Document · PDF

Bijlage - Rekenkamerrapport Verantwoorde Afspraken

Gemeenteraad 21 september 2023, gemeente Krimpen Ad IjsselBij agendapunt: Raadsvoorstel Aanbevelingen rekenkamerrapport Subsidies32.812 woorden

Open het PDF bij iBabs ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 4

verantwoorde afspraken onderzoek naar subsidieverlening en bewaking prestatieafspraken

Rekenkamer

Krimpen aan den IJssel

verantwoorde afspraken onderzoek naar subsidieverlening en bewaking prestatieafspraken

Rekenkamer

Krimpen aan den IJssel

voorwoord

Met subsidies kan een gemeente financiële steun geven aan activiteiten, die door maatschappelijke organisaties of burgers worden geïnitieerd en ontplooid. Een subsidie kan eenmalig verstrekt worden, maar er zijn ook langjarige subsidierelaties. Ook in een relatief kleine gemeente is het belangrijk dat zulke structurele subsidierelaties voldoende zakelijk zijn. Het gaat om de besteding van publiek geld en subsidies kunnen een aanzienlijke financiële omvang hebben. Daarom heeft de Rekenkamer de subsidieverlening in Krimpen aan den IJssel onderzocht. In het onderzoek zijn we nagegaan hoe de subsidieverlening verloopt bij het Streekmuseum Krimpenerwaard, de jeugdhulporganisatie Enver en sport- en cultuurstichting Synerki. Uit het onderzoek van de Rekenkamer blijkt dat de gemeente Krimpen aan den IJssel het proces van subsidieverlening goed op orde heeft. Alle relevante stappen worden gezet. Dit rapport leert dat de ruimte voor verbetering vooral zit in de inhoud van de afspraken over te leveren prestaties en de kwaliteit van de verantwoording. Naast duidelijke afspraken over de prestaties is het belangrijk dat er ook afspraken worden gemaakt over de informatie die daarover door de subsidie-ontvangende partijen wordt verstrekt.

Ook is het belangrijk dat afgewogen blijft worden of subsidie de meest geëigende vorm is en of het verantwoord is om steeds meer activiteiten onder dezelfde subsidie te scharen. Tenslotte is het noodzakelijk dat de gemeente de prestaties monitort en als die achterblijven bij de afspraken daar passende consequenties aan verbindt. Wij hebben het rapport Verantwoorde afspraken genoemd, omdat de conclusies en aanbevelingen betrekking hebben op het verbeteren van de wisselwerking tussen afspraken en het verantwoordingsproces. De aanbevelingen hebben tot doel de gemeente Krimpen aan den IJssel te helpen om voldoende te verzakelijken in subsidierelaties, waardoor de gemeente haar ambities met subsidies beter waar kan maken. Juist als een gemeente de bijdrage die activiteiten, burgers en organisaties leveren op het gebied van cultuur, welzijn en sport waardeert, is het des te belangrijker dat er verantwoorde afspraken worden gemaakt, zodat de financiële bijdrage van de gemeente maximaal en zichtbaar bijdraagt aan de doelen die zijn gesteld. Waardering, interesse en betrokkenheid kunnen heel goed gelijk opgaan met prestatieafspraken, monitoring en duidelijkheid over consequenties als afspraken niet voldoende worden nagekomen.

Marjolein van Asselt Directeur

verantwoorde afspraken

voorwoord

bestuurlijke nota

inleiding

bestuurlijke conclusies

aanbevelingen

bestuurlijke reactie

nawoord: aandachtspunten gemeenteraad

nota van bevindingen

inleiding

aanleiding

het subsidieproces

financiële context

doel- en vraagstelling

doelstelling

centrale vraag en deelvragen

afbakening

onderzoeksperiode

selectie casussen

aanpak

algemeen

normen

Enver

inleiding

beleidsmatige en financiële context

totstandkoming en achtergrond

beleid

financieel

subsidieverlening

opbouw subsidieovereenkomst en aansluiting bij beleid

prestatieafspraken en overige eisen

afspraken over verantwoording

samenvatting

verantwoording en bewaking prestaties

jaarlijkse verantwoording, monitoring en vaststelling

formatie

bereik en resultaten

specifieke activiteiten

klanttevredenheid

klachten

verantwoorde afspraken

incidenten

eisen aan medewerkers en organisatie

samenvatting

inkoop per 2022

aanbesteding en raamovereenkomst

ontbrekende afspraken in inkoopconstructie

Streekmuseum Krimpenerwaard

inleiding

beleidsmatige en financiële context

achtergrond Streekmuseum

beleid

financieel

subsidieverlening

opbouw subsidieovereenkomst en aansluiting bij beleid

exploitatie

verantwoord beheer collectie

communicatie

extra taken en activiteiten

overleg missie en toekomst museum

verantwoordingsafspraken

samenvatting

verantwoording en bewaking prestatieafspraken

jaarlijkse verantwoording, vaststelling en monitoring

exploitatie

verantwoord beheer museumcollectie

communicatie

extra activiteiten en taken

overleg missie en toekomst museum

samenvatting

Synerkri

inleiding

beleidsmatige en financiële context

totstandkoming en achtergrond

beleid

financieel

opbouw subsidieovereenkomst en aansluiting bij beleid

opbouw subsidieovereenkomst

aansluiting bij beleid

samenvatting

prestatieafspraken maatschappelijke participatie

formatie combinatiefunctionarissen

Brede school en andere activiteiten buiten schooltijd

cultuur

sport

102

samenvatting

105

prestatieafspraken beheer binnensport

106

onderhoud

107

beschikbaar stellen en verhuur

109

samenvatting

110

6 verantwoorde afspraken

afspraken over verantwoording

110

jaarlijkse financiële en inhoudelijke verantwoording

110

maatschappelijke participatie

112

beheer binnensport

113

samenvatting

114

verantwoording en bewaking

115

jaarlijkse verantwoording, monitoring en vaststelling

115

maatschappelijke participatie

117

beheer binnensport

122

samenvatting

124

analyse van overeenkomsten en verschillen

127

inleiding

127

subsidieproces algemeen

127

subsidieverlening

127

inhoudelijke verantwoording en monitoring

129

financiële verantwoording en monitoring

129

opvallende bevindingen per casus

130

Bijlagen

133

onderzoeksverantwoording

135

geraadpleegde bronnen

138

afkortingen

143

7 verantwoorde afspraken

bestuurlijke nota

1 inleiding Als de gemeente taken uitbesteedt aan een andere organisatie, dan is van belang dat die organisatie de prestaties levert die de gemeente voor ogen heeft. De gemeente moet daarom adequaat op deze afspraken sturen, bijvoorbeeld door duidelijke afspraken te maken over het budget en de prestaties die daarvoor worden verwacht en te controleren in hoeverre die prestaties daadwerkelijk worden geleverd. Er zijn verschillende manieren waarop de gemeente taken kan uitbesteden aan andere partijen. Eén van die manieren is subsidieverlening. Een andere manier is bijvoorbeeld inkoop, via een aanbestedingsprocedure. Ongeacht de vorm van uitbesteding die de gemeente kiest, is goede prestatiesturing door de gemeente van belang. In dit onderzoek heeft de rekenkamer zich specifiek gericht op prestatiesturing van de gemeente bij subsidieverlening. Aan de hand van het subsidieoverzicht in de gemeentelijke jaarrekening heeft de rekenkamer drie subsidies geselecteerd voor het onderzoek. Dat zijn de subsidies aan het Streekmuseum, Enver en Synerkri.

subsidie of inkoop Het is van belang dat de gemeente, voorafgaand aan het uitbesteden van een taak, een weloverwogen keuze maakt tussen subsidieverlening en inkoop. Dit is onder meer van belang omdat bij die keuze juridische kaders richtinggevend kunnen zijn, met name recht en beleid van de Europese Unie. Voor vragen over recht en beleid van de Europese Unie in dezen kunnen gemeenten terecht bij het Kenniscentrum Europa Decentraal.1 Dit kenniscentrum is opgericht door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW). De focus van dit onderzoek ligt op prestatiesturing, wat betekent dat de rekenkamer die vooraf gemaakte keuzes niet heeft onderzocht. De rekenkamer heeft dus niet onderzocht in hoeverre de gemeente in de drie onderzochte casussen op goede gronden de keuze heeft gemaakt voor subsidieverlening. In één van de casussen (Enver) is gedurende de onderzoeksperiode de subsidierelatie gewijzigd in een inkooprelatie. Ook die keuze heeft de rekenkamer niet onderzocht. In een andere casus (Synerkri), bleek het aantal taken van de gesubsidieerde instelling in de loop der jaren geleidelijk te zijn uitgebreid met nieuwe taken.

De vraag of bij de toevoeging van die nieuwe taken op goede gronden is gekozen voor subsidieverlening, valt eveneens buiten de scope van dit onderzoek.

1 Zie voor meer informatie hierover de website www.europadecentraal.nl

verantwoorde afspraken

Stichting Streekmuseum Krimpenerwaard ontvangt jaarlijks subsidie voor de exploitatie van het Streekmuseum, het beheer van de museumcollectie en een aantal extra activiteiten. Stichting Enver is een jeugdhulporganisatie die tot en met 2021 jaarlijks een subsidie ontving voor inzet van medewerkers in het Krimpen Sociaal Team, opvoed- en opgroeiondersteuning en schoolmaatschappelijk werk. Per 2022 is de subsidie omgezet naar een inkoopconstructie. Stichting Synerkri ontvangt jaarlijks subsidie voor de inzet van combinatiefunctionarissen, voor Brede school- en andere activiteiten buiten schooltijd, voor activiteiten op het gebied van cultuur en sport en voor beheer en onderhoud van binnensportaccommodaties. In elk van de drie casussen heeft de rekenkamer onderzocht welke prestatieafspraken de gemeente jaarlijks bij het verlenen van de subsidie heeft vastgelegd met de gesubsidieerde organisatie en welke afspraken zijn gemaakt over verantwoording van die prestaties. Ook heeft de rekenkamer voor elke casus onderzocht in hoeverre de verantwoording van prestaties daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, in hoeverre die verantwoording inzicht biedt in de geleverde prestaties en of de gemeente het leveren van die prestaties voldoende heeft gemonitord en bewaakt. Deze bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek.

In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.

verantwoorde afspraken

2 bestuurlijke conclusies basisproces subsidieverlening en vaststelling 1 Het college heeft de formele basis van het subsidieproces goed op orde. Het college voerde in elk van de drie casussen de jaarlijkse subsidieverlening, de monitoring van de jaarverantwoordingen en de vaststelling van de subsidies uit conform de Algemene Subsidieverordening van de gemeente. sturing op prestaties Meerdere bevindingen in het onderzoek duiden erop dat het college de sturing op prestaties van de gesubsidieerde instellingen de afgelopen jaren wilde verbeteren en dat op onderdelen ook verbeteringen plaats hebben gevonden. De rekenkamer constateerde in het onderzoek niettemin nog altijd aanzienlijke verbeterpunten. De volgende conclusie gaat daar over. 2 De sturing van het college op prestaties van de gesubsidieerde instellingen is op alle onderdelen van het subsidieproces voor verbetering vatbaar: a De afspraken in de subsidieovereenkomsten waarborgen onvoldoende dat het college inzicht krijgt in de prestaties die de gesubsidieerde organisaties leveren. In elk van de drie casussen is jaarlijks minstens 40% van de prestatieafspraken niet duidelijk genoeg (Enver 40%, Streekmuseum 56% of meer, Synerkri 67% of meer) . Daarnaast zijn in geen van de drie casussen voldoende afspraken gemaakt over de wijze van verantwoording van de prestaties achteraf.

b Het college monitort de prestaties van de gesubsidieerde instellingen onvoldoende. In elk van de drie casussen boden de jaarverantwoordingen van de gesubsidieerde instellingen onvoldoende inzicht in de geleverde prestaties. In geen van de casussen heeft het college de gesubsidieerde organisaties daarop verzocht de verantwoording aan te vullen. c In geen van de drie casussen is de onvolledige verantwoording over de geleverde prestaties voor de gemeente aanleiding geweest om stappen te nemen richting de gesubsidieerde organisaties. Zo heeft de onvolledige verantwoording in geen van de casussen geleid tot het lager vaststellen van de subsidie. financiële verantwoording 3 In de Algemene Subsidieverordening is niet voldoende gewaarborgd dat gesubsidieerde organisaties jaarrekeningen indienen met juiste gegevens. De eis dat organisaties met € 50.000 of meer subsidie een accountantsverklaring bij hun jaarrekening moeten voegen, herbergt het risico dat de gesubsidieerde organisatie een accountantsverklaring bijvoegt die geen enkele zekerheid biedt dat de gegevens in de jaarrekening juist zijn (‘getrouw’ in accountantstermen). Er bestaan namelijk meerdere soorten accountantsverklaringen. Alleen een controleverklaring geeft een redelijke mate van zekerheid dat de gegevens in de jaarrekening juist zijn.

verantwoorde afspraken

specifieke conclusies per casus 4 In de casus Synerkri bleek dat het risico van de te algemeen geformuleerde eis van een accountantsverklaring niet denkbeeldig is. Synerkri heeft namelijk bij de jaarverantwoordingen over 2019, 2020 en 2021 geen jaarrekening met een controleverklaring gevoegd. Hierdoor kan het college er niet op vertrouwen dat de door Synerkri ingediende jaarrekeningen over die jaren kloppen. Synerkri heeft bovendien in 2019 en 2020 de jaarrekening te laat ingediend. Het college heeft begin 2022 schriftelijk aan Synerkri aangekondigd dat bij de verantwoording over dat jaar een jaarrekening met een volledige controleverklaring moet worden ingediend. Daarmee heeft het college een passende stap genomen. 5 In de casus Streekmuseum valt op dat tussen 2019 en 2022 geen duidelijke afspraken zijn gemaakt met het museum over het registeren, inventariseren en afstoten van een deel van de museumcollectie. Dit onderwerp kwam in de onderzochte periode elk jaar terug in de prestatieafspraken en stond tevens op de agenda in gesprekken tussen gemeente en museum, zonder dat substantiële stappen werden gezet om dit voornemen daadwerkelijk uit te voeren.

6 In de casus Enver valt op dat voor OVO/SMW geen voor alle betrokken partijen duidelijke verantwoordingsafspraken zijn gemaakt over het afhandelen van klachten van cliënten, het melden en afhandelen van incidenten en het onderzoeken van klanttevredenheid. Dit geldt zowel voor de subsidieovereenkomsten als voor de inkoopconstructie die per 2022 van kracht is.

verantwoorde afspraken

3 aanbevelingen De rekenkamer heeft op basis van de conclusies vijf aanbevelingen geformuleerd aan het college van B en W: 1 Bewerkstellig dat in subsidieovereenkomsten de komende jaren duidelijkere prestatieafspraken worden opgenomen. Bevorder dit door te eisen dat subsidieaanvragers in de aanvraag duidelijk de prestaties omschrijven die zij gaan leveren. Sturing op prestaties gaat beter als te leveren prestaties vooraf duidelijk zijn geformuleerd. Als organisaties die subsidieaanvragen in hun aanvraag duidelijk de prestaties omschrijven die zij gaan leveren, dan is daarmee een basis gelegd voor het maken van duidelijke prestatieafspraken. In artikel 2 van de Algemene Subsidieverordening eist de gemeente bij een subsidieaanvraag een “beschrijving van de activiteiten waarvoor de subsidie wordt aangevraagd.” Die eis kan nader worden geconcretiseerd, bijvoorbeeld in de beleidsregel voor de betreffende subsidie. Ook is denkbaar dat de gemeente voor subsidies op specifieke terreinen een format opstelt voor een subsidieaanvraag waarin de aanvrager de beoogde prestaties moet invullen. De gemeente Rotterdam kent zo’n format bijvoorbeeld voor het aanvragen van cultuursubsidies. 2 Neem in subsidieovereenkomsten vanaf volgend jaar voor beide partijen duidelijke afspraken op over de manier waarop de gesubsidieerde organisaties verantwoording af moeten leggen over de geleverde prestaties.

Daarmee is beter gewaarborgd dat de jaarverantwoordingen van de organisaties voldoende inzicht bieden in de geleverde prestaties. De rekenkamer heeft geconstateerd dat in de onderzochte subsidieovereenkomsten veelal onvoldoende duidelijke verantwoordingsafspraken zijn vastgelegd. Dit vergroot de kans dat organisaties achteraf een verantwoording indienen die de gemeente onvoldoende inzicht biedt in de geleverde prestaties. Uit dit onderzoek blijkt dat die verantwoordingen inderdaad grotendeels onvoldoende inzicht bieden. Zelfs over gemaakte meetbare prestatieafspraken blijken gesubsidieerde organisaties soms niet goed verantwoording af te leggen. In al die gevallen waren de gemaakte verantwoordingsafspraken onvoldoende. Ook dit duidt op het belang van het maken van goede verantwoordingsafspraken vooraf. Als voor gesubsidieerde organisaties van te voren duidelijk is op welke wijze zij na afloop van het subsidiejaar verantwoording moeten afleggen over de uitvoering van de gemaakte prestatieafspraken, weten zij welke gegevens zij daartoe gedurende het jaar moeten bijhouden. 3 Verbeter de monitoring van prestaties van gesubsidieerde organisaties door aanvullende informatie te vragen op onderdelen van de verantwoording die niet voldoende inzicht bieden in de geleverde prestaties.

Uit dit onderzoek blijkt dat de gemeente de uitvoering van de prestatieafspraken in elke casus onvoldoende heeft gemonitord, waardoor de gemeente onvoldoende inzicht heeft verkregen in de geleverde prestaties van de drie organisaties. Door gesubsidieerde organisaties aan te spreken en te verzoeken hun verantwoording op

verantwoorde afspraken

ontbrekende onderdelen aan te vullen, kan dit inzicht verbeteren. Het opvolgen van aanbeveling 1 en 2 helpt de gemeente hierbij. Als vooraf duidelijkere prestatieafspraken en verantwoordingsafspraken worden gemaakt, dan is het voor de gemeente eenvoudiger om na afloop van het subsidiejaar de uitvoering van de prestatieafspraken te bewaken. 4 Neem in de Algemene Subsidieverordening op dat bij subsidies vanaf € 50.000 een aanvraag tot vaststelling van de subsidie een controleverklaring moet bevatten van een onafhankelijke accountant. Weliswaar heeft de gemeente in de casus Synerkri passend gehandeld door na afloop van elk subsidiejaar alsnog een controleverklaring van Synerkri te vragen, maar naar het oordeel van de rekenkamer was het nog beter geweest als de gemeente de eis van de controleverklaring had opgenomen in de subsidieverordening. Dan zou op voorhand duidelijk zijn vastgelegd dat de gemeente deze verklaring wil ontvangen. De eis om bij subsidies vanaf € 50.000 een controleverklaring te voegen bij de jaarrekening is opgenomen in de model subsidieverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De rekenkamer beveelt aan om die bepaling over te nemen in de Algemene Subsidieverordening van de gemeente.

5 Maak aanvullende afspraken met Enver en met andere opdrachtnemers die deelnemen aan de raamovereenkomst voor OVO/SMW, over het afhandelen van klachten, het melden en afhandelen van incidenten en het onderzoeken van klanttevredenheid. De gemeente regelt de inzet van medewerkers, zowel voor KST als voor OVO/SMW, per 2022 door middel van inkoop en heeft hiertoe een raamovereenkomst gesloten met Enver en andere organisaties, met een looptijd tot 1 juni 2025. Uit het onderzoek blijkt dat voor OVO/SMW geen voor alle betrokken partijen duidelijke afspraken zijn gemaakt over klachten, incidenten en klanttevredenheidsonderzoek. De rekenkamer beveelt aan om daarover alsnog aanvullende afspraken te maken met de organisaties die deelnemen aan de overeenkomst.

verantwoorde afspraken

4 bestuurlijke reactie Met belangstelling hebben wij kennis genomen van uw onderzoek naar de wijze waarop wij sturen op de prestaties van onze gesubsidieerde instellingen. In uw onderzoek heeft u zich gericht op twee instellingen die in ons maatschappelijk domein actief zijn (Streekmuseum Krimpenerwaard en Synerkri) en één instelling (Enver) die in ons sociaal domein actief is. In algemene zin zijn wij het met uw rekenkamer eens dat het bij uitbesteding van gemeentelijke taken belangrijk is dat wij vooraf aangeven: 1. om welke taken het gaat 2. welke (meetbare) prestaties wij verwachten 3. hoe wij (concreet) zullen beoordelen of de taken naar behoren zijn uitgevoerd en de prestaties zijn geleverd 4. welk budget wij daarvoor beschikbaar stellen. Ook zijn we het eens dat wij, voorafgaande aan het uitbesteden van een taak, een weloverwogen keuze moeten maken tussen samenwerking met andere gemeenten, subsidieverlening of inkoop. Wij zijn blij dat u heeft geconstateerd dat de formele basis van ons subsidieproces goed op orde is. En we zijn ook blij dat u heeft ervaren dat wij de afgelopen jaren de intentie hebben gehad om de sturing op de prestaties te verbeteren en dat er daadwerkelijk ook verbeteringen hebben plaatsgevonden. Met u zijn wij van mening dat er nog verdere verbeteringen zijn door te voeren.

Web willen we de kanttekening maken dat het produceren van verantwoordingsinformatie nog niet betekent dat ook verantwoordelijkheid wordt genomen. En dat prestatiesturing niet ’automatisch' leidt tot betere prestaties. En dat verantwoordingsinformatie niet per definitie tot beter gedrag leidt. Er zijn voldoende onderzoeken naar prestatiesturing die laten zien dat deze verbanden er vaak niet zijn. En er zijn ook wetenschappers die stellen dat je — in plaats van investeren in allerhande meetsystemen — beter meer tijd en energie kunt steken in het cultiveren van vertrouwen en de intrinsieke motivatie en de beroepstrots van instellingen om hun taken naar behoren uit te oefenen. AI met al kunnen wij ons vinden in de aanbevelingen die uw rekenkamer doet. lndien de gemeenteraad deze aanbevelingen overneemt, zullen wij een plan van aanpak maken hoe wij dit de komende jaren kunnen vormgeven.

verantwoorde afspraken

5 nawoord: aandachtspunten gemeenteraad Op 17 mei 2023 ontving de rekenkamer de bestuurlijke reactie van het college op dit rapport. Tabel 5-1 geeft de reacties van het college weer op de vijf aanbevelingen van de rekenkamer.

tabel 5-1: reactie college op aanbevelingen aanbeveling

reactie college

Bewerkstellig dat in subsidieovereenkomsten de komende jaren

Het college neemt deze

duidelijkere prestatieafspraken worden opgenomen. Bevorder

aanbeveling over

dit door te eisen dat subsidieaanvragers in de aanvraag duidelijk de prestaties omschrijven die zij gaan leveren. 2

Neem in subsidieovereenkomsten vanaf volgend jaar voor beide Het college neemt deze partijen duidelijke afspraken op over de manier waarop de

aanbeveling over

gesubsidieerde organisaties verantwoording af moeten leggen over de geleverde prestaties. Daarmee is beter gewaarborgd dat de jaarverantwoordingen van de organisaties voldoende inzicht bieden in de geleverde prestaties. 3

Verbeter de monitoring van prestaties van gesubsidieerde

Het college neemt deze

organisaties door aanvullende informatie te vragen op

aanbeveling over

onderdelen van de verantwoording die niet voldoende inzicht bieden in de geleverde prestaties. 4

Neem in de Algemene Subsidieverordening op dat bij subsidies

Het college neemt deze

vanaf € 50.000 een aanvraag tot vaststelling van de subsidie

aanbeveling over

een controleverklaring moet bevatten van een onafhankelijke accountant. 5

Maak aanvullende afspraken met Enver en met andere

Het college neemt deze

opdrachtnemers die deelnemen aan de raamovereenkomst voor aanbeveling over OVO/SMW, over het afhandelen van klachten, het melden en afhandelen van incidenten en het onderzoeken van klanttevredenheid.

Zoals zichtbaar in de tabel, neemt het college alle aanbevelingen van de rekenkamer over. Het college plaatst de kanttekening dat het produceren van verantwoordingsinformatie nog niet betekent dat ook verantwoordelijkheid wordt genomen en dat prestatiesturing niet ‘automatisch’ leidt tot betere prestaties. Naar aanleiding hiervan merkt de rekenkamer op dat dit onderzoek gaat over de subsidierelatie tussen de gemeente en subsidiënten. De rekenkamer heeft niet gesteld dat verbetering van de afspraken en de verantwoording daarover automatisch leiden

verantwoorde afspraken

tot betere prestaties; wel dat het noodzakelijk is om beter inzicht te krijgen en de gemeenteraad beter inzicht te bieden. Of en op welke wijze andere vormen van sturing effectief kunnen worden ingezet om de prestaties te verbeteren, heeft de rekenkamer niet onderzocht.

verantwoorde afspraken

nota van bevindingen

1 inleiding aanleiding Gemeenten besteden veel taken uit aan andere partijen. Het gaat daarbij niet alleen om ondersteunende werkzaamheden ten behoeve van de gemeentelijke organisatie zelf, maar ook om (onderdelen van) belangrijke maatschappelijke taken voor de inwoners, zoals bepaalde zorgtaken, kunst en cultuur en sport- en spelactiviteiten voor kinderen. Deze partijen dienen met de uitvoering van deze maatschappelijke taken op diverse manieren bij te dragen aan de gezondheid, het welzijn en educatie van inwoners. Er zijn verschillende manieren waarop de gemeente deze maatschappelijke taken kan uitbesteden aan andere partijen. Eén daarvan is subsidieverlening. Het is daarbij van belang dat organisaties die de maatschappelijke taken uitvoeren de prestaties leveren die de gemeente voor ogen heeft, binnen het gestelde subsidiebudget. De gemeente moet daarom adequaat op deze afspraken sturen, bijvoorbeeld door duidelijke afspraken te maken over het budget en de prestaties die daarvoor worden verwacht en door vervolgens te controleren in hoeverre die prestaties daadwerkelijk worden geleverd. Daarmee is subsidieverlening bestuurlijk en maatschappelijk een belangrijk onderwerp. In 2021 verstrekte de gemeente Krimpen aan den IJssel in totaal € 7,7 mln.

aan subsidies, dit is bijna 10% van de totale lasten van dat jaar van alle gemeentelijke programma’s (zie verder paragraaf 1-3 over de financiële context).2 Gezien het bestuurlijke, maatschappelijke en financiële belang heeft de rekenkamer onderzoek verricht naar subsidieverlening door de gemeente Krimpen aan den IJssel.

het subsidieproces Op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten gemeenten een verordening opstellen waarin staat voor welke activiteiten zij subsidie kunnen verstrekken.3 De gemeente Krimpen aan den IJssel heeft de wijze waarop zij subsidie verstrekt, vastgelegd in de Algemene Subsidieverordening (ASV) uit 2018.4 Eerder hanteerde de gemeente naast de subsidieverordening nog een beleidskader. Per 2018 hanteert de gemeente alleen nog de verordening.5 De gemeente verleent drie verschillende soorten subsidie, te weten:  Budgetsubsidie: een structurele subsidie waarbij de instelling een bedrag krijgt toegewezen om tevoren overeengekomen prestaties te leveren. Veelal betreft het

2 € 7,72 mln. / € 80,81 mln. * 100 = 9,55% afgerond 10%; getallen zijn afgeleid uit het jaarverslag 2021. Gemeente Krimpen aan den IJssel, ‘Jaarrekening 2020’, vastgesteld op 8 juli 2021, p.117 en p.158. 3 Artikel 4:23 Algemene wet bestuursrecht. 4 Gemeente Krimpen aan den IJssel, ‘Algemene subsidieverordening 2018’, 15 maart 2018. 5 In 2019 zijn de subsidies nog conform de oude verordening verleend omdat de nieuwe verordening nog niet bekend was bij de aanvragers van de subsidie.

verantwoorde afspraken

hier professionele instellingen. Aan de aanvraag tot subsidieverlening moet een vooraf door de gemeente geformuleerd beleid ten grondslag liggen.  Erkenningssubsidie: een structurele subsidie die wordt verstrekt als waardering voor het uitvoeren van activiteiten die ten goede komen aan de inwoners van de gemeente, veelal op basis van vrijwilligerswerk.  Projectsubsidie: een incidentele subsidie die wordt verstrekt voor een activiteit met een eenmalig/incidenteel karakter of met een afgebakende tijdsomvang.6 De verschillende subsidies moeten door de betrokken partijen jaarlijks aangevraagd worden. In figuur 1-1 is dit proces schematisch weergegeven. Onder het figuur wordt het proces nader toegelicht. figuur 1-1 subsidieproces

bron: Krimpen aan den IJssel, ‘Algemene subsidieverordening 2018’, 15 maart 2018, p. 11.

Partijen die in aanmerking willen komen voor subsidie, dienen een subsidieaanvraag in. De Algemene Subsidieverordening schrijft voor dat een aanvraag voor een structurele subsidie uiterlijk 1 juli voorafgaand aan het desbetreffende ingediend moet worden.7 De aanvraag dient onder meer te bestaan uit  een beschrijving van de activiteit;  de beoogde doelstellingen en resultaten en  een begroting voor de kosten van de activiteiten waar de subsidie voor wordt aangevraagd.

6 Gemeente Krimpen aan den IJssel, ‘Algemene subsidieverordening 2018’, 15 maart 2018, p.13. 7 Gemeente Krimpen aan den IJssel, ‘Algemene subsidieverordening 2018’, 15 maart 2018, p.4.

verantwoorde afspraken

Het college beslist of de subsidieaanvraag wordt gehonoreerd. De subsidies worden voor de tijd van één jaar verleend. Tegen dit besluit (ook wel een beschikking genoemd) staat voor de aanvrager bezwaar open. Het college sluit, indien het subsidie wil verlenen, een subsidieovereenkomst met de ontvangers. In deze overeenkomsten worden onder meer prestatieafspraken gemaakt met de subsidie-ontvangende organisatie. Na afloop van het subsidiejaar dienen de subsidieontvangers vóór 1 mei verantwoording af te leggen aan de gemeente over de subsidie. In de Algemene Subsidieverordening staat dat de jaarverantwoording over de subsidie het volgende moet bevatten:  een inhoudelijk verslag, waaruit blijkt dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht;  een jaarrekening bestaande uit een winst- en verliesrekening, balans en een toelichting op beide;  een accountantsverklaring.8 Daarnaast kunnen in de subsidieovereenkomsten aanvullende afspraken worden opgenomen over de wijze waarop de gesubsidieerde organisatie verantwoording af moet leggen over de subsidie. Aan de hand van de ingediende jaarverantwoording controleert het college of de subsidie ontvangende organisatie aan alle afspraken heeft voldaan. Indien dit het geval is, wordt de subsidie conform het voorgenomen bedrag vastgesteld.

Op het moment dat afspraken niet zijn nagekomen, wordt gekeken of hier goede redenen voor bestaan. Indien dit niet het geval is, kan bijvoorbeeld besloten worden de subsidie te korten. Ook kunnen bedragen teruggevorderd worden.9 Gedurende de looptijd van een subsidieovereenkomst kan het ook voorkomen dat er meer geld nodig is dan verwacht. In de gemeenteraad wordt het subsidieplafond vastgesteld voor een subsidie, dit is het maximale bedrag. Indien het college meer geld wil verlenen, moet zij toestemming verkrijgen van de raad.10

financiële context De jaarrekening 2021 van de Gemeente Krimpen aan den IJssel vermeldt zeven programma’s. De subsidies 2021 zijn blijkens de jaarrekening hoofdzakelijk verleend in drie van die zeven programma’s. Dit zijn de programma’s Samenleven, Preventie en Basishulp.11 Tabel 1-1 laat de verdeling van de middelen over de verschillende programma’s zien.

8 Gemeente Krimpen aan den IJssel, ‘Algemene subsidieverordening 2018’, 15 maart 2018, p.8. De genoemde bepalingen staan in artikel 20 van de verordening. 9 Interview ambtenaar. 10 Interview ambtenaar. 11 In de programma’s ‘bestuur’ en ‘dienstverlening’ zijn ook subsidies verleend, deze bedragen zijn echter zo klein dat ze in totaal afgerond op hele procenten 0% uitmaken van de totale subsidie.

verantwoorde afspraken

tabel 1-1 verleende subsidies 2021 per programma (x € 1.000)

Programma

verleend

verdeling

Samenleven

€

3.294

43%

Basishulp

€

1.216

16%

Preventie

€

3.162

41%

Overig

€

totaal

€

7.721

100%

doel- en vraagstelling doelstelling In dit onderzoek geeft de rekenkamer een beoordeling van de kwaliteit van de prestatieafspraken met gesubsidieerde organisaties. Daarnaast beoordeelt de rekenkamer hoe de gemeente de geleverde prestaties bewaakt. Hiermee beoogt de rekenkamer de raad te informeren over hoe het subsidieproces in de praktijk verloopt en, indien nodig, aanbevelingen te doen voor verbeteringen van dat proces. centrale vraag en deelvragen De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt:

In hoeverre maakt het college adequate prestatieafspraken met gesubsidieerde organisaties en bewaakt het voldoende dat de prestaties die met de subsidieverlening worden beoogd ook worden geleverd? De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1 In hoeverre maakt het college adequate prestatieafspraken met de subsidie ontvangende organisaties? 2 In hoeverre beschikt het college over adequate informatie over de geleverde prestaties van gesubsidieerde organisaties? 3 Bewaakt het college voldoende dat de geleverde prestaties overeenkomen met de prestatieafspraken?

afbakening onderzoeksperiode Het onderzoek richt zich op de subsidieverlening, verantwoording en bewaking in de jaren 2019 tot en met 2021. Daarnaast is voor het jaar 2022 de subsidieverlening meegenomen in het onderzoek. De verantwoording over 2022 is niet meegenomen. Op deze wijze zijn in het onderzoek zowel een ‘gewoon’ jaar meegenomen (2019), als jaren waarin de coronacrisis invloed kan hebben op de door de subsidie ontvangende organisaties geleverde prestaties (2020 en 2021).

verantwoorde afspraken

selectie casussen De rekenkamer onderzoekt de subsidieverlening van de gemeente Krimpen aan den IJssel aan de hand van de subsidieverlening aan drie organisaties. De rekenkamer heeft bij de selectie rekening gehouden met de volgende criteria:  Het onderzoek richt zich op subsidies met een substantiële financiële omvang. Om die reden zijn bijvoorbeeld geen erkenningssubsidies geselecteerd. Die betreffen namelijk relatief kleine bedragen.  De rekenkamer onderzoekt één subsidie uit elk van de drie programma’s waarin de gemeente de meeste subsidies heeft verleend, namelijk Samenleven, Preventie en Basishulp (zie ook paragraaf 1-1).12 Aan de hand van het subsidieoverzicht in de gemeentelijke jaarrekening heeft de rekenkamer de volgende drie budgetsubsidies geselecteerd voor het onderzoek.13 In tabel 1-2 is per organisatie de omvang van de budgetsubsidie in 2021 weergegeven. tabel 1-2: overzicht voor onderzoek geselecteerde subsidies

ontvangende organisatie en programma

verleend bedrag

aandeel in totaal

202114

subsidies

Enver (Basishulp)

€

923.423

12%

Streekmuseum Krimpenerwaard (Samenleven)

€

136.879

Synerkri (Samenleven, Preventie) 15

€ 1.265.029

16%

totaal verleend selectie

€ 2.325.331

30%

In de tabel is zichtbaar dat de drie geselecteerde subsidies in totaal 30% beslaan van het totaal bedrag aan door de gemeente verleende subsidies in 2021 (ruim € 7,7 mln, zie tabel 1-1).

aanpak algemeen In de uitvoering van dit onderzoek heeft de rekenkamer beleidsstukken en andere gemeentelijke documenten bestudeerd. Ook zijn subsidieovereenkomsten, monitoringsrapportages en verantwoordingsdocumentatie van subsidie ontvangende organisaties bestudeerd en verslagen van overleggen tussen deze organisaties en de gemeente.

12 Een extra reden om de subsidie aan Synerkri mee te nemen in dit onderzoek, is dat uit de stemkastsessie van raadsleden met de rekenkamer naar voren kwam dat onder raadsleden behoefte bestaat aan meer inzicht in de subsidieverlening aan deze organisatie. 13 Gemeente Krimpen aan den IJssel, ‘Jaarrekening 2020’, vastgesteld op 8 juli 2021, p.95. 14 De bedragen in de tabel zijn afgerond op duizendtal. 15 Synerkri ontving in 2020 meerdere subsidies uit verschillende programma’s. Uit nadere specificatie van de betrokken ambtenaren blijkt dat Synerkri structurele subsidie ontving voor de binnensportaccommodaties (€ 393.311), huurcompensatie (€ 461.541) en combinatiefunctionarissen (€ 391.223). Hiernaast ontving zij ook projectsubsidie voor de cultuurcoach (€21.058) en de website voor de cultuuragenda (€5.000) en voor de cultuurwerkplaats (€50.000). In totaal ontving Synerkri € 1.322.133 aan subsidie.

verantwoorde afspraken

Daarnaast heeft de rekenkamer interviews gehouden met bij de subsidieverlening en het beleid betrokken gemeentelijke ambtenaren en met medewerkers van de subsidie ontvangende organisaties. Meer informatie over de uitvoering van het onderzoek is te vinden in de onderzoeksverantwoording (bijlage 1). normen Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen heeft de rekenkamer normen gehanteerd. In de onderzoeksverantwoording (bijlage 1) is het gehanteerde normenkader weergegeven. Verder staat in het begin van ieder casushoofdstuk (de hoofdstukken 2 tot en met 4) een tabel waarin voor elke norm is aangegeven in welke paragraaf de betreffende norm wordt getoetst.

leeswijzer Deze nota van bevindingen bevat de analyses en feiten die relevant zijn voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen. Hoofdstuk 2 behandelt de subsidieverlening-, verantwoording en bewaking van de subsidie aan Enver. In hoofdstuk 3 komen de subsidieverlening-, verantwoording en bewaking van de subsidie aan het Streekmuseum aan bod. Ten slotte komt in hoofdstuk 4 de subsidieverlening-, verantwoording en bewaking van de subsidie aan Synerkri aan de orde. Hoofdstuk 5 omvat een analyse van overeenkomsten en verschillen in de bevindingen uit de drie casussen. In bijlage 1 is de onderzoeksverantwoording opgenomen. Bijlage 2 bevat een overzicht met gebruikte documenten. Bijlage 3 bevat een lijst met gebruikte afkortingen. gekleurde kaders In de nota zijn op meerdere pagina’s roze gekleurde tekstblokken te vinden. Deze tekstblokken bevatten nadere informatie of uitleg, bijvoorbeeld over in de hoofdtekst gebruikte begrippen.

verantwoorde afspraken

2 Enver inleiding In dit hoofdstuk wordt de subsidieverstrekking aan de stichting Enver behandeld aan de hand van de drie onderzoeksvragen (zie paragraaf 1-4). Stichting Enver is in 2018 opgericht en is een fusie van de drie jeugdhulporganisaties Flexus Jeugdplein, Stek Jeugdhulp en Trivium Lindenhof. In paragraaf 2-2 wordt de beleidsmatige en financiële context van de subsidie aan Enver toegelicht. In paragraaf 2-3 worden de prestatieafspraken beoordeeld die bij het verstrekken van de subsidie zijn gemaakt, waaronder ook de afspraken over verantwoording door Enver over het realiseren van die prestatieafspraken. In paragraaf 2-4 wordt de verantwoording van Enver beoordeeld en de wijze waarop de gemeente, mede aan de hand van die verantwoording, de uitvoering van de prestatieafspraken heeft bewaakt. Paragraaf 2-5 behandelt de wijzigingen in 2022. Zoals in die paragraaf wordt toegelicht, is in dat jaar geen subsidie meer verleend aan Enver, maar heeft de gemeente de inzet van medewerkers van Enver ingekocht via een raamovereenkomst, waarbij ook andere aanbieders dan Enver zijn toegelaten. In de paragraaf beschrijft de rekenkamer welke van de in de vorige paragrafen geconstateerde knelpunten in de subsidieovereenkomsten ook terugkomen in de inkoopovereenkomst. In tabel 2-1 is per onderzoeksvraag weergegeven in welke paragraaf deze wordt behandeld.

Ook is daarbij aangegeven in welke (sub)paragraaf de normen worden getoetst die de rekenkamer hanteert bij het beantwoorden van de onderzoeksvragen.

verantwoorde afspraken

tabel 2-1: onderzoeksvragen en gehanteerde normen per paragraaf Onderzoeksvraag

paragraaf

norm

1. In hoeverre maakt het college adequate

2-3-1

 In de subsidieovereenkomst zijn prestatieafspraken

prestatieafspraken met de subsidie ontvangende

opgenomen.

organisaties?

 De prestatieafspraken sluiten logisch aan bij het beleid van de gemeente. 2-3-2

 De prestatieafspraken maken voldoende duidelijk welke prestaties de subsidie ontvangende organisatie moet leveren.

2-3-3

 In de subsidieovereenkomst zijn afspraken opgenomen over wijze en frequentie van rapportage aan het college over de geleverde prestaties.  De afspraken over rapportage waarborgen in opzet dat het college hiermee tijdig en voldoende inzicht krijgt in de geleverde prestaties.

2. In hoeverre beschikt het college over adequate

2-4

informatie over de geleverde prestaties van

 Het college beschikt tijdig over de in de subsidieovereenkomst afgesproken rapportages.

gesubsidieerde organisaties?

 De rapportages bieden het college voldoende informatie om inzicht te krijgen in de geleverde prestaties.

3. Bewaakt het college voldoende dat de geleverde

2-4

prestaties overeenkomen met de prestatieafspraken?

 Indien de subsidie ontvangende organisaties de rapportages niet op de afgesproken tijd en wijze aanleveren, neemt het college gepaste stappen richting de subsidie ontvangende organisaties om de rapportages alsnog te ontvangen.  Het college monitort voldoende of de prestaties voldoen aan de in de overeenkomst vastgelegde prestatieafspraken.  Indien de prestaties niet voldoen aan de gemaakte afspraken neemt het college gepaste stappen richting de subsidie ontvangende organisaties.

beleidsmatige en financiële context totstandkoming en achtergrond De drie jeugdhulporganisaties waar Enver uit is voorgekomen (Flexus Jeugdplein, Stek Jeugdhulp en Trivium Lindenhof) ontvingen vóór 2019 al subsidie voor inzet van jeugdhulpverleners in de gemeente Krimpen aan den IJssel.16 De subsidierelatie van de gemeente met Enver dateert van 2019. In 2019, 2020 en 2021 heeft de gemeente jaarlijks twee subsidies verleend aan de stichting Enver, een subsidie ‘Krimpen Sociaal Team’ en een subsidie ‘Opvoed- en

16 Interview ambtenaren.

verantwoorde afspraken

Opgroeiondersteuning en schoolmaatschappelijk werk’. Beide subsidies worden hierna nader toegelicht. Krimpen Sociaal Team Het Krimpen Sociaal Team (hierna: KST) biedt aan inwoners van Krimpen aan den IJssel ondersteuning en hulpverlening bij complexe, meervoudige problematiek. Het KST biedt ondersteuning zoals jeugd- en opvoedhulp, cliëntondersteuning, maatschappelijk werk en (specialistische) geestelijke gezondheidszorg.17 Het KST is door de gemeente in 2015 opgericht bij de invoering van de decentralisatie van de jeugdhulp. Het KST is niet alleen gericht op jeugdhulp, maar op hulpverlening in complexe situaties aan cliënten “van 0 tot 100 jaar”.18 Om die hulpverlening uit te voeren, zijn medewerkers van meerdere zorg- en welzijnsorganisaties, waaronder medewerkers van Enver, gedetacheerd aan het KST. De toewijzing van cliëntcasussen heeft de gemeente binnen het KST belegd bij twee ‘procesregisseurs’ die in dienst zijn van de gemeente. Jeugdhulpverlening is dus één van de taken van het KST. Het gaat daarbij om het lokale deel van de jeugdhulp (ook wel ‘basishulp’ genoemd). Specialistische jeugdhulp is geen taak van het KST. Wel kan het KST zo nodig specialistische jeugdhulp inschakelen.

Specialistische jeugdhulp wordt regionaal ingekocht en georganiseerd via de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (GRJR), een intergemeentelijk samenwerkingsverband waar de gemeente Krimpen aan deelneemt. De gemeente heeft subsidie verleend voor de inzet van jeugdhulpverleners van Enver in het KST. In de subsidieovereenkomsten KST worden de taken van de medewerkers van Enver die in het KST worden ingezet, op hoofdlijnen omschreven:

taken KST “Het Krimpens Sociaal Team levert basishulp. Doel van het Krimpens Sociaal Team is het stabiliseren en/of het oplossen van complexe meervoudige problematiek bij inwoners en/of gezinnen. Het team biedt hulp, waarbij een integrale werkwijze noodzakelijk is. Het team werkt vanuit het principe één plan, één gezin, één regisseur.(…) De hulpverlener brengt de vraag in kaart en organiseert passende hulp.”19

opvoed- en opgroeiondersteuning en schoolmaatschappelijk werk Daarnaast verleent de gemeente subsidie voor het bieden van opvoed- en opgroeiondersteuning (OVO) en schoolmaatschappelijk werk (SMW). Deze subsidie heeft de gemeente verleend voor de inzet van gezinscoaches, pedagogen en schoolmaatschappelijk werkers van Enver in ‘KrimpenWijzer’. Krimpenwijzer is een door de gemeente opgerichte netwerkorganisatie, waar inwoners terecht kunnen met vragen en voor ondersteuning op het gebied van welzijn, zorg, opvoeden en opgroeien. Net als het KST (zie hiervoor) is KrimpenWijzer

17 https://www.krimpenwijzer.nl/professionals/, geraadpleegd op 30 november 2022. 18 Interview ambtenaren. 19 Gemeente Krimpen aan den IJssel en Enver, Subsidieovereenkomst 2019 ‘Basishulp Sociaal Team’, 12 december 2018; Gemeente Krimpen aan den IJssel en Enver, Subsidieovereenkomst 2020 ‘Basishulp Sociaal Team’, 17 december 2019.

verantwoorde afspraken

Rekenkamer

Krimpen aan den IJssel

verantwoorde afspraken

er voor inwoners van alle leeftijden en dus niet alleen voor jeugd. En net als in het KST zijn aan KrimpenWijzer medewerkers van meerdere zorg- en welzijnsorganisaties gedetacheerd, waaronder medewerkers van Enver. De taken van de medewerkers van Enver binnen KrimpenWijzer zijn specifiek gericht op jeugd en betreffen opvoed- en opgroeiondersteuning en schoolmaatschappelijk werk. De subsidieverlening voor schoolmaatschappelijk werk en opvoedkundige hulp vindt in de gemeente al langere tijd plaats, al voor de decentralisatie van de jeugdhulp in 2015. In de subsidieovereenkomsten OVO/SMW zijn de taken van de pedagogen, de ‘coaching on the job’ en de schoolmaatschappelijk werkers in algemene termen omschreven.

taken OVO en SMW De taken van de pedagogen zijn op hoofdlijnen omschreven als:20  het bieden van pedagogische advisering, ondersteuning en informatie aan ouders met kinderen c.q. jongeren met opvoedingsvragen;  het bieden van consultatie en advies aan medeopvoeders in het 2e en 3e opvoedmilieu;  het analyseren en signaleren van problemen in de opvoeding en zo nodig multidisciplinair ondersteunen van uit de KrimpenWijzer hetzij het Krimpens Sociaal Team;  Het leveren van een bijdrage aan de ontwikkeling van opvoedingsondersteunende activiteiten;  Het organiseren van de trainingen en themabijeenkomsten in het kader van opvoedondersteuning, voor zowel kinderen, jongeren, ouders, (mede)opvoeder en professionals. De taken van de ‘coaching on the job’ zijn als volgt omschreven: “samengevat onder meer: coach met ervaring brengt opvoedexpertise naar kinderopvang en peutergroepen, het liefst in combinatie met onderwijs. De coach verleent hulp 'onder handbereik’”.21 De taken van het SMW zijn als volgt omschreven:  ondersteuning en deskundigheidsbevordering aan de school;  hulpverlening aan ouders en kinderen met lichte vormen van psychosociale hulp, advies en ondersteuning aan leerlingen en hun ouders;  eerste opvang c.q. crisisinterventies bij acute crisissituaties.22

beleid Het KST en KrimpenWijzer zijn gemeentelijke voorzieningen in het sociaal domein. De gemeenteraad heeft het beleid voor het sociaal domein vastgelegd in het Beleidsplan sociaal domein 2015- 2019 ‘Kracht van Krimpen’ en daarna in een nieuw Beleidsplan sociaal domein 2020-2025 ‘Krachtig verder’.23 In die beleidsplannen staan de maatschappelijke effecten die de gemeente met het beleid beoogt. Voor jeugd zijn

20 Gemeente Krimpen aan den IJssel en Enver, Subsidieovereenkomst 2019 ‘Opvoed- en opgroeiondersteuning (opvoedondersteuning en schoolmaatschappelijk werk)’ , 12 december 2018; Gemeente Krimpen aan den IJssel en Enver, Subsidieovereenkomst 2020 ‘Opvoed- en opgroeiondersteuning (opvoedondersteuning en schoolmaatschappelijk werk)’, 17 december 2019. 21 Gemeente Krimpen aan den IJssel en Enver, Subsidieovereenkomst 2019 ‘Opvoed- en opgroeiondersteuning (opvoedondersteuning en schoolmaatschappelijk werk)’ , 12 december 2018; Gemeente Krimpen aan den IJssel en Enver, Subsidieovereenkomst 2020 ‘Opvoed- en opgroeiondersteuning (opvoedondersteuning en schoolmaatschappelijk werk)’, 17 december 2019. 22 Idem. 23 Gemeente Krimpen aan den IJssel, ‘Beleidsplan sociaal domein 2015- 2019, Kracht van Krimpen’, ongedateerd; Gemeente Krimpen aan den IJssel, ‘Beleidsplan sociaal domein 2020-2025, Krachtig verder’, 15 oktober 2020.

verantwoorde afspraken

beoogde effecten bijvoorbeeld het terugdringen van kindermishandeling en schoolverzuim. Verder staat in het beleidsplan onder meer hoe de gemeente samen met maatschappelijke organisaties de ondersteuning van inwoners in het sociaal domein wil organiseren. Verder heeft het college van Burgemeester en Wethouders (B en W) twee beleidsregels vastgesteld die specifiek zijn gericht op het KST en OVO/SMW. Dit zijn de ‘Beleidsregel subsidiëring 2019, 5.0 subsidiëring Krimpen Sociaal Team’ en de ‘Beleidsregel subsidiëring 2019, 4.5 Opvoed- en opgroeiondersteuning’.24 In die beleidsregels staat onder meer dat het KST en KrimpenWijzer een bijdrage moeten leveren aan de maatschappelijke effecten die de gemeente met het beleidsplan ‘Kracht van Krimpen’ beoogt. In de beleidsregels staat dat organisaties die deelnemen aan het KST en KrimpenWijzer de uitgangspunten en doelstellingen van het gemeentelijk beleid moeten onderschrijven. Daarnaast staat in de beleidsregels dat deelnemende organisaties aan het KST en KrimpenWijzer moeten voldoen aan een reeks kwaliteitseisen en randvoorwaarden, die als bijlage bij de beleidsregel zijn gevoegd.25 Bij de subsidieverlening moeten organisaties schriftelijk bevestigen dat ze aan de randvoorwaarden en eisen uit de beleidsregel voldoen.

De bepalingen in de beleidsregels kunnen daarmee worden beschouwd als onderdeel van de gemaakte afspraken met organisaties die subsidie ontvangen. Bij deze bepalingen gaat het bijvoorbeeld om eisen aan medewerkers, zoals een passende opleiding en het beschikken over een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) en om eisen met betrekking tot het verstrekken van informatie aan de gemeente. Op deze eisen wordt in paragraaf 2-3 nader ingegaan. financieel In onderstaande tabel is weergegeven welke subsidiebedragen de gemeente aan Enver heeft verleend voorafgaand aan de subsidiejaren 2019 tot en met 2021 en op welk bedrag de gemeente de subsidie na afloop van die subsidiejaren heeft vastgesteld.

tabel 2-2: subsidies aan Enver in 2019 t/m 2021

subsidie

2019

2020

2021

verleend

vastgesteld

verleend

vastgesteld

verleend

vastgesteld

KST

€ 599.504

€ 521.372

€ 608.497

€ 607.391

€ 617.625

€ 602.177

OVO en SMW

€ 294.146

€ 288.846

€ 301.279

€ 302.385

€ 305.798

€ 305.472

totaal

€ 893.650

€ 810.218

€ 909.776

€ 923.423

€ 907.649

Bronnen: Subsidieovereenkomsten 2019, 2020 en 201 gemeente Krimpen aan den IJssel en Enver ‘basishulp sociaal team’ en ‘opvoed- en opgroeiondersteuning’ ; Beschikkingen vaststellingen subsidies 2019, 2020 en 2021 ‘basishulp sociaal team’ en ‘opvoed- en opgroeiondersteuning’.

nnen: De vastgestelde subsidie was in 2019 en 2021 lager dan de verleende subsidie. Reden hiervoor is dat Enver in 2019 en 2021 minder fte’s heeft ingezet dan in de

24 Gemeente Krimpen aan den IJssel, ‘Beleidsregel subsidiëring 2019, 5.0 subsidiëring Krimpen Sociaal Team’, ongedateerd; Gemeente Krimpen aan den IJssel, ‘Beleidsregel subsidiëring 2019, 4.5 Opvoed- en opgroeiondersteuning’, ongedateerd. 25 Gemeente Krimpen aan den IJssel, ‘Beleidsregel subsidiëring 2019, 5.0 subsidiëring Krimpen Sociaal Team’, ongedateerd, p.2.

verantwoorde afspraken

subsidieovereenkomst was overeengekomen. Dit wordt verder toegelicht in de paragraaf 2-4-2. Zoals in hoofdstuk 1 is vermeld, besloeg het aan Enver in 2021 verleende subsidiebedrag 12% van het totaalbedrag dat de gemeente in 2021 aan subsidies verleende (zie de tabel in paragraaf 1-5-2).

gemeentelijke uitgaven jeugdhulp Het overgrote deel van de uitgaven van de gemeente aan jeugdhulp in 2020 valt niet onder het gemeentelijk programma Basishulp, maar onder het gemeentelijk programma Individuele hulp. Binnen dat programma bedroegen de uitgaven van de gemeente Krimpen aan den IJssel aan jeugdhulp in 2020 € 9,7 mln. De jeugdhulp in dat programma wordt niet via subsidie gefinancierd. Het betreft specialistische jeugdhulp die, zoals in paragraaf 2-2-1 is vermeld, regionaal wordt ingekocht via de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond.

subsidieverlening opbouw subsidieovereenkomst en aansluiting bij beleid opbouw subsidieovereenkomst Voor de subsidiejaren 2019, 2020 en 2021 heeft Enver voorafgaand aan het betreffende subsidiejaar een schriftelijke aanvraag ingediend bij de gemeente voor beide subsidies.26 Vervolgens heeft de gemeente in beide jaren een besluit genomen tot verlening van de subsidies.27 In elk van de genoemde jaren is als bijlage bij het besluit een subsidieovereenkomst gevoegd, die Enver vervolgens heeft ondertekend.28 Voor beide subsidies wordt de omvang van de verleende subsidie bepaald door twee variabelen, namelijk het aantal fte’s medewerkers van Enver dat de gemeente wil inzetten en het tarief per fte. Voor beide subsidies bepaalt de gemeente hoeveel fte ze wil inzetten. De tarieven voor jeugdhulp (waaronder die voor de lokale jeugdhulp die het KST verleent) worden regionaal vastgesteld door de samenwerkende gemeenten in de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond, waar Krimpen aan deelneemt. De tarieven voor OVO en SMW zijn volgens betrokken ambtenaren vastgesteld op basis van historische gegevens toen de jeugdhulp nog stadsregionaal werd

26 Enver, brief ‘Subsidie-aanvraag 2019’, 26 juni 2018; Enver, brief ‘Subsidie-aanvraag 2020’, 25 juni 2019; Enver, brief ‘Subsidie-aanvraag 2021’, 29 juni 2020. 27 Gemeente Krimpen aan den IJssel, brief aan Enver, ‘Budgetsubsidie Enver 2019’, ongedateerd; Gemeente Krimpen aan den IJssel, brief aan Enver, ‘Budgetsubsidie Enver 2020’, 26 februari 2020; Gemeente Krimpen aan den IJssel, brief aan Enver, ‘Budgetsubsidie Enver 2021’, 21 december 2020. 28 Gemeente Krimpen aan den IJssel en Enver, Subsidieovereenkomst 2019 ‘Basishulp Sociaal Team’, 12 december 2018; Gemeente Krimpen aan den IJssel en Enver, Subsidieovereenkomst 2019 ‘Opvoed- en opgroeiondersteuning (opvoedondersteuning en schoolmaatschappelijk werk)’, 12 december 2018; Gemeente Krimpen aan den IJssel en Enver, Subsidieovereenkomst 2020 ‘Basishulp Sociaal Team’, 17 december 2019; Gemeente Krimpen aan den IJssel en Enver, Subsidieovereenkomst 2020 ‘Opvoed- en opgroeiondersteuning (opvoedondersteuning en schoolmaatschappelijk werk)’, 17 december 2019. Gemeente Krimpen aan den IJssel en Enver, Subsidieovereenkomst 2021 ‘Opvoed- en opgroeiondersteuning (opvoedondersteuning en schoolmaatschappelijk werk)’, 31 december 2020; Gemeente Krimpen aan den IJssel en Enver, Subsidieovereenkomst 2021 ‘Basishulp Sociaal Team’, 31 december 2020.

verantwoorde afspraken

georganiseerd. De rekenkamer heeft dit niet zelf vast kunnen stellen. Deze tarieven worden jaarlijks geïndexeerd.29 aansluiting bij beleid Zoals in paragraaf 2-2-2 staat, moeten organisaties bij de subsidieverlening schriftelijk bevestigen dat ze aan de in die paragraaf genoemde beleidsregels voldoen. Zoals in die paragraaf ook al is vermeld, staat in die beleidsregels dat organisaties die deelnemen aan het KST en KrimpenWijzer de uitgangspunten en doelstellingen van het gemeentelijk beleid moeten onderschrijven. In de subsidieovereenkomsten 2019, 2020 en 2021 is opgenomen dat Enver zich conformeert aan die beleidsregels. Daarmee sluiten de in de overeenkomsten gemaakte afspraken formeel aan bij het beleid van de gemeente. Inhoudelijk zijn de taken van zowel het KST als OVO/SMW in brede zin gericht op psychosociale hulpverlening aan jeugd en/of ouders. De kern van de prestatieafspraken in de subsidieovereenkomsten met Enver is de inzet van hulpverleners die deze hulp bieden. Dit sluit aan bij het beleid van de gemeente in het sociaal domein (paragraaf 2-2-2).

prestatieafspraken en overige eisen overeenkomst en uitvoeringsvoorwaarden De prestatieafspraken die de gemeente in 2019, 2020 en 2021 met Enver heeft gemaakt zijn voor beide subsidies vastgelegd in de subsidieovereenkomsten. Daarnaast is bij elke subsidieovereenkomst een bijlage gevoegd met ‘uitvoeringsvoorwaarden’, waarin eisen zijn vastgelegd waar Enver aan moet voldoen. Daarmee vormen deze voorwaarden onderdeel van de overeenkomst. Er zijn afspraken opgenomen over:  de formatie (aantal fte’s);  specifieke activiteiten;  klanttevredenheid;  eisen aan medewerkers;  eisen aan de organisatie. Hierna worden de afspraken over deze onderwerpen afzonderlijk toegelicht en beoordeeld.

duidelijke prestatieafspraken In deze paragraaf toetst de rekenkamer of de prestatieafspraken voldoende duidelijk maken welke prestaties de subsidie ontvangende organisatie moet leveren (de derde norm in tabel 2-1). Deze norm vergt enige toelichting, zie daarvoor de onderzoeksverantwoording (bijlage 1).

In de toelichting wordt onder meer aangegeven in welke jaren de betreffende afspraken zijn gemaakt in de subsidieovereenkomsten en of afspraken per jaar eventueel verschillen. Als de afspraak of eis geldt voor zowel 2019, 2020 als 2021, dan

29 Interview ambtenaren.

verantwoorde afspraken

worden geen specifieke jaren genoemd, maar wordt hierna volstaan met een verwijzing naar ‘de subsidieovereenkomsten’. formatie De kern van de prestatieafspraken voor beide subsidies is het aantal door Enver te leveren fte’s. Die fte’s zijn in de overeenkomsten opgenomen. In tabel 2-3 is de omvang weergegeven van de in de subsidieovereenkomsten opgenomen formatie. tabel 2-3: formatie KST en OVO/SMW in subsidieovereenkomsten 2019, 2020 en 2021 subsidie Krimpen Sociaal Team

formatie in fte 6,35 jeugd en gezinscoaches 0,36 gedragswetenschappelijke ondersteuning

OVO/ SMW

0,5

pedagogisch adviseur HBO

0,44 academisch pedagoog 0,57 coaching on the job 1,81 schoolmaatschappelijk werk30 Bron: Subsidieovereenkomsten KST en OVO/SMW 2019, 2020 en 2021.

Gelet op het bovenstaande zijn duidelijke afspraken gemaakt over inzet van medewerkers van Enver voor de gemeente. specifieke activiteiten De rekenkamer heeft bij het bestuderen van de subsidieovereenkomsten ook gekeken of naast de algemene taakomschrijving (zie par 2-2-1) afspraken zijn gemaakt over specifieke activiteiten die de gemeente in het betreffende subsidiejaar van medewerkers van Enver verwacht. De subsidieovereenkomsten KST bevatten geen afspraken hierover. De subsidieovereenkomsten OVO/SMW bevatten wel afspraken over specifieke activiteiten, namelijk de volgende:  themabijeenkomsten en opvoedcursussen organiseren op basis van een opvoedkalender op voorstel van de procesregisseur jeugd;  activiteiten organiseren tijdens de landelijke week van de opvoeding, hetzij een bijdrage leveren aan de bijeenkomsten kracht van Krimpen in samenwerking met de andere partners. In de overeenkomsten staat niet hoeveel themabijeenkomsten en opvoedcursussen moeten worden georganiseerd en ook niet hoeveel activiteiten moeten worden georganiseerd tijdens de landelijke week van de opvoeding. Daarmee zijn over deze specifieke activiteiten geen duidelijke prestatieafspraken gemaakt.

klanttevredenheid In de overeenkomsten OVO/SMW staat dat de cliënten “voor het merendeel” tevreden moeten zijn, zowel over de opvoedingsondersteuning, de coaching on the job en het schoolmaatschappelijk werk. Voor het schoolmaatschappelijk werk staat er verder dat ook de scholen “voor het merendeel” tevreden moeten zijn. Het is de rekenkamer niet duidelijk wat in de overeenkomsten wordt bedoeld met de zinsnede “voor het merendeel”. Wordt bedoeld dat meer dan de helft van de cliënten tevreden moeten zijn over de hulpverlening? Of dat alle cliënten redelijk tevreden

30 In 2019 was de formatie een fractie lager dan 1,81 fte, namelijk 1,78 fte.

verantwoorde afspraken

moeten zijn? Ook is niet duidelijk hoe de mate van klanttevredenheid moet worden vastgesteld. Zo staat er niet dat er een klanttevredenheidsonderzoek moet worden uitgevoerd. Naar het oordeel van de rekenkamer is dus geen duidelijke afspraak gemaakt over klanttevredenheid over OVO/SMW. Het meten van de klanttevredenheid over het KST is een verantwoordelijkheid van de gemeente zelf. De gemeente heeft desgevraagd aangegeven dat het zelf jaarlijks klanttevredenheidsonderzoeken laat uitvoeren.31 Uit de rapportages die de rekenkamer hierover van de gemeente heeft ontvangen, blijkt dat in opdracht van de gemeente in 2019, 2020 en 2021 inderdaad onderzoek is gedaan naar klanttevredenheid van cliënten van jeugdhulp, waarin ook specifiek wordt ingegaan op de tevredenheid van cliënten over hulp van het KST.32 eisen aan medewerkers In de uitvoeringsvoorwaarden die als bijlagen bij de overeenkomsten KST zijn gevoegd, staan naast meer algemene geformuleerde functie-eisen (zoals “flexibel” en “verbindend”) ook een aantal specifieke eisen aan medewerkers van het KST. Zo wordt onder meer geëist dat medewerkers zijn ingeschreven in het landelijk register voor Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg (BIG) en dat zij bij indiensttreding bij Enver een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) moeten hebben overlegd.

Ook in de uitvoeringsvoorwaarden bij de overeenkomsten OVO/SMW staan enkele concrete eisen aan medewerkers, waaronder beroepsregistratie en het beschikken over een VOG. Daarmee zijn zowel voor KST als voor OVO/SMW in de overeenkomsten duidelijke eisen gesteld aan medewerkers van Enver. eisen aan organisatie In de uitvoeringsvoorwaarden van de overeenkomsten KST en die van OVO/SMW staan een aantal specifieke eisen waar Enver aan moet voldoen. Zo moet Enver volgens die voorwaarden beschikken over een klachtenregeling, een agressieprotocol en een meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling. Daarmee zijn zowel voor KST als voor OVO/SMW in de overeenkomsten duidelijke eisen gesteld aan Enver als organisatie. afspraken over verantwoording In deze paragraaf wordt beoordeeld in hoeverre in de subsidieovereenkomst adequate afspraken zijn gemaakt over de manier waarop Enver verantwoording moet afleggen aan de gemeente over de ontvangen subsidie en de geleverde prestaties. Achtereenvolgens worden in deze paragraaf de volgende onderwerpen behandeld:  jaarlijkse financiële en inhoudelijke verantwoording;  formatie;  bereik en resultaten;  specifieke activiteiten;  klanttevredenheid;

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij iBabs is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/13076204/1