijnde documenten heeft het onderzoeksbureau een feitenrelaas opgesteld, en dat in augustus en september 2025 in diverse stadia met ons als rekenkamer besproken.
pagina 1/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
Uiteindelijk heeft dat geleid tot een concept-feitenrapport dat 7 oktober aan de ambtelijke organisatie is gestuurd ter wederhoor. Eind oktober zijn opmerkingen bij de tekst ontvangen, die vervolgens door PBLQ zijn verwerkt. Vervolgens heeft er overleg plaatsgevonden tussen het onderzoeksbureau en de rekenkamer over de conclusie en aanbevelingen. Dat heeft medio januari geleid tot een door de rekenkamer opgestelde bestuurlijke nota bij het feitenrelaas. Op 3 februari 2026 heeft de rekenkamer de eindversie van het onderzoeksrapport voor een bestuurlijke reactie naar het college van B&W gestuurd. Daarop is op 3 maart een reactie ontvangen, die integraal opgenomen is in paragraaf 1.5. In paragraaf 1.6 staat ons Nawoord. Het rapport bestaat uit 2 delen: - Deel 1: de Bestuurlijke nota, met daarin een samenvatting van het onderzoek, de conclusie en aanbevelingen van de rekenkamer en het nawoord van de rekenkamer. - Deel 2: Het Feiterapport, plus de bijlagen. Onze dank gaat uit naar het onderzoeksbureau PBLQ dat prima onderzoekswerk heeft verricht. Ook dank aan de medewerkers van de gemeente die documenten hebben aangeleverd en goede gesprekspartners waren voor de onderzoekers. Natuurlijk ook dank aan de wethouder, de raadsleden en de externe gesprekspartners voor het geven van inzicht in en hun ervaringen met de praktijk van inwonersparticipatie.
Ook zijn wij dank verschuldigd aan degenen die deelgenomen hebben aan de enquête. Wij denken dat ons rapport zal kunnen helpen om de ambities die de gemeente Laarbeek heeft met dit thema verder uit te voeren. Frits van Vugt (voorzitter) Laurens Elzinga (lid, en contactpersoon van dit onderzoek) Rob Malag (lid) Antje van den Berg (secretariaat)
pagina 2/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
Deel 1 Bestuurlijke Nota
pagina 3/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
1.
Conclusies en aanbevelingen
1.1
Onderzoeksresultaten in het kort
De invoering van de Omgevingswet, en de in de wet verplicht gesteld participatie bij ingrepen in de openbare ruimte, vormde voor Laarbeek een belangrijke aanleiding om het participatiebeleid te actualiseren. Laarbeek besteedt in de verschillende beleidsdocumenten allerlei positieve woorden aan participatie. Mede door personele wisselingen is er in Laarbeek sprake van weinig continuïteit in de aandacht voor participatie. Bekendheid van de uitgangspunten, ambities en werkwijzen bij participatie binnen de organisatie laat te wensen over. Laarbeek beschikt nog niet over een participatieverordening, die vanaf 1 januari 2027 verplicht is gesteld, ingevolge een nieuwe bepaling in de Gemeentewet (art. 150). 1 Deelnemers aan participatietrajecten zijn wisselend tevreden over hun mogelijkheden om inbreng te hebben en over de doorwerking van die inbreng. Sommigen zijn tevreden, anderen minder. Deze laatste groep deelnemers stelt dat ze niet precies wisten wat van hun werd verwacht, of welke inbreng ze nu konden hebben. Bestuursleden van de dorpsraden zijn positief over de interactie met de gemeente. Zij stellen dat ze makkelijk in contact kunnen komen met zowel de aandachtsfunctionaris als met leden van het college van B&W. Zij kunnen ook allen positieve resultaten noemen van hun samenwerking met de gemeente.
Tegelijkertijd zien ze ook wel processen die schuren en waar sprake was van minder resultaat. Ook bestuursleden van de Adviesraad Sociaal Domein en van de Cliëntenraad geven aan dat zij goede contacten onderhouden met de gemeente. Dat garandeert niet dat hun adviezen altijd opgevolgd worden. Medewerkers van Laarbeek hebben weet van participatieprocessen die vanwege aanpassingen in de openbare ruimte plaatsvinden (omgevingsdialogen), maar volgen deze niet intensief. De kwaliteit van deze omgevingsdialogen is daarmee voor hun niet altijd goed te beoordelen. Beschikbare verslagen van deze dialogen zijn eveneens van verschillende kwaliteit. Binnen de gemeente worden de opbrengsten van participatie overwegend positief beoordeeld. Tegelijkertijd is er maar weinig sprake van een structureel proces van leren en verbeteren. Daardoor kan de raad niet goed worden geïnformeerd over de gang van zaken en opbrengsten, waardoor de raad niet altijd de sturende en controlerende verantwoordelijkheden waar kan maken.
1.2
Beoordeling en beantwoording onderzoeksvragen
De rekenkamer heeft een normenkader opgesteld om de bevindingen mee te beoordelen. Daarbij wordt het oordeel ‘positief’ vermeld als aan de geformuleerde norm volledig, of anders in belangrijke mate, is voldaan. Het oordeel ‘negatief’ betekent dat aan de norm niet tot nauwelijks is voldaan. In sommige situaties zijn er met betrekking tot de norm zowel positieve als negatieve bevindingen. Als die elkaar (min of meer) in evenwicht houden is het oordeel ‘neutraal’ in het overzicht opgenomen.
1
Tot 1 januari 2025 was in artikel 150 van de Gemeentewet geregeld dat de gemeenteraad een verordening vast moet stellen die regels bevat over de wijze waarop inwoners bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken. Vanaf 1 januari 2025 is dit uitgebreid. Het gaat dan niet meer alleen om het betrekken van inwoners bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid, maar ook om het betrekken van inwoners bij de uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid.
pagina 4/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
Beleid • De gemeentelijke organisatie van Laarbeek beschikt over een visie op het gebied van participatie; • Deze visie is duidelijk en concreet geformuleerd; • De rollen en taken van het college van B&W, de ambtelijke organisatie en inwoners zijn duidelijk verwoord.
Oordeel Neutraal
Uitvoering
Oordeel
•
De gemeentelijke organisatie betrekt de inwoners tijdig bij de voorbereiding, besluitvorming, uitvoering, verantwoording en evaluatie van het beleid;
Neutraal
•
De gekozen vorm en het niveau van participatie wordt voorafgaand aan het traject zorgvuldig afgewogen;
Neutraal
•
Inwoners weten wat de gemeente van hen verwacht en hoe zij kunnen participeren; De gemeente monitort de uitvoering van het beleid rondom participatie; Participatie heeft bijgedragen aan de totstandkoming en kwaliteit van een voorstel of beleid volgens zowel de participerende inwoners als betrokkenen binnen de organisatie; De uitkomsten van de participatie worden aantoonbaar meegenomen in de beleids- en besluitvorming Betrokkenen binnen de gemeentelijke organisatie zijn tevreden over de opbrengsten in verhouding tot de inspanningen
Neutraal
Opvattingen inwoners • Inwoners die hebben deelgenomen aan participatieprocessen zijn tevreden over de opbrengsten in verhouding tot de inspanningen;
Oordeel Positief
•
Inwoners die hebben deelgenomen aan participatieprocessen zijn tevreden over het gevolgde proces;
Positief
Positie van de raad • De rollen en taken van raadsleden bij inwonersparticipatie zijn duidelijk beschreven; • Raadsleden worden betrokken bij het formuleren of aanpassen van het beleid met betrekking tot participatie;
Oordeel Negatief
•
Raadsleden worden geïnformeerd over participatietrajecten en de uitkomsten hiervan;
Negatief
•
De informatie stelt de raadsleden in staat om zich een oordeel te vormen over de kwaliteit van de participatie; Raadsleden weten wat de gemeente van hen verwacht en hoe de gekozen vorm van participatie zich verhoudt tot de besluitvorming.
Negatief
• •
• •
•
Neutraal Neutraal
Negatief Positief
Neutraal Positief
Negatief
Neutraal
De in dit overzicht opgenomen oordelen kunnen als volgt worden gemotiveerd. In het kader van de Omgevingswet heeft Laarbeek aandacht besteed aan het actualiseren van het participatiebeleid. Het desbetreffende document beperkt zich daarmee tot participatie in het kader van die wet. Verschillende medewerkers binnen de organisatie gaan er vanuit dat de in dit document vastgelegde uitgangspunten en werkwijzen betrekking hebben op al het participatiebeleid. Echter, in formele zin is dit niet het geval. Vandaar dat een positief oordeel over alle aspecten van het beleid niet mogelijk is. Tegelijkertijd is een negatief oordeel niet aan de orde, omdat er dus wel uitgangspunten bestaan, die pagina 5/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
geacht worden een algemene geldingskracht te hebben. De kwaliteit van de uitvoering wordt beperkt door het gegeven dat er geen duidelijk beleid en uitgewerkte richtlijnen en procedures zijn. Er wordt daardoor geregeld in deze categorie tot een ‘neutraal’ oordeel gekomen. De overwegend ‘beste bedoelingen’ met participatie pakken soms goed uit, soms minder. Wel is het zo dat medewerkers van de gemeente over het algemeen meerwaarde zien in de opbrengsten van participatie, vandaar dat daar het oordeel ‘positief’ is verstrekt. Diezelfde ‘beste bedoelingen’ van de gemeente worden over het algemeen wel herkend en gewaardeerd door participanten. Overwegend hebben deelnemers, dat betreft zowel deelnemers aan specifieke trajecten als bestuursleden van dorpsraden en adviesraden, positieve ervaringen. Wat de raad betreft is het beeld overwegend negatief; zij worden maar weinig geïnformeerd over en betrokken bij het participatiebeleid. De raadsleden hebben zelf een binnen de raad breed gedeeld beeld over hun eigen positie en mogelijkheden. Een en ander is echter niet vastgelegd in het beleid. Vandaar dat het laatste oordeel op ‘neutraal’ uitkomt. In aansluiting op deze beoordeling kunnen ook de voor dit onderzoek geformuleerde deelvragen als volgt worden beantwoord: Deelvragen A.
Wat is het beleidskader voor inwonersparticipatie?
Antw.
Er is in Laarbeek geen sprake van een algemeen beleidskader voor participatie. Wel is er het nodige vastgelegd over participatie in het kader van de Omgevingswet. Dit beleid wordt geacht toepasbaar te zijn voor de hele organisatie.
B.
Hoe is de uitvoering van inwonersparticipatie in de praktijk?
Antw.
Over de uitvoering van participatie is weinig vastgelegd. Mede in combinatie met het gegeven dat het beleid niet duidelijk is vastgelegd, geniet het in de organisatie geen brede bekendheid. Dit leidt er toe dat medewerkers veel ruimte hebben om naar inzicht invulling te geven aan de uitvoering van het beleid.
C.
Hoe tevreden zijn inwoners en gemeente met de participatie?
Antw.
Zowel in een brede inventarisatie onder deelnemers aan participatietrajecten als in aanvullende gesprekken met deelnemers en bestuursleden van dorps- en adviesraden blijkt dat de tevredenheid varieert. Er zijn zowel positieve als minder positieve ervaringen.
D.
Hoe wordt de raad betrokken en hoe vindt kaderstelling plaats?
Antw.
De raad in Laarbeek heeft belangstelling voor participatie en ook opvattingen over de inrichting daarvan. Toch is de raad weinig betrokken bij het beleid. Na vaststelling van het participatiebeleid in het kader van de Omgevingswet heeft geen verdere kaderstelling plaatsgevonden.
E.
Wat zijn de lessen die van elders geleerd kunnen worden?
Antw.
Dit antwoord is verwerkt in paragraaf 1.3
In bijlage A zijn de deelvragen verder opgesplitst en van antwoorden voorzien.
pagina 6/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
1.3
De bevindingen in breder perspectief
Eén van de ten behoeve van dit onderzoek geformuleerde vragen heeft betrekking op ‘lessen die van elders kunnen worden geleerd’ (onderzoeksvraag E). In dat verband is het relevant om de bevindingen van Laarbeek te vergelijken met die in Gemert-Bakel. Immers, parallel aan Laarbeek is een vergelijkbaar onderzoek in Gemert-Bakel uitgevoerd. Maar de bevindingen kunnen in een nog breder perspectief worden geplaatst, aan de hand van de volgende bronnen. Onlangs is door de Vereniging van Rekenkamers het ‘metadossier en meta-analyse van 102 rekenkameronderzoeken naar participatie’2 gepubliceerd. Zoals al uit de titel naar voren komt is dat metadossier gebaseerd op een analyse van een groot aantal rekenkameronderzoeken naar participatie. De analyse in het metadossier concentreert zich op de aanpak die de verschillende rekenkamers in hun onderzoeken hebben gehanteerd. Uit de context en bevindingen zijn tegelijkertijd de nodige (algemene) inzichten uit die onderzoeken af te leiden. Daarnaast kunnen de opbrengsten uit eerdere rekenkameronderzoeken van PBLQ worden benut. Het gaat om meer dan tien onderzoeken, waarvan enkele in sterk vergelijkbare (Brabantse) gemeenten. Als gezegd is de inrichting van het onderzoek in Laarbeek gelijk aan die in Gemert-Bakel. De gevolgde aanpak sluit goed aan bij het merendeel van de in het kader van de metastudie behandelde onderzoeken.
Wat in dit verband wel opvalt is dat het onderzoek van Laarbeek (en dus ook GemertBakel) een vrij brede opzet kent. Dat er in het onderzoek aandacht is besteed aan het beleid van de gemeente en de wijze waarop die uitvoering in de organisatie is geborgd, is vrij gebruikelijk. Meer dan in andere onderzoeken gebruikelijk is, is in Laarbeek ingegaan op het perspectief van de participanten. Dit is gebeurd zowel door middel van een brede inventarisatie als door verdiepende gesprekken. Naast een inventarisatie van de gang van zaken in participatieprojecten is bovendien aandacht besteed aan de positie van dorps- en adviesraden. In het onderzoek in Laarbeek was het de ambitie om initiatieven vanuit de gemeenschap zelf te inventariseren en te bestuderen. Die ambitie is er geregeld ook in andere onderzoeken. Maar net als in veel van die onderzoeken, blijven de opbrengsten beperkt. Gezien de bevindingen in andere onderzoeken is dat niet vreemd. Er wordt vaak gerefereerd aan overheidsparticipatie, maar in de praktijk is daar maar in heel weinig gemeenten sprake van. In Gemert-Bakel zijn die evenmin gepasseerd. Er is vooralsnog in andere gemeenten niet zo vaak naar de gang van zaken in de omgevingsdialogen onderzoek gedaan. De opbrengsten daarvan in Laarbeek zijn daarom nog niet goed vergelijkbaar met die in andere gemeenten.
Een belangrijk verschil tussen Laarbeek en Gemert-Bakel is dat Laarbeek de vergunningverlening heeft gemandateerd aan de Omgevingsdienst. Hierdoor staat de gemeente iets meer op afstand van het proces, en kan daardoor iets minder goed zelf de kwaliteit van een omgevingsdialoog beoordelen. . In Gemert-Bakel is er sprake van meer, langduriger en ook consequentere aandacht voor participatie. De borging van het participatiebeleid in de organisatie van Laarbeek, en daarmee ook in de uitvoering, is beperkter dan in Gemert-Bakel. Bekendheid van de uitgangspunten, ambities en werkwijzen bij participatie binnen de organisatie laat te wensen over. Laarbeek verschilt daarin overigens weinig van menige andere gemeente. 2
V. van Stipdonk en M. van den Berg, Veel gedaan, genoeg te doen; Metadossier en meta-analyse van 102 rekenkameronderzoeken naar participatie. Den Haag, Vereniging van Rekenkamers, 2025.
pagina 7/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
In de uitvoeringspraktijk doen zich veel met andere gemeenten, waaronder ook Gemert-Bakel, vergelijkbare uitdagingen voor. Zo wordt in paragraaf 4.2.2 genoemd dat inwoners die ervaringen hebben met participatie stellen dat ze niet precies wisten wat van hun werd verwacht, of welke inbreng ze nu konden hebben. Het is hun ook niet altijd duidelijk wat er met hun inbreng is gebeurd en welke doorwerking dit heeft gehad in de uiteindelijke besluitvorming. Binnen de gemeente Laarbeek worden de opbrengsten van participatie overwegend positief beoordeeld. Tegelijkertijd is er – sterk vergelijkbaar met bevindingen in andere gemeenten - maar weinig sprake van een structureel proces van leren en verbeteren. De metastudie komt tot de volgende aanbevelingen voor gemeenteraden: Aanbevelingen aan gemeenteraden, op basis van de metastudie 1
Stel richtlijnen boven blauwdrukken: Erken dat elk vraagstuk vraagt om een eigen participatieaanpak. Vraag het college niet om een allesomvattend beleidskader, maar om flexibele richtlijnen met ruimte voor situationeel handelen.
2
Wees transparant over politieke keuzes: Wees vervolgens bij elk vraagstuk helder over welke aspecten politiek bespreekbaar zijn en welke kaders al vaststaan, zodat inwoners weten waar hun invloed ligt.
3
Stimuleer actieve raadsbetrokkenheid in het gehele proces: beperk als raad en raadslid je betrokkenheid niet tot de kaderstelling vooraf en controle achteraf. Houdt ook tijdens de participatieprocessen voeling met wat er leeft.
4
Investeer in gemeenschapskracht: Participatie vereist permanent contact. Stimuleer het college om te investeren in duurzame relaties met de gemeenschap, niet alleen in projectgebonden participatie.
5
Stuur op procedurele rechtvaardigheid: Beoordeel participatie niet alleen op uitkomsten of opkomstcijfers, maar ook op de ervaren eerlijkheid van het proces door alle betrokkenen.
6
Reflecteer op democratische waarden: Organiseer regelmatig gesprekken (bijvoorbeeld in een raadsconferentie) over de lokale democratie en de balans tussen representatieve en participatieve elementen.
Deze aanbevelingen zijn weer afgeleid uit de lessen die uit de vele onderzoeken kunnen worden afgeleid. Het is ook de ervaring van zowel PBLQ als de rekenkamer dat participatie zich niet in strikte aanpakken en werkwijzen laat vatten. Elke casus is anders, kent een andere doelgroep en vraagt daarmee om andere werkwijzen. Belangrijk is dat er binnen alle onderdelen van de organisatie het besef is dat participatie van belang is voor alle facetten van het gemeentelijk beleid. Het betreft niet alleen het ruimtelijk of het sociaal domein. Maar het stimuleren van een organisatiecultuur waarbij de medewerkers steeds bereid zijn om actief inwoners bij het beleid te betrekken, is een proces van lange adem. Hoewel sommigen in de organisatie er blijk van geven bekend te zijn met deze opgave en daar ook in hun werk aandacht aan besteden, is dit geen gemeengoed. Wat nog minder gebeurt is het realiseren van interactie met de raad, zodat geregeld van gedachten wordt gewisseld over de politieke keuzen, het sturen op procedurele rechtvaardigheid en het reflecteren op democratische waarden; iets waarvan overigens in andere gemeenten ook nog maar nauwelijks sprake is. Daarin is nog het nodige te winnen.
pagina 8/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
Al met al kent Laarbeek nog de nodige uitdagingen in het bevorderen van participatiebeleid dat breed in de organisatie wordt gedragen. Als gezegd, dat geldt wel voor meer gemeenten. De daaruit te trekken lessen zijn verwoord in de aanbevelingen in de volgende paragraaf.
1.4
Conclusies en aanbevelingen
De algemene conclusie uit dit onderzoek is feitelijk al in de vorige paragraaf gepasseerd. Binnen de organisatie van Laarbeek is er (te) weinig structurele aandacht voor de (door)ontwikkeling van het participatiebeleid en het stimuleren van een cultuur waarin de medewerkers het belang van het betrekken van inwoners bij het gemeentelijk beleid onderschrijven en stimuleren. In de uitvoeringspraktijk blijken verschillende tekortkomingen. Er is nauwelijks sprake van een proces van leren en verbeteren. Ook wordt de raad nog te weinig actief betrokken bij de inrichting, uitvoering en doorontwikkeling van het beleid. De aanbevelingen van de rekenkamer sluiten hierop aan.
A. Aanbevelingen aan de gemeenteraad en het college van B&W: Breder beleidskader Conclusie: De gemeente Laarbeek heeft nog onvoldoende visie en duidelijk verwoorde rollen en taken ten aanzien van participatie. Aanbeveling 1: Stel een algemene participatienota en participatieverordening vast. Hierin dienen uitgangspunten, rollen en verantwoordelijkheden van college, raad, ambtelijke organisatie en inwoners helder te worden vastgelegd. Dit kader moet ruimte bieden voor maatwerk per traject, maar tegelijkertijd basisrichtlijnen verschaffen. Zo’n participatienota zou het best interactief tot stand kunnen komen (raad, college, inwoners). De gemeenteraad kan op de participatieverordening vooraf sturen door aan te geven of hij een basisparticipatie verordening (variant 1) voorbereid wil zien of een bredere verordening (variant 2). 3 Aanbeveling 2: Toon aan inwoners belangstelling voor hun participatie(mogelijkheden) en de opbrengsten daarvan en laat aan betrokkenen zien hoe dit zijn doorwerking heeft gehad in de uiteindelijke besluitvorming.
3
De Model Participatie verordening 2024 kent een tweetal (hoofd)varianten. “Variant 1 is een goede basisverordening. Hiermee wordt aan de verplichtingen uit de Gemeentewet voldaan. In de verordening staan de spelregels die gelden als de gemeente inwoners uitnodigt om te participeren. Ook het uitdaagrecht is uitgewerkt. Variant 2 is voor gemeenten die participatie ruimer willen toepassen en verder willen ontwikkelen. Naast de opties uit variant 1 krijgen inwoners in variant 2 meer mogelijkheden om invloed uit te oefenen. Zij kunnen zelf met voorstellen komen en de gemeente vragen om ondersteuning om hun plannen uit te voeren.” Zie: Implementatiehandleiding VNG Participatieverordening 2024 (december 2024), p. 7-8.
pagina 9/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
B. Aanbevelingen aan de gemeenteraad: Actievere rol van de raad Conclusie: Wij constateren dat de gemeenteraad van Laarbeek in de praktijk beperkt wordt geïnformeerd over participatie. De raad neemt geen sturende rol van betekenis aan. Het is van belang te beseffen dat bij inwonersparticipatie de raad soms het bevoegde bestuursorgaan ingevolge de participatieverordening is. Dat geldt bijvoorbeeld voor alle kaderstellende nota’s die de raad vaststelt, maar ook voor andere besluiten, waarbij het college niet als bevoegd gezag in het kader van medebewind is aangewezen. In die gevallen is het de raad die bepaalt hoe de participatie moet verlopen (al dan niet op advies van het college). Aanbeveling 3: Zorg als raad ervoor dat bij elk beleidsissue waarbij de raad de primair verantwoordelijke voor de besluitvorming is (=het bevoegde bestuursorgaan ingevolge de participatieverordening), dat voorafgaand aan de beleidsontwikkeling ervan, de raad de spelregels voor de inwonersparticipatie vaststelt (bijv. via een startnotitie, met een participatieparagraaf) en erop toeziet dat deze conform uitgevoerd worden. Maar hierover afspraken met het college van B&W. 4
Aanbeveling 4: Stimuleer actieve raadsbetrokkenheid in het gehele proces: beperk als raad en raadslid je betrokkenheid niet tot de kaderstelling vooraf en controle achteraf. Verzoek als de raad aan het college om structureel (tweejaarlijks) van informatie te worden voorzien over lopende participatietrajecten en hun opbrengsten. Dit was al eerder besloten, maar wordt tot op heden niet uitgevoerd. Aanbeveling 5: Wij bevelen aan om ten minste eenmaal per raadsperiode een conferentie te organiseren waarin raad, college en maatschappelijke partners gezamenlijk reflecteren op de uitgangspunten en resultaten van participatie. De komst van een nieuwe raad in april 2026 zou een goede gelegenheid zijn om te reflecteren op het participatiebeleid tot nu toe, gecombineerd met het stellen van kaders voor de participatienota en voor de participatieverordening, die per 1 januari 2027 moet ingaan.
4
Zie: Implementatiehandleiding VNG Participatieverordening 2024 (december 2024), bijlage 1: Rollen van de gemeenteraad en de rol van ambtenaren bij participatie. Zie ook: Relevant Gesprek Academie, Handleiding 5 participatietaken van de raad (oktober 2022)
pagina 10/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
C. Aanbevelingen aan het college van B&W: Sterkere organisatorische basis Conclusie: De organisatie is positief aan de slag met participatie, maar erg ad hoc. Aanbeveling 6: Wij adviseren om de projectgroep participatie en de groep van participatieambassadeurs (die momenteel een bescheiden omvang hebben) opnieuw op sterkte te brengen - dit zou gecombineerd kunnen worden. Ook vinden wij het wenselijk dat deelname aan trainingen zoals Factor C structureel onderdeel wordt van de professionalisering van medewerkers (en dat deze training geëvalueerd wordt). Hiermee wordt het participatiebeleid beter intern verankerd en wordt binnen Laarbeek een cultuur bevorderd waarin participatie vanzelfsprekend is.
Leren en verbeteren Conclusie: Wij constateren dat de gemeente Laarbeek ervaringen met participatie onvoldoende systematisch verzamelt. Na het participatietraject stopt het participeren meestal, er is weinig evaluatie. Aanbeveling 7: Richt een standaard evaluatieprocedure in voor alle participatietrajecten en de resultaten daarvan (twee-)jaarlijks te bundelen en te bespreken, zowel in het college als in de raad. Op deze wijze kan er geleerd en verbeterd worden, en kan het vertrouwen van inwoners worden versterkt.
Meer transparantie en terugkoppeling Conclusie: Wij hebben vastgesteld dat inwoners in Laarbeek vaak onduidelijkheid ervaren over hun invloed en over de verwerking van hun inbreng. Aanbeveling 8: Zorg dat voorafgaand aan ieder participatietraject helder wordt gecommuniceerd wat de speelruimte is: welke keuzes al vastliggen en welke rol de deelnemers aan het participatieproces precies hebben (verwachtingsmanagement). De “participatieladder” of een vergelijkbaar model kan daarbij goede dienst doen. 5 Aanbeveling 9: Er dient in raadsvoorstellen en richting inwoners systematisch te worden vastgelegd hoe participatie heeft plaatsgevonden en wat ermee is gedaan. Dit vereist ook een administratief proces over de terugkoppeling aan deelnemers.
Investeren in gemeenschapskracht Conclusie: Wij concluderen dat de dorps- en adviesraden in Laarbeek zich zeer betrokken voelen, maar wij zien ruimte om hun invloed en ondersteuning te versterken. 5
Er zijn diverse modellen van “participatieladders’ waarbij de mate van invloed trapsgewijs worden geschetst. Zo is er de laagste trede van informeren (rol: luisteraar en/of informant), en vervolgens: raadplegen (rol: inspraak aan het einde van het besluitvormingsproces, oftewel “eindspraak’). Dan volgen: adviseren (rol aan het begin, oftewel “beginspraak”), meebeslissen (rol: coproducent/samenwerkingspartner) en aan de top: beslissen (rol: eigenaar). Er zijn ook andere modellen met deels andere benamingen. Bij elke beleidsissue moet bekeken worden welke trede op de ladder van toepassing is op welk aspect van de participatie, teneinde de verwachtingen van de deelnemers vooraf goed te managen.
pagina 11/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
Aanbeveling 10: Betrek de dorps- en adviesraden actiever en structureler bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid en ondersteun ze daarbij. Dit versterkt ook de waarde van deze adviesraden zelf, ze krijgen meer legitimiteit als ze daadwerkelijk kunnen bijdragen aan het beleid. Aanbeveling 11: Het is belangrijk dat er nieuwe vormen van jongerenparticipatie worden ontwikkeld en dat er meer aandacht komt voor groepen die nu moeilijk worden bereikt. In paragraaf 4.3.3 worden enkele best practices benoemd op het gebied van jeugdparticipatie. Wij willen als Rekenkamer graag een voorzet doen voor een aanvullende inventarisatie van best practices m.b.t. het vergroten van jongerenparticipatie, en indien gewenst ook voor groepen die thans moeilijk of niet worden bereikt
1.5
Bestuurlijke reactie
Aan: de Rekenkamer Van: het college van burgemeester en wethouders Betreft: Bestuurlijke reactie op rapport Inwonersparticipatie in Laarbeek 3 maart 2026 Geachte leden van de Rekenkamer, Het college heeft met belangstelling kennisgenomen van het rapport van de rekenkamer naar inwonersparticipatie in de gemeente Laarbeek. Wij danken de rekenkamer en het onderzoeksbureau voor het uitgevoerde onderzoek en herkennen het geschetste beeld dat participatie binnen onze gemeente breed wordt onderschreven. Ten aanzien van het bredere beleidskader kan het college zich vinden in de aanbeveling om te komen tot integraal participatiebeleid, hier zijn we ook al mee bezig. Hiertoe ziet het college een mooie koppeling met het al lopende proces om te komen tot een participatieverordening. Hier zal de gemeenteraad (evenals andere stakeholders uit de samenleving) vanzelfsprekend bij betrokken worden. Het college herkent zich minder in het beeld dat het beleid en de werkwijze vooral gekoppeld zijn aan het ruimtelijk domein. Alhoewel de visie op participatie in het kader van de Omgevingswet door de gemeenteraad is vastgesteld, heeft de gemeente o.a. participatie via de Factor C methode verankerd in projectmatig werken. Een gemeentebrede werkwijze. Daarbij wordt al gewerkt met o.a. een startnotitie (een van de aanbevelingen van de Rekenkamer).
Ook doen we veel op het gebied van participatie binnen het Sociaal Domein, hetgeen breder is dan de wettelijk verplichte participatieverordening.
pagina 12/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
Tot slot wenst het college op te merken dat participatie maatwerk moet (kunnen) zijn. Een onderwerp als participatie moet zich niet teveel laten vangen in checklijsten en regels. Wel verdient evaluatie, terugkoppeling en doorontwikkeling een goede borging. Ook voor deze aspecten is blijvend aandacht. Vriendelijke groet, Het college van burgemeester en wethouders, Gemeentesecretaris Burgemeester J.W.M. van de Ven L.A.G.P. van der Aa
1.6
Nawoord van de rekenkamer
De rekenkamer is blij dat het college van B&W het beeld herkent dat participatie in Laarbeek wordt onderschreven, met de kanttekening dat er helaas nog weinig aandacht is voor de continuïteit van deze aandacht: de bekendheid met de uitgangspunten, ambities en werkwijzen bij participatie laten te wensen over binnen de organisatie. Dat onze aanbeveling om te komen tot een integraal participatiebeleid wordt onderschreven, doet ons deugd. Tot op heden was dat teveel toegesneden op het ruimtelijk domein. Ook werd er in andere domeinen ook al (projectmatig) rekening gehouden met participatiemethoden, zoals factor C. Waar het tot op heden aan ontbreekt is een gemeentebrede participatie-aanpak, die geborgd is in processen en afspraken. En daarbij (het college beaamt dit) verdient dan evaluatie en terugkoppeling op de participanten, de nodig aandacht. Tot op heden is die aandacht er onvoldoende. Dat het college zegt hiermee al bezig te zijn, is prima. Maar dat zou dan wel tot een – ook door de gemeenteraad gedragen – opdracht moeten leiden, uitmondend in een nieuwe participatieverordening, die tot stand is gekomen in nauw overleg met stakeholders uit de samenleving, en een terdege bezinning op het ambitieniveau daarbij. Wij hebben inmiddels kennis genomen van de Memo van het college (d.d. 3 februari 2026) aan het presidium, terzake (ter bespreking op 3 maart).
Wij wijzen er expliciet op dat het aan de raad is om het ambitieniveau voor participatie te bepalen (voor de aangelegenheden, die de raad regarderen), en dat dat niet aan het college is voorbehouden. Of dat dat de “minimale variant” moet zijn, is dus ook aan de raad, niet aan het college. Een korte reactie nog op de zin: “Een onderwerp als participatie moet zich niet teveel laten vangen in checklijsten en regels.” Het klopt dat participatie geen afvinklijstje is, maar een proces van echte betrokkenheid. Checklijsten kunnen echter wel helpen als geheugensteun, kwaliteitsborging en zijn een tool bij evaluaties. Als er geen plattegrond is, kun je verdwalen. Wij hebben vertrouwen dat de doorontwikkeling van het participatiebeleid door raad en college op de juiste wijze wordt aangepakt. Maar dat vergt wel een juiste aansturing en monitoring.
pagina 13/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
Deel 2 Feitenrapport
pagina 14/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
2.
Inleiding
2.1
Aanleiding en context
De Rekenkamer van Laarbeek heeft onderzoek gedaan naar participatie. Onder deze term vallen initiatieven waarbij de gemeente de inwoners in de gelegenheid stelt om bij te dragen aan de planvorming of uitvoering, vaak met als doel om het draagvlak voor het beleid te vergroten. Deze vorm van participatie, waarbij de regie bij de gemeentelijke organisatie ligt, wordt vaak aangeduid als burgerparticipatie; de gemeente stelt de randvoorwaarden, de burgers participeren. Maar er kan ook sprake zijn van initiatieven vanuit de gemeenschap waar de gemeente een bijdrage aan kan leveren. In dat geval bepalen de inwoners de randvoorwaarden en is de gemeente een participant. Dan wordt wel gesproken over overheidsparticipatie. Er bestaan daarnaast allerlei meer geïnstitutionaliseerde vormen van interactie tussen gemeente en gemeenschap. In Laarbeek betreft dat met name de dorpsraden. Ook zijn er adviesraden actief, zoals de Adviesraad Sociaal Domein en de Cliëntenraad. Als het gaat om veranderingen in de openbare ruimte (bijvoorbeeld vanwege nieuwbouw of aanpassingen in de fysieke infrastructuur) heeft de wetgever in de Omgevingswet verplicht gesteld dat belanghebbenden daarbij betrokken dienen te worden. Ook dat leidt zo tot participatie.
Participatie is daarmee een verzamelterm voor de vele verschillende situaties waarbij er sprake is van interactie tussen de gemeentelijke organisatie en belanghebbenden in de gemeenschap. Het onderzoek heeft nu als doel om in beeld te krijgen hoe Laarbeek in de praktijk vorm en invulling geeft aan participatie. Het onderzoek heeft een brede scope, aangezien het zowel gaat om participatie op uitnodiging van de gemeente, als om initiatieven van inwoners zelf. Ook is ingegaan op de wisselwerking met de dorpsraden en op andere geïnstitutionaliseerde vormen van inspraak.
2.2
Onderzoeksvragen en normenkader
Bij aanvang van het onderzoek heeft de rekenkamer van Laarbeek de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: Centrale onderzoeksvraag Hoe geeft de gemeente Laarbeek in de praktijk vorm aan inwonersparticipatiebeleid, waarbij het vooral gaat om het betrekken van inwoners bij de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid, en het aansluiten van de gemeente bij initiatieven van inwoners? Wat zijn daar de resultaten van, en wat kan daarvan geleerd worden?
pagina 15/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
Hieruit zijn verschillende deelvragen afgeleid: Deelvragen6 A
Wat is het beleidskader voor inwonersparticipatie
B
Hoe is de uitvoering van inwonersparticipatie in de praktijk?
C
Hoe tevreden zijn inwoners en gemeente met de participatie?
D
Hoe wordt de raad betrokken en hoe vindt kaderstelling plaats?
E
Wat zijn de lessen die van elders geleerd kunnen worden?
In een rekenkameronderzoek is het gebruikelijk om te werken met een beoordelingskader. De daarin opgenomen normen zijn verbonden met de deelvragen van dit onderzoek. In dit onderzoek hanteren we het volgende normenkader: Normenkader Beleid
Uitvoering
Opvattingen inwoners
Positie de raad
6
van
Te hanteren norm • De gemeentelijke organisatie van Laarbeek beschikt over een visie op het gebied van participatie; • Deze visie is duidelijk en concreet geformuleerd; • De rollen en taken van het college van B&W, de ambtelijke organisatie en inwoners zijn duidelijk verwoord. • De gemeentelijke organisatie betrekt de inwoners tijdig bij de voorbereiding, besluitvorming, uitvoering, verantwoording en evaluatie van het beleid; • De gekozen vorm en het niveau van participatie wordt voorafgaand aan het traject zorgvuldig afgewogen; • Inwoners weten wat de gemeente van hen verwacht en hoe zij kunnen participeren; • De gemeentelijke organisatie monitort de uitvoering van het beleid rondom participatie; • Participatie heeft bijgedragen aan de totstandkoming en kwaliteit van een voorstel of beleid volgens zowel de participerende inwoners als betrokkenen binnen de organisatie; • De uitkomsten van de participatie worden aantoonbaar meegenomen in de beleids- en besluitvorming; • Betrokkenen binnen de gemeentelijke organisatie zijn tevreden over de opbrengsten in verhouding tot de inspanningen.
• Inwoners die hebben deelgenomen aan participatieprocessen zijn tevreden over de opbrengsten in verhouding tot de inspanningen; • Inwoners die hebben deelgenomen aan participatieprocessen zijn tevreden over het gevolgde proces; • De rollen en taken van raadsleden bij inwonersparticipatie zijn duidelijk beschreven; • Raadsleden worden betrokken bij het formuleren of aanpassen van het beleid met betrekking tot participatie; • Raadsleden worden geïnformeerd over participatietrajecten en de uitkomsten hiervan; • De informatie stelt de raadsleden in staat om zich een oordeel te vormen over de kwaliteit van de participatie; • Raadsleden weten wat de gemeente van hen verwacht en hoe de gekozen vorm van participatie zich verhoudt tot de besluitvorming.
In de opzet van het onderzoek zijn aan de deelvragen weer verschillende (sub-)deelvragen afgeleid. Deze zijn opgenomen in bijlage A.
pagina 16/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
2.3
Wijze van onderzoek
Bij aanvang van het onderzoek is kennis genomen van het door de gemeente vastgelegde participatiebeleid (documentenstudie). Dit is gevolgd door gesprekken met medewerkers van de gemeente die betrokken zijn bij het formuleren en doorontwikkelen van dit beleid. In deze gesprekken is ook aandacht besteed aan recente participatietrajecten in de gemeente. In overleg met de rekenkamer is een selectie gemaakt van een aantal van deze trajecten, Vervolgens zijn op basis van bij de gemeente beschikbare gegevens deelnemers aan deze trajecten benaderd en verzocht om een vragenlijst in te vullen waarin hun ervaringen centraal staan. Met enkele van deze deelnemers zijn aanvullend verdiepende gesprekken gevoerd. Daarnaast zijn bestuursleden van dorpsraden en leden van de Adviesraad Sociaal Domein benaderd. Ook met hen hebben gesprekken plaatsgevonden. Tevens is aandacht besteed aan de gang van zaken bij de participatie die in het kader van aanpassingen in de openbare ruimte (Omgevingsdialogen) hebben plaatsgevonden. De gemeenteraad heeft bij participatie een belangrijke rol. Uiteindelijk bepaalt de raad de uitgangspunten van het beleid. De raad heeft ook de verantwoordelijkheid om de goede uitvoering van dat beleid te bewaken. Tevens is de raad vertegenwoordiger van de inwoners die inbreng willen hebben in het gemeentelijk beleid.
Gezien deze verantwoordelijkheden is ook aandacht besteed aan de positie van de raad. In dat verband heeft in het kader van het onderzoek een bijeenkomst met raadsleden plaatsgevonden.
2.4
Leeswijzer
De indeling van deze rapportage is als volgt: In hoofdstuk 3 worden de uitgangspunten van het participatiebeleid van Laarbeek beschreven. Dit gebeurt op basis van een analyse van de relevante beleidsdocumenten en interviews met medewerkers die betrokken zijn bij dit beleid. In hoofdstuk 4 wordt met gebruikmaking van de opvattingen en ervaringen van deelnemers ingegaan op de uitvoeringspraktijk. Ook wordt in dit hoofdstuk een beeld geschetst van de houding en opvattingen van raadsleden ten aanzien van participatie. In hoofdstuk 5 worden de bevindingen in samenhang geanalyseerd, waarna de onderzoeksvragen worden beantwoord. In dat verband wordt ook gebruik gemaakt van lessen die elders zijn opgedaan. Bovendien worden de bevindingen in Laarbeek vergeleken met de bevindingen in een gelijktijdig uitgevoerd en vergelijkbaar onderzoek in Gemert-Bakel. Op basis daarvan worden conclusies en aanbevelingen geformuleerd.
pagina 17/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
3.
Het participatiebeleid van Laarbeek
In dit hoofdstuk wordt het beleid van Laarbeek met betrekking tot participatie van inwoners en andere belanghebbenden beschreven. Daarmee staat onderzoeksvraag A centraal: Wat is het beleidskader voor burger- en overheidsparticipatie? Ook wordt een begin gemaakt met de beantwoording van onderzoeksvraag B, de uitvoering van het beleid in de praktijk.
3.1
Uitgangspunten van het beleid
In de Toekomstvisie van Laarbeek wordt geconstateerd dat de manier waarop de gemeente en inwoners samenwerken verandert. Het takenpakket van gemeenten is mede vanwege decentralisaties toegenomen. Daardoor is er voor inwoners en organisaties meer aanleiding om zich bezig te houden met het gemeentelijk beleid. De voortschrijdende digitalisering maakt het eenvoudiger voor inwoners om inbreng te hebben in dat beleid. Laarbeek kiest ervoor om niet terug te treden, maar juist samen te werken via de ‘Laarbeekse methode’: inwoners, ondernemers en organisaties worden betrokken bij het maken en het uitvoeren van beleid op basis van verschillende interactieve werkvormen. Daarbij geeft Laarbeek invulling aan een ‘geregisseerd verantwoordelijkheidsmodel’: de gemeente stelt doelen en randvoorwaarden, ondersteunt samenwerking en grijpt alleen in als het nodig is om het algemeen belang te bewaken.7 Per situatie en per onderwerp bepalen raad en college welke rol zij voor de gemeente zien weggelegd. In het bestuursakkoord ‘Samen aan zet’ (2022-2026) staat de ambitie beschreven om bewoners te betrekken bij de voorbereiding en uitvoering van gemeentelijke plannen, waarbij de gemeente openstaat voor initiatieven vanuit de samenleving.
Hierbij staan als afspraken genoemd dat de gemeente een participatieverordening opstelt, initiatieven uit de samenleving, waar nodig en mogelijk, ondersteunt en faciliteert en initiatiefnemers bij de beoordeling van plannen aanspreekt op het voeren van een zorgvuldige omgevingsdialoog.8, In Laarbeek is er geen algemeen beleidsdocument voor participatie. 9 Wel heeft de gemeente Laarbeek in het kader van de Omgevingswet in 2021 aandacht besteed aan participatie. Immers, in de wet is vastgelegd dat bij ingrepen in het ruimtelijk domein belanghebbenden in de gelegenheid moeten worden gesteld daarbij betrokken te worden. De gemeente moet daartoe beleid opstellen. Voor dit beleid is uiteindelijk wel een document opgesteld. Hoewel de aanleiding daarvoor ligt bij de (verplicht gestelde) participatie in het kader van de Omgevingswet, worden daarin uitgangspunten beschreven die bredere betekenis hebben dan louter het ruimtelijk domein. Aan het opstellen van het participatiebeleid in het kader van de Omgevingswet ging in Laarbeek een raadpleging onder inwoners vooraf. Uit deze raadpleging kwam naar voren dat inwoners van mening verschillen over de mate waarin zij mogelijkheden ervaren om mee te praten over plannen en onderwerpen. Daarnaast gaven zij aan vooral betrokken te willen worden wanneer een plan gevolgen
7 8
9
Gemeente Laarbeek (2022). Toekomstvisie Laarbeek Samen daadkrachtig en energiek naar 2030, p.30. Gemeente Laarbeek (2022). Bestuursakkoord Samen aan zet! (2022-2026), p.9. Zie ook: Gemeente Laarbeek (2023). Kadernota 2023, p.7. Volgens één van de betrokken ambtenaren berust de verwijzing naar het opstellen van een participatieverordening in het bestuursakkoord op een toentertijd opgetreden misverstand. Het was de bedoeling om te verwijzen naar de ontwikkeling van participatiebeleid, niet om een nieuwe verordening aan te kondigen. In 2003 heeft de gemeente een inspraakverordening vastgesteld. Hierin wordt de (wettelijk verplichte) mogelijkheid voor belanghebbenden beschreven om in te spreken bij voorgenomen besluiten door de verschillende bestuursorganen binnen de gemeente. Inspraak is echter slechts een vrij beperkte invulling van participatie.
pagina 18/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
heeft voor hun woonomgeving, impact heeft op hun eigen leefomgeving of wanneer de locatie van het plan dichtbij is.10 Het uiteindelijk opgestelde participatiebeleid maakt onderscheid in drie delen: De drie onderdelen van het participatiebeleid van Laarbeek Participatiebeleid
Uitvoeringsbijlage voor (beleids)medewerkers
Uitvoeringsbijlage voor inwoners en ondernemers
In dit deel wordt in het algemeen beschreven wat participatie inhoudt in het kader van de Omgevingswet, welke verschillende rollen er voor de gemeente te herkennen zijn en welke visie en kaders de gemeente stelt op het gebied van participatie in de fysieke leefomgeving.
Dit deel wordt ook wel Afwegingskader participatie genoemd en bestaat uit een stappenplan en handvatten om een participatieproject op de juiste wijze vorm te geven en hierin de juiste afwegingen te maken.
Dit deel Handreiking omgevingsdialoog genoemd en betreft een handreiking voor inwoners en ondernemers. Het bestaat uit handvatten om de omgevingsdialoog te voeren wanneer zij zelf met een initiatief aan de slag willen in de fysieke leefomgeving.
Participatiebeleid In het vierde hoofdstuk van het participatiebeleid wordt de visie van de gemeente op participatie beschreven. Deze visie bestaat uit vijf uitgangspunten die gelden voor ieder participatietraject 11: Visie op participatie: vijf uitgangspunten 1. Participatie is maatwerk 2. We zijn duidelijk in communicatie en leggen vooraf uit wat de verwachtingen zijn 3. Een omgevingsanalyse is belangrijk 4. We betrekken alle groepen uit de samenleving 5. We koppelen de uitkomsten van een participatietraject altijd terug Gesteld wordt dat een participatietraject vormvrij is. Het beleid dient ruimte te bieden voor maatwerk en eigen inbreng van de participanten. Wel wordt er in het document genoemd dat er een aantal algemene stappen gelden die altijd doorlopen moeten worden. Zo moet er vooraf in beeld worden gebracht welke partijen betrokken zijn bij het project of plan en welke invloed zij hebben in het traject. Hiervoor maakt de gemeente gebruik van de Factor-C methode, waarin onderscheid wordt gemaakt tussen de participatieniveaus ‘meeweten, meedenken, meewerken, meebepalen.’ 12 Het derde uitgangspunt, ‘een omgevingsanalyse is belangrijk’, is specifiek bedoeld voor ruimtelijke plannen. De andere uitgangspunten zouden ook voor andere participatietrajecten kunnen gelden. Ze vormen de basis voor de nadere uitwerking van de aanpak in Laarbeek.
Er is geen blauwdruk voor participatie, wel zijn er een aantal voorwaarden waar altijd rekening gehouden mee moet worden. 13 Uitvoeringsbijlage voor (beleids)medewerkers In het beleid wordt vervolgens beschreven hoe de participatie in het kader van de Omgevingswet ingevuld dient te worden. Als de gemeente het initiatief neemt om een omgevingsvisie op te stellen, geldt daarbij een motiveringsplicht. Dit betekent dat de gemeente moet aangeven hoe zij de 10 11 12 13
Gemeente Laarbeek (2021). Rapportage raadpleging – Participatie in de gemeente Laarbeek. Gemeente Laarbeek (2021). Participatiebeleid gemeente Laarbeek – Visie op participatie – Omgevingswet, p.7. Gemeente Laarbeek (2021). Participatiebeleid gemeente Laarbeek – Visie op participatie – Omgevingswet, p.6. Gemeente Laarbeek (2022). Projectplan Participatie strategisch frame Samenwerken aan de Samenleving.
pagina 19/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
samenleving betrokken heeft bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn. Bij het opstellen van een omgevingsplan geldt in aanvulling op de motiveringsplicht achteraf, ook een verplichting tot kennisgeving vooraf. Dit houdt in dat het college van B&W bij de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen aangeeft hoe participatie wordt vormgegeven. In de ‘Uitvoeringsbijlage voor (beleids)medewerkers’ (ook wel: Afwegingskader participatie) is een stappenplan opgenomen om te komen tot een participatieplan.14 Hierin staan de volgende vragen centraal: Leent het project of plan zich voor participatie? Wat is het doel van participatie? Op welke wijze zetten we participatie in? Het stappenplan kent de volgende onderdelen: De vijf stappen in het afwegingskader participatie 1. Afweging wel/geen • Biedt het plan of project voldoende (beleids-)-ruimte voor participatie participatie? • Is het onderwerp geschikt voor inwoners om over mee te denken? • Is er voldoende tijd om te participeren? • Is er voldoende rekening gehouden met ambtelijke middelen om participatie in te zetten? • Heeft het plan of project impact op belanghebbenden en hun leefof werkomgeving? 2.
Wat wil je bereiken • Formuleer een doel met participatie? o Houd rekening met de beleidsfase 3.1 Wie betrek je? • Breng in kaart welke inwoners, organisaties er betrokken zijn bij je plan of project • Wat doe je met een ingewikkeld speelveld? o Gebruik de Factor-C methode 3.2 Wat is het • Bepaal de mate van invloed van de betrokkenen op het project of participatieniveau? plan (meebeslissen, co-creëren, adviseren, raadplegen, informeren) • Bepaal of het participatieniveau voor alle betrokkenen hetzelfde is 4. Welk • Kies een geschikt participatiemiddel (raadpleeg de participatiemiddel participatiewijzer) zet je in? o Houd rekening met de beleidsfase 5.
Evaluatie
•
We koppelen de uitkomsten van een participatietraject altijd terug o Intern en/of extern
Het aldus geformuleerde participatiebeleid is in elke fase van de beleidscyclus van toepassing. Zo wordt in het afwegingskader gesteld dat er bij het formuleren van het doel en het kiezen van een geschikt participatiemiddel rekening moet worden gehouden met de beleidsfase (beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking, uitvoering en terugkoppeling). Daarnaast staat er genoemd dat na het afronden van het participatietraject de uitkomsten altijd worden teruggekoppeld. Om de evaluatie te faciliteren is er een evaluatieformulier opgesteld. Uitvoeringsbijlage voor inwoners en ondernemers Bij de aanvraag van een omgevingsvergunning (of formeel verzoek voor wijziging van het omgevingsplan) is de initiatiefnemer zelf verantwoordelijk voor het naleven van de participatieregels. Als de omgevingsvergunning past in het omgevingsplan is participatie gewenst, maar niet verplicht. Als de omgevingsvergunning afwijkt van het omgevingsplan (ook wel: buitenplanse 14
Gemeente Laarbeek (2022). Afwegingskader participatie.
pagina 20/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
omgevingsplanactiviteit of BOPA), kan de gemeenteraad participatie (lees: het voeren van de omgevingsdialoog) verplicht stellen. In Laarbeek heeft de gemeenteraad hiervoor categorieën van activiteiten aangewezen. Er worden op voorhand geen categorieën van activiteiten uitgesloten van de omgevingsdialoog. Bij deze verplichte participatie gelden dezelfde inhoudelijke regels als bij vrijwillige participatie. Het verschil met de vrijwillige participatie is als de initiatiefnemer niet kan aantonen dat er aan participatie is gedaan, de gemeente kan besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen. De gemeente betrekt de informatie over de participatie (lees: het verslag van de omgevingsdialoog) bij de besluitvorming. De manier waarop aan participatie gedaan wordt is wederom vormvrij. Er is geen afvinklijstje te geven dat op elke activiteit van toepassing is.
Een eerste versie van het stappenplan voor initiatiefnemers om participatie vorm te geven werd opgenomen in de Omgevingsvisie Buitengebied Laarbeek.15 Dit stappenplan bestond toen nog uit vier stappen en is later verder uitgewerkt tot een zes stappenplan in de ‘Uitvoeringsbijlage voor inwoners en ondernemers’ 16 (ook wel: Handreiking omgevingsdialoog): Handreiking omgevingsdialoog: zes stappen Stap 1: Bepaal de omgeving (wie is er betrokken?) Stap 2: Nodig de omgeving uit Stap 3: Ga het gesprek aan Stap 4: Ga aan de slag met de inbreng van de omgeving Stap 5: Maak een verslag en stuur dit naar de omgeving Stap 6: Voeg het verslag toe bij je stukken voor de gemeente Naast de zes stappen worden er in de handreiking ook tips gegeven, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende fasen van het traject (voorbereiding, uitvoering en terugkoppeling). Ook worden randvoorwaarden benoemd en manieren beschreven waarop de initiatiefnemer de omgeving kan betrekken (“gereedschapskist”).
3.2
De uitvoering van het beleid
Om meer inzicht te krijgen in de dagelijkse invulling van het participatiebeleid door de gemeentelijke organisatie hebben interviews plaatsgevonden met verschillende ambtenaren en ook met twee leden van het college van B&W. Hiermee wordt tevens een begin gemaakt met de beantwoording van onderzoeksvraag B, de uitvoering van het beleid in de praktijk. In de gevoerde gesprekken zijn het belang en de meerwaarde van participatie door al deze respondenten onderschreven. Zo is genoemd dat het vandaag de dag ondenkbaar zou zijn als de gemeente beleid zou ontwikkelen zonder belanghebbenden daarbij te betrekken. Niet alleen zouden die belanghebbenden dat niet accepteren, hun inbreng draagt naar mening van de respondenten bij aan het draagvlak voor dat beleid en vertrouwen in de lokale overheid. Naar mening van de respondenten zouden er, indien er besluiten worden genomen zonder inwoners te betrekken, direct vragen daarover worden gesteld door ofwel de betrokken portefeuillehouder of anders wel in de raad. Als het gaat om collegebesluiten moet ook expliciet worden aangegeven of en hoe de belanghebbenden daarbij betrokken zijn geweest.
15 16
Gemeente Laarbeek (2021). Omgevingsvisie Buitengebied Laarbeek Zonder ruimte geen beweging, p.107. Gemeente Laarbeek (2022). Handreiking omgevingsdialoog.
pagina 21/52
Maart 2026
Rekenkamer en PBLQ – Participatie in Laarbeek
Behoudens hetgeen dat in het kader van de Omgevingswet is uitgewerkt, is er geen beleid met betrekking tot participatie vastgelegd. Verschillende medewerkers van de gemeente geven aan niet bekend te zijn met algemene uitgangspunten van de gemeente voor participatie. De uitvoeringsbijlage voor de medewerkers, die bij de besluitvorming over de Omgevingswet is opgenomen, is in de gesprekken zelden genoemd. Tegelijkertijd noemt menigeen dat participatie geen blauwdruk kan zijn. Elk proces is anders. Dan is het ook niet altijd nodig of nuttig om veel beleid vast te leggen, waaronder allerlei procedures. Naar mening van deze respondenten is het veel belangrijker dat medewerkers zich bewust zijn van het belang van participatie en daar uit eigen initiatief invulling aan geven. Formeel bestaat er binnen de organisatie een projectgroep die het beleid verder ontwikkelt en uitdraagt. De projectgroep heeft onder meer een nieuwe participatieverordening in voorbereiding. Deze staat inmiddels in casco klaar, gebaseerd op de VNG modelverordening. Met de ambassadeurs participatie zal in het najaar van 2025 besproken worden hoe ze hier in Laarbeek invulling aan willen geven. Vanwege personele wisselingen kent de projectgroep momenteel een bescheiden samenstelling. Daardoor is er weinig voortgang geboekt. Het voornemen is om de projectgroep weer op sterkte te brengen.
Naast de projectgroep hebben binnen de organisatie enkele medewerkers de rol van ambassadeur ten behoeve van participatie. Volgens de oorspronkelijke plannen zou het gaan om zo’n vijftien medewerkers. In hun rol als ambassadeur kunnen ze binnen hun afdeling aandacht vragen voor participatie en initiatieven ondersteunen of adviseren. Ook komen de ambassadeurs enkele keren (gemiddeld zo’n twee keer per jaar) bijeen om ervaringen te delen, ook om zo goede werkwijzen te onderscheiden. De projectgroep heeft ook regelmatig contact met de ambassadeurs om het beleid te toetsen. Ook voor deze groep van ambassadeurs geldt dat deze momenteel een bescheiden omvang kent. Voor menige medewerker is de aanwezigheid van ambassadeurs voor participatie in de organisatie onbekend. Op het eerste gezicht is er weinig vastgelegd met betrekking tot de concrete invulling van participatie. Als er iets is vastgelegd blijkt dat bij verschillende medewerkers weinig bekend. Wel is het zo dat in de binnen Laarbeek voorgestane werkwijze bij projectmatig het handelingskader voor participatie daarin is verwerkt. Maar al met al hebben de medewerkers de nodige ruimte om naar eigen inzicht invulling te geven aan participatie door belanghebbenden. De medewerkers kunnen desgewenst advies inwinnen bij de leden van de projectgroep of de ambassadeurs.
Ook de afdeling communicatie kan adviseren over de interactie met de inwoners. In dit verband is in de gesprekken met medewerkers door hen geregeld verwezen naar de Factor C-training, die elke medewerker van de organisatie kan volgen. Die training is bedoeld om de communicatie en interactie met inwoners te versterken. De training is niet verplicht is gesteld voor medewerkers die geregeld met participatie te maken hebben. Maar degenen die de training beheren noemen dat er binnen de organisatie veel animo voor bestaat. Dit jaar organiseert de gemeente twee basistrainingen Factor C, beide met twaalf deelnemers, die direct vol zaten. Er is een wachtlijst voor de training waar op dit moment (september 2025) twee collega’s op staan. De trainingen worden via het intranet aangekondigd en medewerkers worden hier actief op gewezen. Volgend jaar wordt er waarschijnlijk één volledige basistraining georganiseerd, aangevuld met teamgerichte sessies op maat. Op dit moment is de begeleiding van Factor C-sessies nog grotendeels afhankelijk van één trainer, wat als kwetsbaar kan worden ervaren. Daarom worden er enkele collega’s opgeleid tot facilitator, zodat Factor C breder kan worden toegepast in de organisatie.