Rekenkamercommissie Krimpenerwaard - Toezicht en Handhaving - Eindrapport

Het boa-team wordt gecoördineerd door de coördinator OOV en administratief ondersteund door een medewerker OOV. Overleggen tussen de coördinator en het boa-team vinden ongeveer eens in de twee weken plaats. Zowel de coördinator als de medewerker OOV die de boa’s administratief ondersteunt zijn toegankelijk als klankbord indien moet worden afgestemd over beleidsmatige zaken of over overleg met andere afdelingen. De boa’s van Krimpenerwaard focussen op leefbaarheid en kleine ergernissen De boa’s in Krimpenerwaard zien toe op de handhaving van lokale veiligheid en leefbaarheid en de naleving van de regels hierover. Uit de boa-evaluaties en de gevoerde interviews komt naar voren dat de focus van de boa’s met name ligt op handhaving van de leefbaarheid en het aanpakken van ‘’kleine ergernissen” in de woonomgeving.27 Blijkens de gevoerde interviews zijn alle boa’s bevoegd voor controle op de Alcoholwet. In de praktijk reageren de boa’s op meldingen op dit vlak tot middernacht en worden meldingen na middernacht door de politie opgepakt. De boa’s hebben in de loop der jaren meer taken gekregen, waaronder controles op het digitaal opkopersregister (DOR). Opkopers zijn door de APV verplicht om een register bij te houden van alle goederen die worden ingekocht en verkocht; de boa's controleren dit periodiek.28

27 28

Gemeente Krimpenerwaard (2020). Jaarevaluatie boa’s, p. 3. Gemeente Krimpenerwaard (2021). Jaarplan boa’s 2021-2022, p. 5.

26

Uit de gevoerde interviews komt naar voren dat het boa-team in principe zelfsturend is. Binnen het boa-team is een ervaren medewerker aangewezen als ‘meewerkend voorman’, die het eerste aanspreekpunt voor het boa-team vormt, de inzet van de boa’s wekelijks inroostert en veel afstemt met de OOV-coördinator. Hoewel er in het veiligheids- en toezicht- en handhavingsbeleid verschillende kaders worden meegegeven en ook een prioritering is aangebracht, hebben de boa’s voor een belangrijk deel een eigen verantwoordelijkheid om hun aandacht en inzet in het werk over de belangrijkste onderwerpen te verdelen. In de praktijk is echter het afhandelen van de meldingen die bij het boa-team binnenkomen vaak leidend. Hier gaan we verderop in deze paragraaf verder op in. De boa’s beschikken over voldoende middelen voor toezicht en handhaving Uit de gevoerde interviews komt naar voren dat de boa’s over voldoende middelen beschikken voor toezicht en handhaving op OOV. De boa’s beschikken over een portofoon waarmee gemakkelijk contact kan worden gelegd met de politie en de meldkamer. Daarnaast beschikken zij over transportboeien, bodycams en over een tweetal auto’s.

Blijkens de boa-evaluaties en de gevoerde interviews heeft de inzet van de bodycams over het algemeen een de-escalerende werking.29 Voor de inzet van bodycams wordt een protocol gehanteerd, waarin onder meer de verplichting van het vastleggen van de inzet in een logboek is opgenomen.30 De boa’s maken gebruik van de zogeheten BOA Touch Registratie ten bate van het digitaal uitschrijven van bekeuringen en waarschuwingen. Het digitaal uitschrijven van bonnen geeft blijkens de gevoerde interviews tijdwinst en verkleint de kans op fouten. Op het moment van schrijven is er landelijk discussie over mogelijke uitbreiding van de geweldsmiddelen en bevoegdheden van de boa’s. De discussie is toegenomen door een toename van geweldsincidenten in Nederland en is versterkt door de gevolgen van de coronacrisis en de toename van handhavingsinzet naar aanleiding van de crisis. Ook binnen de gemeente Krimpenerwaard is dit onderwerp niet onbesproken. Met name over de inzet van de wapenstok wordt het gesprek gevoerd. In 2021 is een pilot gestart in 10 gemeenten waarbij de boa’s de beschikking krijgen over een korte wapenstok. Op het moment van schrijven is de pilot nog niet afgerond.

Krimpenerwaard wacht de uitkomst van de pilot af voordat een beslissing wordt genomen over het al dan niet (willen) inzetten van een wapenstok.31 Geïnterviewden geven een genuanceerde mening, waarbij oog is voor de “voors” en “tegens”. Er wordt begonnen met meer projectmatig werken ten opzichte van meldingsgericht werken Zoals al aangegeven in hoofdstuk 2 wordt een groot deel van de boa-capaciteit ingezet op (reactief) toezicht en handhaving naar aanleiding van meldingen en klachten van inwoners,

29

Gemeente Krimpenerwaard (2021). Jaarplan boa’s 2021-2022, p. 5. Gemeente Krimpenerwaard (geen datering). Protocol bodycams. 31 Gemeente Krimpenerwaard (2020). Jaarevaluatie boa’s, p. 5. 30

27

ondernemers of externe partners als de politie. Op basis van het recentste uitvoeringsplan (2021-2022) gaat het om 4600 uur van de in totaal 9580 uur die voor dat jaar in principe beschikbaar is.32 Meldingen komen veelal binnen via het programma MeldDesk.33 Uit gesprekken komt naar voren dat het in de praktijk veelal ook gaat om meldingen die niet direct OOV-gerelateerd zijn, zoals meldingen over foutparkeren of illegale stort. Een deel van de wel OOV-gerelateerde meldingen is doorgezet vanuit de politie naar de gemeente, maar hier wordt niet altijd over afgestemd. De niet-meldingsgerichte toezicht en handhaving bestaat vooral uit surveillance in de verschillende kernen (bijvoorbeeld controle op de coronamaatregelen) en bijvoorbeeld toezicht en handhaving tijdens grote evenementen. Uit de gevoerde interviews en de jaarplannen en -verslagen van de boa’s komt naar voren dat sinds eind 2019 de wens bestaat om meer projectmatig te gaan werken. Uit de interviews komt naar voren dat begin 2020 het boa-team net zou starten met op meer projectmatige basis werken, toen de coronacrisis uitbrak en er geen tijd overbleef om deze verandering uit te werken en door te zetten. Sinds oktober 2021 wordt geprobeerd om enkele projectmatige werkzaamheden op te pakken.

In hoeverre de overgang van veelal meldingsgericht naar meer projectmatig werken zich daadwerkelijk kan doorzetten is onder meer afhankelijk van de verdere afwikkeling van de coronacrisis. Afstemming over de inzet van bevoegdheden en de wijze van optreden kan beter Vaak kan met verschillende instrumenten tegen een bepaalde overtreding worden opgetreden. Er kan worden gekozen voor een strafrechtelijk traject, bijvoorbeeld de bekende “bekeuring” of een bestuursrechtelijk traject, bijvoorbeeld de last onder dwangsom. Bij een last onder dwangsom legt de burgemeester of het college een last op om een overtreding te beëindigen of om herhaling te voorkomen. Wanneer vervolgens niet aan de last wordt voldaan, verbeurt de overtreder een dwangsom. De overtreder moet deze aan de gemeente betalen. Naast het strafrechtelijk optreden of bestuursrechtelijk optreden kan er ook voor worden gekozen om een waarschuwing te geven en het daarbij (vooralsnog) te laten. In de huidige handhavingspraktijk is er een rolverdeling tussen de boa’s en de juridisch medewerkers OOV ten aanzien van de inzet van het instrumentarium. De boa’s kunnen een constatering doen, een “bekeuring” geven of een waarschuwing geven.

De juridisch medewerkers kunnen aan de hand van een constatering van een boa (of van een opsporingsambtenaar van de politie) een waarschuwing geven of een herstelsanctie als een (preventieve) last onder dwangsom opleggen. Het maken van keuzen welke instrumenten worden ingezet en of twee instrumenten tegelijk worden ingezet, is niet altijd eenvoudig. Ook 32 33

Gemeente Krimpenerwaard (2021). Boa-jaarplan 2021-2022, p. 8. Gemeente Krimpenerwaard (2020). Jaarevaluatie boa’s, p. 6.

28

de afstemming over het inzetten van de verschillende instrumenten wordt vaak als moeilijk ervaren. Uit de gevoerde interviews blijkt dat ook in Krimpenerwaard de onderlinge afstemming tussen de boa’s, politie en de juridisch medewerkers op dit vlak verbeterd kan worden. Zo komt naar voren dat het enkele malen is voorgekomen dat de boa’s op straat naar aanleiding van een overtreding aankondigden dat mogelijk een last zou worden opgelegd, maar dat de juridisch medewerker naderhand aangaf dat een waarschuwing werd gegeven. Bovendien vindt deze afstemming (nog) niet structureel plaats. Tegelijk zien we in de documenten dat de gemeente Krimpenerwaard zich bewust is van de mogelijkheden om bestuursrechtelijk op te treden. Zo worden daadwerkelijk panden gesloten waarin een handelsvoorraad drugs is gevonden. Bovendien is er beleid om bij heling van gestolen goederen en bij het dealen van drugs op straat bestuursrechtelijk op te treden. Binnen Krimpenwaard is dit relatief een vrij recente ontwikkeling. Tezamen met de voorkeur om meer informeel te overleggen daar waar nodig, alsmede het gevoelde tijdsgebrek, kan dit het op punten gevoelde gebrek aan afstemming verklaren.

3.2. Samenwerking met externe partners Krimpenerwaard werkt veel samen met ketenpartners De gemeente Krimpenerwaard werkt op het gebied van OOV in de eerste plaats intensief samen met de lokale politie, het basisteam34 van de politie Krimpenerwaard en het Openbaar Ministerie. De burgemeester heeft contact met de politie en het OM in het periodieke driehoeksoverleg en er bestaan verschillende structurele overleggen tussen het team OOV en het basisteam van de politie. Het wordt als een voordeel gevoeld dat dit één basisteam voor één gemeente is. Daarnaast wordt samenwerking gezocht met de andere (onderdelen van) ketenpartners en in samenwerkingsverbanden. Hierbij gaat het onder meer om de nationale politie, het Openbaar Ministerie (OM), het regionaal informatie en expertisecentrum (RIEC), het veiligheidshuis, het geestelijke gezondheidszorgs-netwerk, het centrum voor Jeugd en Gezin (CJG), woningbouwcorporaties, de Veiligheidsregio, ondernemersverenigingen, algemeen maatschappelijk werk, de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD), Verslavingszorg, Veilig thuis en de provincie Zuid-Holland. In het kader van het Keurmerk Veilig Ondernemen vinden verschillende overleggen plaats waarbij verschillende gemeentelijke afdelingen alsmede politie en brandweer zijn betrokken. In paragraaf 2.3 zullen we verder ingaan op de aanpak van ondermijning, die een eigen overlegstructuur kent.

34

De lokale politie bestaande uit de wijkagenten.

29

Inzet van de gemeente en de politie is op elkaar afgestemd Uit gevoerde gesprekken komt naar voren dat de samenwerking tussen de politie en de gemeente in het algemeen goed verloopt. Dit geldt voor een meerderheid van de aan het overkoepelende onderzoek deelnemende gemeenten (12 van de 17). Zoals in hoofdstuk 2 benoemd, zijn de prioriteiten en aandachtspunten uit het IVB afgestemd met de politie, onder meer tijdens een veiligheidsavond. Ook bij het opstellen van verschillende beleidsregels is de politie door de gemeente betrokken geweest. Doordat het grondgebied van de gemeente Krimpenerwaard samenvalt met het werkveld van één politieteam, kan gemakkelijker worden samengewerkt als één overheid. Hierbij zet de politie strafrechtelijke instrumenten in, en pleegt de gemeente bestuurlijke interventies, waarvan een gedeelte op basis van bestuurlijke rapportages van de politie aan de gemeente. Zoals in paragraaf 3.1 benoemd, zijn er echter wel verbetermogelijkheden aan te wijzen in de afstemming over de inzet van instrumenten. Afstemming tussen boa’s en agenten is vaak persoonsafhankelijk Uit de gevoerde interviews komt naar voren dat er een goede afstemming is tussen de gemeente en de politie op bestuurlijk en ambtelijk niveau (tussen burgemeester en teamchef enerzijds en tussen de OOV-coördinator en het politieteam anderzijds).

Op operationeel niveau zou de afstemming echter verbeterd kunnen worden. Hoewel de boa’s en wijkagenten elkaar in principe goed weten te vinden en gemakkelijk contact kunnen leggen via de portofoons, zijn de kwantiteit en kwaliteit van afstemming vaak persoonsafhankelijk. De boa’s hebben veelal contact met één wijkagent die vaak aanwezig is op het gemeentehuis, terwijl er met de overige wijkagenten minder contact is. Dat maakt dat deze agenten in mindere mate op de hoogte zijn van het werk van de boa’s en er problemen kunnen ontstaan in de afstemming over de inzet. Zoals in de vorige paragraaf benoemd, krijgen boa’s vaak meldingen door van de politie zonder dat hierover wordt overlegd. Tussen politie en boa’s lijkt volgens gesprekspartners niet helemaal bekend welke bevoegdheden er over en weer precies zijn. Gesprekspartners geven aan dat er in de beginperiode van de gemeente Krimpenerwaard convenanten zijn gesloten tussen de boa’s en de politie Krimpenerwaard. Hierin was ook de structurele afstemming tussen boa’s en wijkagenten geborgd. Het zou volgens de gesprekspartners goed zijn als de convenanten nieuw leven wordt ingeblazen en om nieuwe structurele overleggen te laten plaatsvinden tussen beide teams. Hierbij zou de aandacht meer uit kunnen gaan naar de bredere aanpak dan slechts afstemming op casusniveau zoals nu al op straat gebeurt.

Uit gesprekken komt naar voren dat er op een speciale dag waar beide teams aanwezig zijn, gesproken zal worden over structurelere afstemming in de toekomst. De deelnemers zien mogelijkheden om zo nog beter (effectiever en efficiënter) gebruik te maken van de bestaande bevoegdheden.

30

Er vindt een verschuiving van bevoegdheden plaats tussen politie en gemeente Op het gebied van bevoegdheden bestaat er tussen politie en gemeente een veranderende verhouding, zo wordt door gesprekspartners aangegeven. Zoals aan het begin van deze rapportage benoemd, zijn in de loop der jaren steeds meer bevoegdheden op het gebied van OOV naar de gemeente, en specifiek de burgemeester, gegaan. Dat maakt het belang van een goede onderlinge afstemming bij onderwerpen als drugscriminaliteit en woonoverlast extra groot. De gemeente benadrukt dit belang van een integrale aanpak dan ook in onder meer het VTH-beleid.35

3.3. Inzet van het instrumentarium op specifieke onderwerpen APV bevat diverse OOV-bepalingen De Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van de gemeente Krimpenerwaard is door de gemeenteraad vastgesteld op 30 januari 2018, en voor het laatst aangepast op 30 november 2020.36 Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat de APV’s van de verschillende gemeenten in de omliggende regio veelal op elkaar zijn afgestemd, mede op advies van het bestuurlijk ondermijningsteam (BOT). De APV bevat een aantal bepalingen die de burgemeester “extra” bevoegdheden geeft. Als voorbeeld wijzen we op artikel 2:78 over gebiedsontzeggingen en artikel 2:79 over woonoverlast. Daarnaast geeft de APV de burgemeester bijvoorbeeld de bevoegdheid om cameratoezicht in te zetten. In de APV is ruim gebruikgemaakt van de mogelijkheden om de burgemeester dit soort bevoegdheden te geven. In de APV zijn ook artikelen opgenomen over bijvoorbeeld het vervoer van inbrekerswerktuigen (Artikel 2:44 A), het verbod om messen of andere wapens op openbare plaatsen bij zich te hebben en het dealen en gebruiken van drugs (artikel 2:74 en 2:74a). Hierop kan een last onder dwangsom worden uitgevaardigd. Hoewel de intentie bestaat om dit inderdaad meer te gaan doen, blijkt uit gesprekken en aangeleverde cijfers dat hier in de praktijk echter nog bijna geen invulling aan is gegeven.

Uit de interviews komt naar voren dat de rollen tussen politie en gemeente nog niet geheel uitgekristalliseerd zijn. Dit kan een gevolg zijn van het feit dat nog weinig uitvoering aan het bestuursrechtelijk handelen is gegeven. Sluiting openbare gebouwen en aanpak woonoverlast is uitgewerkt in beleidsregels Op grond van artikel 2:74 van de APV heeft de burgemeester onder omstandigheden (en in aanvulling op de bevoegdheden onder andere in de Gemeentewet) de bevoegdheid om voor publiek openstaande gebouwen te sluiten. Dit is uitgewerkt in een beleidsregel sluiting van openbare gebouwen, die aangeeft hoe en wanneer de burgemeester deze bevoegdheden 35

Gemeente Krimpenerwaard (2019). VTH-beleidsplan, p. 7. Gemeente Krimpenerwaard (2018). Algemene plaatselijke verordening: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR608282/1. 36

31

gebruikt. De beleidsregels bepalen wanneer volgens de burgemeester in ieder geval sprake is van een gevaar voor de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid. Dit is onder meer het geval wanneer in of vanuit een voor publiek toegankelijk gebouw heling, fraude, witwassen, handel in wapens of arbeidsuitbuiting plaatsvinden.37 Volgens de door ons ontvangen gegevens en uit de gesprekken bleek dat (nog) geen gebruik is gemaakt van deze bevoegdheid. Het tweede lid van het artikel 151d van de Gemeentewet regelt dat de burgemeester een last onder bestuursdwang en in het verlengde daarvan dus ook de last onder dwangsom kan opleggen als de gemeenteraad deze bevoegdheid in een verordening opneemt. De gemeenteraad van de gemeente Krimpenerwaard heeft deze bevoegdheid in de APV opgenomen. Indien een dwangsom wordt opgelegd, is de hoogte van de dwangsom dusdanig dat daarvan een voldoende prikkel uitgaat om hetgeen beoogd wordt, te bewerkstelligen.38 Omdat elke situatie specifiek is, worden er geen vaste bedragen in het beleid opgenomen, zo blijkt uit de gevoerde interviews. Op initiatief van de raad is een lachgasverbod opgenomen in de APV Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat het lachgasverbod in de gemeente Krimpenerwaard, opgenomen in artikel 2:48 A van de APV, op initiatief van de raad is ingesteld (zie ook hoofdstuk 3).

Met gebruikmaking van een bevoegdheid in de APV heeft het college vervolgens de gehele gemeente aangewezen als gebied waar dit verbod geldt.39 Het gaat hier blijkens de gesprekken om een bewuste keuze: door het instrumentarium zo breed mogelijk te maken, worden de handelingsmogelijkheden van de gemeente gemaximaliseerd. Ook tegen overtredingen van dit verbod wordt nog niet structureel bestuursrechtelijk opgetreden. De burgemeester heeft een actieve rol op OOV-gebied, met name in de aanpak van ondermijning Zoals eerder benoemd, is het aantal bevoegdheden van de burgemeester op OOV-gebied in de afgelopen jaren toegenomen. Uit gesprekken komt naar voren dat de burgemeester in Krimpenerwaard niet alleen focust op stringente handhaving wanneer dat nodig is, maar ook op het belang dat inwoners van de gemeente zich veilig (blijven) voelen. De bijzondere bevoegdheden van de burgemeester uit de Gemeentewet worden daardoor in de praktijk ingezet wanneer nodig. Deze inzet wordt in de stukken niet cijfermatig verantwoord. De burgemeester heeft zowel intern binnen de organisatie als extern richting de politie en bijvoorbeeld het OM regelmatig contact. Daarbij is volgens gesprekspartners sprake van korte lijnen.

37

Gemeente Krimpenerwaard (2021). Beleidsregel Sluiting van voor het publiek openstaande gebouwen Krimpenerwaard 2021. 38 Gemeente Krimpenerwaard (2020). Beleidsregel Wet Aanpak Woonoverlast. 39 Gemeente Krimpenerwaard (2021). Aanwijsbesluit lachgasverbod.

32

Uit de gevoerde interviews komt naar voren dat de burgemeester een actieve rol heeft in de aanpak van ondermijning in Krimpenerwaard en de omliggende regio. De aanpak van ondermijning in de regio wordt begeleid door het eerdergenoemde bestuurlijk ondermijningsteam (BOT). Over de aanpak wordt afgestemd in lokale ondermijningstafels (met beleidsambtenaren en lokale politiechefs) en een districtelijke ondermijningstafel, die door de burgemeester van Krimpenerwaard wordt voorgezeten en waarbij onder meer het OM is aangesloten. Binnen de lokale ondermijningstafel worden verschillende cases besproken, onder meer op het gebied van heling. De gemeente heeft hiervoor een beleidsregel opgesteld op instigatie van de burgemeester. Hierin is ook opgenomen dat er gebruik wordt gemaakt van een digitaal opkopersregister (DOR).40 Het toezicht hierop is steekproefsgewijs ingericht, waarbij bestuursrechtelijke handhaving plaatsvindt volgens een handhavingsmatrix. Wanneer nodig worden lokale cases voorgedragen bij het districtsoverleg. Het Haags Economisch Interventieteam kan op instigatie van de ondermijningstafel worden ingezet om te interveniëren bij bepaalde cases.41 De aanpak van drugsproblematiek is in ontwikkeling Uit gesprekken komt naar voren dat de drugsproblematiek in Krimpenerwaard groot is, met name op het gebied van softdrugsgebruik.

Sinds 2015 zijn verschillende maatregelen genomen om de drugsproblematiek tegen te gaan, waaronder het sluiten van drugspanden en het instellen van het eerder genoemde lachgasverbod. In de interviews is aangegeven dat overtreders in Krimpenerwaard de mogelijkheid hebben om na de eerste constatering van een drugs-gerelateerde overtreding deze te niet te doen. Wanneer de politie een bestuurlijke rapportage opstelt over een constatering en deze met de gemeente deelt, bijvoorbeeld bij een hennepplantage, kan het voorkomen dat de gemeente niet direct overgaat tot handhaving middels een last. Tegelijkertijd is blijkens de gesprekken het aantal sluitingen van drugspanden in de periode 2015-heden wel toegenomen. Zo werd in 2020 bij vier van de acht constateringen met een bestuursrechtelijke maatregel opgetreden daar waar dat in 2018 en 2019 nog tweemaal per jaar was en in 2017 in het geheel geen bestuursrechtelijke maatregelen op dit gebied zijn genomen, zo blijkt uit de geleverde cijfermatige informatie. Voor de aanpak van drugshandel zijn verschillende beleidsregels uitgewerkt. Ten aanzien van drugshandel op straat wordt voortvloeiend uit artikel 2:74 van de APV een last onder dwangsom opgelegd bij de eerste constatering in plaats van een waarschuwing.

Dit geldt voor zowel handel in softdrugs als handel in harddrugs.42 Ten aanzien van het sluiten van drugspanden schrijven de beleidsregels voor dat een pand bij constatering van een drugsvoorraad wordt gesloten middels een last onder bestuursdwang. In tegenstelling tot sommige andere gemeenten, wordt bewust gekozen om niet het minder ingrijpende middel van de last onder dwangsom toe te passen. In 40

Gemeente Krimpenerwaard (2019). Handhavingsbeleid helingbestrijding gemeente Krimpenerwaard. Gemeente Den Haag (2021). Haags Economisch Interventieteam: https://www.denhaag.nl/nl/in-destad/veiligheid/haags-economisch-interventie-team-heit.htm. 42 Gemeente Krimpenerwaard (2021). Beleidsregel bestuurlijke handhaving drugshandel op straat. 41

33

de gesprekken komt naar voren dat in de praktijk in weerwil van de beleidsregels veelal een waarschuwing wordt gegeven zonder dat hier gevolgen aan worden verbonden.43 Er bestaan vaste overleggen over de aanpak van jongerenproblematiek De gemeente Krimpenerwaard kent een viertal jongeren-ontmoetingsplaatsen (JOP’s): door de gemeente aangewezen plekken waar jongeren zich kunnen ophouden met als doel om overlast op hangplekken te verminderen. Blijkens gesprekken en de boa-evaluaties is jongerenoverlast een veelvoorkomend probleem op OOV-gebied in de gemeente. Hierom is een zogeheten Jeugd-Veiligheid-Politieoverleg (Je-Ve-Po)-overleg ingesteld. Tijdens dit maandelijkse overleg tussen medewerkers OOV, de boa met het taakaccent jeugd, een wijkagent en een jongerenwerker, wordt de aanpak van jongerenproblematiek besproken. Omdat jongerenwerk een andere, niet meteen op handhaving gerichte insteek kent, wordt de inbreng vanuit de jongerenwerker door gesprekspartners gezien als een waardevolle aanvulling op die van politie en boa’s. Blijkens de beleidsuitgangspunten voor de JOP’s wordt jaarlijks tijdens het Je-Ve-Pooverleg geëvalueerd in hoeverre deze een bijdrage leveren aan de vermindering van overlast. Hierbij wordt gekeken naar het naleven van de regelgeving, de reactie van omwonenden en de fysieke uitstraling van de JOP.

Op basis van de evaluatie worden aanbevelingen gedaan aan het college, dat kan besluiten om vervolgmaatregelen te nemen.44

43 44

Gemeente Krimpenerwaard (2021). Beleidsregel artikel 13b Opiumwet. Gemeente Krimpenerwaard (2016). Beleidsuitgangspunten jongeren-ontmoetingsplaatsen.

34

4. Sturing door de raad In dit hoofdstuk nemen wij de wijze waarop en de mate waarin de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol invult ten aanzien van toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid onder de loep. Daarbij kijken wij eveneens naar de informatie die de gemeenteraad over dit onderwerp ontvangt. De volgende deelvragen komen aan bod: 9. Hoe wordt de raad geïnformeerd over de met toezicht en handhaving op OOV bereikte resultaten? 10. Hoe vervult de raad zijn kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot toezicht en handhaving op OOV? Deelvraag 11 (Welke aanbevelingen kunnen aan de raad worden gedaan ten aanzien van sturing en controle?) wordt beantwoord in de conclusies en aanbevelingen

4.1. Informatievoorziening aan de raad Er is geen kader voor informatievoorziening aan de raad over toezicht en handhaving op OOV In veel gemeenten wordt in het Integraal Veiligheidsbeleid of equivalent document uiteengezet wat de rolverdeling tussen college en raad is ten aanzien van OOV, en hoe informatievoorziening van het college naar de raad plaatsvindt. In Krimpenerwaard is hierover in het IVB niets opgenomen. Hiermee vormt Krimpenerwaard de enkele uitzondering onder de gemeenten die deelnamen aan het overkoepelende onderzoek. Wel is de raad actief betrokken bij het opstellen van het IVB tijdens een veiligheidsavond en kreeg de raad vooraf aan het opstellen van het veiligheidsplan inzage in het veiligheidsbeeld. De raad heeft het IVB tijdens de vergadering van 29 januari 2019 vastgesteld.45 Het opstellen van het VTH-beleidsplan is een bevoegdheid van het college, maar het plan is wel ter informatie voorgelegd aan de raad. De raad wordt geïnformeerd tijdens de jaarlijkse veiligheidsavond Eén keer per jaar wordt een interactieve veiligheidsavond voor de raad georganiseerd, waarbij raadsleden worden geïnformeerd over de ontwikkelingen op OOV-gebied door het OOV-team, de burgemeester, de politie en de brandweer. Tijdens de veiligheidsavond wordt aan de hand van een presentatie gerapporteerd over de belangrijkste onderwerpen/resultaten van het afgelopen jaar.

Voorheen werd over de resultaten aan de raad teruggekoppeld middels een raadsinformatiebrief, maar om het beeld wat concreter te maken, is gekozen voor een 45

Gemeente Krimpenerwaard (2019). Integraal Veiligheidsbeleid: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR623247/1.

35

presentatie, zo wordt in de gevoerde gesprekken aangegeven. In de presentatie zijn onder meer cijfers over burgermeldingen en voorkomende criminaliteit opgenomen. Naast de presentaties krijgen de raadsleden ieder jaar de boa-jaarplannen en -rapportages ter informatie toegestuurd. Dit is in 13 van de 17 aan het overkoepelende onderzoek deelnemende gemeenten ook het geval. Alternatieve vormen van informatievoorziening worden beperkt toegepast Hoewel de gemeenteraad van Krimpenerwaard vanuit de kaderstellende en controlerende rol wel betrokken is bij het opstellen van het beleid en jaarlijks wordt geïnformeerd over de stand van zaken, staat de raad toch wat op afstand. In veel andere gemeenten is dit niet anders, maar wordt getracht de raad op alternatieve manieren te informeren. In 9 van de 17 aan het overkoepelende onderzoek deelnemende gemeenten informeert de burgemeester bijvoorbeeld het presidium in min of meer structurele zin over specifieke cases met een grote impact op de openbare orde en veiligheid. In de gemeente Krimpenerwaard gebeurt dit niet, maar blijkens gesprekken benaderen raadsleden de burgemeester met vragen over specifieke cases indien daar behoefte aan is.

In sommige gemeenten (6 van de 17 aan het overkoepelende onderzoek deelnemende gemeenten) lopen raadsleden periodiek mee met de boa’s tijdens hun surveillance, om een beter beeld te krijgen van de toezicht- en handhavingspraktijk. Uit de gevoerde interviews komt naar voren dat dit in het verleden wel eens is gebeurd, maar dat er geen sprake is van regelmatige meeloopdagen.

4.2. Inzet van het instrumentarium door de raad Krimpenerwaard kent een relatief actieve gemeenteraad ten aanzien van OOV De gemeenteraad van Krimpenerwaard heeft vanuit de kaderstellende en controlerende rol de beschikking over verschillende instrumenten voor monitoring en bijsturing. De raad kan schriftelijke vragen indienen en wanneer gewenst voorstellen van het college amenderen of hierover moties indienen. Ook kan de raad zogeheten moties ‘vreemd aan de agenda’ indienen en hiermee zelf het onderwerp OOV agenderen. Uit de gesprekken en uit bestudering van het raadsinformatiesysteem van januari 2018 tot en met december 2020, komt naar voren dat de gemeenteraad van Krimpenerwaard inderdaad gebruikmaakt van het instrumentarium om informatie in te winnen over toezicht en handhaving op OOV en hierin bij te sturen. Met name het relatief grote aantal moties ten aanzien van OOV-gerelateerde onderwerpen valt hierbij op. In de meeste andere gemeenten die deelnamen aan het overkoepelende onderzoek werden in de periode 2018-2021 slechts enkele moties over dit onderwerp ingediend. In Krimpenerwaard waren dit er negen.

36

De raad stelt schriftelijke vragen op basis van actualiteit en op casusniveau Hieronder wordt een overzicht gegeven van de schriftelijke vragen die door de gemeenteraad aan het college zijn gesteld over OOV-gerelateerde onderwerpen. Schriftelijke vragen worden veelal gesteld op basis van alledaagse ergernissen of de actualiteit, zoals op verschillende momenten over motoroverlast, in mei 2018 over in Krimpen aan de Lek georganiseerde evenementen en in november 2020 over handhaven op het ingestelde vuurwerkverbod. Tegelijkertijd worden schriftelijke vragen in enkele gevallen ook toegepast om een onderwerp te agenderen bij het college. Voorbeelden hiervan zijn de vragen over lachgasgebruik in de gemeente, die voorafgingen aan een motie over dit onderwerp waarmee de raad wist bij te sturen in het gemeentelijk beleid. Overzicht schriftelijke vragen Datum

Onderwerp

Indiener

09-04-2018

Overlast motoren

ProKrimpenerwaard

27-05-2018

Evenementen Krimpen aan de Lek

ProKrimpenerwaard

13-08-2018

Overlast motoren

ProKrimpenerwaard

14-08-2018

Politie-boa’s

ProKrimpenerwaard

22-10-2018

Overlast motoren

ProKrimpenerwaard

11-01-2019

Overlast motoren

ProKrimpenerwaard

06-06-2019

Lachgas

ChristenUnie

26-09-2019

Vuurwapengebruik

D66

17-10-2019

Motorraces

ProKrimpenerwaard

37

05-11-2019

Inzet gemeente en politie bij ‘verwarde personen’

Waard18

06-04-2020

Waarborgen coronamaatregelen

VVD

04-05-2020

Transparantie bij uitvoeren noodverordening

ProKrimpenerwaard

07-05-2020

Transparantie bij uitvoeren noodverordening

ProKrimpenerwaard

04-11-2020

Plan van aanpak vuurwerkverbod en enquête

Waard18

05-11-2020

Vergoeding boa’s

VVD

30-11-2020

Inzetten militairen als boa in buitengebied

ProKrimpenerwaard

De gemeenteraad zette amendementen in bij de APV-behandeling In de periode 2018-2020 heeft de raad een tweetal amendementen ingediend die gerelateerd zijn aan OOV. Het gaat om twee amendementen op de in 2018 vastgestelde APV: een amendement over handhaving van verontreiniging van de openbare ruimte door paarden en een amendement waarmee de toegestane periode waarin carbid mag worden afgeschoten nader is bepaald. Hiermee heeft de raad op een aantal detailelementen kunnen bijsturen in de APV. Overzicht amendementen Datum

Onderwerp

Indiener

Afdoening

30-01-2018

APV Krimpenerwaard 2018 – verontreiniging door honden en/of paarden

Gemeente Belang Krimpenerwaard

Met algemene stemmen aangenomen

30-01-2018

APV Krimpenerwaard 2018 – carbidschieten mag van 10:00 u tot zonsondergang

Gemeente Belang Krimpenerwaard

Aangenomen met 20 stemmen voor en 9 tegen

38

De gemeenteraad maakt gebruik van moties om bij te sturen of te agenderen In de gemeenteraad van Krimpenerwaard zijn in de periode 2018-2020 een negental moties ingediend in relatie tot OOV. Door middel van enkele moties heeft de raad weten bij te sturen in het gevoerde beleid. Zo heeft een in november 2019 aangenomen motie geleid tot een actieve aanpak van vuurwerkoverlast in Krimpenerwaard vanuit de ambitie om de eerste vuurwerkvrije gemeente van Nederland te worden. Een eerdere motie uit november 2018 had het college al de opdracht gegeven om vuurwerkvrije zones in te richten. Zoals reeds in hoofdstuk 2 besproken, heeft de raad daarnaast het initiatief genomen om een lachgasverbod op te nemen in de APV. Verder heeft de raad in november 2020 het college opgeroepen om het CCVkeurmerk veilig ondernemen voor het buitengebied voor de gemeente te verkrijgen. Ook werd opgeroepen om de aanpak van ondermijning (verder) te versterken door in te zetten op het vergroten van het aantal controles en handhavingsacties ten aanzien van zware ondermijnende criminaliteit. Hoewel de gemeenteraad zoals hierboven beschreven relatief op afstand staat van de uitvoering van taken op OOV-gebied, lijkt de raad in vergelijking met raden in andere gemeenten veel gebruik te maken van het raadsinstrumentarium.

Door middel van de inzet van moties en amendementen heeft de gemeenteraad op verschillende momenten bij kunnen sturen in het OOV-beleid of onderwerpen bij het college weten te agenderen. Hiermee geeft de gemeenteraad effectief invulling aan zijn kaderstellende rol. Overzicht moties Datum

Onderwerp

Indiener

Afdoening

30-01-2018

Evaluatie gewijzigde APV 2018

SGP

Ingetrokken

Vuurwerkvrije gemeente

SGP, CU, Waard18, D66

Aangepast aangenomen met 24 stemmen voor, 6 tegen

12-11-2019

Vuurwerkvrije gemeente

SGP, D66, Dierbaar Krimpenerwaard, ProKrimpenerwaard, Waard18, CU

Aangenomen met 18 stemmen voor en 13 tegen

12-11-2019

Vuurwerkvrije gemeente

ProKrimpenerwaard

Ingetrokken

13-11-2018

39

26-05-2020

Overlast motoren

CDA, VGBK

Aangenomen met 27 stemmen voor en 3 tegen

14-07-2020

Lachgasgebruik in de APV

VGBK, CU

Aangenomen met 26 stemmen voor en 4 tegen

10-11-2020

Bonus voor boa’s

VVD, D66, Waard18

Ingetrokken

10-11-2020

Aanschaf 3 ANPR-palen

VVD, CU, CDA, Waard18

Aangenomen met 26 stemmen voor en 4 tegen

Tegengaan ondermijning

CDA, VVD, CU, ProKrimpenerwaard

Aangenomen met 27 stemmen voor en 3 tegen

17-11-2020

40

Bijlage 1. Bronnen Gesprekspartners Functie

Datum

Boa gemeente Krimpenerwaard Boa gemeente Krimpenerwaard

10 september 2021 (groepsgesprek)

Wijkagent basisteam Krimpenerwaard Burgemeester gemeente Krimpenerwaard

10 september 2021

Beleidsadviseur OOV Medewerker OOV

13 oktober 2021 (groepsgesprek)

Beleidsadviseur OOV

Schriftelijke bronnen CCV (geen datering). Digitaal opkopersregister: https://hetccv.nl/onderwerpen/heling/digitaal-opkopersregister-dor/. Gemeente Den Haag (2021). Haags Economisch Interventieteam: https://www.denhaag.nl/nl/in-destad/veiligheid/haags-economisch-interventie-team-heit.htm. Gemeente Krimpenerwaard (geen datering). Protocol bodycams. Gemeente Krimpenerwaard (2016). Beleidsuitgangspunten jongeren-ontmoetingsplaatsen. Gemeente Krimpenerwaard (2016). Uitvoeringsplan boa’s 2016-2017. Gemeente Krimpenerwaard (2016-2021). Uitvoeringsprogramma’s VTH. Gemeente Krimpenerwaard (2018). Algemene plaatselijke verordening: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR608282/1.

41

Gemeente Krimpenerwaard (2018). Integraal Veiligheidsbeleid 2019-2022. Gemeente Krimpenerwaard (2018). Plan van aanpak cybercriminaliteit. Gemeente Krimpenerwaard (2019). Collegeprogramma 2019-2022. Gemeente Krimpenerwaard (2019). Handhavingsbeleid helingbestrijding gemeente Krimpenerwaard. Gemeente Krimpenerwaard (2019). VTH-beleidsplan. Gemeente Krimpenerwaard (2019-2020). Jaarevaluaties boa’s. Gemeente Krimpenerwaard (2020). Uitvoeringsplan boa’s 2021-2022. Gemeente Krimpenerwaard (2020). Beleidsregel Wet Aanpak Woonoverlast. Gemeente Krimpenerwaard (2021). Aanwijsbesluit lachgasverbod. Gemeente Krimpenerwaard (2021). Beleidsregel artikel 13b Opiumwet. Gemeente Krimpenerwaard (2021). Beleidsregel bestuurlijke handhaving drugshandel op straat. Gemeente Krimpenerwaard (2021). Beleidsregel Sluiting van voor het publiek openstaande gebouwen Krimpenerwaard 2021. Gemeente Krimpenerwaard (2021). Capaciteit team OOV. Gemeente Krimpenerwaard (2021). De beste cyber agents van de Krimpenerwaard gehuldigd: https://www.krimpenerwaard.nl/de-beste-cyber-agents-van-de-krimpenerwaard-gehuldigd. Gemeente Krimpenerwaard (2021). Jaarplan boa’s 2021-2022 In de Krimpenerwaard (2021). Gemeente Krimpenerwaard: https://www.indekrimpenerwaard.nl/overde-krimpenerwaard. Necker van Naem (2021).

DoeMee-onderzoek toezicht en handhaving op OOV: https://www.necker.nl/producten/doemee-onderzoek-toezicht-en-handhaving-op-de-openbare-ordeen-veiligheid/. Salet, R. (2019). Verborgen strijd in het veiligheidsdomein: over samenwerking tussen politie en gemeente bij de bestuurlijke aanpak van overlast en criminaliteit, Tijdschrift voor Veiligheid 2019-1. Tweede Kamer (2004). Kamerbrief 29628, nr. 4 over kerntaken van de politie, 15 juli 2004. Waarstaatjegemeente.nl (2019). Veiligheidscijfers gemeente Krimpenerwaard. WODC (geen datering). Toelichting veiligheidsindices.

42

Bijlage 2. Lijst met afkortingen In de rapportage worden verschillende afkortingen gebruikt. Deze worden hieronder verklaard:

APV: Algemene Plaatselijke Verordening Bibop: Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur BMO: Bestuurs- en Managementondersteuning Boa: Buitengewoon opsporingsambtenaar BOT: bestuurlijk ondermijningsteam CBS: Centraal Bureau voor de Statistiek CCV: Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid CJG: Centrum voor Jeugd en Gezin DOR: Digitaal opkopersregister IVB: Integraal Veiligheidsbeleid JOP: Jongeren-ontmoetingsplaatsen LHS: Landelijke Handhavingsstrategie OM: Openbaar Ministerie OOV: Openbare Orde en Veiligheid RIEC: Regionaal Expertise Centrum VNG: Vereniging van Nederlandse Gemeenten VTH: vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Wabo: Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

43

Bijlage 3. Overkoepelende rapportage DoeMee-onderzoek toezicht en handhaving op OOV

44

b

DoeMee-onderzoek Toezicht en handhaving op de openbare orde en veiligheid februari 2021 - overkoepelende notitie

Drs. A.L. (Lauryan) Bakker E.I.A. (Emilie) Stumphius MSc LLM I.W. (Irene) van den Bosch MSc L.M. (Robert) Klaassen MSc Mr. G.J. (Hans) Vooren 1

DoeMee-onderzoek Achttien gemeenten: één notitie In achtttien gemeenten onderzocht Necker van Naem toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid (OOV). Een complex domein met onderwerpen van overlast tot ondermijning. Steeds meer taken komen daarnaast bij de gemeente en gemeentelijke handhavers te liggen, ook zonder de huidige COVID-pandemie. De vraag die centraal stond in het onderzoek was welk toezicht- en handhavingsbeleid de gemeente heeft vastgesteld en of dit beleid vervolgens doeltreffend en doelmatig wordt uitgevoerd. De antwoorden op deze vraag staan in deze overkoepelende notitie opgetekend, in vergelijkend perspectief. Deelnemende gemeenten waren: Assen, Emmen, Den Helder, De Fryske Marren, Veldhoven, Best, Zwolle, Rijssen-Holten, Baarn, Veendam, Wijchen, Tynaarlo, Bernheze, Molenlanden, Apeldoorn, Doetinchem, Bronckhorst en Edam-Volendam. Omdat het onderzoek in Edam-Volendam nog niet is afgerond, zijn de resultaten nog niet meegenomen.

Toezicht en handhaving op de openbare orde en veiligheid

Een domein in beweging

Het gemeentebestuur is verantwoordelijk voor het toezicht en de handhaving op openbare orde en veiligheid. In de afgelopen jaren heeft het Rijk steeds meer bevoegdheden bij (bestuursorganen binnen) de gemeente neergelegd. Een tweede belangrijke ontwikkeling is dat de politie een andere rol inneemt op het gebied van handhaving op openbare orde en veiligheid. Met de toename aan bevoegdheden komen ook steeds meer verantwoordelijkheden en taken bij gemeentelijke handhavers te liggen. Door de ontwikkeling van de rol van de gemeente als eerste bestuurslaag wijzigt de manier waarop de maatschappij naar de gemeente kijkt. De verwachtingen die mensen van de gemeente hebben nemen toe. Daarnaast is openbare orde en veiligheid een complex domein met uiteenlopende onderwerpen, van overlast en verloedering tot ondermijning en mensenhandel, die direct aan de burger raken. Veel van de taken worden bovendien uitgevoerd in diverse samenwerkingsverbanden, met politie en justitie maar ook met partners in de zorg.

Zicht op een complex domein Het is begrijpelijk dat het voor een gemeenteraad lastig is om overzicht en grip te houden op dit complexe domein. Dit onderzoek biedt de individuele gemeenten inzicht in de totstandkoming van het OOV-beleid, de inhoud van dit beleid en de uitvoeringspraktijk van het hieraan verbonden toezicht en handhaving en de wijze waarop dit – op systeemniveau – is ingericht in de deelnemende gemeenten.¹ Hierbij is gekeken naar de samenwerkingspartners, het instrumentarium dat de gemeente ter beschikking heeft en hoe ze die gebruikt. Daarnaast hadden we oog voor de rol van de raad op dit domein: welke initiatieven neemt de raad? En wordt de raad voldoende in positie gebracht om effectief te kunnen (bij)sturen?

OOV in perspectief Heeft u vragen over deze notitie of bent u benieuwd naar de resultaten in een specifieke gemeente? Dan kunt u contact opnemen met projectleider Emilie Stumphius, emilie@necker.nl | 06 - 3334 8914

2

In deze overkoepelende notitie nemen wij u mee in de belangrijkste trends, overeenkomsten, verschillen en good practices die uit de onderzoeken naar voren zijn gekomen. Aan de hand daarvan geeft de notitie duiding aan eventuele ontwikkelingen die we in uw gemeente geconstateerd hebben en kunt u vanuit een breder perspectief reflecteren op beleid, uitvoering en de rol van de raad in uw eigen gemeente. ¹ Het onderzoek laat een aantal zaken buiten beschouwing, waaronder de (controle op) Drank- en Horecawet, brandveiligheid en crisisbeheersing. Hoewel het takenpakket van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) ten dele gericht is op OOV, valt een deel van het VTH-takenpakket, waaronder Wabo en milieu, buiten de kaders van dit onderzoek.

3

Welke thema’s houden gemeenten bezig? Gedurende het onderzoek werd duidelijk dat een aantal OOV-thema’s in veel gemeenten steevast terugkomen in de prioriteitenlijsten. Wij zien onder meer de volgende thema’s bij meerdere deelnemende gemeenten als prioriteit in het veiligheidsbeleid terugkomen:

€

Ondermijning

Overlast door jongeren Evenementen

Good practice | Thematische expertgroepen In de gemeente Apeldoorn staat het integraal veiligheidsplan centraal. Binnen dit veiligheidsplan zijn verschillende veiligheidsthema’s vastgesteld. Per veiligheidsthema is door de gemeente een uitvoeringsplan en een zogeheten expertgroep opgezet. De expertgroepen zijn verantwoordelijk voor de tussentijdse monitoring van de uitvoeringsplannen: met welke activiteiten dragen we bij aan het behalen van de doelstellingen, en waar is bijsturing nodig? Elke expertgroep kent een regisseur: een gemeentelijk medewerker die regie voert op dat specifieke thema. Naast de regisseur nemen verschillende gemeentelijke en externe experts deel aan de expertgroep, denk bijvoorbeeld aan operationeel experts van de politie of gemeentelijk jongerenwerkers. Iedere expertgroep komt twee keer of vaker per jaar bijeen om te controleren en te evalueren op de voortgang van de uitvoeringsplannen, maar ook om onderling informatie en ervaringen uit te wisselen. Op deze manier is een effectieve monitoringsstructuur opgezet waarin tijdig kan worden bijgestuurd wanneer nodig en de verschillende actoren tot hun recht komen.

Overlast door honden Drugscriminaliteit Kwetsbare personen/ personen met verward gedrag Zorg en veiligheid

De praktijk vs. het beleid: een wereld van verschil? Afstand tussen beleid en praktijk

Een thema dat alle gemeenten sinds maart 2020 bezighoudt, is natuurlijk de coronacrisis en het handhaven van de geldende maatregelen. Dit heeft geen plek in de beleidsstukken, maar in de uitvoering des te meer.

Op het gebied van toezicht en handhaving lopen beleid en praktijk vaak uiteen. Er is in veel gemeenten sprake van melding- of incident-gestuurd werken, waarbij met name reactief op incidenten gehandeld wordt. Handhavers hebben weinig tijd en (daardoor) weinig mogelijkheden om hun werk te plannen op basis van prioriteiten uit het beleid. Andersom geldt het ook: beleidsmedewerkers staan vaak op afstand van wat in de praktijk als urgent wordt ervaren. Hierdoor ontstaat soms het gevoel dat het lang duurt voordat beleidsmatig op maatschappelijke ontwikkelingen wordt gereageerd.

4

5

Veranderlijkheid en keuze Op het gebied van openbare orde en veiligheid is niet alles te voorzien. In een jaar tijd kan er van alles veranderen: ineens is er meer jongerenoverlast of nemen ondermijnende activiteiten toe. Dit is lastig in beleid te vangen. Dat het werk niet volledig te plannen is, betekent echter niet dat sturing en beleid zinloos is. Het beleid brengt namelijk prioritering aan in het takenpakket die is afgestemd op de korte en lange termijn behoeften in de praktijk en van de politiek. Meldingen hoeven niet altijd prioriteit te hebben boven beleid. De scheiding tussen beleid en praktijk heeft daarom niet altijd te maken met de veranderlijkheid van het domein, maar ook met de keuze om de beschikbare capaciteit met voorrang in te zetten om op de dagelijkse incidenten te reageren. Het spanningsveld om (proactief) op beleidsmatige doelen te sturen en het (moeten) reageren op meldingen en incidenten, wordt in de meeste gemeenten gevoeld.

Potentie Big8-cyclus onvoldoende benut... Het uiteenlopen van de keuzes in beleid en praktijk wordt ook veroorzaakt doordat de potentie van de Big8-cyclus in het gros van de gemeenten (13/17) onvoldoende wordt benut. De Big8cyclus is een beleidscyclus die in veel gemeenten wordt gebruikt op het gebied van toezicht en handhaving en die bestaat uit een overkoepelend beleid, jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s en jaarverslagen. De cyclus bouwt een wisselwerking in tussen beleidsvorming, terugkoppeling uit de praktijk en bijsturing.

beleidsgestuurde uitvoering, een goede afstemming en sturing en leidt tot onvoldoende verantwoording. En dat is jammer: zonde van de tijd en moeite die het kost om beleid op te stellen en daarnaast is het lastig voor volksvertegenwoordigers om effectief te sturen op dit domein.

Tip | Benut registratie om vooruit te kijken Een goed registratiesysteem kan een tool zijn om de werelden van beleid en praktijk dichter bij elkaar te brengen. Ten eerste kan zo’n systeem bijdragen aan het plannen van toezichthoudende activiteiten op grond van (beleids)prioriteiten en het monitoren van de uitvoering van het geplande toezicht. Goed inzicht in de resultaten kan vervolgens helpen om beleid (verder) te vormen of bij te stellen op een manier die een stevige basis heeft in de praktijk. In een aantal gemeenten ontbreekt het nog aan een goed managementinformatiesysteem (7/17). In de meeste gemeenten wordt de handhavingsinzet wel geregistreerd, maar de informatie is meestal onvoldoende of te gefragmenteerd om eenvoudig te kunnen beoordelen hoe vaak en welke overtredingen worden geconstateerd ten opzichte van de uitgevoerde toezichthoudende activiteiten, of er sprake is van herhaling van overtredingen, van samenhang tussen overtredingen en wat het resultaat is van controles en bestuurlijke sancties. Dat informele afdoening door handhavers vaak niet wordt geregistreerd draagt hier niet aan bij.

Good practice | Benutten kennis van boa’s

...door brede prioritering In veel gemeenten is nog een flinke slag te maken op deze wisselwerking. In de meeste gemeenten zijn de beleidskaders volledig en actueel (11/17), maar wordt een inhoudelijke sturing en terugkoppeling niet waargemaakt. Ten eerste zijn de prioriteiten in het beleid vaak te breed of te talrijk om daadwerkelijk richting te geven aan de praktijk. Het is niet ongebruikelijk dat er 10 tot 15 prioriteiten zijn in het beleid die niet uitgewerkt worden, terwijl er weinig capaciteit beschikbaar is. De lijst van prioriteiten vraagt dan eigenlijk nog om een extra prioritering: gegeven het feit dat de gemeente op al deze terreinen wil handhaven, hoe richten we de handhaving dan in?

...en door onvoldoende koppeling Ten tweede sluiten de verschillende onderdelen van de Big8-cylcus onvoldoende op elkaar aan. Keuzes die zijn gemaakt in de uitvoeringsprogramma’s volgen niet één op één uit de doelen uit het overkoepelend beleid, jaarverslagen bevatten geen evaluatie van de gestelde beleidsdoelen en aanbevelingen uit de evaluaties worden niet overgenomen (13/17). Dit belemmert een 6

In de gemeente Rijssen-Holten sluiten het VTH-beleid en de praktijk goed op elkaar aan. Het VTH-uitvoeringsprogramma wordt jaarlijks opgesteld door een boa, in samenwerking met enkele beleidsmedewerkers. “Het is belangrijk dat uitvoeringsprogramma’s en het beleid aansluiten bij de behoefte in de praktijk. En die behoefte is het beste op te halen bij mensen die daadwerkelijk in deze praktijk werken. Geen gebruik van de kennis van de boa’s, is verloren kennis”, aldus een medewerker uit Rijssen-Holten. De boa maakt ook gebruik van andere bronnen, aangedragen aandachtsgebieden van de teams veiligheid en sociaal domein en de politie. Op basis van het concept van de boa en de aanwezige capaciteit, brengen portefeuillehouder en leidinggevende een prioritering aan. Door de boa’s deelgenoot te maken van de beleidsvorming wordt er niet alleen een brug geslagen tussen papier en praktijk: “er ontstaat wederzijds begrip tussen de uitvoering en de binnenwereld van het gemeentehuis”, geeft de medewerker aan.

7

BOA-capaciteit en inwoneraantal in deelnemende gemeenten

Capaciteit: van ervaren tekort naar effectieve inzet Gemeente

Inwoners

FTE

Baarn

24 868

3

Veendam

27 384

2

Best

29 988

3

Bernheze

31 240

2

Tynaarlo

33 887

Bronckhorst

36 055

3

Rijssen-Holten

38 177

3,5

Wijchen

41 110

4

Molenlanden

43 909

(alleen inhuur)

Veldhoven

45 466

4

DFM

51 564

3

Den Helder

56 297

13

Doetinchem

58 005

7

Assen

68 599

4,5

Emmen

107 048

12

Zwolle

128 843

Apeldoorn

163 818

Tekort door achtergebleven capaciteit of door veelheid aan prioriteiten In veel gemeenten wordt de bestaande capaciteit voor toezicht en handhaving op OOV als te weinig ervaren (11/17). Voor dit ervaren tekort kunnen globaal twee verklaringen worden gegeven. In de eerste plaats is het tekort aan capaciteit in gemeenten in de loop der jaren ontstaan, doordat de capaciteit niet proportioneel met de (gevoelde) opgave is meegegroeid. De geleidelijke toename van taken en bevoegdheden van gemeenten op het gebied van OOV en in een aantal gemeenten ook een (schijnbare) toename van het aantal overtredingen en misdrijven op OOVgebied, gaan in dit geval niet gepaard met een toename van de capaciteit. Een tweede verklaring hangt samen met een teveel aan prioriteiten en actiepunten. Zo maken gemeenten het zichzelf moeilijk om het beleid op een overzichtelijke en controleerbare wijze uit te voeren. In de praktijk is het niet mogelijk om alle oov-problematiek op te pakken. Het doorbreken van die benarde positie waar een aantal gemeenten zich in bevindt en het gevoel achter de feiten aan te lopen, is alleen mogelijk wanneer haalbare prioritering plaatsvindt, concrete doelstellingen worden gesteld en de benodigde capaciteit wordt bepaald.

8

3 (+ inhuur)

(+ speciale eenheid buitengebied)

2 (+inhuur van 11 FTE)

7,7

In de tabel wordt weergegeven hoe de bestaande capaciteit op het gebied van toezicht en handhaving verschilt tussen de deelnemende gemeenten. Opvallend is dat de beschikbare capaciteit niet alleen verschilt wanneer het inwoneraantal uiteenloopt, maar dat er ook verschillen bestaan tussen gemeenten met een 9 vergelijkbaar aantal inwoners.

Organisatiebreed tekort Het ervaren capaciteitstekort in gemeenten beperkt zich niet alleen tot het aantal boa’s, maar geldt vaak ook voor beleidsmedewerkers en -adviseurs. In sommige gemeenten is het aantal medewerkers relatief laag ten opzichte van wat je op basis van het inwoneraantal zou verwachten. De gevolgen van het capaciteitstekort kunnen soms groot zijn. Op sommige plekken zien de onderzoekers bijvoorbeeld dat bestaand beleid jarenlang niet kan worden geactualiseerd, terwijl dat wel nodig is. Elders hebben beleidsmedewerkers door het capaciteitsgebrek geen tijd en ruimte om alle handhavingszaken juridische opvolging te geven. Hierdoor bestaat onder meer het gevaar dat willekeur ontstaat in de manier waarop zaken worden behandeld. Een kanttekening is dat de benodigde capaciteit ook afhangt van de wijze waarop de politie haar capaciteit inzet.

Tip | Capaciteit slim inzetten Hoe zorg je nu voor een effectieve inzet van capaciteit, ook als die capaciteit beperkt is? Het stellen van heldere, concrete en meetbare doelen op basis waarvan cijfermatig verantwoording kan worden afgelegd is een belangrijk begin. In een aantal gemeenten wordt capaciteitsinzet in de handhavingsprogramma’s verdeeld over de verschillende thema’s, afhankelijk van wat er volgens de doelstelling nodig is. Natuurlijk kun je niet alles in het voren plannen, maar je kunt als organisatie/bestuur/raad met elkaar afspreken binnen welke marges kan worden afgeweken van wat je van tevoren plant. Bij afwijkingen kan vervolgens worden aangegeven wat de reden daarvan was. Dat kan input vormen bij het bijstellen van het beleid en de planning van de inzet of eventueel van de beschikbare capaciteit.

en politie door zowel de gemeente als de politie wél als zonder meer goed ervaren (12/17). Over het algemeen kennen en erkennen de partijen de meerwaarde en expertise van de ander. Daarnaast zagen we allerlei manieren waarop politie en boa op eigen initiatief de samenwerking versterken, zoals door gezamenlijke briefings, het onderling uitwisselen van contactgegevens of in gemixte koppels van boa en politie rondes maken. Ook werd verschillende malen opgemerkt dat de samenwerking is verbeterd tijdens de coronacrisis.

Tip | Bijdragen aan een optimale samenwerking Boa en politie verbeteren vaak op eigen initiatief op de werkvloer de samenwerking. Bestuur en organisatie kunnen ook een steentje bijdragen aan een goede samenwerking door de juiste omstandigheden te creëren: •

Creëer bewustwording over de (verschillen in) expertise en bevoegdheden van de boa en de politie, zowel op de werkvloer als op ambtelijk en bestuurlijk niveau. Dit legt een onmisbare basis om het meeste uit de samenwerking te halen.

•

Baken de taken af. Uit ons onderzoek blijkt dat de rolverdeling tussen boa en politie niet altijd duidelijk is. De gemeentelijke organisatie kan een belangrijke rol spelen in het vaststellen van heldere afspraken.

•

Draag zorg voor een goede informatie-uitwisseling. Regelmatig staat een gebrek aan goede en structurele informatie-uitwisseling optimale samenwerking in de weg. De gemeente kan een rol spelen in het stroomlijnen van de informatievoorziening, door bijvoorbeeld structurele overleggen tussen relevante handhavingspartners in het leven te roepen.

Good practice | Vaste briefings tussen politie en boa’s

Samen handhaven: boa’s en agenten Een goede samenwerking tussen boa en politie is niet altijd vanzelfsprekend. Zo is de scheiding tussen taken soms niet duidelijk. Hierdoor worden in een aantal gemeenten onderlinge verwachtingen niet waargemaakt, kan er werk blijven liggen en wordt er soms zelfs werk dubbel gedaan. Daarnaast staan belemmeringen in informatiedeling een goede samenwerking in de weg. Toch wordt in het merendeel van de deelnemende gemeenten de samenwerking tussen gemeente 10

In de gemeente Tynaarlo zijn de lijntjes tussen de boa’s en de politie kort. Dat is niet altijd zo geweest. Een paar jaar geleden werd er een tekort ervaren in de onderlinge uitwisseling van informatie. Daarom werd besloten om voortaan drie keer per week vaste briefings tussen de boa’s en de wijkagenten te organiseren. Tijdens die briefings kan gemakkelijk en effectief informatie worden gedeeld, en op basis daarvan actiepunten opgesteld worden. Op deze manier weten de partners al snel in welke fase de verschillende cases zich bevinden en wie welke actiepunten oppakt. In de loop der tijd is hierdoor een prettige en nauwe samenwerking ontstaan, gekenmerkt door regelmatig informeel contact.

11

Inzet van het instrumentarium

Een bestuurlijke rapportage als aanleiding om op te treden

In verreweg de meeste gemeenten bleek het lastig om kwantitatieve informatie aan te reiken over de inzet van instrumenten. Er wordt gebruikgemaakt van systemen die niet gekoppeld zijn, registraties worden überhaupt niet bijgehouden of verschillende afdelingen gebruiken verschillende methodieken. Vergelijken is daarmee niet mogelijk gebleken.

Vaak is een bestuurlijke rapportage van de politie aan de gemeente de aanleiding om op te treden. Een goede samenwerking is daarbij dus heel belangrijk. In beginsel wordt op iedere bestuurlijke rapportage gereageerd en wordt besluitvorming teruggekoppeld aan de politie. Wel kregen we signalen dat het soms wat lang duurt voordat de bestuurlijke rapportage door de politie wordt aangeleverd. Anderzijds hoorden we ook vanuit de politie dat het soms wat lang duurt voordat op een bestuurlijke rapportage wordt gereageerd. Dit neemt echter nergens structurele vormen aan.

Zoeken naar oplossingen waar het kan, optreden waar het moet

Daadkrachtig optreden: het sluiten van drugspanden

In het merendeel van de gemeenten is expliciet oog voor een onderscheid tussen “informeel” preventief optreden en formeel repressief optreden. Het informeel preventief optreden bestaat vaak uit het zoeken naar oplossingen zonder direct op formele wijze repressief op te treden. Vaak wordt aangegeven dat de menselijke maat in het optreden en de eigen cultuur van de gemeente belangrijk zijn. De gemeenten hebben over het algemeen een voorkeur voor preventief optreden, maar treden repressief op waar het moet. Dit onderscheid in optreden en de voorkeur voor preventie zien we in heel de organisatie terug: zowel op de werkvloer bij boa’s, als bij beleidsmedewerkers als op bestuurlijk niveau.

Artikel 13b van de Opiumwet geeft de burgemeester de bevoegdheid om woningen en andere gebouwen of gedeelten te sluiten als daar drugs worden geproduceerd of worden verhandeld. De burgemeester kan hiervoor gebruikmaken van last onder bestuursdwang of last onder dwangsom.² Nagenoeg alle burgemeesters hebben een sterke voorkeur voor de last onder bestuursdwang, oftewel de sluiting van “drugspanden”. Aan de keuze van dit instrument ligt vaak een bewuste (bestuurlijke) afweging ten grondslag. Deze wordt vaak expliciet genoemd in het Damoclesbeleid.³

Sturingsinformatie meestal ontoereikend

Vaak geen bewuste keuze over de inzet van instrumenten Wanneer repressief wordt opgetreden kan in beginsel worden gekozen voor het optreden met herstelsancties als de last onder bestuursdwang of last onder dwangsom of met straffen. Bij herstellend handelen is de interventie gericht op het beëindigen van een overtreding en/of het voorkomen van verdere overtreding(en). Bij punitief of straffend optreden is de interventie gericht op straffen. Bij veel gemeenten zagen de onderzoekers dat na (of in plaats van) de informele oplossing opmerkelijk vaker straffend wordt opgetreden dan herstellend. Bij het straffend optreden wordt overwegend strafrechtelijk opgetreden door boa’s en politie (het geven van bekeuringen). Zelden is er sprake van een bewuste beleidsmatige (bestuurlijke) keuze over de inzet van het soort instrument. We merken hierbij op dat de gemeente niet de bevoegdheid heeft om te kiezen of al dan niet strafrechtelijk wordt opgetreden. Dit is een keuze die bij justitie (en politie) ligt of onder hun verantwoordelijkheid wordt gemaakt. Als de boa’s strafrechtelijk optreden, valt dat ook buiten de verantwoordelijkheid van de gemeente.

12

De burgemeesters zijn vaak bereid om snel door te pakken en gebouwen te sluiten. Een belangrijk doel van de sluiting is om het pand uit het criminele circuit te halen. Daarnaast heeft sluiting een bijkomend afschrikkend effect richting daders. Veel burgemeesters geven aan dat zij vanuit de gemeenschap positieve reacties krijgen op sluitingen. Bij het sluiten van panden houden de meeste gemeenten uitdrukkelijk rekening met de gevolgen voor bewoners en komen hen tegemoet wanneer er bijzondere of verzachtende omstandigheden zijn.

Burgemeesters maken terughoudend gebruik van ‘noodbevoegdheden’ Vanuit de Gemeentewet kan de gemeenteraad bevoegdheden aan de burgemeester geven. Gedacht kan worden aan het noodbevel en de noodverordening, maar ook aan bevoegdheden waar niet direct sprake hoeft zijn van “noodtoestanden”, zoals cameratoezicht (artikel 151c Gemeentewet) en optreden bij woonoverlast (artikel 151d Gemeentewet). Vrijwel alle gemeenteraden hebben de burgemeesters deze bevoegdheden gegeven. Over het algemeen lijkt hier overigens geen bewuste politieke keuze aan ten grondslag te liggen.