1.15 Bijlage - Second opinion nieuw verdeelmodel sociaal domein- vervolg met samenvatting.pdf

3.2 Impact van wegvallen van integratie-uitkeringen en doeluitkeringen IUSD Wmo en

Bij de actualisatie van de verdeeleffecten door BZK per 12 augustus 2021, waarbij wordt

IU Wmo vallen

uitgegaan van gegevens over het jaar 2019 (tot dan was het basisjaar 2017) komt ook tot

weg

uiting dat met ingang van 2019 enkele integratieuitkeringen (IU’s) en doeluitkeringen (DU’s) zijn geïntegreerd in de Algemene Uitkering. Voor het voorliggende onderzoek is met name van belang dat voor het cluster Wmo de IUSD Wmo en de IU Wmo (die zich richt op huishoudelijke hulp) zijn geïntegreerd in het cluster Wmo in de Algemene Uitkering. Door

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

22

deze integratieslag komen de tot dan voor deze IUSD Wmo en IU Wmo gehanteerde verdeelmaatstaven (zowel IUSD Wmo als IU Wmo hadden een eigen verdeelmodel, naast de Algemene Uitkering binnen het Gemeentefonds) te vervallen. Met name de volgende maatstaven zijn daarbij van belang, omdat zij enerzijds in de verdeelsystematiek voor de IUSD Wmo en de IU Wmo groot gewicht hadden en anderzijds geen gewicht meer hebben gekregen in het voorgestelde nieuwe verdeelmodel voor het cluster Wmo binnen de Algemene Uitkering:  Langdurig psychisch medicijngebruik (FKG, oftewel inwoners die behoren tot de farmaceutische kostengroepen met een psychische achtergrond).  Eenouderhuishoudens met twee kinderen of meer.  Uitkeringsontvangers anders dan ontvangers van een bijstandsuitkering (het gaat met name om inwoners met een Wsw-indicatie en inwoners met een uitkering op basis van Wajong, WAO en WIA).  Het aantal Wajong-uitkeringen.  Jongeren in gezinnen met een verhoogd armoederisico. Het financiële belang voor veel gemeenten, waaronder ook de gemeenten in MiddenHolland en de gemeente Meierijstad is groot.

Afgezet tegen de totale omvang van de Algemene Uitkering (optelsom van algemene uitkering voor sociaal domein en klassiek domein minus de inkomsten vanwege overige eigen middelen en OZB), is het financieel gewicht van deze maatstaven in de IUSD Wmo en IU Wmo gelijk aan 18 procent (voor de gemeente Gouda) tot 23,3 procent (gemeente Meierijstad) van de Algemene Uitkering van de betreffende gemeente: Maatstaven in IU/DU's in huidige situatie jong_arm jong_FKGpsych eenoud-2k uo_bo wajong FKG_dr Subtotaal Totaal AU

BodegravenReeuwijk 265.952 1.641.408 834.274 1.962.403 403.068 2.672.504 7.779.609 39.301.614

Gouda 880.928 3.891.869 1.998.051 7.103.668 1.435.187 6.357.983 21.667.686 119.892.865

Krimpener- Waddinx-veen waard 406.976 213.102 2.887.398 1.686.060 1.210.515 647.322 3.502.105 2.170.884 766.490 506.148 4.566.613 2.339.660 13.340.097 7.563.176 70.157.836 35.789.515

Zuidplas

Meierijstad

311.782 2.042.610 1.177.799 2.729.385 601.298 3.111.754 9.974.628 48.842.219

652.602 3.606.850 1.916.260 8.335.430 1.169.558 7.477.055 23.157.755 99.335.457

Het financiële belang van deze maatstaven omgerekend naar inwoner is als volgt Maatstaven in IU/DU's in huidige situatie jong_arm jong_FKGpsych eenoud-2k uo_bo wajong FKG_dr Subtotaal AU/inwoner Belang als % AU/inwoner

BodegravenReeuwijk 7,72 47,63 24,21 59,94 11,70 77,55 228,75 1.140,43 20,1%

Gouda 12,04 53,18 27,30 97,07 19,61 86,88 296,08 1.638,31 18,1%

Krimpener- Waddinx-veen waard 7,26 7,53 51,52 59,54 21,60 22,86 62,48 76,67 13,68 17,87 81,48 82,63 238,02 267,10 1.251,75 1.263,93 19,0% 21,1%

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

Zuidplas

Meierijstad

7,29 47,77 27,54 63,83 14,06 72,77 233,26 1.142,19 20,4%

8,08 44,63 23,71 103,14 14,47 92,52 286,55 1.229,17 23,3%

23

De impact van het wegvallen van de IUSD Wmo en de IU Wmo kan ook worden geïllustreerd door te kijken naar de tien gemeenten met het grootste negatieve zuivere herverdeeleffect in het sociaal domein en hoe deze gemeenten scoren op een aantal bepalende maatstaven voor het verdeelmodel van de IUSD Wmo, omdat deze het grootste financiële gewicht vertegenwoordigt:  Uitkeringsontvangers anders dan ontvangers van een bijstandsuitkering (het gaat met name om inwoners met een Wsw-indicatie en inwoners met een uitkering op basis van Wajong, WAO en WIA).  Het aantal Wajong-uitkeringen. Top-10 van gemeen-

Negatief

Uitkerings-

Aantal wajong-

ten met meest nega-

herverdeelef-

ontvangers

ers (per inwo-

tieve zuivere herver-

fect sociaal

minus bij-

ner)

deeleffect in sociaal

domein

standsontvan-

domein

Aantal bedden

gers (per inwoner)

1. Zoeterwoude

-€ 237

2. Gennep

-€ 237

3. Sliedrecht

-€ 198

4. Beemster

-€ 192

5. Pijnacker-Nootdorp

-€ 188

6. Baarn

-€ 186

7. Heerhugowaard

-€ 181

8. Ermelo

-€ 181

9. Westervoort

-€ 178

10.

-€ 177

Druten

12e

1e

6e

2e

1e

4e

9e

3e

5e

5e

2e 14e

De vraag die gesteld kan worden, is of de met name sociaaleconomisch gerichte maatstaven, op basis waarvan de IUSD Wmo en de IU Wmo werden verdeeld, niet te weinig doorklinken in het door BZK voorgestelde nieuwe verdeelmodel.

3.2 Impact BZK-verdeelmodel op Midden-Holland en Meierijstad Voor de gemeenten in Midden-Holland, met uitzondering van de gemeente Krimpenerwaard, en de gemeente Meierijstad geldt dat zij in het sociaal domein een negatief zuiver herverdeeleffect ervaren, als het zuivere herverdeeleffect wordt benaderd door van het totale verdeeleffect in het sociaal domein het gemiddelde verdeeleffect per inwoner van minus € 70 voor heel Nederland wordt afgetrokken (dit gemiddelde verdeeleffect per inwoner voor Nederland wordt dan pragmatisch gelijk geacht te zijn aan het volume-effect per inwoner).

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

24

Het totale verdeeleffect per inwoner in het sociaal domein, in casu de optelsom van het volume-effect en het zuivere herverdeeleffect omgerekend naar inwoner, wordt navolgend gevisualiseerd:

Het aldus benaderde zuivere herverdeeleffect per inwoner voor het sociaal domein als geheel is navolgend gevisualiseerd:

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

25

4 Stedelijkheidsmaatstaf geen geschikte vervanger Door ROB is in zijn ‘Tussenbericht’ van 25 maart 2021 de suggestie gedaan om de maatstaf klantenpotentieel regionaal eventueel te vervangen door een andere maatstaf die de stedelijkheid van gemeenten weerspiegelt. Dit vanuit het beeld dat de stapeling van problemen in het sociaal domein met name in de (grotere) steden het grootst is en de inschatting dat de stapeling van sociale problemen wellicht meer met stedelijkheid te maken heeft dan met het vervullen van een centrumfunctie. Concreet stelt de Raad de vraag of de maatstaf klantenpotentieel regionaal vervangen kan worden door bebouwingsdichtheid.

4.1 OAD is geen kostendrijver en heeft zelfde verdeeleffect als centrumfunctie Beoordeling

Indien als maatstaf voor bebouwingsdichtheid de maatstaf omgevingsadressendichtheid

effect OAD als

(OAD) wordt gehanteerd, wijkt het resultaat niet veel af van een verdeelmodel met daarin

maatstaf

de door AEF voorgestelde maatstaf klantenpotentieel regionaal. Beide maatstaven resulteren in een positief herverdeeleffect voor de gemeenten met 100.000 of meer inwoners, waarbij opvalt dat de maatstaf OAD nog meer dan klantenpotentieel regionaal gunstig is voor met name de G4-gemeenten (> 250.000 inwoners).

Denkexercitie

De samenhang kan worden geïllustreerd door voor de clusters van Wmo, Jeugdwet en Sociale basisvoorzieningen de vraag te stellen welke herverdeeleffecten er optreden indien de verdeling van de betreffende clusters volledig worden bepaald op basis van: 1. Maatstaf klantenpotentieel regionaal. 2. Maatstaf omgevingsadresssendichtheid (OAD). De consequenties van het volledig verdelen van de middelen voor de clusters Wmo, Jeugdwet en Sociale basisvoorzieningen op basis van klantenpotentieel regionaal respectievelijk OAD, als analytische denkexercitie, worden navolgend geïllustreerd.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

26

Voor het cluster Wmo levert dit als beeld op dat inwoners van gemeenten tot 20.000 inwoners er nog steeds veel op achteruit gaan (€ 94 per inwoner uitgaand van OAD versus € 111 op basis van klantenpotentieel regionaal), terwijl de grootste gemeenten (meer dan 250.000 inwoners) er zelfs nog meer op vooruit gaan per inwoner (€ 271 per inwoner op basis van 100% OAD en € 145 per inwoner op basis van 100% maatstaf centrumfunctie). Voor het cluster Jeugdwet geldt een soortgelijk beeld. Ook hier gaan de G4-gemeenten er zeer fors op vooruit. Zij zijn daarmee vrijwel de enige gemeenten die baat hebben bij deze stedelijkheidsmaatstaf. Ook de gemeenten met 100.000 tot 250.000 inwoners profiteren nauwelijks van een eventuele maatstaf OAD. Per saldo is voor deze groep gemeenten de maatstaf centrumfunctie gunstiger dan een stedelijkheidsmaatstaf als OAD.

Het beeld van Wmo en Jeugd herhaalt zich bij het cluster Sociale basisvoorzieningen.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

27

Ook hier profiteren de G4-gemeenten fors als het cluster volledig op basis van de maatstaf OAD wordt bekostigd in plaats van volledig op basis van klantenpotentieel regionaal. Stedelijkheid

In de literatuur wordt de mate van stedelijkheid van gemeenten, binnen het sociaal

vooral factor bij domein, vooral gerelateerd aan GGZ-gerelateerde problematiek en een relatief grote BW & MO

behoefte aan voorzieningen op het terrein van Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang. In een onderzoek van G4-User in opdracht van de GGD Amsterdam is onderzocht hoe de kans op GGZ-problematiek gerelateerd is aan de mate van stedelijkheid. Het blijkt dat de kans op GGZ-problematiek in stedelijke gebieden zo’n anderhalf tot drie keer zo groot is als in landelijke gebieden16. Mogelijke verklaringen hiervoor zijn:  Sociale en demografische factoren, met name het aandeel alleenstaanden, niet Westerse migranten, huishoudens met een laag inkomen en laagopgeleiden. Steden scoren hoog op deze risicofactoren.  Selectie-effecten, waardoor personen met (risicofactoren voor) |GGZ-problematiek naar de steden toe trekken.  Stresserende kenmerken van de stad, zoals overvloedige stimulatie, beperkte leefruimte, grotere (ervaren) onveiligheid, geluids- en luchtvervuiling en verminderde sociale cohesie, die als oorzaken kunnen gelden voor verhoogde prevalentie van GGZproblematiek. Het onderzoek levert op dat het verband tussen stedelijkheid en prevalentie van GGZproblematiek stand lijkt te houden ook als gecorrigeerd wordt voor sociale en demografische factoren. Met name de stresserende kenmerken van de stad lijken ook van belang voor de omvang van de GGZ-problematiek in de steden.

In het verdeelmodel voor het cluster Beschermd Wonen is om deze reden de maatstaf ‘aantal EPA-patiënten’ opgenomen (i.c. de maatstaf die staat voor het aantal inwoners met Ernstige Psychische Aandoeningen), met een gewicht van 8 procent. Daarnaast is voor dit cluster de maatstaf klantenpotentieel regionaal opgenomen met een gewicht van 24 procent.

Bij BW & MO

In het voorliggende rapport wordt niet nader ingegaan op het cluster Beschermd Wonen.

geen herverdeel- De reden hiervoor is dat binnen het cluster Beschermd Wonen geen herverdeeleffecten effecten

aan de orde zijn. Voor de niet-centrumgemeenten wordt een nieuw budget opgebouwd, ter bekostiging van de nieuwe cliënten Beschermd Wonen. Waar nu de centrumgemeenten nog een bijzondere verantwoordelijkheid hebben voor het organiseren van Beschermd Wonen voor de hele regio, is dit in de nieuwe situatie alleen nog het geval voor de huidige cliënten.

16 Yvonne Hendriks, Matty de Wit en Addi van Bergen (G4-User) i.o.v. GGD Amsterdam, De mogelijke rol van grootstedelijke factoren in de vraag naar en kosten voor Beschermd Wonen en de Maatschappelijke Opvang, november 2016.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

28

Voor maatschappelijke opvang (MO) vindt doordecentralisatie pas later, waarschijnlijk in 2026, plaats.

4.2 Mogelijke maatstaven en relatie met stedelijkheid en centrumfunctie Zoals hiervoor toegelicht, kent de maatstaf OAD een zeer sterke correlatie met de maatstaf klantenpotentieel regionaal. De vraag is hoe de correlatie is tussen stedelijkheid en eventuele andere voor de herverdeling te hanteren verdeelmaatstaven. Cluster Wmo

Voor het cluster Wmo geldt dat OAD en klantenpotentieel regionaal een herverdeeleffect hebben dat sterk afwijkt van de overige mogelijk voor dit cluster te hanteren verdeelmaatstaven als huishoudens met lage inkomens, ouderen of lager opgeleiden, die om uiteenlopende redenen vaker beroep doen op Wmo-voorzieningen. Alleen voor de mogelijke maatstaf ‘personen met een niet-westerse migratieachtergrond’ geldt dat deze een sterke correlatie vertoont met stedelijkheidsmaatstaven als OAD en klantenpotentieel regionaal:

Gemeenten naar aantal inwoners 0-20.000 20-50.000 50-100.000 100-250.000 >250.000 G4-K81

BZK

cfregio

lage ink

75+

LO

nwmigr

OAD

161,81 175,36 188,97 203,29 224,53 62,72

51,09 98,94 170,58 279,87 369,72 318,63

149,76 162,64 190,84 206,72 253,79 104,03

299,79 279,81 210,71 110,31 17,92 -281,87

198,59 209,16 206,26 163,88 161,10 -37,49

65,71 90,33 167,39 220,24 489,46 423,75

68,30 95,53 152,38 221,73 495,62 427,32

Kernen

Toepassing van de maatstaf centrumfunctie is zeer in het voordeel van gemeenten met meer dan 100.000 inwoners en dit geldt in sterke mate ook voor de eventuele maatstaf OAD, waarbij dan bijzonder is dat vooral de gemeenten met 250.000 inwoners (de G4gemeenten) hier sterk van profiteren. Er lijkt geen plausibele uitleg waarom de gemeenten met 250.000 of meer inwoners bij toepassing van de stedelijkheidsmaatstaf OAD circa 10x zo groot positief herverdeeleffect ontvangen. Nota bene: Opvallend is overigens dat de door BZK in de publicatie van 2 februari 2021 voor het cluster Wmo voorgestelde kernenmaatstaf ‘kernen * inwoners’ een herverdeeleffect heeft dat gunstig is voor met name de gemeenten met meer dan 250.000 inwoners, terwijl de gedachte achter een kernenmaatstaf doorgaans is dat vaak qua aantal inwoners kleinere gemeenten met meer kernen en een groot oppervlak gecompenseerd dienen te worden voor de extra kosten vanwege het grote aantal kernen. De maatstaf ‘kernen’, zoals

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

29

nu gehanteerd, of ‘kernen met 500 of meer adressen’ komt wel ten goede aan deze groep van qua inwoners kleinere meerkernige en vaak uitgestrekte gemeenten17. Cluster Jeugd

Voor het cluster Jeugd geldt dat een verdeling van middelen op basis van alleen de maatstaf OAD in sterke mate overeenkomt met een verdeling op basis van de maatstaf centrumfunctie. Beide zijn zeer gunstig voor de grote steden. De maatstaf jongeren (inwoners van 18 jaar en jonger) is vrijwel schaalonafhankelijk, in die zin dat de maatstaf niet in het voordeel is van kleinere dan wel grotere gemeenten. Dit is ook het geval voor maatstaven als huishoudens met laag opleidingsniveau:

Gemeenten naar aantal inwoners 0-20.000 20-50.000 50-100.000 100-250.000 >250.000 G4-K81

BZK

cfregio

jongeren

jong-arm

eenouder

nwmigr

lage ink

LO

OAD

209,79 238,13 273,02 289,12 295,94 86,15

70,62 136,76 235,80 386,87 511,07 440,45

259,47 266,69 273,75 255,78 255,21 -4,26

176,56 194,71 258,18 282,92 454,63 278,07

207,81 221,69 268,96 281,77 357,15 149,34

90,83 124,86 231,39 304,44 676,58 585,76

207,02 224,82 263,80 285,75 350,82 143,81

274,51 289,13 285,12 226,53 222,69 -51,82

94,41 132,05 210,63 306,51 685,10 590,69

Cluster

Voor het cluster Sociale basisvoorzieningen wordt gevonden dat verdeling van het budget

Sociale basis-

op basis van alleen de maatstaf inwoners met een niet-westerse migratieachtergrond of op

voorzieningen

basis van alleen de maatstaf OAD resulteert in een nog sterkere herverdeling ‘van klein naar groot’ dan indien het budget wordt verdeeld op basis van de maatstaf klantenpotentieel regionaal. Met name de G4-gemeenten hebben daar baat bij:

Gemeenten naar aantal inwoners 0-20.000 20-50.000 50-100.000 100-250.000 >250.000 G4-K81

BZK

cfregio

75+

nwmigr

150,97 162,72 186,42 214,64 281,48 130,52

52,39 101,45 174,92 286,98 379,11 326,72

307,41 286,92 216,06 113,12 18,38 -289,03

67,38 92,62 171,64 225,83 501,89 434,51

Inwoners

OAD

0,00

70,04 97,95 156,25 227,37 508,21 438,18

Kernen

De maatstaf ‘gebruik van specialistische GGZ’ blijkt een maatstaf zonder extreme uitslagen naar ofwel kleinere ofwel grotere gemeenten aan het aantal inwoers.

4.3 Conclusies Toepassing van de maatstaf omgevingsadressendichtheid (OAD) resulteert in nog sterkere herverdeeleffecten van ‘klein naar groot’, gemeten naar het aantal inwoners, dan de maatstaf klantenpotentieel regionaal of de nieuwe maatstaf centrumfunctie. Dat op zich is nog geen overtuigend argument dat een stedelijkheidsmaatstaf niet opgenomen zou moeten worden in het verdeelmodel voor het sociaal domein. Uiteindelijk gaat 17 De maatstaf ‘kernen met 500 of meer adressen’ wordt in het door AEF geïnspireerde verdeelmodel van BZK uit februari 2021 wel toegepast voor het cluster Sociale basisvoorzieningen.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

30

het vooral om de mate waarin een maatstaf de noodzakelijk door gemeenten te maken kosten weerspiegelt. Het navolgende hoofdstuk 5 richt zich met name op deze vraag: wat zijn de belangrijkste kostendrijvers in het sociaaldomein, als basis voor de keuzes die gemaakt moeten worden ten aanzien van de maatstaven in het nieuwe verdeelmodel voor het sociaal domein.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

31

5 Analyse belangrijkste kostendrijvers in sociaal domein Ten behoeve van het voorliggende onderzoek heeft BEA uitgebreide deskresearch gepleegd naar de belangrijkste kostendrijvers in het sociaal domein. In aanvulling daarop is bij professionals van de opdrachtgevende gemeenten, die dagelijks werkzaam zijn in of beleidsmatig betrokken zijn bij het sociaal domein, geïnventariseerd welke kostendrijvers volgens hen met name bepalend zijn voor de hoogte van de uitgaven van de gemeenten in het sociaal domein. Aan deze inventarisatie hebben onder meer de volgende professionals bijgedragen: Professionals die hebben bijgedra-

Functie

gen aan inventarisatie en waardering van relevante kostendrijvers Karin Lambregtse

Teammanager Beleid en Advies Sociaal Domein, gemeente Krimpenerwaard

Wim Strikwerda

Concerncontroller, gemeente Waddinxveen

Kars Davina

Senior adviseur bedrijfsvoering Sociaal Domein, gemeente Krimpenerwaard

Saskia Gabriëls

Gemeente Krimpenerwaard

Ted Benschop

Gemeente Waddinxveen

Lisa Timmermans

Beleidsadviseur Samenleving, gemeente Zuidplas

Naomi van Pelt

Senior beleidsmedewerker Sociaal Domein, gemeente Krimpenerwaard

Yvonne van Heerwaarden

Adviseur Sociaal Domein, gemeente Krimpenerwaard

In de met professionals gevoerde discussies is de volgende denklijn doorlopen voor het beleidsscenario waarin de maatstaf ‘klantenpotentieel regionaal’ niet of met veel minder gewicht wordt opgenomen in het verdeelmodel voor het sociaal domein:  Stel: alle gemeenten krijgen in het sociaal domein evenveel geld per inwoner…  … zou dit ‘eerlijk’ zijn, vanuit het perspectief van de wens om het verdeelmodel in het sociaal domein te baseren op de noodzakelijk door gemeenten te maken kosten?  Indien dit niet het geval is: waarvoor zou je dan moeten corrigeren? Voor welk type inwoner of huishouden zou een gemeente extra geld moeten ontvangen (bijvoorbeeld oudere inwoners of juist jongeren tot 18 jaar, huishoudens met laag inkomen, aantal inwoners dat gebruik maakt van specialistische GGZ, enzovoort)?  Welke van deze factoren heeft de meeste impact op de kosten die een gemeente moet maken in het sociaal domein en zouden daarom in de te hanteren verdeelmaatstaven voor het sociaal domein in ieder geval moeten doorklinken?

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

32

5.1 Kostendrijvers Wmo De kosten die gemeenten hebben aan de uitvoering van de Wmo worden bepaald door het aantal mensen dat een beroep doet op de verschillende Wmo-voorzieningen enerzijds en de kosten van deze voorzieningen anderzijds. De noodzakelijk te maken kosten voor gemeenten zijn daarmee dus afhankelijk van de ‘p’ (prijs) en de ‘q’ (aantal gebruikers). Ten aanzien van de ‘q’, oftewel het aantal gebruikers, is uit onderzoek wat betreft de Wmomaatwerkvoorzieningen het volgende bekend18:  De meeste cliënten met een Wmo-maatwerkvoorziening (65 procent) maken gebruik van hulpmiddelen en diensten als een rolstoel, een woningaanpassing of een vervoersdienst.  Verder kreeg 38 procent van de cliënten hulp bij het huishoduen.  Nog eens 27 procent van de maatwerkvoorzieningen had betrekking op ondersteuning thuis, zoals persoonlijke verzorging of dagbesteding.  Een klein deel van de groep cliënten met een Wmo-maatwerkvoorziening maakt gebruik van verblijf en opvang, met name in de vorm van beschermd wonen. Nota bene: de percentages tellen niet op tot 100 procent omdat mensen van meerdere soorten maatwerkvoorzieningen tegelijk gebruik kunnen maken. Abonnements-

Voor de Wmo is de invoering van het abonnementstarief een belangrijke kosten-

tarief

verhogende beleidsmaatregel gebleken. De maatregel heeft een sterk aanzuigende werking gehad op het gebruik van voorzieningen. Deze aanzuigende werking komt duidelijk naar voren in de ‘monitor abonnementstarief Wmo’, zoals uitgevoerd door bureau Significant Public19 Uit het onderzoek blijkt dat in 2019, het jaar van invoering van het abonnementstarief, sprake is van een trendbreuk in het aantal unieke cliënten met een Wmovoorziening. Het aantal cliënten stijgt sterk, waarbij deze stijging vooral zichtbaar is bij huishoudens met middeninkomens en hogere inkomens. Uitgesplitst naar type voorziening, is er sprake van een relatief sterke stijging van de voorziening hulp bij het huishouden. Gelet op deze toestroom vanuit de midden- en hogere inkomensgroepen, is het van belang de bekostiging van de Wmo niet te eenzijdig af te stemmen op het aantal huishoudens met een laag inkomen.

18 Bron: CBS. Zie: https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/19/ruim-1-1-miljoen-mensen-met-wmomaatwerk-in-2019. 19 Significant Public, Monitor abonnementstarief Wmo, Tweede rapportage 2020, 30 september 2020.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

33

Statistieken van het CBS bieden meer inzicht in de relatie tussen leeftijd en gebruik van Wmo-voorzieningen20. Voor de groep ouderen blijken de belangrijkste voorspellers voor Wmo-gebruik de volgende factoren:  Leeftijd, omdat blijkt dat gebruik van Wmo-voorzieningen toeneemt met de leeftijd. Ouderen van 75 jaar en ouder maken gemiddeld meer gebruik van Wmo-voorzieningen van ouderen van 65 jaar en ouder. Op zeer hoge leeftijd blijft het gebruik van Wmovoorzieningen toenemen, maar het gebruik vlak dan wel af.  Autobezit, waarbij geconstateerd wordt dat ouderen zonder auto vaker gebruik maken van de Wmo dan ouderen die wel de beschikking hebben over een auto. Opvallend is dat ouderen zonder auto niet alleen vaker een beroep doen op vervoersvoorzieningen in de Wmo maar ook in meer algemene zin. Blijkbaar is het kunnen beschikken over een auto (indicatie van welvaart) en het gebruik kunnen maken van een auto (indicatie van gezondheid, onder andere ook wat betreft zicht en motoriek, en zelfredzaamheid) mede bepalend voor het Wmo-gebruik.  Welvaart.  Huishoudenssituatie, zoals de vraag of er wel of geen kinderen zijn en of dan sprake is van twee of één ouders binnen dit huishouden.  Zorgkosten. De relatie tussen Wmo-gebruik en leeftijd van ouderen (van 70 jaar en ouder) kan als volgt worden geïllustreerd:

Het aandeel ouderen, toegespitst op 70-plussers, blijkt niet evenredig over het land verspreid. Met name gemeenten in het Noorden, in Zeeland en Limburg en in delen van het

20 CBS (Marjolijn Das en Edwin de Jonge), Zelfredzaamheid van ouderen en gebruik van Wmo, Statistische Trends, 2020.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

34

oosten van het land kennen een relatief groot aandeel 70-plussers op hun totale bevolking: Het aandeel 70-plussers is in de grote steden doorgaans relatief klein.

De relatie tussen welvaart van ouderen en hun zorggebruik is ook sterk. Het gebruik van Wmo-voorzieningen voor de 20 procent ouderen met de laagste welvaart is meer dan vier keer zo hoog als het gebruik van Wmo-voorzieningen door ouderen behorend tot de 20 procent ouderen met de hoogste welvaart:

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

35

Nota bene: deze figuur heeft betrekking op de situatie vóór de invoering van het abonnementstarief in de Wmo.

Ook de relatie tussen de zorgkosten van ouderen en hun Wmo-gebruik is sterk:

In het verlengde van de relatie tussen Wmo-gebruik enerzijds en de zorgkosten anderzijds, kan er ook een verband zijn tussen Wmo-gebruik enerzijds en medicijngebruik anderzijds. Over het gebruik van de maatstaf medicijngebruik is echter in 2018 een motie aangenomen van het Tweede Kamer-lid Van der Molen21 waarin is uitgesproken de maatstaf medicijngebruik in toekomstige verdeelmodellen niet langer te gebruiken. Motivatie voor deze keuze is dat door het belonen van medicijngebruik het lokale beleid gericht op terugdringing van medicijngebruik wordt ontmoedigd. Er is verder een verband tussen het beroep van ouderen, maar ook andere inwoners met een ondersteuningsvraag binnen de scope van de Wmo, op Wmo-voorzieningen enerzijds en het sociale netwerk waarop zij terug kunnen vallen. Dit sociale netwerk kent ruwweg twee dimensies: 1. Familiaire relaties. 2. Relaties met buren en andere omwonenden. Ad 1. Relatie tussen Wmo-gebruik en aanwezigheid van ondersteunend netwerk in familie CBS-statistieken laten de volgende relevante patronen zien:  In, met name de grote, steden wonen relatief veel alleenstaande ouderen. Met name Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Groningen springen er wat dit betreft uit. In de minder stedelijke gemeenten in het noorden en oosten van het land zijn ouderen min21 Tweede Kamer der Staten-Generaal, Motie van het lid Van der Molen d.d.

22 mei 2019, Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 34 477, nr. 62.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

36

der vaak alleenstaand. Verwacht mag worden dat alleenstaande ouderen vaker een beroep zullen doen op Wmo-voorzieningen dan niet alleenstaande ouderen, ervan uitgaand dat voor een deel van de niet alleenstaande ouderen geldt dat de ene partner nog geheel of deels voor de ander kan zorgen.  Voor ouderen in de grote steden geldt relatief vaak dat zij geen kinderen hebben. Dit verkleint de kans dat deze ouderen een beroep kunnen doen op hun kinderen voor mantelzorg of anderszins ondersteuning.  Hier staat tegenover dat voor met name de ouderen in de noordelijke provincies, in Zeeland en in delen van Overijssel en Limburg geldt, dat hun kinderen vaak op relatief grote afstand van de ouders wonen. Dit bemoeilijkt het kunnen bieden van mantelzorg of andersoortige ondersteuning van de kinderen aan de ouders. Over de potentie van familiaire netwerken ter ondersteuning van ouders op leeftijd kan per saldo geen harde uitspraak worden gedaan. In de grotere steden zijn ouders vaker alleenstaand en kinderloos maar in de periferie van Nederland wonen kinderen vaker op grote afstand van de ouders zodat mantelzorg of frequente ondersteuning geen reële optie is:

Ad 2. Relatie tussen Wmo-gebruik en sociale netwerk in directe omgeving Idealiter zou voor een verdeelmodel voor het sociaal domein ook een maatstaf opgenomen moeten worden voor een belangrijke doelvariabele als ‘eenzaamheid’. Er zijn voor eenzaamheid vooralsnog echter geen geschikte maatstaven beschikbaar, die periodiek worden geactualiseerd. Het CBS doet wel onderzoek naar eenzaamheid.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

37

Het RIVM heeft onderzoek gedaan naar ernstige eenzaamheid in Nederland, uitgesplitst naar gemeenten22. De gemeenten met de meeste ‘ernstig eenzame inwoners’ zijn Den Haag en Heerlen (met 16 procent), gevolgd door gemeenten als Kerkrade en Rotterdam (15 procent) en Arnhem, Eindhoven, Maastricht, Roermond, Brunssum en Vaals (14 procent). De gemeenten met de minst ‘ernstig eenzame inwoners’ zijn Urk, Wierden en Tubbergen met 5 procent, gevolgd door gemeenten als Edam-Volendam, Hof van Twente, Dinkelland, Rijssen-Holten, Hellendoorn, Twenterand en Renswoude (6 procent)23.

Uiteindelijk zijn familiaire en sociale netwerken mede bepalend voor de mate waarin mensen eenzaam zijn. Uit onderzoek blijkt dat eenzaamheid verband houdt met onder meer:  Leeftijd, waarbij met name de leeftijdscategorie 75+ eruit springt als relatief eenzaam24.  Alleenstaanden. Alleenstaanden op alle leeftijden blijken relatief vaker eenzaam dan mensen met een partner. Wel is daarbij een duidelijk patroon zichtbaar naar het type alleenstaanden en hoe eenzaam hij of zij zich voelt.

22 Zie: https://www.rivm.nl/media/smap/ernstige_eenzaamheid.html. 23 Het RIVM meet de (ernstige) eenzaamheid niet frequent. Om deze reden is (ernstige) eenzaamheid daarom lastig te gebruiken als maatstaf in een verdeelmodel. 24 Zie https://longreads.cbs.nl/nederland-in-cijfers-2020/hoe-eenzaam-voelen-we-ons/.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

38

Alleenstaande

Het blijkt dat binnen de groep alleenstaanden vooral de groep alleenstaande ouders

ouders

relatief vaak sterke eenzaamheidsgevoelens heeft25:

Verder blijken ook gescheiden mensen relatief vaak sterk eenzaam te zijn, tot drie keer vaker dan gehuwden, mensen waarvan de partner is overleden en nooit gehuwden. Beelden van

De opbrengst van de met professionals gevoerde discussie over de kostendrijvers van de

professionals

Wmo levert onder meer de volgende waarnemingen en inzichten op:  Meer dan de helft van de kosten die gemeenten hebben vanwege de Wmo is terug te voeren op de groep ouderen. Gesprekspartners geven aan dat het aantal ouderen daarom een belangrijke maatstaf zou moeten zijn26.  De mate waarin ouderen, en ook mensen uit andere leeftijdsgroepen die gebruik maken van de Wmo, een beroep doen op Wmo-voorzieningen houdt verband met de mate waarin ouderen nog zelfredzaam zijn en/of beschikken over een sociaal netwerk dat ondersteuning biedt. Ook eenzaamheid is belangrijk.  Met betrekking tot eenzaamheid lijkt er echter (nog) geen bruikbare statistische basis voor een maatstaf in een verdeelmodel. Het aantal eenpersoonshuishoudens zou hiervoor misschien een benadering kunnen vormen, maar lang niet alle eenpersoonshuishoudens hebben te maken met eenzaamheid en doen mede daardoor een beroep op

25 Zie https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2018/39/zonder-partner-vaak-sterk-eenzaam. 26 De totale landelijke uitgaven van gemeenten voor de Wmo zijn opgebouwd uit kosten vanwege verblijf en opvang (circa 35 procent van totale uitgaven) enerzijds en uitgaven voor ondersteuning thuis (circa 31 procent), hulp bij huishouden (circa 21 procent) en hulpmiddelen en –diensten (circa 13 procent) anderzijds. Het aandeel ouderen in de laatste categorieën Wmo-voorzieningen is groot.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

39

Wmo-voorzieningen. Gewicht geven aan de maatstaf eenpersoonshuishoudens (of een vergelijkbare maatstaf) heeft daarom ook nadelen.  Ervaring leert dat bij oplopen van ouderdom, de sociale netwerken ‘dunner’ worden en er meer eenzaamheid is. Het is vanuit dit perspectief te onderbouwen dat de groep 75plussers zwaarder weegt dan de groep 60 of 65 plussers.  De psychische kwetsbaarheid van ouderen, en inwoners in andere inwonerscategorieen, heeft een directe relatie met het beroep op Wmo-voorzieningen. De door AEF voorgestelde maatstaf ‘gebruik specialistische GGZ’ sluit aan op deze waarneming. Geconstateerd wordt ook dat daarnaast ook het medicijngebruik van inwoners een directe relatie heeft met beroep op Wmo-voorzieningen. De maatstaf ‘medicijngebruik’ is in het huidige verdeelmodel voor het cluster Wmo met 22 procent de belangrijkste maatstaf. Het lijkt reëel om deze maatstaf ook in het nieuwe verdeelmodel op te nemen.  Over de maatstaf ‘gebruik specialistische GGZ’ wordt aangegeven dat voor een deel van de inwoners in Midden-Holland geldt dat zij psychische problemen vooral ‘in eigen kring’ oplossen en/of relatief hoge drempels ervaren om professionele hulp in te roepen. Dit zou behalve bij een deel van de orthodox christelijke inwoners van de gemeenten in Midden-Holland ook kunnen gelden voor een deel van de inwoners met een niet westerse allochtone achtergrond.

 Het aantal huishoudens met een laag inkomen is een kostendrijver, met daarbij de kanttekening dat door de invoering van het abonnementstarief er een grote toeloop is geweest vanuit juist de huishoudens met midden- en hogere inkomens. Een gewicht van 33 procent voor de verdeling van het cluster Wmo, zoals in het AEF-voorstel voor het nieuwe verdeelmodel, is daarom mogelijk aan de hoge kant.  Dit gevoel wordt versterkt doordat in het door AEF voorgestelde verdeelmodel naast de maatstaf ‘huishoudens met laag inkomen’ ook de maatstaf ‘laag opleidingsniveau’ is opgenomen. Geconstateerd wordt dat er tussen beide maatstaven een sterke correlatie is, waardoor lage inkomens en lage opleidingsniveaus (met een gewicht van respectievelijk 33 procent en 14 procent voor het cluster Wmo) in het cluster Wmo wel een heel groot gewicht krijgen.  Tot slot wordt aangegeven dat de uitgestrektheid en meerkernigheid van gemeenten ook een kostendrijver is. Niet alleen voor vervoersvoorzieningen in het kader van de Wmo maar ook omdat de gemeente een te grote centralisatie van voorzieningen maatschappelijk ongewenst acht en een te sterke centralisatie ook op grote maatschappelijke weerstanden zou stuiten. De maatstaf meerkernigheid of uitgestrektheid van een gemeente is dus van belang en zou wellicht meer gewicht moeten krijgen dan de 3 procent die het krijgt in het AEF-voorstel.

5.2 Kostendrijvers Jeugdhulp Eenouder-

Een kostendrijver voor het cluster Jeugd zijn eenoudergezinnen, ook in samenhang met

gezinnen

het aantal echtscheidingen (omdat daardoor eenoudergezinnen ontstaan en omdat een echtscheiding vaak gepaard gaat met extra zorgbehoefte bij betrokken kinderen).

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

40

Om te kijken of er een verband is tussen echtscheiding en jeugdzorggebruik heeft het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) niet-openbare gegevens van het CBS geanalyseerd27. Het onderzoek onderbouwt de verwachte relatie tussen echtscheidingen enerzijds en de betrokkenheid van jeugdzorg bij kinderen anderzijds:

Van alle minderjarigen was in 2017 circa 8 procent in beeld bij jeugdzorg, terwijl dit bij het aantal minderjarigen die betrokken waren bij echtscheiding (in de periode 2013-2017) circa 20 procent was. Het aandeel eenpersoonshuishoudens lag in Nederland op gemiddeld 16,0 procent. Voor de groep huishoudens met een niet-westerse migratieachtergrond is dit lager, namelijk 13,0 procent en voor huishoudens met een westerse migratie nog lager (5,6 procent). De niet-westerse huishoudens met minderjarige kinderen hebben gemiddeld echter veel meer kinderen dan de overige huishoudens. Kinderen in

Uit statistieken van het CBS28 over de spreiding van eenouderhuishoudens over alle

eenouder-

gemeenten in Nederland blijkt, dat 1 op de 6 kinderen in Nederland in eenouder-

huishoudens

huishoudens wonen. In Heerlen (28,7 procent) en Rotterdam (28,5 procent) is het aandeel minderjarige kinderen in eenpersoonshuishoudens het hoogst:

27 Zie: https://www.nji.nl/nl/Kennis/Dossier/Transformatie-jeugdhulp/Jeugdzorggebruik-enechtscheidingssituaties. 28 Zie: https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2019/52/bijna-1-op-de-6-kinderen-woont-in-eeneenouderhuishouden.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

41

Relatief veel eenpersoonshuishoudens zijn er ook in gemeenten rondom Rotterdam (Schiedam, Vlaardingen, Capelle aan den IJssel, Nissewaard) en rondom Den Haag (waarbij Den Haag vergelijkbaar scoort als gemeenten als Rijswijk, Delft en Zoetermeer). Buiten de Randstad is het aandeel minderjarige kinderen in eenpersoonshuishouden hoog (meer dan 20 procent) in sommige gemeenten in het Noorden (o.a. Delftzijl, Appingedam, Groningen en Leeuwarden) en Zuid-Limburg (naast Heerlen ook Landgraaf, Brunssum, Maastricht en Kerkrade) en enkele grote steden zoals Tilburg, Enschede, Almere en Arnhem en middelgrote of kleinere gemeenten als Lelystad, Vlissingen en Zandvoort. Groter beroep

Divosa voert periodiek onderzoek uit naar de (toenemende) vraag naar jeugdzorg bij

lichte vormen

gemeenten. Het leidt tot onder meer de volgende waarnemingen met betrekking tot de

jeugdhulp

waargenomen groei over de periode tussen 2015 en 201829:  Het aantal jongeren in Nederland daalt. Het aantal jongeren is daarmee dus geen verklaring voor het toegenomen beroep op jeugdzorg en de hogere uitgaven daaraan van gemeenten.

29 Divosa, Divosa-monitor ‘Zicht op Jeugdzorg’, april 2020

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

42

 De groei in het gebruik van jeugdzorg concentreert zich vooral in het segment ‘jeugdhulp zonder verblijf’, oftewel lichtere vormen van jeugdhulp. In de zwaardere categorieen jeugdhulp zoals reclassering en jeugdbescherming is een kleine daling zichtbaar.  De groei bij eenoudergezinnen is hoger dan bij tweeoudergezinnen. De verschillen ontlopen elkaar in absolute zin weinig (respectievelijk 21.000 versus 18.500, maar in relatieve zin is het verschil wel groot).  De groei bij jongeren met een Nederlandse achtergrond is absoluut over deze periode (29.000) groter dan bij jongeren met een niet westerse (16.000) of een westerse migratie-achtergrond (5.000), maar de relatieve groei van jongeren met een migratieachtergrond is wel groot.  De regionale verschillen blijken groot:  De jeugdzorgregio’s met daarin de G4-gemeenten verklaren 42 procent van de landelijke groei van het beroep op jeugdzorg.  Voor een deel van de jeugdzorgregio’s verklaart het aandeel eenoudergezinnen een groot deel van de groei van de jeugdzorg. Het betreft met name regio’s waar de toename van jeugdzorg in de afgelopen jaren kleiner was dan gemiddeld.  In de jeugdzorgregio’s Utrecht Stad, Amsterdam-Amstelland, Rijnmond en Zaanstreek Waterland is de bovengemiddelde groei van jeugdzorg te verklaren door de groei van de jeugdzorg aan kinderen met een migratieachtergrond.

 Jongeren met een migratieachtergrond waren altijd ondervertegenwoordigd in de jeugdzorg. Het lijkt dat er binnen deze groep een inhaalslag gaande is. Door AEF is in opdracht van de ministeries van VWS, BZK, Financiën en Justitie & Veiligheid en de VNG onderzoek gedaan naar de oorzaken van de in de afgelopen jaren toegenomen uitgaven door gemeenten aan jeugdhulp30. Belangrijke bevindingen zijn onder meer:  Voor jeugdhulp zonder verblijf is er een beweging richting meer jeugdhulp voor jeugdigen uit huishoudens met hogere inkomens. Voor pleegzorg en gezinsgerichte jeugdhulp met verblijf is er een verschuiving richting gezinnen met lagere inkomens zichtbaar (waarnemingen betreffen de periode 2015 t/m 2018).  De instroom van jeugdigen uit bijstandsgezinnen, eenouderhuishoudens en gezinnen met een niet-westerse migratieachtergrond nemen in de meeste zorgvormen niet toe, met als uitzondering pleegzorg en gezinsgerichte jeugdhulp met verblijf.  In de periode 2015 t/m 2018 nam het aantal cliënten zonder verblijf toe terwijl het aantal cliënten met verblijf niet toenam. De toename van de kosten vanwege jeugdhulp in de afgelopen jaren kan daarmee niet gerelateerd worden aan een verschuiving van lichtere naar zwaardere vormen van jeugdhulp.

 AEF stelt dat het mogelijk is dat er binnen de lichtere vormen van jeugdhulp mogelijk een beweging gaande is richting de dan meer kostbare vormen van jeugdhulp. Hiervoor

30 AEF, Stelsel in groei: een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg, 15 december 2020.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

43

heeft AEF echter geen uitspraken kunnen doen omdat de hierover beschikbare gegevens het benodigde inzicht niet bieden. Binnen de instroom richting de pleegzorg neemt het aandeel jongeren uit eenouderhuishoudens sterk toe in de periode 2015 t/m 2018. In mindere mate geldt dit ook voor jongeren uit bijstandsgezinnen. Het aantal jongeren uit huishoudens met een niet-westerse migratieachtergrond blijft in deze periode min of meer gelijk:

In de gezinsgerichte jeugdhulp steeg het aandeel jeugdigen uit eenouderhuishoudens ook het meest. In mindere mate was hier in de periode 2015 t/m 2018 ook een toename zichtbaar bij de groep jongeren uit bijstandsgezinnen en jeugdigen met een niet-westerse migratieachtergrond. Benchmark-onderzoek van It’s Public onder alle Nederlandse gemeenten naar tekorten in de jeugdzorg laat zien dat deze tekorten over het hele land verspreid zijn met soms een concentratie van problemen31. Zo kennen alle Zeeuwse gemeenten in 2019 een tekort van meer dan 45 procent32.

31 It’s Public, Benchmark tekorten jeugdzorg: alle Nederlandse gemeenten, 30 maart 2021. 32 Onder een ‘tekort’ verstaat It’s Public dan de uitgaven van een gemeente aan jeugdhulp minus de inkomsten hiervoor uit het gemeentefonds (en niet de uitgaven van een gemeente minus de begrote uitgaven). Op deze manier wordt goed inzicht verkregen in de vraag of een gemeente op het van het Rijk ontvangen budget moet ‘bijleggen’ vanuit andere inkomsten of uit reserves om de gepleegde uitgaven te kunnen dekken. Voor de gemeente Rotterdam kan dit worden geïllustreerd aan de hand van It’s Public: Rotterdam heeft wel een tekort op de eigen begroting voor jeugdhulp, maar geen tekort ten opzichte van de inkomsten voor jeugdhulp uit het gemeentefonds.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

44

De benchmark levert het inzicht op dat kleinere gemeenten gemiddeld een groter tekort hebben op het sociaal domein en meer in het bijzonder op de kosten vanwege jeugdhulp. Gemeenten met tot 25.000 inwoners komen gemiddeld 37 procent tekort op de bijdrage vanuit het Rijk voor jeugdhulp. Voor gemeenten met 100.000 inwoners of meer is dit circa 25 procent gemiddeld:

Het tekort van de 200.000 plus-gemeenten (naast de G4-gemeenten zijn dit Almere, Groningen, Tilburg en Eindhoven) bedraagt gemiddeld circa 19 procent. It’s Public tekent hierbij aan dat dit tekort van de 200.000 plus-gemeenten wordt gedrukt door de gemeente Rotterdam. De gemeente Rotterdam heeft als één van de zeer weinige gemeenten een overschot op jeugdhulp. Als Rotterdam buiten beschouwing wordt gelaten, is het gemiddelde tekort van de 200.000 plus-gemeenten gelijk aan dat van de 150.000 plus-gemeenten, namelijk circa 25 procent, en daarmee alsnog duidelijk kleiner dan dat van de gemeenten tot 150.000 inwoners en met name de gemeenten tot 75.000 inwoners. De tekorten op de jeugdhulp voor de gemeenten met 150.000 inwoners of meer ligt uitgaand van deze benchmark beneden het landelijke gemiddelde van 30 procent. Grote variatie,

It’s Public signaleert dat de variatie in de relatieve omvang van tekorten jeugdhulp (ten

schaal zegt

opzicht van het van het Rijk ontvangen budget) groter is voor kleinere gemeenten dan voor

niet alles

de grotere steden. Indien gefocust wordt op de grote steden kan, op basis van een op deze groep gerichte rapportage van It’s Public, worden geconstateerd dat de grote steden sociaaleconomisch en demografisch ook sterk uiteen lopen.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

45

Weergave % huishoudens

Amster-

Rotter-

Den

dam

dam

Haag

Huishoudens laag inkomen

32%

37%

33%

26%

31%

27%

Eenouderhuishoudens

8%

10%

9%

5%

7%

12%

25%

28%

23%

14%

17%

16%

3%

3%

4%

5%

4%

3%

3%

4%

3%

2%

2%

5%

2%

4%

3%

2%

2%

3%

2%

3%

3%

1%

2%

2%

5%

7%

6%

5%

4%

3%

30.700

27.100

29.200

30.900

29.000

29.700

of % jeugdigen

Jeugdigen in gezinnen met armoederisico * Ouders met langdurig psychisch medicijngebruik * Eenouderhuishoudens met 2 of meer kinderen Bijstandshuishoudens met minderjarige kinderen Bijstandsontvangers eenouderhuishoudens Basisonderwijsleerlingen met leerlinggewicht 0,3 of 1,2 * Gemiddeld gestandaardiseerd inkomen huishoudens

Utrecht

Eind-

Almere

hoven

* Bij deze kenmerken is het aantal jeugdigen weergegeven (% van totaal aantal jeugdigen) Hoogst scorende gemeente

Plek 1

Plek 2

Plek 3

Het blijkt dat de gemeente Rotterdam op diverse mogelijke kostenverklarende factoren wat betreft jeugdhulp ongunstig scoort. Deze factoren zijn in het huidige verdeelmodel (naast het aantal jongeren, dat in het huidige verdeelmodel bij het cluster jeugdhulp veruit het grootste gewicht heeft) voor een belangrijk deel opgenomen. Dit kan tot gevolg hebben dat de gemeente Rotterdam in het huidige verdeelmodel voor jeugdhulp per cliënt relatief veel ontvangt vanuit het Rijk. Een relatief hoge uitkering vanuit het Rijk per cliënt is mogelijk een belangrijke verklaring voor de constatering van It’s Public dat de gemeente Rotterdam althans in 2019 overhield op de vanuit het Rijk voor jeugdhulp ontvangen middelen. GOAB-maatstaf Een maatstaf gericht op onderwijsachterstanden kan in potentie ook een bijdrage leveren niet bruikbaar

aan de verklaring van door gemeenten noodzakelijk te maken kosten op het cluster jeugdhulp. De verdeelmaatstaf voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOAB) heeft de laatste jaren enkele wijzigingen ondergaan. De belangrijkste betreffen:  Tot 2019 vond de verdeling van de GOAB-middelen vanuit het Rijk over de gemeenten plaats op basis van het opleidingsniveau van de ouders, zoals geregistreerd door de ouders. De gehanteerde gegevens waren niet actueel (in 2017 werd verdeeld op basis van gegevens uit 2009). Verder werd bij de budgetverdeling vanuit het Rijk gewerkt met gemeentegrootteklassen, waarbij concreet de G37 per gewicht het hoogste bedrag kregen, de volgende 86 iets minder en de overige gemeenten niets.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

46

 In het vanaf 2019 gehanteerde verdeelmodel worden naast het opleidingsniveau van de ouders ook de volgende indicatoren gebruikt:  Herkomstland van ouders  Verblijfsduur van moeder.  Vraag of gezin in de wettelijke schuldsanering zit (WSNP).  In een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) naar het onderwijsachterstandenbeleid is over het oude verdeelmodel gesteld dat “gemeenten met en groeiende potentiële doelgroep financieel nadeel ondervinden. Dit is met name zichtbaar bij kleine, weinig stedelijke gemeenten met een relatief beperkte potentiële doelgroep”33.  Bureau Buitenhek concludeert eind 2020 dat ook met het nieuw ingevoerde verdeelmodel er nog steeds grote verschillen zijn in wat grote en kleine gemeenten ontvangen per ‘doelgroeppeuter’. De kleinste gemeenten ontvangen gemiddeld circa 50 procent van wat de G4-gemeenten ontvangen34.

Buitenhek constateert verder dat ook binnen de groottecategorieën grote verschillen aanwezig zijn in wat gemeenten ontvangen per doelgroeppeuter. Gemeente-

Hoogste bedrag per doelgroep-

Laagste bedrag per doelgroep-

peuter

peuter

categorie naar inwonertal G4

Amsterdam

€ 17.927

Utrecht

€ 16.108

G33

Venlo

€ 17.959

Amstelveen

€ 4.502

G86

Schiedam

€ 18.332

Houten

€ 1.543

overig

Westerwolde

€ 21.378

Leusden

€ 1.825

33 Cebeon i.o.v. Ministerie van OCW, Evaluatie specifieke uitkering en gemeentelijk beleid inzake onderwijsachterstanden, februari 2015. 34 Bureau Buitenhek, Nog steeds ongelijke (onderwijs)kansen voor peuters, 23 november 2020.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

47

Een maatstaf GOAB als basis voor de verdeling van een deel van het cluster Jeugd lijkt hiermee praktisch ongewenst. De systematiek voor de verdeling van GOAB-middelen resulteert in zeer grote verschillen tussen wat gemeenten ontvangen (binnen dezelfde groottecategorie en tussen categorieën). De systematiek lijkt maar zeer beperkt gerelateerd aan de kosten die gemeenten daadwerkelijk moeten maken voor adequate voorzieningen wat betreft VVE, schakelklassen en zomerscholen. Impact migratie- Er kan ook een effect uitgaan van het aantal personen met een migratieachtergrond op de achtergrond

kosten voor jeugdhulp. Voor een substantieel deel zal dit effect ‘meegenomen’ zijn in

onduidelijk

hiervoor toegelichte demografische en sociaaleconomische factoren. Uit CBS-statistieken is bekend dat het aantal personen met een niet-westerse migratieachtergrond positief samenhangt met het aantal personen of huishoudens met lagere inkomens en lagere opleidingsniveaus. Daarnaast tellen huishoudens met kinderen met een niet-westerse migratieachtergrond relatief veel kinderen. BEA heeft geen bruikbare onderzoeken of statistieken gevonden waaruit blijkt of en zo ja hoe groot een eventuele ‘kop’ op het beroep op de jeugdhulp is vanuit huishoudens met een niet-westerse migratieachtergrond als deze ‘kop’ wordt gedefinieerd als het extra beroep dat gedaan wordt op jeugdhulp dat niet verklaard kan worden uit overige demografische en sociaaleconomische factoren. Sterker, uit beschikbare statistieken (zie hiervoor Divosa-onderzoeken) blijkt vooralsnog dat jongeren met een migratieachtergrond tot dusver nog ondervertegenwoordigd zijn in de jeugdhulp. Daarbij past de kanttekening dat er wel sprake lijkt van een inhaalslag en dat gemeenten voor deze groep mogelijk extra inspanningen plegen om jongeren met een ondersteuningsbehoefte desalniettemin te bereiken.

Beelden van

De opbrengst van de met professionals gevoerde discussie over de kostendrijvers van de

professionals

jeugdhulp levert onder meer de volgende waarnemingen en inzichten op:  De veruit belangrijkste kostendrijver lijkt het aantal jongeren te zijn. Professionals geven aan dat dit niet alleen jongeren van 0-18 jaar betreft, maar ook van 18-23 jaar. In het kader van de zogenoemde ‘verlengde jeugdzorg’ richten gemeenten jeugdhulp ook op deze categorie.  Geconstateerd wordt dat eenoudergezinnen een belangrijke kostendrijver blijken. Het blijkt dat eenoudergezinnen vaker een beroep doen op jeugdhulp. Verder zijn eenoudergezinnen voor een deel het gevolg van echtscheiding, die op zichzelf ook tot gevolg hebben dat betrokken kinderen in aanraking komen met verschillende vormen van jeugdhulp. Dat het aantal eenouderhuishoudens (die tot dusver met 14,4 procent in het verdeelmodel voor het cluster jeugdhulp opgenomen is) in het AEF-verdeelmodel voor het cluster jeugdhulp niet opgenomen is als maatstaf, sluit volgens de professionals niet aan op de praktijk die zij waarnemen. De afname van het belang van eenouderhuishoudens is zelfs nog sterker, als het AEF-voorstel werkelijkheid wordt. In het huidige verdeelmodel zijn naast de maatstaf eenouderhuishoudens ook de maatstaven

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

48

 huishoudens eenouder met > twee kinderen (gewicht 9,8 procent)  en huishoudens eenouder en bijstandsontvanger (gewicht 6,4 procent) opgenomen. Het gewicht van eenouderhuishoudens-gerelateerde verdeelmaatstaven is daarmee in het huidige verdeelmodel 30,6 procent.  De belangrijkste verdeelmaatstaf voor het cluster jeugdhulp in het AEF-voorstel is (met een gewicht van 59 procent) de verdeelmaatstaf ‘huishoudens met laag inkomen (met drempel)’. Aangegeven wordt dat in de afgelopen jaren juist is gebleken dat ook de midden- en hogere inkomens steeds meer gebruik maken van jeugdhulp.  Aangegeven wordt dat in de grote steden een cumulatie is van problemen in het sociaal domein, ook wat betreft jeugdhulp, maar dat zichtbaar is dat er vanuit de steden een ‘overloop’ zichtbaar is naar suburbane en landelijker gemeenten rondom deze steden. De gemiddelde woningprijs (zowel in het koop- als huursegment) speelt daarbij een rol en ook de beschikbaarheid überhaupt van een woning (bijvoorbeeld na een echtscheiding) in de grote steden.  Verder wordt aangegeven dat ook aanwezigheid van zorgmijders uiteindelijk kan leiden tot forse zorgkosten, ook in de jeugdzorg.

5.3 Kostendrijvers Sociale Basisvoorzieningen Het cluster Sociale basisvoorzieningen bestaat uit een aantal taakvelden, waaronder:  Volksgezondheid.  Wijkteams.  Samenkracht en burgerparticipatie (dit betreft de zogenoemde ‘algemene voorzieningen’ of ‘voorliggende voorzieningen’). Kostendrijvers

Ten aanzien van de uitgaven van gemeenten voor de volksgezondheid in casu de GGD’en,

GGD’en

constateert IPSE Studies in 2018 dat er in grote lijnen weinig invloed uitgaat van sociaaleconomische en demografische indicatoren op de kosten voor gemeenten35. Gemeenten met veel kwetsbare inwoners, dat wil zeggen met een bijstandsuitkering, laag inkomen, of behorend tot een minderheid, geven niet aantoonbaar meer of minder uit. IPSE Studies veronderstelt dat de meerkosten van eventuele risicogroepen (zoals ouderen, jongeren of migranten) niet zozeer tot uitdrukking komen in de publieke gezondheidszorg, maar meer in ‘vervolgzorgtrajecten’. Deze vervolgzorgtrajecten hebben dan bijvoorbeeld betrekking op de Wmo, Jeugdhulp of op Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang binnen de scope van het gemeentelijke takenpakket. De hoogste marginale kosten worden geschat voor gemeenten met veel minderheden en bijstandsgerechtigden en inwoners in de leeftijdsgroep 20 tot 65 jaar. De meeste gemeenten zitten echter binnen een relatief

35 Jos Blank, Thomas Niaounakis en Alex van Heezik (Instituut voor Publieke Sector Efficiëntie Studies, IPSE Studies) i.s.m. CAOP, Kosten van de lokale publieke gezondheidszorg in verband, Een kwantitatief onderzoek naar de kostenstructuur van de publieke gezondheidszorg in Nederlandse gemeenten 2008-2016 april 2020, maart 2018.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

49

kleine bandbreedte wat betreft kosten per inwoner van plus en min 10 procent. De kosten van de taakvelden ‘Samenkracht en burgerparticipatie’ en ‘Wijkteams’ omvatten onder meer de kosten voor  vrij toegankelijke algemene voorzieningen in het sociaal domein, zoals het algemeen maatschappelijk werk, een groepsactiviteit bij ontmoetingscentrum, sociaal cultureel werk, sociale samenhang of welzijnsactiviteiten  en de lichte vormen van zorg en ondersteuning of generalistische ondersteuning, eerstelijns ondersteuning van bijvoorbeeld het buurt- of wijkteam of eerstelijnsloket zoals informatieverstrekking, advisering, cliëntondersteuning, keukentafelgesprekken, vroegsignalering en dergelijke. Het betreft ondersteuning of een voorziening waarvoor geen toegangsbesluit of beschikking nodig is. Naar de kostendrijvers voor de genoemde voorzieningen en ondersteuning is, voor zover BEA bekend, geen gericht onderzoek gedaan dat een representatief beeld oplevert voor (verschillende groepen) gemeenten. BEA verwacht dat meerkernige gemeenten op deze taakvelden een kostenverhogende druk ondervinden vanuit de verschillende kernen om voorzieningen binnengemeentelijk te spreiden. Daarbij kan de vraag gesteld worden of eventuele extra kosten vanwege binnengemeentelijke spreiding van voorzieningen als noodzakelijk te beoordelen zijn of voortvloeien uit lokaal gemaakte politieke keuzes.

Dit onderscheid is in enige mate subjectief. Met name in uitgestrekte landelijke gemeenten met meer kernen die onderling minder goed bereikbaar zijn via bijvoorbeeld openbaar vervoer, kan spreiding waarschijnlijk voor een belangrijk deel worden aangemerkt als ‘noodzakelijk’ om voor minder mobiele inwoners een adequaat voorzieningenniveau te borgen. Beelden van

De opbrengst van de met professionals gevoerde discussie over de kostendrijvers van de

professionals

sociale basisvoorzieningen levert onder meer de volgende waarnemingen en inzichten op:  Aangegeven wordt dat meerkernigheid voor deze voorzieningen heel belangrijk is. Er is in uitgestrekte meerkernige gemeenten een grote wens, voortvloeiend uit een grote behoefte van inwoners, om deze voorzieningen te spreiden over de (kernen in de) gemeente. Het gewicht dat in het AEF-voorstel aan meerkernigheid wordt toegekend (namelijk 3 procent), wordt als veel te laag beoordeeld.  Aangegeven wordt verder dat van de sociale basisvoorzieningen eigenlijk iedereen gebruik maakt. Daarom zijn het ook ‘basisvoorzieningen’. Een te groot gewicht van één of enkele specifieke doelgroepen voor dit cluster wordt daarom niet als reëel gezien voor het nieuwe verdeelmodel.  Vanuit dit perspectief worden er vraagtekens geplaatst bij het gewicht (16 procent ) van de maatstaf ‘gebruik specialistische GGZ’ voor de sociale basisvoorzieningen.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

50

5.4 Van analyse kostendrijvers naar bruikbare verdeelmaatstaven BEA vat de belangrijkste conclusies uit de voorgaande beschouwingen over mogelijk relevante kostendrijvers in het sociaal domein als volgt samen: Inzichten ten aanzien van kostendrijvers Wmo:  De Wmo is in belangrijke mate een ouderenvoorziening, zodat het aantal ouderen een belangrijke kostendrijver is. Het aantal ouderen, met name 75+, zou in het verdeelmodel een groter gewicht moeten krijgen.  Uitgestrekte landelijke gemeenten met een groot aantal kernen ervaren een opwaartse druk op de kosten vanwege de wens om in deze kernen een adequaat voorzieningenniveau te kunnen bieden. De door BZK op basis van AEF-onderzoek voorgestelde verdeelmaatstaf ‘kernen * inwoners’ honoreert deze kostendrijver niet maar begunstigt juist grote steden. Deze maatstaf kan beter vervangen worden door de maatstaf ‘aantal kernen met 500 of meer adressen’.  De voorgestelde maatstaven huishoudens met laag inkomen en laag opleidingsniveau sluiten aan bij relevante kostendrijvers en hetzelfde geldt ook voor de maatstaf ‘gebruik van specialistische GGZ’.

 Ten aanzien van de sociaaleconomische maatstaven (huishoudens met laag inkomen en laag opleidingsniveau) kan worden gesteld dat het gewicht niet te groot moet zijn, omdat het beroep op de Wmo vanuit hogere inkomens- en opleidingsgroepen mede door de invoering van het abonnementstarief is toegenomen.  In principe zou ook een maatstaf gericht op het bredere gezondheidsspectrum, bijvoorbeeld de maatstaf ‘medicijngebruik’, gehanteerd kunnen worden vanwege de relatie met de kosten voor gemeenten. De maatstaf ‘medicijngebruik’ is echter door de Tweede Kamer beoordeeld als ongewenst. Inzichten ten aanzien van kostendrijvers Jeugdhulp:  Waar voor de Wmo het aantal ouderen een relevante en op te waarderen maatstaf is, geldt dit bij het cluster Jeugdhulp voor het aantal inwoners van 0-18 jaar.  Het aantal eenouderhuishoudens lijkt ook een relevante kostendrijver. Uit onderzoek blijkt dat het aantal echtscheidingen positief verband houdt met beroep op jeugdhulp en da dit in het algemeen geldt voor jongeren uit eenoudergezinnen.  Ditzelfde geldt voor het aantal kinderen in eenouderhuishoudens. Voor deze potentiële maatstaf geldt dat een aantal grote steden hier ‘positief op scoort’, maar dat dit ook geldt voor een aantal kleinere gemeenten met een grote sociaaleconomische en jongerenproblematiek (onder andere in delen van Zuid-Limburg en in gemeenten rondom Den Haag en Rotterdam).

 Ten aanzien van het aantal huishoudens met laag inkomen geldt in enige mate hetzelfde als bij het beroep op Wmo-voorzieningen, namelijk dat ook bij de jeugdhulp zichtbaar is dat het beroep vanuit hogere inkomens- en opleidingsgroepen de afgelopen jaren trendmatig is toegenomen.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek

51

 In beginsel zou een maatstaf gericht op onderwijsachterstanden (maatstaf GOAB) kunnen toevoegen aan de mate waarin het verdeelmodel kostengerelateerd is. Het blijkt echter dat deze maatstaf GOAB grote onderscheiden oplevert tussen gemeenten binnen en tussen verschillende grootteklassen, die slecht uitlegbaar zijn. De maatstaf GOAB is daarmee beoordeeld als niet bruikbaar. Inzichten ten aanzien van kostendrijvers Sociale basisvoorzieningen :  De sociale basisvoorzieningen kennen naar de aard een breed gebruik. Specifieke subdoelgroepen springen er minder uit wat betreft het gebruik van deze voorzieningen.  Ten aanzien van de volksgezondheid i.c. de GGD’s is gebleken dat sociaaleconomische en demografische factoren van weinig invloed zijn op de kosten voor deze vorm van sociale basisvoorziening.  Beredeneerd kan worden dat gemeenten extra werk hebben om nieuwkomers en mensen met een niet-westerse migrantenachtergrond toe te leiden naar sociale basisvoorzieningen. Een hierop geënte verdeelmaatstaf voor dit cluster is daarom niet onlogisch.  Er kunnen meer vraagtekens worden geplaatst bij de relatie tussen GGZ-problematiek enerzijds en sociale basisvoorzieningen. Een groot deel van de GGZ-problematiek slaat neer in de sfeer van Maatschappelijke Opvang en Beschermd Wonen.

Nieuw verdeelmodel voor het sociaal domein – vervolgonderzoek