1.15 Bijlage - Second opinion nieuw verdeelmodel sociaal domein- vervolg met samenvatting.pdf

52

6 Verdeeleffect vooral veroorzaakt door maatstaf centrumfunctie Doorrekening

Wat de impact is van de maatstaf centrumfunctie op de herverdeeleffecten die gemeenten

o.b.v. voorstel

ervaren, blijkt als er twee beleidsarme alternatieven worden doorgerekend voor het sociaal

februari 2021

domein. BEA heeft uitgaand van het in februari 2021 door het ministerie van BZK gepubliceerde verdeelmodel de volgende twee beleidsarme alternatieven voor een verdeelmodel met daarin groot gewicht voor de maatstaf centrumfunctie doorgerekend36: 1. Variant waarbij het gewicht van de maatstaf centrumfunctie wordt vervangen door het aantal inwoners. 2. Variant waarbij het gewicht van de maatstaf centrumfunctie wordt ingevuld door het naar rato ophogen van de andere door AEF voorgestelde verdeelmaatstaven per cluster. Het blijkt dat het ingrijpende herverdeeleffect, waarbij de grotere gemeenten aanzienlijk profiteren en de kleinere gemeenten een fors negatief herverdeeleffect hebben, volledig verdwijnt als de maatstaf centrumfunctie wordt vervangen door een maatstaf inwoners. Dan ervaren de gemeenten tot 50.000 inwoners geen fors financieel nadeel, uitgedrukt in het zuivere herverdeeleffect, maar een beperkt voordeel. Als de maatstaf centrumfunctie wordt vervangen door de overige maatstaven naar rato op te hogen, is er van een zuiver herverdeeleffect nauwelijks nog sprake:

AEF-voorstel Nederland 0-20.000 20.000-50.000 50.000-100.000 100.000-250.000 >250.000

oud budget oude verdeling € 17.156.224.911 € 1.197.928.493 € 4.856.903.307 € 3.374.068.046 € 4.753.408.965 € 2.973.916.099

nieuw budget volume-effect oude verdeling nwe verdeling totaal per inw € 16.042.595.769 € 16.042.595.769 -€ 1.113.629.143 -€ 65 € 1.120.169.657 € 1.028.128.679 -€ 77.758.836 -€ 50 € 4.541.636.453 € 4.338.755.422 -€ 315.266.855 -€ 53 € 3.155.053.635 € 3.131.087.084 -€ 219.014.412 -€ 67 € 4.444.860.040 € 4.548.176.594 -€ 308.548.925 -€ 79 € 2.780.875.984 € 2.996.447.989 -€ 193.040.115 -€ 82

Klantenpotentieel regionaal vervangen door aantal inwoners Nederland € 17.156.224.911 € 16.042.595.769 0-20.000 € 1.197.928.493 € 1.120.169.657 20.000-50.000 € 4.856.903.307 € 4.541.636.453 50.000-100.000 € 3.374.068.046 € 3.155.053.635 100.000-250.000 € 4.753.408.965 € 4.444.860.040 >250.000 € 2.973.916.099 € 2.780.875.984

herverdelingseffect totaal effect totaal per inw effect per inw €0 € 0 -€ 1.113.629.143 -€ 65 -€ 92.040.978 -€ 59 -€ 169.799.815 -€ 109 -€ 202.881.031 -€ 34 -€ 518.147.885 -€ 87 -€ 23.966.550 -€ 7 -€ 242.980.962 -€ 74 € 103.316.554 € 26 -€ 205.232.371 -€ 52 € 215.572.005 € 92 € 22.531.890 € 10

€ 16.042.595.769 -€ 1.113.629.143 € 1.143.092.335 -€ 77.758.836 € 4.611.107.718 -€ 315.266.855 € 3.140.818.152 -€ 219.014.412 € 4.365.466.202 -€ 308.548.925 € 2.782.111.361 -€ 193.040.115

-€ 65 -€ 50 -€ 53 -€ 67 -€ 79 -€ 82

€0 € 22.922.678 € 69.471.265 -€ 14.235.483 -€ 79.393.838 € 1.235.378

€ 0 -€ 1.113.629.143 € 15 -€ 54.836.159 € 12 -€ 245.795.589 -€ 4 -€ 233.249.894 -€ 20 -€ 387.942.763 €1 -€ 191.804.738

-€ 65 -€ 35 -€ 41 -€ 71 -€ 99 -€ 82

Klantenpotentieel regionaal vervangen door ophogen andere maatstaven Nederland € 17.156.224.911 € 16.042.595.769 € 16.042.595.769 -€ 1.113.629.143 0-20.000 € 1.197.928.493 € 1.120.169.657 € 1.134.611.657 -€ 77.758.836 20.000-50.000 € 4.856.903.307 € 4.541.636.453 € 4.591.933.759 -€ 315.266.855 50.000-100.000 € 3.374.068.046 € 3.155.053.635 € 3.150.608.714 -€ 219.014.412 100.000-250.000 € 4.753.408.965 € 4.444.860.040 € 4.357.620.237 -€ 308.548.925 >250.000 € 2.973.916.099 € 2.780.875.984 € 2.807.821.401 -€ 193.040.115

-€ 65 -€ 50 -€ 53 -€ 67 -€ 79 -€ 82

€0 € 14.442.000 € 50.297.306 -€ 4.444.921 -€ 87.239.803 € 26.945.417

€ 0 -€ 1.113.629.143 €9 -€ 63.316.836 €8 -€ 264.969.548 -€ 1 -€ 223.459.332 -€ 22 -€ 395.788.728 € 11 -€ 166.094.698

-€ 65 -€ 41 -€ 44 -€ 68 -€ 101 -€ 71

36 Dit deel van de tekst wordt nog geactualiseerd.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

53

6.1 Vervangen klantenpotentieel regionaal en door aantal inwoners Ook in het meest recente, op 12 augustus jl, door BZK gepubliceerde verdeelmodel blijkt de maatstaf centrumfunctie de belangrijkste verklaring voor het ingrijpende verdeeleffect waarbij kleinere gemeenten in het sociaal domein geld inleveren en de grotere gemeenten een positief herverdeeleffect ervaren. Als de verdeeleffecten van het BZK-voorstel van 12 augustus jl. wordt gelegd naast twee alternatieven waarbij de maatstaf centrumfunctie wordt vervangen door respectievelijk (1) het aantal inwoners en (2) ophoging naar rato van de overige maatstaven in het door BZK voorgestelde verdeelmodel, dan blijkt nog eens dat de grote gemeenten dan niet profiteren maar een nadeel ervaren: Gemeentecategorie gerangschikt naar inwonertal, totaal verdeeleffect sociaal domein in € per inwoner

herijkingsvoorstellen BZK feb-21 jun-21

0-20.000 20.000-50.000 50.000-100.000 100.000-250.000 > 250.000

-109 -87 -74 -52 10

-88 -70 -72 -44 -19

beleidsarme alternatieven inwonertal naar rato i.p.v. centrumverhogen functie overige maatstaven -92 -3 -9 -85 -26 -27 -88 -75 -72 -50 -107 -109 -26 -140 -136

Gemeente Bodegraven-Reeuwijk Gouda Krimpenerwaard Waddinxveen Zuidplas Meierijstad

-69 -73 -10 -76 -90 -113

-70 -89 -32 -70 -93 -73

-87 -91 -51 -100 -112 -79

aug-21

17 -85 62 -24 -2 -34

-5 -86 60 -36 -26 -43

6.3 Conclusies Indien de maatstaf centrumfunctie wordt geschrapt in het door BZK voorgestelde verdeelmodel voor het sociaal domein, voor de clusters Wmo, Jeugd en Sociale basisvoorzieningen, is er van een aanzienlijke herverdeling van kleine naar grote gemeenten geen sprake meer.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

54

7 Waardering BZK-verdeelmodel d.d. februari, juli & augustus Het ministerie van BZK heeft in februari, juli en augustus 2021 verdeelmodellen gepresenteerd voor de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Met betrekking tot het sociaal domein zijn er aanzienlijke verschillen tussen deze drie verdeelmodellen. De in september 2020 door BEA opgestelde second opinion richtte zich primair op het door bureau AEF geformuleerde voorstel voor een nieuw verdeelmodel voor het Sociaal Domein. In grote lijnen sloot het in februari 2021 door het ministerie van BZK gepresenteerde voorstel voor een nieuw verdeelmodel daar op aan. Het in juni 2021 door het ministerie van BZK gepresenteerde aangepaste voorstel voor een nieuw verdeelmodel wijkt op diverse aspecten af van het eerdere voorstel. Dit aangepaste voorstel van BZK is mede gebaseerd op een door bureau AEF uitgevoerd vervolgonderzoek37. Het in augustus 2021 gepubliceerde verdeelmodel is in beginsel gelijk aan het in juni gepresenteerde verdeelmodel, zij het dat daarbij dan niet gebruik is gemaakt van het basisjaar 2017 om de eenheden per maatstaf te meten maar van het basisjaar 2019. Navolgend wordt het meest recent gepubliceerde verdeelvoorstel nader beschouwd en gewaardeerd, vanuit de criteria die aan een ‘goed’ verdeelmodel gesteld moeten worden.

Daarbij staat met name de uitlegbaarheid centraal en dus de mate waarin de voorgestelde verdeelmaatstaven daadwerkelijk de noodzakelijk door gemeenten te maken kosten weerspiegelen. Hoofdstuk 7 bouwt op dit vlak verder op de in hoofdstuk 5 verzamelde inzichten over relevante kostendrijvers. Navolgend gaat BEA beknopt in deze aangepaste voorstellen, toegespitst op de clusters van achtereenvolgens:  Wmo.  Jeugd.  Sociale basisvoorzieningen.

7.1 Cluster Wmo Cluster Wmo

Het aangepaste verdeelmodel voor het cluster Wmo heeft onder meer de volgende kenmerken:  De maatstaf centrumfunctie is, ondanks kritiek op de gebrekkige relatie met de noodzakelijk door gemeenten te maken kosten, gehandhaafd.  Daarnaast heeft de maatstaf huishoudens met lage inkomens een groot gewicht gekregen. Samen met de maatstaf huishoudens met lager opleidingsniveau hebben deze sociaaleconomische maatstaven een gewicht van bijna 40 procent gekregen. Dat is minder dan in het februari-voorstel, toen het gezamenlijke gewicht van lage inkomens en lager opleidingsniveau nog circa 50 procent was.

37 AEF, Nader onderzoek herijking Gemeentefonds Sociaal Domein, update met geactualiseerde maatstaven, 8 juli 2021.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

55

 Er is een nieuwe maatstaf toegevoegd, namelijk eenpersoonshuishoudens (met een gewicht van 16 procent).  Daar tegenover staat dat de maatstaf gebruik van specialistische GGZ is geschrapt. Deze maatstaf had in het februari-voorstel nog 9 procent gewicht.  Tot slot is er een andere kernenmaatstaf toegevoegd, namelijk het aantal kernen in plaats van het aantal kernen keer het aantal inwoners. Het beeld is als volgt: BZK-voorstel februari 2021 BZK-voorstel juli 2021 maatstaf gewicht maatstaf lidr_w 33% lidr_w cf.regionaal 27% ephh GGZ 9% kernen inw65+dr 15% cf.regionaal LOdr 14% inw65+dr kern*inw 3% LOdr Totaal 100% Totaal

BZK-voorstel augustus 2021 gewicht maatstaf gewicht 20% lid_w_nw 23,7% 13% ephh 15,7% 2% kernen 2,4% 22% cf.regionaal 26,9% 29% inw75+dr 16,1% 13% LOdr 15,1% 100% Totaal 100,0%

Beoordeling:  Handhaving van de maatstaf centrumfunctie betekent dat het ministerie van BZK voorbij is gegaan aan de kritiek op de uitlegbaarheid, en met name de gebrekkige kostengerelateerdheid, van deze maatstaf38.  De maatstaf ouderen heeft nog steeds een heel beperkt aandeel. Dit miskent dat de Wmo voor een belangrijk deel (budgettair circa 50 procent) een ouderenvoorziening is. Het aantal ouderen zou daarmee aanzienlijk zwaarder moeten meewegen in de verdeelsystematiek voor het cluster Wmo.  In hoofdstuk 5 is aangegeven dat de maatstaven huishoudens met laag inkomen en huishoudens met lage opleiding bij voorkeur gemaximeerd zouden moeten worden, omdat zeker met de invoering van het abonnementstarief in de Wmo de factor inkomen/opleiding (deze factoren hangen in de praktijk sterk samen) aan belang hebben ingeboet. Het beroep van huishoudens met hogere inkomens en opleidingen op Wmovoorzieningen is sindsdien sterk toegenomen.  Opname van de maatstaf eenpersoonshuishoudens is niet onmiddellijk logisch. In het ‘Nader onderzoek’ van AEF is geen onderbouwing te vinden voor opname van deze 38 Door het ministerie van BZK wordt in de zogenoemde ‘Kamerbrief’ (BZK, Nota uitkomsten en vervolgproces herijking gemeentefonds, 5 juli 2021) gesteld dat “… de uitkomst van de verdeling van bet sociaal domein globaal is getoetst aan andere onderzoeken (o.a.

Divosa) …”.En: “…De verdeling sluit aan bij de patronen ('leefwereid') die Divosa onderscheidt: centrumgemeenten (of grotere gemeenten) hebben de hoogste kosten in het sociaal domein, evenals gemeenten aan de grens en gemeenten in het Noordoosten. …” Onduidelijk is welke onderzoeken van Divosa dit betreft. Een en ander wordt niet nader toegelicht en er zijn in het vervolgonderzoek van AEF (Nader onderzoek herijking gemeentefonds Sociaal Domein’) ook geen verwijzingen naar Divosa-onderzoeken ter onderbouwing van deze patronen. Er is ook geen toelichting op of onderbouwing van de mate waarin de kosten tussen deze groepen gemeenten dan (mogen) verschillen.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

56

maatstaf in het meest recente verdeelmodel. Het meest waarschijnlijk is dat de maatstaf is opgenomen als een soort indicator van eenzaamheid. Eenzaamheid lijkt inderdaad een belangrijke kostendrijver voor de Wmo. Zoals toegelicht in hoofdstuk 5 lijkt er echter nog geen bruikbare maatstaf beschikbaar te zijn voor deze kostendrijver en dat er allerlei factoren zijn die eenzaamheid verklaren waardoor het niet eenvoudig is eenzaamheid met behulp van al bestaande maatstaven te ‘vangen’. De nu voorgestelde maatstaf eenpersoonshuishoudens is geen goede keuze. Uit onderzoek blijkt dat eenzaamheid het sterkst is bij alleenstaande ouders39. Deze groep voert geen eenpersoonshuishouden. Onder eenpersoonshuishoudens vallen wel veel studenten (klassieke studentensteden als Groningen, Nijmegen, Leiden en Delft scoren zeer hoog op de maatstaf eenpersoonshuishoudens, maar de vraag is of dit ook een weerspiegeling is van een grotere eenzaamheid van inwoners in deze steden). Het beroep van studenten op de Wmo lijkt beperkt. Dit zal ook het geval zijn bij de groep ‘happy singles’. Het hanteren van het aantal eenpersoonshuishoudens als verdeelmaatstaf lijkt om deze redenen te grofmazig en onvoldoende kostengerelateerd.

Indien toch een maatstaf eenpersoonshuishoudens wordt opgenomen als indicator van eenzaamheid, als belangrijk Wmo-thema, zou deze toegespitst moeten worden op de leeftijdscategorie van 65 jaar of ouder of 75 jaar of ouder. Vanaf deze leeftijd weegt het ontbreken van een partner in het huishouden zwaar als er problemen zijn op het terrein van de Wmo, waardoor in het eigen netwerk minder oplossingen voorhanden zijn en er dus eerder beroep op de Wmo gedaan zal moeten worden dan bij qua leeftijd en problematiek vergelijkbare huishoudens waarbij er nog wel een partner aanwezig is.  De geschrapte maatstaf specialistische GGZ heeft wel een zekere relatie met door gemeenten voor de Wmo te maken kosten. De Wmo is bedoeld voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking of aandoening, ongeacht de aard van de beperking of aandoening, voor zover de Wlz niet van toepassing is. Het gaat dan om mensen met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische of anderszins chronische psychische aandoening of beperking, of een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking40. GGZ-problematiek lijkt daarmee een relevante kostendrijver voor de Wmo en hetzelfde geldt voor de maatstaf medicijngebruik41 als indicatie voor de algehele gezondheid van mensen.

Het is de vraag of gezondheidsproblemen in brede zin voldoende gerepresenteerd worden door een maatstaf als huishoudens met lage inkomens (hoewel tussen beide wel een correlatie aanwezig is). 39 Onder alleenstaande ouder wordt verstaan de ongehuwde die de volledige zorg heeft over een of meer tot zijn of haar last komende kinderen. Daarnaast mag de alleenstaande ouder geen gezamenlijke huishouding voeren met een ander (inclusief samenwonen). 40 Pro-Facto i.sm. ARGO BV , Op zoek naar passende zorg: problemen die GGZ-patiënten ervaren, rapportage voor het Zorginstituut Nederland, november 2018. 41 De maatstaf medicijngebruik is echter vanwege een in de Tweede Kamer hierover aangenomen motie niet meer toepasbaar in het verdeelmodel (omdat stimuleren van stringent medicijngebruik door gemeenten met het continueren van deze maatstaf wordt ‘gestraft’).

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

57

 De wijziging in de gehanteerde kernenmaatstaf sluit beter aan op de problematiek van landelijke meerkernige en vaak zeer uitgestrekte gemeenten. De oude maatstaf (aantal kernen maal inwoners) betekent in de praktijk een bonus op herindeling. De nu voorgestelde maatstaf ‘aantal kernen’ kent dit probleem niet. In het ‘Nader onderzoek’ van AEF blijkt verder dat de bijdrage van de maatstaf centrumfunctie aan de R2 beperkt is indien de maatstaven huishoudens met laag inkomen, eenpersoonshuishoudens en inwoners 75+ al opgenomen zijn in het verdeelmodel voor het cluster Wmo. De maatstaf centrumfunctie verhoogt de cumulatieve R2 van het zogenoemde voorkeursmodel van AEF voor het cluster Wmo met slechts 2 procent van 65 procent naar 67 procent.

7.2 Cluster Jeugd Cluster Jeugd

Bij het cluster Jeugd heeft de maatstaf centrumfunctie ten opzichte van het voorstel voor een nieuw verdeelmodel van februari jl. zelfs aan gewicht gewonnen (gewicht neemt toe van 8 procent naar 15 procent). De belangrijkste afwijkingen, als het voorstel van 9 juli jl. wordt gelegd naast dat van februari jl., zijn:  Maatstaf centrumfunctie wint aan gewicht (van 8 naar 15 procent).  Gewicht van aantal jongeren neemt nog verder af (van 28 naar 20 procent), terwijl het aantal jongeren in het huidige verdeelmodel veruit de belangrijkste maatstaf is (met circa 62 procent).  De maatstaf jongeren met armoederisico is geschrapt (had in eerder voorstel een gewicht van 15 procent).  De maatstaf huishoudens met laag inkomen, die in het eerder voorstel van februari jl. al veruit het grootste gewicht had, wordt nog belangrijker (van 59 naar 73 procent).  Tot slot is de maatstaf omgevingsadressendichtheid (OAD) opgenomen, zij het met een negatief gewicht van 8 procent. BZK-voorstel februari 2021 BZK-voorstel juli 2021 maatstaf gewicht maatstaf jongeren 28% jongeren lidr_w 59% lidr_w cf.regionaal 8% oadw jong.arm 15% cf.regionaal GGI*inwdr -10% Totaal 100% Totaal

BZK-voorstel augustus 2021 gewicht maatstaf gewicht 20% jongeren 19,8% 73% lidr_w_nw 73,1% -8% oadw -8,2% 15% cf.regionaal 15,3% 100% Totaal

100,0%

Beoordeling:  Het toekennen van het grootste gewicht aan de maatstaf huishoudens met laag inkomen gaat voorbij aan het gegeven dat het aantal jongeren in principe de belangrijkste kostendrijver is in dit cluster.  Verhoging van het gewicht voor de maatstaf huishoudens met laag inkomen is niet onmiddellijk logisch. In de afgelopen jaren zijn huishoudens met hogere inkomens relatief meer gebruik gaan maken van jeugdhulp zonder verblijf en juist daar is de afgelo-

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

58

pen jaren het aantal cliënten toegenomen (het aantal cliënten met verblijf nam niet toe). De kosten van jeugdhulp met verblijf zijn wel aanmerkelijk hoger dan die van jeugdhulp zonder verblijf. Bij jeugdhulp zonder verblijf heeft AEF gevonden dat er een verschuiving was richting gezinnen met lagere inkomens. Inkomens van huishoudens doen er dus toe42. Er past echter terughoudendheid bij het toekennen van een (te) groot gewicht aan een maatstaf huishoudens met een laag inkomen.  Ook voor het cluster Jeugd is de maatstaf centrumfunctie gehandhaafd, ondanks kritiek op de uitlegbaarheid en kostengerelateerdheid. Het gewicht van de maatstaf is zelfs verhoogd. Wel is de maatstaf OAD opgenomen met een negatief gewicht. Bezien vanuit het perspectief van eventuele herverdelingseffecten tussen groepen van uiteenlopende grootteklassen, hebben beide maatstaven een vrijwel gelijk effect (zowel bij toepassing van OAD als de maatstaf centrumfunctie gaat er vrijwel lineair geld van klein naar groot).  Opname van OAD met een negatief gewicht is in principe onlogisch. De relatie die er eventueel is tussen OAD enerzijds en kosten vanwege jeugdhulp anderzijds zou tot uitdrukking moeten komen in een positief gewicht.  In het verdeelmodel is niet de maatstaf eenouderhuishoudens opgenomen.

Deze maatstaf is wel opgenomen in het huidige verdeelmodel (met gewicht van 14 procent) en uit onderzoek blijken eenouderhuishoudens een duidelijke relatie te hebben met het beroep op en de kosten van jeugdhulp. In het ‘Nader onderzoek’ van AEF blijkt verder dat de bijdrage van de maatstaf centrumfunctie aan de R2 beperkt is indien de maatstaven jongeren van 0-18 jaar en huishoudens met laag inkomen al opgenomen zijn in het verdeelmodel voor het cluster Jeugd. De maatstaf centrumfunctie verhoogt de cumulatieve R2 van het zogenoemde voorkeursmodel van AEF voor het cluster Wmo met slechts 1 procent van 78 procent naar 79 procent.

7.3 Cluster Sociale basisvoorzieningen Sociale basis-

Voor het cluster Sociale basisvoorzieningen wijkt het op 12 augustus jl. door BZK

voorzieningen

gepresenteerde verdeelvoorstel op de volgende punten af van het eerdere voorstel uit februari 2021:  Het gewicht van de maatstaf inwoners is verhoogd (van 51 naar 66 procent).  De maatstaf centrumfunctie heeft een lager gewicht gekregen (15 in plaats van 19 procent).  Daar staat tegenover dat de maatstaf OAD is toegevoegd (met een positief gewicht van 8 procent).

42 AEF licht in het ‘Nadere onderzoek’ verder toe dat de omgeving van jongeren, zowel binnen als buiten huis, in hoge mate van belang is voor het ontwikkelen van problematiek en de mate waarin gezinnen in staat zijn problemen binnen het eigen netwerk op te lossen.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

59

BZK-voorstel februari 2021 BZK-voorstel juli 2021 maatstaf gewicht maatstaf inwo 51% inwo kernen500 3% oadw cf.regionaal 19% kernen nwmigr 10% cf.regionaal GGZ 16% nwmigr Totaal 100% Totaal

BZK-voorstel augustus 2021 gewicht maatstaf gewicht 66% inwo 65,1% 8% oadw 8,5% 1% kernen 0,6% 15% cf.regionaal 15,2% 10% nwmigr 10,5% 100% Totaal 100,0%

Beoordeling:  Het toekennen van het grootste gewicht aan de maatstaf inwoners (zonder nadere toespitsingen of categorisering) doet recht aan het brede gebruik van de voorzieningen die in dit cluster vallen.  De maatstaf centrumfunctie is gehandhaafd en heeft samen met de maatstaf OAD een gewicht van 22 procent. In het onderzoek van 30 september 2020 heeft BEA al geconcludeerd dat opname van de maatstaf centrumfunctie (toen nog klantenpotentieel regionaal voor zowel Wmo als Jeugd als Sociale basisvoorzieningen slecht uitlegbaar is omdat er geen directe causale relatie is met door gemeenten noodzakelijkerwijs te maken kosten. Ook de opname van de maatstaf OAD in het verdeelmodel voor Sociale basisvoorzieningen is niet gelijk logisch. De onderbouwing in het ‘Nader onderzoek’ van AEF blijft beperkt tot “…Het beeld dat stedelijke gemeenten meer kosten hiervoor maken dan plattelandsgemeenten wordt breed onderschreven. …”  Indien stedelijke gemeenten meer kosten maken dan niet-stedelijke gemeenten, kan dit te maken hebben met bijvoorbeeld een groter aandeel in de bevolking van groepen die een relatief groot gebruik maken van Sociale basisvoorzieningen en/of groepen die relatief moeilijk te bereiken zijn. Vanuit dit perspectief is opname van de maatstaf nietwesterse migranten goed uitlegbaar.

 Door decennia van gemeentelijke schaalvergroting, zijn er met name in het landelijke gebied veel uitgestrekte en bij uitstek meerkernige gemeenten ontstaan. Van deze meerkernigheid gaat een opwaarts effect uit op de kosten omdat het vaak maatschappelijk onhoudbaar is om alle voorzieningen te centraliseren. Met een gewicht van 1 procent is meerkernigheid, als maatstaf die juist bij Sociale basisvoorzieningen relevant is, nauwelijks gehonoreerd. In het eerdere verdeelmodel uit februari jl. kreeg de maatstaf kernen (toen nog met 500 of meer adressen) een gewicht van 3 procent.

7.4 Conclusies De belangrijkste conclusies ten aanzien van het op 12 augustus gepubliceerde nieuwe voorstel voor het Sociaal Domein luiden als volgt:  De maatstaf centrumfunctie is ondanks kritiek op de gebrekkige uitlegbaarheid en ‘dunne’ relatie met door gemeenten te maken kosten toch gehandhaafd. Bij het cluster Jeugd is het gewicht zelfs fors toegenomen. Er is in het rapport ‘Nader onderzoek’ geen nieuwe onderbouwing van of toelichting op deze maatstaf gegeven zodat de vraagtekens bij de geschiktheid van deze maatstaf blijven staan.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

60

 In de toelichting in het ‘Nader onderzoek’ op de wenselijkheid van maatstaven wordt in belangrijke mate gebouwd op regressieanalyses van verschillende combinaties van verdeelmaatstaven. Kwalitatieve c.q. beleidsinhoudelijke toelichtingen op de uiteindelijk gekozen maatstaven zijn soms summier of lastig te volgen. In de waardering van de uitkomsten van de regressieanalyses lijken diverse inconsistenties aanwezig. Zo wordt de maatstaf centrumfunctie voor zowel het cluster Wmo gehandhaafd als voor het cluster Jeugd, hoewel beide keren de bijdrage van de maatstaf centrumfunctie aan de ‘verklaringsgraad’ (R2) in het door AEF gepresenteerde voorkeursmodel heel beperkt is (bij Wmo neemt deze vanwege toevoeging van de maatstaf centrumfunctie toe van 65 naar 67 procent en bij Jeugd van 78 naar 79 procent).  Er is verder voor zowel Jeugd als voor Sociale basisvoorzieningen een tweede stedelijkheidsmaatstaf, namelijk OAD, toegevoegd aan het verdeelmodel. Bij Jeugd met een negatief gewicht en bij Sociale basisvoorzieningen met een positief gewicht. Op dit het negatieve gewicht voor OAD bij Jeugd licht AEF in het ‘Nader onderzoek’ toe met de volgende tekst: “tot slot is het goed om op te merken dat er twee stedelijkheidsmaatstaven in het model zitten met tegengesteld teken.

Dit was niet het geval bij het oorspronkelijke model op basis van klantenpotentieel regionaal, dus het is aannemelijk dat deze maatstaven samenwerken om (een) aspect te beschrijven dat door de afzonderlijke maatstaven niet beschreven kan worden.” Deze toelichting illustreert goed hoezeer de ‘statistische fit’ centraal is komen te staan in het ontwerpen van een nieuw verdeelmodel. Er kan niet worden uitgelegd waarom beide maatstaven opgenomen moeten worden en wel met een tegengesteld teken, maar uit de regressieanalyses komt het naar voren als ‘beste’.  De toevoeging van de maatstaf eenpersoonshuishoudens, waarschijnlijk als een indicator van eenzaamheid en daaraan gerelateerde problematiek, voor het cluster Wmo is veel te grofmazig. Ook studenten en ‘happy singles’ die weinig tot geen beroep op Wmo-voorzieningen doen maken deel uit van de groep eenpersoonshuishoudens, waardoor van deze maatstaf vooral grote steden en daarbinnen nog weer in het bijzonder de steden met veel universitair en hoger beroepsonderwijs profiteren. De relatie met de noodzakelijk door gemeenten te maken kosten voor de Wmo lijkt zeer beperkt.

 De belangrijkste kostendrijver voor het cluster Jeugd, namelijk het aantal jongeren van 0 tot 18 jaar, had in het voorstel van februari al een laag gewicht gekregen (28 procent tegen 62,4 procent in het huidige verdeelmodel voor het cluster Jeugd) en dit gewicht is verder verlaagd. Dit lijkt slecht uitlegbaar.  Een mogelijk belangrijke kostendrijver voor het cluster Jeugd, namelijk eenouderhuishoudens, lijkt in geen van de in het ‘Nader onderzoek’ beschouwde mogelijke verdeelmodellen te zijn getest.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

61

8 Beelden bij daadwerkelijk kostengefundeerd verdeelmodel De hiervoor opgenomen inventarisaties van relevante kostendrijvers in het sociaal domein worden navolgend vertaald naar verdeelmodellen voor de clusters van respectievelijk Wmo, Jeugdhulp en Sociale basisvoorzieningen die naar de mening van BEA wel voldoende gefundeerd zijn in de noodzakelijk door gemeenten te maken kosten.

8.1 Contouren van kostengefundeerd Wmo-verdeelmodel Van de door het ministerie van BZK in augustus jl. voorgestelde verdeelmaatstaven voor het Wmo-cluster zijn twee maatstaven wat BEA betreft, voortbouwend op de inventarisatie van kostendrijvers in hoofdstuk 5, onvoldoende kostengerelateerd:  De maatstaf centrumfunctie is als maatstaf met een groot gewicht door BZK opgenomen in het verdeelmodel voor het Wmo-cluster vanwege de stapeling van problemen die grote steden, met doorgaans een relatief grote centrumfunctie, ervaren. Ook kleinere gemeenten, met doorgaans een veel beperktere centrumfunctie, kunnen echter een vergelijkbare stapeling van problemen ervaren. Het is daarom beter om niet de maatstaf centrumfunctie op te nemen als verdeelmaatstaf in het Wmo-cluster, maar deze te vervangen door maatstaven die wel een directe relatie hebben met de noodzakelijk door gemeenten te maken kosten.  De maatstaf eenpersoonshuishoudens lijkt door BZK toegevoegd om de eenzaamheidsproblematiek te laten doorklinken in het verdeelmodel. De maatstaf eenpersoonshuishoudens is echter te weinig gericht omdat er ook veel eenpersoonshuishoudens onder vallen die naar verwachting weinig beroep doen op Wmo-voorzieningen (zoals studenten en de groep van ‘happy singles’). Omgekeerd lijkt de ook opgenomen maatstaf inwoners van 75 jaar of ouder te weinig gewicht te krijgen.

Vanuit het inzicht dat de Wmo voor een belangrijk deel een ouderenvoorziening is, zou een gewicht van in ieder geval 35 procent tot wellicht 50 procent redelijk zijn. Ook ophoging van het gewicht van de maatstaf kernen lijkt gewenst, gelet op de sterke relatie die meerkernige gemeenten ervaren tussen aantal kernen en kosten voor de Wmo: Maatsta-

Ge-

Plausibel gewicht o.b.v. analyse kostendrijvers , in % van het

ven BZK-

wicht

totaal

voorstel

aug-21 0

lidr_dr

23,7%

cf.regionaal

26,9%

ephh

15,5%

kernen

2,4%

inwo75+dr

16,1%

LOdr

15,1%

0-5

5

10

15

20

25

30

35

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

40

45

50

55

60

62

In aanvulling op de door BZK voorgestelde verdeelmaatstaven zijn er enkele andere maatstaven die voldoende relatie hebben tot door gemeenten voor de Wmo te maken kosten om ook opgenomen te worden in het verdeelmodel voor het cluster Wmo:  Om het belangrijke thema eenzaamheid goed in het verdeelmodel vertegenwoordigd te krijgen, kan de maatstaf eenpersoonshuishoudens worden vervangen door de maatstaf eenpersoonshuishoudens van 65 jaar en ouder of de maatstaf eenpersoonshuishoudens van 75 jaar en ouder.  In het door BZK op 12 augustus gepubliceerde meest recente voorstel voor een verdeelmodel sociaal domein is de maatstaf GGZ weggevallen. Er resteert nu geen enkele maatstaf die de relatie tussen enerzijds een beroep op Wmo-voorzieningen en anderzijds de gezondheidssituatie van inwoners weerspiegelt. De maatstaf GGZ weerspiegelt zelf maar een deel van de gezondheidssituatie van inwoners en dat geldt ook voor een maatstaf als langdurig psychisch medicijngebruik, die vanwege een in de Tweede Kamer aangenomen motie niet langer bruikbaar is. Om toch de relatie met de gezondheidssituatie van huishoudens te leggen, kan worden overwogen om de maatstaf ‘uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers’43 toe te voegen en de maatstaf wajongers.

De maatstaf uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers telt onder meer mensen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering, een Wsw-dienstverband, groepen die mede vanwege de gezondheidstoestand een relatief groter beroep doen op onder meer Wmo-voorzieningen. Introductie van deze maatstaf (eventueel in combinatie met een maatstaf Wajongers en een maatstaf ‘bedden’) biedt verder soelaas voor een groep van gemeenten die met het meest recente door BZK gepubliceerde verdeelvoorstel tot de grootste verliezers zijn gaan behoren in het sociaal domein. Suggesties

Ge-

Plausibel gewicht o.b.v. analyse kostendrijvers , in % van het

nieuwe

wicht

totaal

maatsta-

aug-21

ven 0

ephh75+

0%

nwmigr

0%

GGZ

0%

0-5

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

uo-bo wajong

43 De maatstaf ‘uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers’ staat voor een bredere groep mensen met gezondheidsproblemen. Het omvat met name mensen beneden de pensioengerechtigde leeftijd die een uitkering ontvangen op basis van arbeidsongeschiktheid (inclusief arbeidsongeschiktheid van zelfstandigen), jonggehandicapten (Wajong), de Wet werk en inkomen naar arbeidsvdermogen en inwoners met een dienstbetrekking uit hoofde van de Wet sociale werkvoorziening.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

63

8.2 Contouren van kostengefundeerd verdeelmodel Jeugdhulp Van de door het ministerie van BZK in augustus jl. voorgestelde verdeelmaatstaven voor het cluster Jeugdhulp zijn twee maatstaven wat BEA betreft, voortbouwend op de inventarisatie van kostendrijvers in hoofdstuk 5, onvoldoende kostengerelateerd:  De maatstaf centrumfunctie, om dezelfde reden als toegelicht bij het cluster Wmo in paragraaf 8.1. De centrumfunctie van een gemeente heeft geen directe relatie met kostenbepalende factoren op het terrein van Jeugdhulp. Het is beter om maatstaven te hanteren die wel een directe relatie met de door gemeenten te maken kosten hebben.  De maatstaf omgevingsadressendichtheid heeft ook geen directe relatie met de kosten die gemeenten maken. En als er al een relatie is, dan is die niet negatief maar positief. Het gewicht van de maatstaf jongeren lijkt daarentegen veel te laag. Het aantal jongeren is en blijft een belangrijke en naar verwachting de belangrijkste kostendrijver voor de jeugdhulp. In het BZK-verdeelvoorstel weegt het aantal huishoudens met een laag inkomen veruit het zwaarst. Hoewel lage inkomens in enige mate leiden tot extra beroep op jeugdhulp, is de trend dat midden- en hogere inkomens juist ook steeds meer beroep doen op jeugdhulp.

Met het voorgestelde grote gewicht profiteren vergrijsde gemeenten met relatief veel lage inkomens bovendien sterk, wat uiteraard onlogisch is. Maatsta-

Ge-

Plausibel gewicht o.b.v. analyse kostendrijvers , in % van het

ven BZK-

wicht

totaal

voorstel

aug-21 0-5

jongeren

19,8%

lidr_w_nw

73,1%

oadw

-8,2%

cf.regionaal

15,3%

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

>60

In het BZK-verdeelvoorstel ontbreekt een maatstaf die wel een evidente relatie heeft met de door gemeenten te maken kosten op het terrein van jeugdhulp, namelijk het aantal eenoudergezinnen. Zowel uit de literatuur als uit de voor de voorliggende second opinion gehouden sessie met betrokken ambtenaren vanuit de opdrachtgevende gemeenten blijkt, dat echtscheidingen en, mede daardoor, eenoudergezinnen een directe link hebben met het beroep op voorzieningen op het terrein van jeugdhulp. Suggesties

Ge-

Plausibel gewicht o.b.v. analyse kostendrijvers , in % van het

nieuwe

wicht

totaal

maatsta-

aug-21

ven 0-5

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

>60

eenoud jong.arm

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

64

Indien het gewicht van de maatstaf lage inkomens inderdaad sterk wordt verminderd, kan worden overwogen om ter compensatie een veel meer gerichte maatstaf op te nemen met een beperkt gewicht, namelijk de maatstaf jongeren in huishoudens met een armoederisico.

8.3 Contouren van kostengefundeerd verdeelmodel Sociale basisvoorzieningen Het ministerie van BZK heeft in het laatste verdeelvoorstel van augustus ervoor gekozen om de maatstaf inwoners veruit het zwaarst te laten wegen. Dit sluit aan bij het inzicht dat sociale basisvoorzieningen bij uitstek een breed gebruik kennen in de praktijk. Het gewicht van de maatstaf centrumfunctie is in augustus verlaagd naar 15,3 procent (was 19 procent), maar tegelijkertijd is wel de maatstaf omgevingsadressendichtheid geïntroduceerd met een gewicht van 8,5 procent. Beide maatstaven hebben geen directe relatie met de kosten op het terrein van sociale basisvoorzieningen. Schrappen of in ieder geval een zeer sterke beperking van het gewicht van beide maatstaven lijkt gewenst. Op het terrein van sociale basisvoorzieningen heeft de maatstaf kernen met 0,6 procent zeer beperkt gewicht. Vaak uitgestrekte meerkernige gemeenten hebben vanwege deze eigenschap een relevante opwaartse druk op de kosten op dit taakveld, zodat een groter gewicht plausibel is: Maatsta-

Ge-

Plausibel gewicht o.b.v. analyse kostendrijvers , in % van het

ven BZK-

wicht

totaal

voorstel

aug-21 0-5

inwo

65,1%

oadw

8,5%

cf.regionaal

15,3%

kernen

0,6%

nwmigr

10,5%

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

>60

Omdat bij de sociale basisvoorzieningen specifiek aandacht wordt besteed door gemeenten aan onder meer nieuwkomers, die op weg moeten worden geholpen in de maatschappij, past de opname van de maatstaf niet-westerse migranten in een kostengerelateerd verdeelmodel voor het cluster sociale basisvoorzieningen. Een verhoogd beroep op sociale basisvoorzieningen mag ook worden verwacht van groepen huishoudens met lagere opleidingen, lagere inkomens en bijvoorbeeld gezondheidsproblemen. Vanwege de relatie tussen gezondheidsproblemen en een beroep op sociale basisvoorzieningen kan overwogen worden om enig gewicht toe te kennen aan maatstaven als ouderen, GGZ en uitkeringsontvangers minus bijstandsontvangers. De laatste maatstaf wederom vanwege het feit dat deze maatstaf huishoudens betreft met een uitkering op

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

65

basis van arbeidsongeschiktheid, jonggehandicapten en een dienstbetrekking op basis van de Wsw, groepen die vanwege hun gezondheidssituatie vaker in aanraking komen met een deel van de sociale basisvoorzieningen. Suggesties

Ge-

Plausibel gewicht o.b.v. analyse kostendrijvers , in % van het

nieuwe

wicht

totaal

maatsta-

aug-21

ven 0-5

lidr_w_nw

0%

LOdr

0%

GGZ

0%

uo_bo

0%

5

10

15

20

25

30

35

40

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

45

50

55

60

>60

66

Bijlage I: literatuur en informatiebronnen Ten behoeve van het voorliggende onderzoek zijn met name de volgende documenten gebruikt:  Andersson Elffers Felix, Objectief verdeelmodel Wmo 2015, 22 augustus 2014.  Andersson Elffers Felix, Zoeken naar balans, een kwalitatief onderzoek naar discrepanties in de budgetverdeelmodellen voor het sociaal domein, 9 april 2018.  Andersson Elffers Felix, Een nieuw budgetverdeelmodel voor het sociaal domein, eindrapportage Herijking gemeentefonds sociaal domein 2020, 21 april 2020.  Andersson Elffers Felix, Onderzoeksverantwoording, Herijking gemeentefonds sociaal domein, 22 april 2020.  BDO, Benchmark Nederlandse gemeenten 2021, Financiële situatie onhoudbaar, tekorten groeien verder, uitvoering openbaar bestuur verschraalt, januari 2021.  Bureau Buitenhek, Nog steeds ongelijke (onderwijs)kansen voor peuters, 23 november 2020.  Bureau voor Economische Argumentatie (BEA), Nieuw verdeelmodel sociaal domein: second opinion, 30 september 2020.  CBS (Marjolijn Das en Edwin de Jonge), Zelfredzaamheid van ouderen en gebruik van Wmo, Statistische Trends, 2020.  Cebeon i.o.v. ministerie van OCW, Evaluatie specifieke uitkering en gemeentelijk beleid inzake onderwijsachterstanden, februari 2015.  Cebeon, Verdeelsystematiek middelen jeugdhulp, naar een objectieve verdeling van gemeentelijke budgetten, 27 november 2014.

 Cebeon, Gemeenten in de knel, Toenemende druk op financiële positie leidt tot sluipende uitholling voorzieningenniveau, 6 april 2021.  Divosa, Divosa-monitor ‘Zicht op Jeugdzorg’, april 2020.  G4-User (Yvonne Hendriks, Matty de Wit en Addi van Bergen) i.o.v. GGD Amsterdam, De mogelijke rol van grootstedelijke factoren in de vraag naar en kosten voor Beschermd Wonen en de Maatschappelijke Opvang, november 2016.  Instituut voor Publieke Sector Efficiëntie Studies, IPSE Studies), Jos Blank, Thomas Niaounakis en Alex van Heezik i.s.m. CAOP, Kosten van de lokale publieke gezondheidszorg in verband. Een kwantitatief onderzoek naar de kostenstructuur van de publieke gezondheidszorg in Nederlandse gemeenten 2008-2016, maart 2018  It’s Public, Benchmark tekorten jeugdzorg: alle Nederlandse gemeenten, 30 maart 2021.  B. Leurs (adviseur Raad voor de financiële verhoudingen), Over de eenvoud en de eerlijkheid: een toelichting op de verdeelmodellen Sociaal Domein, presentatie Divosanajaarscongres, 17 november 2016.  H. Olden en L. Bingen (ESD2 Universiteit Utrecht) en B. Steiner (Bruno Steiner Advies) i.s.m. Panteia, Centrumfunctie en het gemeentefonds, vooronderzoek naar bestaande maatstaven en alternatieven, 13 maart 2017.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

67

 G. Oskam (VNG), Drukte in de financiële verhoudingen, presentatie FAMO-congres 30 september 2016.  Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), Beleidsvrijheid geduid, Beleidsvrijheid bij decentrale taken, een nadere uitwerking ten behoeve van de vormgeving van de financiele verhoudingen, maart 2019.  SEO Economisch Onderzoek i.o.v. Ministerie van SZW, Verdeling van het participatiebudget over gemeenten, mei 2014.  Significant (Coby Peeters, Maarten Batterink, Garrit Schumacher en Patrick Tazelaar) i.o.v. Ministerie van VWS, Benchmarkanalyse uitgaven jeugdhulp in 26 gemeenten: leren van overeenkomsten en verschillen in beleid en uitvoering jeugdhulp, 19 april 2019.  Significant Public, Monitor abonnementstarief Wmo, Tweede Rapportage 2020, 30 september 2020.  Sociaal en Cultureel Planbureau (Michiel Ras, Evert Pommer en Klarita Sadiraj), Kostenverschillen in de jeugdzorg, een verklaring van verschillen in kosten tussen gemeenten, december 2014.  Ministerie van SZW, Cijfers en initiatieven Samenwerking GGZ – Werk & Inkomen, brief aan Tweede Kamer, 11 juli 2019.  Tweede Kamer der Staten-Generaal, Motie van het lid Van der Molen d.d. 22 mei 2019. Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 34 477, nr. 62.

***

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

68

Bijlage II: door wegvallen IUSD & IU Wmo geraakte gemeenten uo_bo gemeente naam 2019 Kerkrade Heerlen Brunssum Pekela Landgraaf Stadskanaal Sittard-Geleen Oldambt Westerwolde Veendam Appingedam Gennep Den Helder Almelo Emmen Roermond Echt-Susteren Rucphen Zutphen Doesburg

inwo 45.642 86.832 28.103 12.214 37.591 31.789 92.661 38.129 25.199 27.491 11.721 17.071 55.604 72.849 107.113 58.209 31.638 22.572 47.609 11.148

totaal uo_bo 4.953 9.008 2.856 1.215 3.687 2.995 7.876 3.211 2.057 2.225 946 1.325 4.311 5.624 8.242 4.337 2.351 1.673 3.519 822

per inw. uo_bo 0,1085 0,1037 0,1016 0,0995 0,0981 0,0942 0,0850 0,0842 0,0816 0,0809 0,0807 0,0776 0,0775 0,0772 0,0769 0,0745 0,0743 0,0741 0,0739 0,0737

wajong gemeente naam 2019 Zoeterwoude Gennep Baarn Sliedrecht Ermelo Den Helder Stadskanaal Maasgouw Appingedam Midden-Groningen Oldambt Doetinchem Arnhem Kerkrade Rheden Pekela Heerlen Zutphen Ooststellingwerf Losser

inwo 8.450 17.071 24.767 25.026 26.858 55.604 31.789 23.716 11.721 60.899 38.129 57.555 159.265 45.642 43.640 12.214 86.832 47.609 25.497 22.622

totaal wajong 294 586 774 771 803 1.579 873 637 312 1.593 994 1.486 4.108 1.161 1.104 307 2.168 1.176 627 555

per inw. wajong 0,0348 0,0343 0,0313 0,0308 0,0299 0,0284 0,0275 0,0269 0,0266 0,0262 0,0261 0,0258 0,0258 0,0254 0,0253 0,0251 0,0250 0,0247 0,0246 0,0245

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

69

bedden gemeente naam 2019 Gennep Ermelo Haaren Grave Baarn Zoeterwoude Heeze-Leende Maasgouw Sliedrecht Noordwijk Zeist Heemstede Voorst Druten Eersel Vught Woudenberg Nieuwkoop Losser Berg en Dal

inwo 17.071 26.858 14.195 12.483 24.767 8.450 15.964 23.716 25.026 42.859 63.934 27.286 24.417 18.797 19.110 26.396 13.166 28.628 22.622 34.798

totaal bedden 387.903 450.229 224.110 173.010 339.604 115.705 191.625 227.030 220.816 366.686 491.263 196.178 170.409 124.465 121.910 167.518 83.220 175.930 111.519 160.408

per inw. bedden 22,7229 16,7633 15,7880 13,8596 13,7120 13,6929 12,0036 9,5729 8,8235 8,5556 7,6839 7,1897 6,9791 6,6215 6,3794 6,3463 6,3208 6,1454 4,9297 4,6097

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

70

Bijlage III: relatief belang van sociaal domein Dat de (positieve en negatieve) herverdeeleffecten zo geconcentreerd ‘neerslaan’, leidt tot de vraag of in het oude verdeelmodel dus structurele en regionaal gerichte ‘systeemfouten’ zaten. Hiervoor zijn in de onderbouwing van het voorstel voor het nieuwe verdeelmodel door AEF geen aanwijzingen te vinden. Een andere vraag die opkomt is of het realistisch is te veronderstellen dat bijvoorbeeld de genoemde gemeenten in de provincies Groningen en Friesland geen tekorten ervoeren in het sociaal domein of zelfs op de taakuitvoering overhielden. Het tegenovergestelde lijkt het geval. Ook deze gemeenten hebben in de regel te maken met grote en in de afgelopen jaren sterk oplopende tekorten in het sociaal domein. Het aandeel van het sociaal domein in de gemeentebegroting is hiervoor een indicatie44:

De jaarlijkse BDO-benchmark van Nederlandse gemeenten laat juist zien dat juist in veel Friese en Groningse gemeenten het sociaal domein goed is voor een relatief groot aandeel in de totale gemeentelijke begroting. Dit kan het gevolg zijn van politieke voorkeuren maar waarschijnlijker is het dat voor deze gemeenten in enige mate ook geldt dat zij de oplopende tekorten in het sociaal domein alleen kunnen dekken door over de hele linie van de gemeentelijke bestedingen, inclusief het klassiek domein, zeer kritisch te zijn op hun uitgaven.

44 BDO, BDO-benchmark Nederlandse gemeenten 2021, Financiële situatie onhoudbaar, tekorten groeien verder, uitvoering openbaar bestuur verschraalt, januari 2021.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

71

Niet alleen het aandeel van het sociaal domein in de totale begroting is groot, maar ook de lasten per inwoner: Lasten in het sociaal domein per inwoner (2019) op basis van BDO-benchmark:

BDO-benchmark Per inwoner geven Nederlandse gemeenten gemiddeld circa € 1.478 (2018: € 1.452) per jaar uit aan het sociaal domein. Het sociaal domein legt daarmee opnieuw een groter beslag op de gemeentelijke middelen. Over 2019 bedroeg dit 39%. Bij zestien (5%) gemeenten maken de lasten voor het sociaal domein zelfs meer dan 50% van de totale gemeentelijke begroting uit. Deze gemeenten zijn met name gelegen in de oostelijke kant van Nederland, met name Oost-Groningen.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

72