Rekenkamercommissie Krimpenerwaard - Toezicht en Handhaving - Eindrapport

Onderzoek naar toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid

Rekenkamercommissie Krimpenerwaard Mei 2022 Samenstelling Rekenkamercommissie: Mw. K. Meijer (voorzitter) Dhr. R. de Bonte (lid) Dhr. R. Paulussen (lid) Mw. P. Feelders-Heijndijk (secretaris/onderzoeker)

Contact met de Rekenkamercommissie: Telefoon: 14 0182 / 06-57096899 E-mail: RKC@krimpenerwaard.nl Website: www.krimpenerwaard.nl/rekenkamercommissie Twitter: @rkckrwaard

2

Inhoud Voorwoord ............................................................................................................................................... 4 Bestuurlijke nota ...................................................................................................................................... 5 Kernboodschap: veel gaat goed .......................................................................................................... 6 Conclusies............................................................................................................................................ 6 Aanbevelingen ..................................................................................................................................... 7 Bestuurlijke reactie ............................................................................................................................... 9 Nawoord ............................................................................................................................................. 11 Nota van Bevindingen ........................................................................................................................... 12

3

Voorwoord Dit rapport geeft de resultaten weer van een onderzoek naar toezicht en handhaving op de openbare orde en veiligheid. Dit onderzoek biedt de raad inzicht in de uitvoeringspraktijk daarvan. Daarnaast is er specifieke aandacht voor hoe de raad stuurt op dit onderwerp. Dit onderzoek is door het bureau Necker van Naem uitgevoerd in meerdere gemeenten. Gezien de druk op het ambtelijk apparaat door Covid-19 is dit onderzoek, in overleg met de ambtelijke organisatie, een paar maanden later gestart dan oorspronkelijk de bedoeling was. De resultaten van Krimpenerwaard zijn dan ook niet meegenomen in de overkoepelende rapportage van deelnemende gemeenten die Necker van Naem uitbracht. Wel zijn de resultaten van Krimpenerwaard vergeleken met de andere deelnemende gemeenten. De RKC dankt de ambtelijke organisatie voor de medewerking aan dit onderzoek.

Karin Meijer Voorzitter RKC Krimpenerwaard

4

Bestuurlijke nota

5

Kernboodschap: veel gaat goed Toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid (OOV) in Krimpenerwaard verloopt goed. Er is een compleet beleidskader dat richting geeft aan de praktijk en met prioriteiten aangeeft waar de gemeente in wil investeren. Met een complete beleidscyclus met uitvoeringsprogramma’s en jaarverslagen is de basis voor monitoring en evaluatie van het gevoerde beleid op orde. De gemeente is met name actief in de aanpak van ondermijning, cybercriminaliteit en jeugdproblematiek. Hierbij wordt intensief en effectief samengewerkt met de politie, het openbaar ministerie en omliggende gemeenten. De formatie voor (toezicht en handhaving op) OOV is sinds de fusie van de voorgaande gemeenten in 2015 enkele malen uitgebreid. Er is sprake van korte lijnen tussen bestuur en organisatie, wat de onderlinge samenwerking ten goede komt. De boa’s beschikken over voldoende middelen voor toezicht en handhaving, zoals een bodycam en een digitale app voor registratie van overtredingen. De boa’s stemmen geregeld af met een beleidsmedewerker die als coördinator optreedt. Tussen de gemeente en de politie vindt goede samenwerking plaats: op bestuurlijk niveau wordt regelmatig overlegd, en de boa’s kunnen op straat via de portofoons gemakkelijk contact leggen met de wijkagenten.

De coronacrisis heeft net als in andere gemeenten een grote impact gehad op toezicht en handhaving in Krimpenerwaard. Medewerkers OOV, en met name de boa’s, staan onder extra (werk)druk door de ontwikkelingen omtrent de crisis en de met regelmaat veranderende maatregelen. Hierdoor kunnen in mindere mate de reguliere activiteiten op het gebied van toezicht en handhaving worden opgepakt. Lopende het onderzoek is begonnen met het stapsgewijs weer oppakken van de reguliere inzet. De gemeenteraad van Krimpenerwaard wordt door college en organisatie actief betrokken bij de resultaten van het gevoerde beleid tijdens jaarlijkse veiligheidsavonden. Middels een veiligheidsavond is de raad ook in staat gesteld om inbreng te leveren voor het huidige beleidskader. Hoewel de raad relatief op afstand staat van de uitvoering van taken op OOV-gebied, trekt de raad op dit onderwerp het initiatief vaak naar zich toe. Door middel van de inzet van moties en amendementen heeft de gemeenteraad op verschillende momenten weten bij te sturen of onderwerpen bij het college weten te agenderen. Het toevoegen van het lachgasverbod in de APV is hiervan een sprekend voorbeeld. Hiermee geeft de gemeenteraad effectief invulling aan zijn kaderstellende rol. In grote lijnen heeft de RKC dus een positief beeld aangetroffen.

Van een organisatie met een complete beleidscyclus, voldoende formatie, goede samenwerking, verbeteringsgerichtheid en niet te vergeten: een betrokken raad. Dat neemt niet weg dat uit het onderzoek een aantal verbeterpunten naar voren is gekomen. Conclusies en aanbevelingen zijn daar op gericht.

Conclusies 1. De domeinen Veiligheid en Toezicht en Handhaving zijn grotendeels van elkaar gescheiden Hoewel het bestaand beleid compleet is, zijn de domeinen Veiligheid en Toezicht en Handhaving op papier grotendeels van elkaar gescheiden. De maatregelen en inspanningen zoals in het veiligheidsbeleid zijn geformuleerd komen niet één op één overeen met de (indeling van) maatregelen en inspanningen in het toezicht- en handhavingsbeleid. Krimpenerwaard staat hierin niet alleen; in de meeste aan het overkoepelende onderzoek deelnemende gemeenten zien we dat Veiligheid en Toezicht en Handhaving elk een apart beleidskader kennen. Wanneer er geen duidelijke koppeling tussen beide beleidskaders bestaat, staat dit een effectieve aanpak van toezicht en handhaving op OOV in de weg, doordat uit wordt gegaan van verschillende prioriteringen en acties. 2. Doelstellingen en prioriteiten zijn onvoldoende concreet, tijdsgebonden en meetbaar De doelstellingen en prioriteiten in het beleidskader zijn onvoldoende concreet, tijdsgebonden en daarmee meetbaar geformuleerd en komen in onvoldoende mate terug in de jaarlijkse rapportage van de boa-inzet. Het feit dat de prioriteiten in het beleid niet in concrete en meetbare maatregelen zijn uitgewerkt zoals dat in veel andere gemeenten gebeurt hoeft op zich geen probleem te zijn, mits er in de praktijk wel conform de prioritering wordt gewerkt.

Doordat de prioriteiten echter niet zijn uitgewerkt, bijvoorbeeld in jaarlijkse veiligheidsprogramma’s zoals in veel andere gemeentes wel 6

gebeurt, mist Krimpenerwaard mogelijkheden om monitoring en evaluatie van het gevoerde beleid te kunnen uitvoeren. 3. De inzet van de boa’s is nog te veel meldingsgericht De inzet van de boa’s in Krimpenerwaard is nog te veel meldingsgericht. Deze constatering wordt ook gedeeld door gemeentelijk betrokkenen. Al langer is toezicht en handhaving op OOV in Krimpenerwaard vooral geijkt op de meldingen die binnenkomen, net zoals in andere gemeenten. Waar begin 2020 de geleidelijke overstap naar meer programmatisch werken zou worden gestart, heeft de coronacrisis dit belet. Hierdoor is pas lopende het onderzoek begonnen met meer projectmatig werken. In hoeverre de overgang van veelal meldingsgericht naar meer projectmatig werken zich daadwerkelijk kan doorzetten is afhankelijk van de precieze aanpak en keuzes die de gemeente maakt met het oog op de coronacrisis. 4. Afstemming over de inzet van het instrumentarium kan worden verbeterd De interne samenwerking binnen de gemeente als de samenwerking met de politie op OOV-gebied wordt binnen Krimpenerwaard als positief ervaren. Tegelijkertijd zijn er twee knelpunten aan te wijzen in de huidige praktijk: de rolverdeling tussen de boa’s en de juridisch medewerkers en het gebrek aan structurele afstemming tussen boa’s en agenten.

Het komt voor dat boa’s bij constatering van een overtreding een last aankondigen, maar dat juridisch medewerkers vervolgens daarop terugkomen en het bij een waarschuwing laten. De samenwerking tussen boa’s en politie bevat ook kwetsbaarheden. De boa’s hebben veelal contact met één wijkagent die vaak aanwezig is op het gemeentehuis, terwijl er met de overige wijkagenten minder contact is. Tussen politie en boa’s lijkt volgens gesprekspartners niet helemaal bekend welke bevoegdheden er over en weer precies zijn. In andere gemeenten in dit onderzoek is terug te zien dat onduidelijkheid over wie welke bevoegdheid heeft kan leiden tot minder effectieve handhaving, dus dit is een belangrijke kwetsbaarheid. 5. Krimpenerwaard kent een uitgebreid instrumentarium en focust op preventie De gemeente Krimpenerwaard kent een uitgebreid handhavingsinstrumentarium op het gebied van OOV. In de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) zijn verschillende bepalingen vastgelegd die de burgemeester ‘’extra’’ bevoegdheden geven, bijvoorbeeld ten aanzien van gebiedsontzeggingen en woonoverlast. Verder kent Krimpenerwaard een groot aantal beleidsregels op OOV-gebied. Er zijn dus veel mogelijkheden voor de inzet van repressieve middelen bij toezicht en handhaving. In de praktijk kiest Krimpenerwaard echter veelal voor een preventieve handhavingsaanpak.

In lijn met het beleidskader wordt veelal gekozen voor het geven van een waarschuwing of het aangaan van een gesprek met de overtreder voordat daadwerkelijk wordt overgegaan tot het opleggen van een (preventieve) last of boete. Het brede instrumentarium vormt daarbij een middel om op terug te vallen als repressief handelen echt nodig is.

Aanbevelingen 1. College en raad: Trek de OOV-prioriteiten in het veiligheids- en toezicht- en handhavingsbeleid gelijk In 2022 loopt het huidige veiligheidsbeleid af, en in 2023 loopt het toezicht- en handhavingsbeleid af. Maak gebruik van dit momentum door de doorlooptijd van de twee beleidskaders en de prioriteiten op het gebied van openbare orde en veiligheid gelijk te trekken. Laat de raad daarbij bepalen welke prioriteiten in het nieuwe beleid centraal moeten staan en hoe de informatievoorziening aan de raad over de voortgang plaats moet vinden. Stel daarbij de vraag: welke informatie is nodig en met welke diepgang om de kaderstellende en controlerende rol in te kunnen vullen? Maak hier afspraken over met het college en leg deze vast in het nieuwe beleid, zodat er een kader is om op terug te grijpen. 2. College en raad: Formuleer meetbare doelstellingen met eenduidige indicatoren voor effectieve monitoring, sturing en inzet Om een effectievere monitoringsstructuur te kunnen bereiken, is een verbeterslag in de doelstellingen nodig. Stel bij het jaarlijkse actualiseren van uitvoeringsprogramma’s steeds heldere en meetbare doelstellingen vast met eenduidige indicatoren. Daarmee kunnen gerichter keuzes worden gemaakt 7

en worden bereikte resultaten eenvoudiger te monitoren. Maak daarnaast in beleid en uitvoeringsprogramma’s een expliciete koppeling tussen de prioriteiten in het beleid en de specifieke capaciteit die daarvoor nodig is. Op die manier kan de bestaande capaciteit zo gericht mogelijk worden ingezet. Bovendien kan in jaarverslagen helderder worden gerapporteerd over het al dan niet behalen van voorgenomen doelstellingen. De raad krijgt daarmee een concreter handvat om te kunnen controleren en waar nodig bij te sturen. 3. College: Maak werk van de programmatische inzet van de boa’s Al sinds voor de coronacrisis bestaat er in de gemeente Krimpenerwaard het voornemen om meer programmatisch te werken. Maak hier in de praktijk ook werk van, door in het nieuwe beleid de prioriteiten te voorzien van concrete programmatische maatregelen. Hierbij kan geleerd worden van de praktijk in de gemeente Apeldoorn. Daar wordt per prioriteit een uitvoeringsplan gemaakt en een zogeheten expertgroep opgezet. De expertgroepen, bestaande uit gemeentelijke en externe experts vanuit verschillende domeinen, zijn verantwoordelijk voor de tussentijdse monitoring van de uitvoeringsplannen. Hierbij wordt geëvalueerd welke activiteiten bijdragen aan het behalen van de doelstellingen en waar bijsturing nodig is.

In Krimpenerwaard wordt op het gebied van ondermijning en jongerenproblematiek al volgens een vergelijkbare werkwijze gewerkt. Dit zou ook op andere prioriteiten kunnen worden toegepast. 4. College: Versterk de samenwerking tussen boa’s en wijkagenten De samenwerking tussen de boa’s en de wijkagenten in Krimpenerwaard vond aanvankelijk mede plaats aan de hand van convenanten met duidelijke werkafspraken, die inmiddels in de praktijk niet meer worden nageleefd. Stimuleer de samenwerking tussen de boa’s en agenten door nieuwe werkafspraken te maken. Organiseer daarnaast net zoals bijvoorbeeld de gemeenten Tynaarlo en Doetinchem maandelijkse boa-briefings tussen boa’s en agenten. Hierbij kan gemakkelijk en effectief informatie worden gedeeld, en kan duidelijk worden afgestemd welke actiepunten door de boa’s of de agenten worden opgepakt. Nu sinds het begin van de coronacrisis weer langzamerhand wordt begonnen met het oppakken van reguliere handhavingstaken, is het momentum hiervoor ook aanwezig. 5. College: Verbeter de afstemming tussen boa’s en juridisch medewerkers Er vindt op dit moment geen structurele afstemming plaats tussen boa’s en juridisch medewerkers over de inzet van het instrumentarium. Overweeg om dit tijdens de structurele overleggen tussen de boa-coördinator en het boa-team als vast onderwerp te bespreken.

Daarnaast kan de koppeling tussen de uitvoering en de binnenwereld van het gemeentehuis worden verbeterd. Hiervoor kan gekeken worden naar de samenwerking tussen boa’s en juridisch medewerkers in Rijssen-Holten. In die gemeente wordt het jaarlijkse uitvoeringsprogramma opgesteld door het boa-team, in samenwerking met beleidsmedewerkers. Daarbij wordt een expliciet beroep gedaan op de praktijkkennis van de boa. Zo wordt een brug geslagen tussen papier en praktijk.

8

Bestuurlijke reactie

9

10

Nawoord De RKC bedankt het college voor de bestuurlijke reactie op het rapport. Het college geeft aan de conclusies grotendeels te herkennen en de aanbevelingen bruikbaar te vinden. Dat is goed om te horen. In de reactie op de specifieke aanbevelingen is te zien dat er concrete initiatieven worden gestart om de aanbevelingen te realiseren, waaronder afstemming tussen diverse gelederen en het meetbaar maken van doelen. Mede gelet op de (eventuele) herziening van de prioriteiten van het Integraal Veiligheidsbeleid door de raad in 2022 zal de RKC op een later moment nagaan op welke wijze de aanbevelingen geïmplementeerd zijn.

11

Nota van Bevindingen

12

Rapportage DoeMee Toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid

1

Opdrachtgever Rekenkamercommissie Krimpenerwaard RKC@krimpenerwaard.nl Onderzoekers Emilie Stumphius emilie@necker.nl Robert Klaassen robert@necker.nl Hans Vooren hans@bhbw.nl

Dit rapport is opgemaakt conform de digitale toegankelijkheidseisen.

2

Inhoud Inleiding ................................................................................................................................................................. 4 1.

2.

3.

4.

Context van toezicht en handhaving ............................................................................................................. 8 1.1.

Achtergrond: toezicht en handhaving op het gebied van OOV ................................................................... 8

1.2.

Plaatselijke context van toezicht en handhaving op OOV ......................................................................... 10

Beleid en uitvoeringsprogramma’s .............................................................................................................. 15 2.1.

Veiligheidsbeleid ........................................................................................................................................ 16

2.2.

Toezicht- en handhavingsbeleid ................................................................................................................ 19

2.3.

Uitvoeringsprogramma’s ........................................................................................................................... 21

Organisatie en uitvoeringspraktijk .............................................................................................................. 24 3.1.

Organisatie van toezicht en handhaving op OOV...................................................................................... 24

3.2.

Samenwerking met externe partners ........................................................................................................ 29

3.3.

Inzet van het instrumentarium op specifieke onderwerpen ...................................................................... 31

Sturing door de raad ................................................................................................................................... 35 4.1.

Informatievoorziening aan de raad ........................................................................................................... 35

4.2.

Inzet van het instrumentarium door de raad ............................................................................................ 36

Bijlage 1.

Bronnen ......................................................................................................................................... 41

Gesprekspartners ..................................................................................................................................................... 41 Schriftelijke bronnen ................................................................................................................................................ 41 Bijlage 2.

Lijst met afkortingen...................................................................................................................... 43

Bijlage 3. Overkoepelende rapportage DoeMee-onderzoek toezicht en handhaving op OOV .............................. 44

3

Inleiding De rekenkamercommissie van Krimpenerwaard heeft deelgenomen aan een DoeMeeonderzoek naar toezicht en handhaving op het gebied van Openbare Orde en Veiligheid (hierna: OOV). Dit DoeMee-onderzoek is in 2019 door Necker van Naem gelanceerd. Bij een DoeMeeonderzoek tekenen verschillende rekenkamercommissies in op één onderzoeksaanpak, zodat de resultaten met elkaar vergeleken kunnen worden. Het onderzoek werd uitgevoerd in de periode 2019-2021. Voor elke deelnemende gemeente is een gemeente-specifieke rapportage opgeleverd. Deelnemende gemeenten waren Assen, Emmen, Rijssen-Holten, Best, Veldhoven, Den Helder, De Fryske Marren, Molenlanden, Apeldoorn, Veendam, Tynaarlo, Wijchen, Baarn, Bernheze, Edam-Volendam, Zwolle, Bronckhorst en Doetinchem. Bij afronding van het onderzoek is een overkoepelende rapportage opgeleverd, waarin relevante trends, overeenkomsten, verschillen en best practices uit de verschillende gemeenten zijn opgenomen1 (zie bijlage 3). De Rekenkamercommissie Krimpenerwaard heeft ingeschreven op het onderzoek na oplevering hiervan en dus zijn de bevindingen uit deze gemeente niet opgenomen in de overkoepelende rapportage. Wel worden in deze rapportage relevante lessen voor Krimpenerwaard uit de overkoepelende rapportage benoemd. Het onderzoek is uitgevoerd ten tijde van de covid-19-pandemie (vanaf hier: de coronacrisis).

Gedurende de crisis werd duidelijk dat deze veel impact had en heeft op toezicht en handhaving door de gemeente, met name vanwege de vele extra taken die middels de noodverordeningen op de gemeente afkwamen. Na een eerste start van de onderzoekswerkzaamheden in januari 2021 heeft de rekenkamercommissie daarom besloten het onderzoek met enkele maanden uit te stellen. Het onderzoek werd hervat in de zomer van 2021. In deze rapportage wordt op verschillende plekken verwezen naar de impact die de coronacrisis had en heeft op toezicht en handhaving. Doelstelling en vraagstelling Voor het onderzoek is de volgende doelstelling geformuleerd: Het onderzoek biedt de raad inzicht in de uitvoeringspraktijk van toezicht en handhaving op OOV, met specifieke aandacht voor de rol van de raad ten aanzien van de ontwikkelingen in dit domein.

1

De overkoepelende rapportage is hier te vinden: Necker van Naem (2021). DoeMee-onderzoek toezicht en handhaving op OOV: https://www.necker.nl/producten/doemee-onderzoek-toezicht-en-handhaving-op-deopenbare-orde-en-veiligheid/.

4

In dit onderzoek beoordelen we het beleid voor toezicht en handhaving op OOV en instrumentarium. Hierbij laten wij toezicht en handhaving op grond van de Alcoholwet buiten beschouwing. In het onderzoek hebben we de volgende centrale vraag gehanteerd: Welk toezichts- en handhavingsbeleid op het gebied van OOV heeft de gemeente vastgesteld en wordt dit beleid doelmatig en doeltreffend uitgevoerd? De volgende deelvragen zijn onderzocht: Beleid en uitvoeringsprogramma’s 1. Welk beleid is door de gemeente vastgesteld ten aanzien van toezicht en handhaving op OOV en welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in dit beleid? 2. In hoeverre is dit beleid inzichtelijk en adequaat geformuleerd? a. In hoeverre zijn er meetbare doelen geformuleerd voor toezicht en handhaving op OOV? b. In hoeverre is er een passende sanctiestrategie geformuleerd? 3. Op welke wijze is het OOV-beleid uitgewerkt in uitvoeringsprogramma’s? a. Welke keuzes (prioritering) heeft de gemeente daarbij gemaakt? b. In hoeverre ligt er een gedegen probleemanalyse ten grondslag aan de prioriteiten voor toezicht en handhaving op OOV? c. In hoeverre zijn het OOV-beleid en het uitvoeringsprogramma door de gemeente afgestemd met samenwerkingspartners (andere handhavingsorganisaties)?

5

Organisatie en uitvoeringspraktijk 4. In welke mate voert de gemeente het toezicht- en handhavingsbeleid voor OOV uit? a. Welke capaciteit heeft de gemeente beschikbaar en hoe wordt de capaciteit in de praktijk ingezet? b. Hoe en hoe vaak treedt de gemeente op tegen welke overtreding en met welk resultaat? c. Wordt er volgens de in het beleid vastgestelde prioritering gewerkt? 5. Hoe verloopt de samenwerking met de handhavingspartners? 6. In hoeverre worden resultaten uit de uitvoering geëvalueerd en gebruikt als input voor het (bij)sturen van OOV-beleid, waaronder het aanpassen van de prioriteiten? 7. Benut de gemeente haar instrumentarium ten behoeve van OOV? 8. Welke knelpunten worden door de gemeente ervaren in de uitvoering van toezicht en handhaving op OOV? Sturing door de raad 9. Hoe wordt de raad geïnformeerd over de met toezicht en handhaving op OOV bereikte resultaten? 10. Hoe vervult de raad zijn kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot toezicht en handhaving op OOV? 11. Welke aanbevelingen kunnen aan de raad worden gedaan ten aanzien van sturing en controle? Onderzoeksmethoden In het onderzoek is gebruikgemaakt van een studie van de relevante beleidsstukken, uitvoeringsplannen, verantwoordingsinformatie en overige relevante documentatie van de gemeente Krimpenerwaard.

Op basis van deze documentstudie zijn vervolgens gesprekken gevoerd met drie medewerkers OOV (groepsgesprek), twee buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) en een wijkagent (groepsgesprek) en de burgemeester van

6

Krimpenerwaard. De onderzoekswerkzaamheden zijn uitgevoerd in de periode januari – oktober 2021. Wederhoorprocedure Op 26 november 2021 is de rapportage aan de ambtelijke organisatie voorgelegd voor een verificatie van de feiten. Vervolgens heeft het bestuur vanaf 11 januari 2022 de kans gehad om een reactie te formuleren op de conclusies en aanbevelingen. Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de Bestuurlijke nota en de Nota van bevindingen. De Bestuurlijke nota bevat deze onderzoeksverantwoording en wordt in het definitieve rapport gevolgd door de conclusies & aanbevelingen. De Nota van bevindingen bevat drie hoofdstukken:    

In hoofdstuk 1 wordt de context van toezicht en handhaving nader toegelicht; In hoofdstuk 2 wordt inzicht geboden in het beleid en de uitvoeringsprogramma’s; In hoofdstuk 3 komen de organisatie en de uitvoeringspraktijk van het thema aan bod; Hoofdstuk 4 beschrijft de sturing door de raad.

Tot slot treft u in de bijlagen een overzicht aan van de geraadpleegde bronnen en een afkortingenlijst voor dit onderzoek en de overkoepelende rapportage van het DoeMeeonderzoek.

7

1. Context van toezicht en handhaving 1.1. Achtergrond: toezicht en handhaving op het gebied van OOV Wat is toezicht en handhaving? Het gemeentebestuur is verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van veel weten regelgeving. Doel hiervan is het vergroten van de leefbaarheid voor en de veiligheid van de inwoners van de gemeente. Toezicht is het geheel aan handelingen dat erop gericht is de naleving van rechtsregels te bevorderen of een eind te maken aan overtreding daarvan. Toezicht kan preventief, maar ook repressief van aard zijn. Bij preventief toezicht kan worden gedacht aan voorlichting en communicatie, bijvoorbeeld voorlichting aan inwoners over de regels voor het afsteken van vuurwerk, de motivatie achter die regels en de sancties die volgen als de regels overtreden worden. Repressief toezicht is gericht op het signaleren van gedrag dat in strijd is met wet- en regelgeving, zoals toezicht in uitgaans- en recreatiegebieden. Daarnaast kan toezicht objectgericht (bijvoorbeeld een bepaalde inrichting), subjectgericht (bijvoorbeeld een bepaalde persoon) en surveillancegericht (algemene aanwezigheid) zijn. Afhankelijk van het onderwerp, kan het toezicht dus op maat ingezet worden. Handhaving is het vervolg op toezicht. Het is de reactie op geconstateerde overtredingen en gaat over het sanctioneren van gedrag dat niet normconform is.

Toezicht en handhaving op Openbare Orde en Veiligheid Transformaties in de positie en werkwijze van de gemeente zijn al enige tijd bezig. Zo ook op het gebied van toezicht en handhaving van de openbare orde en veiligheid. De gemeenteraad bepaalt de kaders waarbinnen de burgemeester en het college dienen te blijven wanneer zij de orde in het openbaar gebied willen bewaren. Zo neemt een gemeenteraad kaders op in de lokale Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Denk aan de mogelijkheden om drugshandel en drugsgebruik op straat tegen te gaan, overlast in horecagebieden te beperken en het opnemen van regelgeving in de APV om lokale problematiek aan te pakken. De gemeente werkt samen met andere organisaties binnen de veiligheidsketen. Daarmee is de gemeente onderdeel van

8

een groter geheel, waarin vraagstukken rondom regie, verantwoordelijkheden en rolverdeling actueel zijn. De Gemeentewet biedt de raad de mogelijkheid om de positie van de burgemeester ten aanzien van OOV te versterken. De bevoegdheden van de burgemeester zijn in de afgelopen decennia dan ook toegenomen. Zo kan de raad op basis van een verordening zorgen dat de burgemeester handhavend kan optreden tegen woonoverlast en bijvoorbeeld camera’s in het openbaar gebied kan plaatsen. Deze nieuwe bevoegdheden dragen bij aan (het gevoel van) veiligheid, maar roepen ook vragen op. Bijvoorbeeld over privacy. In de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 hebben wij veel politieke partijen zien worstelen met de dilemma’s en vragen die het waarborgen van de openbare orde en veiligheid met zich meebrengen. Samen met aanverwante wetgeving zoals opgenomen in (artikel 13b van) de Opiumwet en de verruiming daarvan per 1 januari 2019, wordt daarnaast de burgemeester de mogelijkheid geboden om drugshandel en de overlast die daardoor ontstaat zoveel als mogelijk te beperken.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkte in het document “Voorlichting over rol van gemeenten bij aanpak ondermijnende criminaliteit” (publicatiedatum 2 april 2019) al op dat de openbare ordetaak van de burgemeester en de bestaande bestuurlijke bevoegdheden voldoende ruimte bieden om als gemeente een essentiële bijdrage te leveren aan de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Ook wordt geconstateerd dat gemeenten hun bevoegdheden, verantwoordelijkheden en instrumentarium op dit gebied nog onvoldoende weten te benutten. OOV landelijk in ontwikkeling Op het terrein van OOV zijn verschillende ontwikkelingen gaande. In de afgelopen jaren heeft het rijk veel bevoegdheden op het gebied van openbare orde en veiligheid bij de gemeenten neergelegd, onder andere op basis van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (wet Bibob) en de Opiumwet (in het bijzonder artikel 13b, ook bekend als de Wet Damocles). Deze taken worden veelal, maar niet uitsluitend, uitgevoerd binnen samenwerkingsverbanden.2 Onderwerpen die raken aan sociale veiligheid, zoals overlast, verloedering en criminaliteit, krijgen toenemende politieke en maatschappelijke belangstelling. Burgers en bedrijven hebben niet alleen behoefte aan een feitelijke bevordering van veiligheid, maar ook aan een gevoelsmatige veiligheid en leefbaarheid van de gemeente.

Een andere belangrijke ontwikkeling is dat de politie zich meer terugtrekt uit het gebied van handhaving op openbare orde en met name veiligheid. De ‘kerntakendiscussie’ rondom de politie wordt al jaren gevoerd. In 2004 schreven de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie aan de Tweede Kamer ‘Het is niet de bedoeling dat de politie zich op terreinen terugtrekt, maar wel dat zij op een aantal terreinen een andere rol op zich zal 2

Op het gebied van Bibob en de Opiumwet zijn er ook handelingen die gemeenten zelfstandig verrichten, zoals het nemen van een besluit om een woning te sluiten.

9

nemen: minder uitvoerend, meer signalerend en adviserend daar waar anderen verantwoordelijk zijn.’3 Uit recent onderzoek van Salet, Universitair docent Criminologie bij de vakgroep Strafrecht & Criminologie van de Radboud Universiteit, blijkt dat een deel van de politiemensen op verschillende manieren probeert taken binnen het veiligheidsdomein op afstand te houden of af te stoten.4

1.2. Plaatselijke context van toezicht en handhaving op OOV Krimpenerwaard scoort relatief goed op landelijke veiligheidsindices Op de website www.waarstaatjegemeente.nl is voor iedere Nederlandse gemeente een overzicht van cijfermatige informatie over verschillende beleidsterreinen te vinden. Op het gebied van Openbare Orde en Veiligheid wordt gebruikgemaakt van cijfers van de politie, bureau Halt, het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en de Veiligheidsmonitor. Op OOV-gebied scoort de gemeente Krimpenerwaard op een aantal punten relatief positief ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Het aantal misdrijven en de mate van overlast (gemeten aan de hand van het aantal politieregistraties) zijn lager dan het landelijk gemiddelde. Ook scoort Krimpenerwaard gemiddeld goed op de dimensie ‘veiligheid’ van de zogeheten ‘leefbaarometer’. De score ligt ruim boven de gemiddelde score van alle gemeenten.

Figuur 1: Totaal aantal misdrijven per 10.000 inwoners, gemeente Krimpenerwaard vergeleken met Nederland, bron: www.waarstaatjegemeente.nl

3

Tweede Kamer (2004). Kamerbrief 29628, nr. 4 over kerntaken van de politie, 15 juli 2004. Salet, R. (2019). Verborgen strijd in het veiligheidsdomein: over samenwerking tussen politie en gemeente bij de bestuurlijke aanpak van overlast en criminaliteit, Tijdschrift voor Veiligheid 2019-1. 4

10

Figuur 2: Politieregistraties overlast, gemeente Krimpenerwaard vergeleken met Nederland, bron: www.waarstaatjegemeente.nl Wat opvalt is dat het aantal politie- en boa-registraties van jeugdoverlast5 in het tweede kwartaal van 2020 toeneemt. Dit is echter in overeenstemming met de landelijke trend en heeft onder meer te maken met de coronacrisis.

Figuur 3: Politieregistraties jeugdoverlast, gemeente Krimpenerwaard vergeleken met Nederland, bron: www.waarstaatjegemeente.nl

5

Gemeente Krimpenerwaard (2020). Jaarevaluatie boa’s, p. 9.

11

Het aantal doorverwijzingen van jongeren naar bureau Halt is in vergelijking met landelijke cijfers echter laag.

Figuur 4: Verwijzingen naar bureau Halt, gemeente Krimpenerwaard, bron: www.waarstaatjegemeente.nl Op het gebied van ondermijning valt op dat Krimpenerwaard veel betere cijfers scoort dan het landelijk gemiddelde. Zo is er in Krimpenerwaard minder sprake van verboden wapenbezit en handel en aan drugs gerelateerde delicten (vervaardiging, bezit en handel). Wel is een toename te zien in het aantal aan drugs gerelateerde delicten sinds 2018.

Figuur 5: Verboden wapenbezit en handel, gemeente Krimpenerwaard, bron: www.waarstaatjegemeente.nl

12

Figuur 6: Aantal aan drugs gerelateerde delicten, gemeente Krimpenerwaard, bron: www.waarstaatjegemeente.nl De Veiligheidsmonitor van het CBS heeft in 2019 nieuwe cijfermatige informatie gepubliceerd over de veiligheidsbeleving van burgers. Voor de onveiligheidsbeleving van burgers zijn drie indices gebruikt: onveiligheidsgevoelens, onveiligheidsperceptie en vermijdingsgedrag.6 Op twee van de drie indices scoort Krimpenerwaard vergelijkbaar met het landelijk gemiddelde. In de periode 2014-2019 is de mate van onveiligheidsgevoelens (hoeveel onveiligheid er volgens inwoners in hun buurt is) in Krimpenerwaard met 12 procent afgenomen. In dezelfde periode is de onveiligheidsperceptie (hoe inwoners de veiligheid in de eigen buurt ervaren) echter met 25 procent toegenomen. Het vermijdingsgedrag nam af met 7 procent. Met andere woorden: inwoners van de gemeente Krimpenerwaard lijken minder vaak hun gedrag aan te passen op basis van hun veiligheidsperceptie. Dit is in lijn met de trend dat inwoners zich in de periode 2014-2019 relatief veiliger zijn gaan voelen.

6

De index voor onveiligheidsgevoelens bestaat uit de vragen of de respondent zich wel eens onveilig voelt, of de respondent zich wel eens onveilig voelt in de buurt, of de respondent zich ’s avonds thuis vaak onveilig voelt en of de respondent zich ’s avonds op straat vaak onveilig voelt. De index voor vermijdingsgedrag bestaat uit de vraag of iemand ’s avonds vaak niet opendoet en de vraag of iemand vaak omloopt of omrijdt in verband met onveiligheid. De index voor onveiligheidsperceptie is gebaseerd op het percentage respondenten dat denkt dat er veel criminaliteit in de buurt is. De perceptie van onveiligheid heeft betrekking op de ervaren omvang van criminaliteit in de buurt. Het eerder genoemde onveiligheidsgevoel daarentegen geeft aan hoe onveilig iemand zich in de buurt voelt (Toelichting Veiligheidsindices WODC, p. 3).

13

Figuur 7: Veiligheidsindices gemeente Krimpenerwaard, bron: www.waarstaatjegemeente.nl Belangrijke thema’s in Krimpenerwaard zijn onder meer ondermijning en jongerenproblematiek Uit de gevoerde interviews komt naar voren dat er een sterke mate van sociale controle bestaat binnen de elf kernen in de gemeente. De geïnterviewden gaven aan dat zij het idee hebben dat deze bijdraagt aan een positief veiligheidsgevoel onder inwoners. Net zoals in veel andere plattelandsgemeenten, zijn belangrijke OOV-thema’s in Krimpenerwaard jongerenproblematiek, vaak gerelateerd aan alcohol- en/of drugsgebruik, en de toename van ondermijnende criminaliteit. Samen met ketenpartners als de politie en het OM probeert de gemeente passende maatregelen te nemen om jongerenproblematiek en ondermijning tegen te gaan. Net zoals in de rest van Nederland heeft de coronacrisis veel impact gehad op de uitvoering van toezicht en handhaving op OOV in Krimpenerwaard. De crisis heeft onder meer tot gevolg gehad dat de boa’s meer de straat op gaan en meer werkdruk ervaren door steeds veranderende regelgeving. Dit maakt dat de reguliere taken op OOV-gebied zoals de aanpak van ondermijnende criminaliteit, overlast en het oppakken van meldingen van inwoners op een minder intensief niveau konden worden opgepakt. Sinds de zomer van 2021 is het mogelijk om meer reguliere taken weer op te pakken.

14

2. Beleid en uitvoeringsprogramma’s In dit hoofdstuk nemen wij het beleid en de uitvoeringsprogramma’s van de gemeente Krimpenerwaard ten aanzien van toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid onder de loep. De volgende deelvragen komen aan bod: 1. Welk beleid is door de gemeente vastgesteld ten aanzien van toezicht en handhaving op OOV en welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in dit beleid? 2. In hoeverre is dit beleid inzichtelijk en adequaat geformuleerd? a. In hoeverre zijn er meetbare doelen geformuleerd voor toezicht en handhaving op OOV? b. In hoeverre is er een passende sanctiestrategie geformuleerd? 3. Op welke wijze is het OOV-beleid uitgewerkt in uitvoeringsprogramma’s? a. Welke keuzes (prioritering) heeft de gemeente daarbij gemaakt? b. In hoeverre ligt er een gedegen probleemanalyse ten grondslag aan de prioriteiten voor toezicht en handhaving op OOV? c. In hoeverre zijn het OOV-beleid en het uitvoeringsprogramma door de gemeente afgestemd met samenwerkingspartners (andere handhavingsorganisaties)? De gemeente Krimpenerwaard kent verschillende beleidskaders voor toezicht en handhaving op OOV. Dit zijn een integraal veiligheidsbeleid, specifiek gericht op OOV; en een toezicht- en handhavingsbeleid. Het toezicht- en handhavingsbeleid is anders dan het veiligheidsbeleid niet exclusief gericht op OOV.

Het gaat naast de OOV-gerelateerde opmerkingen met name in op het ruimtelijke domein. Het handhavingsbeleid wordt uitgewerkt in jaarlijkse uitvoeringsplannen. Het beleidskader in Krimpenerwaard kan als volgt visueel worden weergegeven:

15

Figuur 8: Beleidskader voor toezicht en handhaving op OOV, gemeente Krimpenerwaard.

2.1. Veiligheidsbeleid Integraal Veiligheidsbeleid biedt de kaders voor beleid Het Integraal Veiligheidsbeleid (IVB) 2019-2022 van de gemeente Krimpenerwaard is het vigerende beleidskader voor OOV. In het IVB wordt op hoofdlijnen uiteengezet wat voor de genoemde gemeente de ambities, doelstellingen en prioriteiten op veiligheidsgebied zijn. De veiligheidsdoelstellingen zoals opgesteld in het IVB zijn gebaseerd op politiecijfers, de Veiligheidsmonitor en gemeentelijke gegevens. Het algehele veiligheidsbeeld geeft aan dat Krimpenerwaard een veilige gemeente is, wat onder meer te zien is in de daling van criminaliteitscijfers.7 Het beleidsplan wordt steeds na het afronden van de periode waarvoor het geldig is, geëvalueerd. In de interviews is aangegeven dat de evaluatie van het huidige IVB gepland staat voor begin 2022. De doelstellingen in het huidige IVB zijn mede tot stand gekomen op basis van een veiligheidsavond in mei 2018 met inwoners, ondernemers, veiligheidspartners, raadsleden en andere belangstellenden. Tijdens deze avond is gesproken over het veiligheidsbeeld en werd de

7

Gemeente Krimpenerwaard (2018). Integraal Veiligheidsbeleid 2019-2022, p. 3.

16

vraag gesteld aan welke thema’s de gemeente op OOV-gebied extra aandacht moet besteden in de periode 2019-2022. Hier gaan we verderop nader op in. Prioriteiten zijn ondergebracht binnen zeven veiligheidsthema’s In het IVB wordt onderscheid gemaakt tussen zeven veiligheidsthema’s, namelijk: ⁄ ⁄ ⁄ ⁄ ⁄ ⁄ ⁄

Veilige woon- en leefomgeving; Bedrijvigheid en veiligheid; Doelgroepen en veiligheid; Integriteit en veiligheid; Digitale veiligheid; Fysieke veiligheid en verkeer; Communicatie en burgerparticipatie.

In de gevoerde interviews is aangegeven dat het thema digitale veiligheid en communicatie naar voren is gebracht door participanten tijdens de veiligheidsavond in mei 2018. Voorheen stond dit onderwerp niet in het bijzonder op het netvlies van de gemeente, zo geven geïnterviewden aan. Per veiligheidsthema wordt in het IVB één prioriteit geformuleerd over waar de focus van de gemeente ligt in de periode 2019-2022. Deze worden hieronder weergegeven: ⁄ ⁄ ⁄ ⁄ ⁄ ⁄ ⁄

Veilige woon- en leefomgeving: Burgerparticipatie in de woon- en leefomgeving; Bedrijvigheid en veiligheid: Het versterken van de integrale aanpak zowel ten aanzien van in- als externe partners; Doelgroepen en veiligheid: Het versterken van de integrale aanpak zowel ten aanzien van in- als externe partners; Integriteit en veiligheid: Bestuurlijke handhaving ondermijnende criminaliteit; Digitale veiligheid: Voorlichting over cybercrime gericht op de diverse doelgroepen; Fysieke veiligheid en verkeer: Verkeersveiligheid; Communicatie en burgerparticipatie: Burgers en ondernemers voorlichten over en betrekken bij veiligheidsonderwerpen.8

De prioriteiten zijn niet SMART uitgewerkt De bovengenoemde prioriteiten zijn stuk voor stuk bondig geformuleerd. Ze zijn niet meetbaar, tijdsgebonden en in wisselende mate specifiek uitgewerkt. Desondanks wordt in de praktijk wel invulling gegeven aan een aantal prioriteiten. Zo zijn in relatie tot het thema doelgroepen en veiligheid, onder meer vaste overleggen over jongerenproblematiek met de politie opgericht. Daarnaast heeft de gemeente een (beknopt) plan van aanpak voor de aanpak van cybercriminaliteit opgesteld.9 In de afgelopen jaren zijn in het kader hiervan verschillende 8 9

Gemeente Krimpenerwaard (2018). Integraal Veiligheidsbeleid 2019-2022, pp. 4-10. Gemeente Krimpenerwaard (2018). Plan van aanpak cybercriminaliteit.

17

voorlichtings- en bewustwordingsbijeenkomsten over cybercriminaliteit georganiseerd voor jongeren, ouderen en ondernemers. Geïnterviewden noemen als sprekend voorbeeld de deelname van scholieren aan de landelijke game Hackshield, waarbij kinderen spelenderwijs worden onderwezen over hoe ze zich online tegen cybercriminaliteit kunnen beschermen.10 Deze kinderen kunnen dat verder, bijvoorbeeld binnen hun familie, uitdragen. Inmiddels is de gemeente ook aangesloten bij een pilot om Hackshield voor volwassenen toe te passen. In het IVB wordt ook ingegaan op de toepassing van zogeheten keurmerken van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) in de gemeente. Wanneer een gemeente een dergelijk keurmerk behaalt, ondersteunt het CCV de gemeente met het inrichten van een structurele aanpak van het betreffende onderwerp, zoals structurele overleggen met horecaondernemers en controles. Eén van deze keurmerken is het Keurmerk Veilig Ondernemen.11 Hierin zijn verschillende activiteiten opgenomen die de gemeente kan organiseren om een veilig ondernemersklimaat na te streven. Hieronder vallen bijvoorbeeld het inrichten van een digitaal opkopersregister (DOR12) en maatregelen om ondermijnende criminaliteit tegen te gaan.

Veiligheidsbeleid bevat beperkt kader voor monitoring en evaluatie In het IVB wordt aangegeven dat het voorgaande beleidsplan voor de periode 2016-2018 nog ‘’zeer uitgebreid en beschrijvend’’ was.13 In de gevoerde interviews is dit nader toegelicht. Aangegeven wordt dat het voorgaande beleidsplan grotendeels volgens de voorbeelden van het CCV is opgezet, maar dat dit niet altijd goed werkbaar was voor de situatie in Krimpenerwaard. Daarom is dit in het huidige beleidsplan aangepast. Daarbij is het huidige beleidsplan volgens geïnterviewden meer bedoeld om de uitgangspositie van de gemeente ten aanzien van OOV te beschrijven. In het overkoepelende onderzoek is naar voren gekomen dat een uitwerking van prioriteiten in concrete, tijdsgebonden en meetbare actiepunten helpt om tot een meer gerichte en daarmee effectievere aanpak. Sommige gemeenten werken daarom met jaarlijkse uitvoeringsprogramma's waarin deze actiepunten zijn opgenomen. Hierin wordt ook aangegeven op basis van welke parameters de voortgang van de actiepunten wordt gemonitord en hoe de resultaten worden geëvalueerd. Krimpenerwaard mist met dit veiligheidsbeleid een handvat om te kunnen monitoren en evalueren aan de hand van concrete parameters.

10

Gemeente Krimpenerwaard (2021). De beste cyber agents van de Krimpenerwaard gehuldigd: https://www.krimpenerwaard.nl/de-beste-cyber-agents-van-de-krimpenerwaard-gehuldigd. 11 Gemeente Krimpenerwaard (2018). Integraal Veiligheidsbeleid 2019-2022, p. 5. 12 CCV (geen datering). Digitaal opkopersregister: https://hetccv.nl/onderwerpen/heling/digitaal-opkopers-registerdor/. 13 Gemeente Krimpenerwaard (2018). Integraal Veiligheidsbeleid 2019-2022, p. 3.

18

In de periode 2016-2018 werd blijkens de gevoerde interviews wél met jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s gewerkt. Het ontbreken van een nadere uitwerking van de prioriteiten verklaart voor een belangrijk deel waarom de aanpak op OOV-gebied in Krimpenerwaard met uitzondering van enkele programma’s op het gebied van de CCV-keurmerken en bijvoorbeeld jeugdproblematiek, (nog) sterk meldingsgericht is. Hier gaan we in hoofdstuk 3 verder op in.

2.2. Toezicht- en handhavingsbeleid Krimpenerwaard volgt de Big8-cyclus voor toezicht en handhaving Toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid wordt vanuit twee verschillende beleidsvelden georganiseerd: het beleidsveld veiligheid en het beleidsveld toezicht en handhaving. Gemeenten richten dit in de praktijk op verschillende manieren in. In het overkoepelende onderzoek is de volgende trend terug te zien: het veiligheidsbeleid bevat prioriteiten voor OOV, en het toezicht- en handhavingsbeleid bevat prioriteiten voor het volledige ruimtelijke domein. Hierbij ligt de focus meer op het omgevingsrecht (Wabo) dan op OOV. OOV krijgt in veel gemeenten in het toezicht- en handhavingsbeleid daardoor minder aandacht, en vaak is de prioritering anders dan in het veiligheidsbeleid. Sommige gemeenten proberen dit te veranderen door OOV prominent in de beleidsdocumenten op te nemen en de prioritering gelijk te trekken met het veiligheidsbeleid. In het VTH-beleid van Krimpenerwaard wordt wel ingegaan op OOV, maar ligt de focus met name op het omgevingsrecht. De meeste gemeenten richten de beleidscyclus voor toezicht en handhaving in volgens de zogeheten Big8-cyclus, waarin wordt gewerkt met een centraal beleidskader en jaarlijkse programma's en evaluaties. De gemeente Krimpenerwaard kent een volledige Big8beleidscyclus.

De meeste deelnemende gemeenten aan het overkoepelende onderzoek (13 van de 17) hebben dit niet. In deze gemeenten ontbreken veelal jaarprogramma's en/of evaluaties.

Figuur 9: Schematisch overzicht van de Big8-cyclus. 19

Toezicht- en handhavingsbeleid 2019-2023 biedt kaders, maar is niet gekoppeld aan het IVB Vigerend in Krimpenerwaard is het VTH-beleid 2019-2023. Het beleid wordt na de beleidsperiode 2019-2023 geëvalueerd en vernieuwd. In het beleid wordt de nadruk gelegd op een goede balans tussen de verantwoordelijkheid van inwoners en bedrijven om de richtlijnen na te leven en de verantwoordelijkheid van de gemeente om naleving te stimuleren en waar nodig handhavend op te treden.14 Hoewel dus net als in het veiligheidsbeleid de nadruk wordt gelegd op participatie van inwoners, bestaat er verder geen directe koppeling tussen het VTHbeleid en het veiligheidsbeleid. In het overkoepelende onderzoek zien we terug dat dit in veel gemeenten een belangrijk knelpunt is. Wanneer er geen duidelijke koppeling tussen beide beleidskaders bestaat, kan dit een effectieve aanpak van toezicht en handhaving op OOV in de weg staan, doordat uit wordt gegaan van verschillende prioriteringen en acties. In het beleidsplan zijn de prioriteiten ten aanzien van VTH opgenomen, waaronder ook voor de APV en bijzondere wetten die vallen onder OOV. De volgende top 10 van prioriteiten voor toezicht op deze juridische kaders is in het VTH-beleid opgenomen: 1. Toezicht en handhaving op de Drank- en Horecawetvergunning van bedrijven;15 2. Toezicht en handhaving op overige onderdelen van de APV; 3.

Toezicht en handhaving op evenementen met een hoog veiligheidsrisico (Cevenementen); 4. Toezicht en handhaving op de exploitatievergunningen van horecabedrijven; 5. Wijzigingen in de Drank- en Horecawetvergunning; 6. De aanpak van ondermijning; 7. Toezicht en handhaving op afval(dumpingen); 8. Toezicht en handhaving op evenementen met een gemiddeld veiligheidsniveau (Bevenementen); 9. Toezicht en handhaving op vuurwerk en carbidschieten; 10. Toezicht en handhaving op overlast (stank, geluid, ongedierte)16; De prioritering is gebaseerd op een risicoanalyse aan de hand van de deelonderwerpen gezondheid, veiligheid, leefomgeving, financieel en bestuur. Per deelonderwerp zijn de 14

Gemeente Krimpenerwaard (2019). VTH-beleidsplan, p. 5. Vanaf 1 juli 2021 is de Drank- en Horecawet opgevolgd door de Alcoholwet. 16 Gemeente Krimpenerwaard (2019). VTH-beleidsplan, p. 8. 15

20

verschillende taakvelden op het gebied van toezicht en handhaving gescoord volgens een beoordelingsmodel. Op basis hiervan wordt ieder taakveld een verschillende prioriteit toegekend (zeer hoog; hoog; gemiddeld; laag; zeer laag). De risicoanalyse en -inschatting zijn volledig en inzichtelijk, en het is duidelijk dat de taakvelden met de hoogste prioriteit terecht zijn gekomen in de bovengenoemde top 10.17 Hoewel in het VTH-plan wordt aangegeven dat de prioritering gedurende 2019 in de werkprocessen zal worden geïntegreerd en dat in 2020 het risico-gestuurd werken wordt gestart,18 wordt in de interviews aangegeven dat de coronacrisis heeft geleid tot uitstel hiervan. Krimpenerwaard mist dus een concrete uitwerking van de beleidsprioriteiten in de werkprocessen. Dit verklaart voor een deel de meldingsgerichte houding die in de praktijk terugkomt. Hier gaan we in hoofdstuk 3 nader op in. Landelijke sanctiestrategie biedt kader Krimpenerwaard volgt in haar VTH-beleid grotendeels de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS).19 De LHS is een landelijk instrument wat veel gemeenten (ook) toepassen op OOV. De LHS geeft aan wat de passende interventie is bij een bevinding, waarbij het uitganspunt is dat preventie de voorkeur heeft boven repressie. Zo ontstaat er rechtsgelijkheid. De LHS biedt dus een breed toepasbaar kader voor handhaving.

De lijn van Krimpenerwaard wijkt op enkele elementen af van de LHS. Onder de LHS kunnen bijvoorbeeld specifieke handhavingsstrategieën voor onderwerpen als drugsproblematiek en horeca worden uitgewerkt, maar in Krimpenerwaard is dit niet gebeurd. De redenatie hierachter is dat de frequentie van bepaalde overtredingen dusdanig laag is, dat een specifieke (deel)strategie niet nodig is. In de interviews wordt aangegeven dat in de praktijk veelal wordt uitgegaan van het principe van herstellend handhaven. Hierbij wordt bij het constateren van een overtreding eerst een waarschuwing uitgevaardigd, bij de tweede constatering een voornemen tot sanctionering en bij de derde constatering een herstelsanctie.20 Op deze werkwijze gaan we in hoofdstuk 3 nader in.

2.3. Uitvoeringsprogramma’s Uitvoeringsprogramma’s werken inzet verder uit Het VTH-beleidsplan wordt in Krimpenerwaard conform de Big8-cyclus uitgewerkt in jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s. Hierin wordt bepaald op basis van de actuele behoefte welke taken 17

Gemeente Krimpenerwaard (2019). VTH-beleidsplan, pp. 15-18. Gemeente Krimpenerwaard (2019). VTH-beleidsplan, p. 9. 19 Gemeente Krimpenerwaard (2019). VTH-beleidsplan, p. 11. 20 Gemeente Krimpenerwaard (2019). VTH-beleidsplan, p. 32. 18

21

worden uitgevoerd. De behoefte wordt bepaald door het aantal meldingen per onderwerp of op basis van prioriteringen in andere beleidsplannen. Het veiligheidsbeleid wordt hierbij overigens niet expliciet genoemd.21 De uitvoeringsprogramma’s worden jaarlijks geëvalueerd, waarbij wordt beoordeeld in hoeverre voorgenomen activiteiten zijn uitgevoerd, in hoeverre dit heeft bijgedragen aan de voortgang van de VTH-doelstellingen en in hoeverre het beleidsplan eventueel moet worden aangepast, bijvoorbeeld qua prioritering. Krimpenerwaard werkt met aparte uitvoeringsprogramma’s voor de Wabo en de boa’s In de gemeente Krimpenerwaard wordt het VTH-beleid in uitvoeringsprogramma’s voor de Wabo nader uitgewerkt. In deze Wabo-uitvoeringsprogramma’s wordt niet ingegaan op OOV.22 De taken op OOV-gebied worden uitgewerkt in jaarlijkse uitvoeringsplannen van de boa’s. In deze boa-uitvoeringsplannen wordt ingegaan op de resultaten van het voorgaande jaar en wordt dit beknopt geëvalueerd. Daarnaast worden speerpunten weergegeven voor de boa-inzet in het komende jaar. Deze uitvoeringsplannen zijn meer functiegericht (de functie boa) dan beleidsmatig gericht (het bereiken van beleidsdoelstellingen). In de periode 2018-2020 zijn er geen uitvoeringsplannen voor de boa’s opgesteld.

In de interviews is naar voren gekomen dat in deze periode een poging is gedaan om de boa-plannen direct te koppelen aan het VTH-beleidsplan. Het doel was om in de uitvoeringsplannen de inzet van de boa’s concreter te koppelen aan de prioritering in het VTH-beleidsplan. Hierbij heeft een extern bureau een begeleidende rol gehad, zo blijkt ook uit de boa-evaluatie van 2019.23 In gesprekken wordt aangegeven dat het traject om tot een plan te komen, mede door de coronacrisis, meer dan anderhalf jaar duurde en niet het gewenste resultaat had in de vorm van een concreet uitvoeringsplan. In 2021 is daarom opnieuw een boa-uitvoeringsplan volgens de bestaande vorm, zonder directe koppeling aan de VTH-prioritering, opgesteld. De focus van de boa’s ligt op openbare ruimte en relatief minder op OOV Net als in andere gemeenten ligt de focus van de boa's over het algemeen meer op openbare ruimtevraagstukken dan op openbare orde en veiligheid. In het uitvoeringsplan voor 2016-2017 wordt bijvoorbeeld aangegeven dat er wordt ingezet op een projectmatige aanpak van overlast door hondenpoep en afval en projectmatig controleren van de parkeerschijfzones. 24 De boa’s handelen net als in andere gemeenten ook klachten op het gebied van verkeersveiligheid, met name parkeerproblematiek, af. De focus is in de tussenliggende periode overigens wel meer verschoven naar OOV.

Zo wordt genoemd dat de boa’s toezicht houden op het digitaal opkopersregister, zoals in het veiligheidsbeleid benoemd, en dat de boa’s regulier overleg voeren met onder meer de politie over jeugdproblematiek.25 Een concrete, SMART uitwerking 21

Gemeente Krimpenerwaard (2019). VTH-beleidsplan, pp. 13-14. Gemeente Krimpenerwaard, uitvoeringsprogramma’s VTH periode 2016-2021. 23 Gemeente Krimpenerwaard (2019). Evaluatie boa’s 2019, p. 13. 24 Gemeente Krimpenerwaard (2016). Uitvoeringsplan boa’s 2016-2017, p. 5. 25 Gemeente Krimpenerwaard (2020). Uitvoeringsplan boa’s 2021-2022, p. 6. 22

22

van de boa-activiteiten op basis van de prioritering van het IVB en/of het VTH-beleidsplan mist echter. Inzet van de boa’s wordt met name op cijfermatige basis geëvalueerd De inzet van de boa’s wordt jaarlijks geëvalueerd aan de hand van cijfermatige registratie van meldingen en andere handhavingsacties via het registratiesysteem BySpy. Krimpenerwaard behoort onder de deelnemende gemeenten aan dit onderzoek bij een minderheid: slechts 7 van de 17 gemeenten beschikken over een goed registratiesysteem. Over deze cijfermatige resultaten wordt samen met een kwalitatieve terugblik op overige activiteiten van de boa’s als trainingen, de inzet bij evenementen en overleggen met externe partners gerapporteerd in een jaarevaluatie.26 De evaluatie is opgebouwd op basis van thematische onderwerpen, zoals jeugdoverlast, verkeersproblematiek, horecacontroles, vuurwerkoverlast en meldingen openbare ruimte. In de evaluatie wordt per kern aangegeven wat de belangrijkste onderwerpen zijn (gebaseerd op het aantal meldingen). Over de inzet op de coronamaatregelen wordt in 2020 gezegd dat de boa’s hebben gecontroleerd op de naleving van de maatregelen bij terrassen, maar er wordt verder niet aangegeven in hoeverre dit al dan niet goed is gegaan en of er bijzonderheden zijn. Ook hier wordt geen koppeling met beleidsdoelen gelegd.

In de rapportage wordt net als in de uitvoeringsplannen niet verwezen naar de prioritering in het IVB of het VTH-beleidsplan. In de evaluaties wordt cijfermatig gerapporteerd over het aantal proces-verbalen dat door de boa’s is opgemaakt, en over het aantal meldingen per kern en per onderwerp. Hierbij worden de cijfers ook vergeleken met de cijfers van het voorgaande jaar. De cijfers worden per onderwerp voorzien van een beknopte evaluatie of terugblik, zonder dat altijd wordt aangegeven welke gevolgen dit voor de inzet van het komende jaar heeft of voor eventuele beleidsaanpassingen. Ten aanzien van jeugdoverlast wordt bijvoorbeeld aangegeven dat het aantal meldingen in 2020 veel hoger is dan in 2019 (157 meldingen ten opzichte van 96 meldingen). Hierbij wordt aangegeven dat het zomerweer en de coronacrisis hier de oorzaak van waren, maar wordt niet vermeld of hier in 2021 nader of op een andere wijze op wordt ingezet. Wel wordt benoemd dat naar aanleiding van burgerpeilingen eind 2019 en begin 2020 over de handhaving door de boa’s, de inzet voor de periode 2021-2022 zal worden omgezet in concrete acties op de thema’s parkeeroverlast en verkeersveiligheid.

26

Gemeente Krimpenerwaard, jaarevaluaties boa’s periode 2017-2020.

23

3. Organisatie en uitvoeringspraktijk In dit hoofdstuk nemen wij de organisatie en de uitvoeringspraktijk van de gemeente Krimpenerwaard ten aanzien van toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid onder de loep. De volgende deelvragen komen aan bod: 4. In welke mate voert de gemeente het toezicht- en handhavingsbeleid voor OOV uit? a. Welke capaciteit heeft de gemeente beschikbaar en hoe wordt de capaciteit in de praktijk ingezet? b. Hoe en hoe vaak treedt de gemeente op tegen welke overtreding en met welk resultaat? c. Wordt er volgens de in het beleid vastgestelde prioritering gewerkt? 5. Hoe verloopt de samenwerking met de handhavingspartners? 6. In hoeverre worden resultaten uit de uitvoering geëvalueerd en gebruikt als input voor het (bij)sturen van OOV-beleid, waaronder het aanpassen van de prioriteiten? 7. Benut de gemeente haar instrumentarium ten behoeve van OOV? 8. Welke knelpunten worden door de gemeente ervaren in de uitvoering van toezicht en handhaving op OOV?

3.1. Organisatie van toezicht en handhaving op OOV Gemeentelijke organisatie en capaciteit Toezicht en handhaving (op OOV) is binnen de gemeente Krimpenerwaard ondergebracht bij het team OOV, dat valt onder de afdeling Bestuurs- en Managementondersteuning (BMO). Door de ambtelijke organisatie is in het kader van dit onderzoek een overzicht van het aantal fte aangeleverd. Het volledige team OOV kent volgens dit overzicht een totale capaciteit van 14,34 fte. Het team OOV is onder meer verantwoordelijk voor het opstellen en uitvoeren van het veiligheidsbeleid, toezicht en handhaving ten aanzien van de APV en OOV-gerelateerde regelgeving en het adviseren van de burgemeester op het gebied van OOV. Daarnaast houdt het team zich bezig met aanvullende taken als crisisbeheersing, evenementenbeleid en activiteiten die voortvloeien uit de CCV-keurmerken. Hieronder wordt de capaciteit per functie weergegeven:

24

Capaciteit van het team Openbare Orde en Veiligheid

Functie

Fte

Senioradviseur OOV/coördinator

1

Adviseur openbare orde en veiligheid

2,22

Consulent OOV

2

Juridisch medewerker

1

Senior medewerker vergunningen

0,67

Medewerker vergunningen

1,45

Buitengewoon opsporingsambtenaar

6

Figuur 10: Capaciteit van het team OOV. Bron: gemeente Krimpenerwaard (2021). De boa-capaciteit van de gemeente Krimpenerwaard is 6 fte. In vergelijking met andere gemeenten met een vergelijkbaar aantal inwoners die zijn meegenomen in het overkoepelende onderzoek, is dit een gemiddeld cijfer. De gemeente Den Helder wijkt sterk af van dit gemiddelde cijfer. Dit valt te verklaren uit het feit dat Den Helder een grote stad is met een hoger dan gemiddelde mate van overlast en veiligheidsproblematiek. De gemeenten De Fryske Marren en met name Doetinchem hebben als plattelandsgemeenten te maken met een meer vergelijkbaar overlast- en veiligheidsniveau als Krimpenerwaard, waardoor de cijfers meer vergelijkbaar zijn.

Figuur 11: Boa-capaciteit van deelnemende gemeenten in de categorie 50.000 - 60.000 inwoners vergeleken, bron: Necker van Naem (2021). Overkoepelende notitie DoeMee-onderzoek Toezicht en handhaving op OOV. 25

Uit de gevoerde interviews komt naar voren dat medewerkers OOV en met name de boa’s onder extra (werk)druk staan door de ontwikkelingen omtrent de coronacrisis en de steeds veranderende maatregelen waarop dient te worden gehandhaafd. Met name gedurende het eerste halfjaar van de coronacrisis konden hierdoor in mindere mate de reguliere activiteiten op het gebied van toezicht en handhaving worden opgepakt. In andere gemeenten die deelnamen aan het overkoepelende onderzoek is dit niet anders. Op het moment van schrijven wordt de reguliere inzet geleidelijk weer opgepakt. Er zijn korte lijnen binnen de gemeente Krimpenerwaard Uit de gevoerde interviews komt naar voren dat er binnen de organisatie van Krimpenerwaard sprake is van korte lijnen. Afstemming tussen het OOV-team en de burgemeester vindt onder meer plaats tijdens de wekelijkse portefeuillehoudersoverleggen. Aangegeven wordt dat de burgemeester en de OOV-coördinator daarnaast regelmatig (soms dagelijks) contact hebben om af te stemmen over lopende zaken. Hoewel het OOV-team een aantal informele afstemmomenten en overleggen kent, vinden deze voornamelijk plaats op basis van behoefte en niet volgens een vastgelegde frequentie. De deelnemers aan de gesprekken hechten hier grote waarde aan, omdat er op deze manier ruimte is om met maatwerk in te spelen op de praktijk.