Bijlage - Rekenkamer onderzoek GRJR samen op zoek naar zicht Krimpen aan den IJssel

Specialistische jeugdhulp wordt geboden aan jeugdigen met complexe hulpvragen. Deze jeugdhulp richt zich op specifieke problematiek, zoals ernstige gedragsproblemen, psychische stoornissen, verslavingsproblemen, trauma gerelateerde problemen of ontwikkelingsstoornissen. Specialistische jeugdhulp kan verschillende vormen aannemen, zoals individuele therapie, gezinsbegeleiding, dagbehandeling, residentiële zorg, psychiatrische behandeling of gespecialiseerd onderwijs. jeugdbescherming en jeugdreclassering en Veilig Thuis Jeugdbescherming, jeugdreclassering en Veilig Thuis moeten verplicht regionaal worden georganiseerd en gefinancierd, zoals vastgelegd in de Jeugdwet. In onderstaand kader staat relevante achtergrondinformatie.

41 www.jeugdhulprijnmond.nl

23

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

achtergrondinformatie jeugdbescherming, jeugdreclassering en Veilig Thuis

Jeugdbescherming richt zich op situaties waarin er sprake is van ernstige bedreigingen voor de ontwikkeling van een jeugdige, zoals mishandeling of misbruik. Bij ernstige zorgen kan een gecertificeerde instelling (GI) worden ingeschakeld. GI’s zijn door de overheid erkende organisaties die de bevoegdheid hebben om maatregelen te nemen die de veiligheid en het welzijn van de jeugdige waarborgen. De GRJR subsidieert drie GI’s, namelijk Jeugdbescherming Rotterdam Rijnmond (JBRR), de William Schrikker Stichting (WSS) en het Leger Des Heils (LdH).

Jeugdreclassering is een vorm van jeugdbescherming die gericht is op jongeren tussen de 12 en 23 jaar die in aanraking zijn gekomen met het strafrecht. Het heeft als doel om deze jongeren te begeleiden, te ondersteunen en te voorkomen dat ze opnieuw strafbare feiten plegen. Jeugdreclassering wordt ook door GI’s uitgevoerd.

Het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling (Veilig Thuis) ontvangt meldingen over huiselijk geweld en kinder- en ouderenmishandeling en geeft daarbij advies en ondersteuning. Veilig Thuis kan, bijvoorbeeld bij acute onveilige situaties, direct jeugdhulp inzetten. Veilig Thuis kan een melding doorzetten naar andere (jeugd)hulpverleners, maar kan in sommige gevallen ook zelf interveniëren middels een onderzoek en voorwaarden zoals een tijdelijk huisverbod. De GRJR subsidieert voor het aanbod Veilig Thuis de organisatie Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond.

percelen Het aanbod aan bovenlokale jeugdhulp is verdeeld in zogenaamde percelen (ook opdrachten genoemd). Verschillende percelen zijn verder verdeeld in subopdrachten, zoals te zien is in tabel 3-1. tabel 3-1: percelen bovenlokale hulp type hulp

toelichting

A

pleeghulp

tijdelijk of blijvend in ander gezin wonen

B1

opname licht

opname met lichte behandeling

B2

gesloten Jeugdhulp

JeugdhulpPlus, meest intensieve vorm van jeugdhulp met opname

B3

opname intensieve behandelsetting

zwaardere behandeling met verblijf

B4

gesloten behandelsetting

zwaardere behandeling gedwongen kader (jeugdbescherming of -reclassering)

C1

gezinshuis

begeleid wonen in gezinshuis

C2

begeleid zelfstandig wonen

begeleid zelfstandig wonen

C3

beschermd wonen

veilig begeleid wonen doelgroep psychologische of psychosociale klachten

D

daghulp

ondersteuning of behandeling gedurende de dag/een dagdeel

E1

ambulante hulp

ondersteuning of behandeling op locatie zonder verblijf

E2

opt-out

categorie als jeugdige en/of ouders geen toestemming hebben gegeven om

E3

laag frequente medicatie

medicatie toedienen

I3

Landelijk Transitiearrangement (LTA)

landelijk ingekochte jeugdhulp voor uitzonderlijk aanbod

F

crisishulp

direct beschikbare hulp bij crisis, kan zowel ambulant als met verblijf zijn

overig

sinds ‘23 deels lokaal

informatie over de aard van de zorg te delen

24

samen op zoek naar zicht

sinds ’23 lokaal

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

3-3-2

wijze van contracteren De GRJR koopt regionale jeugdhulp in. Voor het merendeel van de percelen contracteert de GRJR zelf aanbieders. Dit geldt niet voor de perceel I3, perceel F en bij subopdracht B2. Hier wordt op een andere manier ingekocht of bekostigd. De wijze van inkoop bij deze uitzonderingen is beschreven in het gele kader.

uitzonderlijke wijzen van inkoop bij enkele percelen De percelen I3, F en subopdracht B2 zijn uitzonderingen op de meest gangbare manier van inkoop en bekostiging binnen de GRJR: • I3 staat voor het Landelijk Transitiearrangement (LTA). Dit is jeugdhulp die zeer specialistisch is en niet (op een doelmatige en duurzame wijze) regionaal of lokaal kan worden ingekocht. Deze wordt, bij gebrek aan een ander bovenregionaal gremium dat jeugdhulp kan inkopen, ingekocht door de VNG voor alle gemeenten/jeugdhulpregio’s. 42 • Perceel F, crisishulp wordt niet gefactureerd op basis van een toewijzing. Het dient namelijk altijd beschikbaar te zijn en wordt daarom gefinancierd met zogenaamde ‘beschikbaarheidsfinanciering’. Dit houdt in dat er voor het aantal plekken betaald wordt, ongeacht of deze allemaal bezet zijn. • Het perceel B2 is JeugdhulpPlus, oftewel gesloten opname. De GRJR heeft dit met een apart contract ingekocht bij twee aanbieders. 43

Voor de percelen A t/m E wordt er bij de inkoop gewerkt met verschillende soorten aanbieders. In 2018 en 2023 zijn hierin veranderingen geweest door vernieuwing van de inkoopcontracten. In het onderzoek is met name stilgestaan bij de situatie sinds 2023. Waar mogelijk en relevant zijn vergelijkingen gemaakt met de voorgaande inkoopperiode. Sinds 1 januari 2023 heeft de GRJR contracten met drie verschillende soorten aanbieders: systeemaanbieders, prestatie-aanbieders en flex-aanbieders (figuur 3-2). figuur 3-2: soorten aanbieders GRJR

Bron: Presentatie Hoofdlijnen Kadernota 2023 GRJR technische sessie, p. 13.

42 VNG, “Doorontwikkeling landelijke inkoop specialistische jeugdhulp,” geraadpleegd op 3 december 2024, https://vng.nl/nieuws/doorontwikkelinglandelijke-inkoop-specialistische-jeugdhulp. 43 iHub en Schakenbosch.

25

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

systeemaanbieders Van 2018 tot 2023 waren er vijftien ‘hoofdaannemers’, sinds 2023 zijn dit er zeven. Deze hoofdaannemers worden tegenwoordig ‘systeemaanbieders’ genoemd. Zij dienen alle zorg te kunnen leveren (hetzij zelf, hetzij met inzet van onderaanbieders). Systeemaanbieders hebben een prominente rol in het zorglandschap en dienen als ‘partner’ samen te werken met de gemeenten. De zeven systeemaanbieders dienen te zorgen voor een ‘dekkend zorglandschap’ voor de specialistische jeugdhulp; dit is exclusief forensische hulp. 44 Met de gekozen structuur van minder systeemaanbieders werden meerdere doelen beoogd: 45 • dat de systeemaanbieders gemakkelijk konden schakelen tussen hulpaanbod met of zonder bed, doordat zij alle zorg kunnen leveren. • dat systeemaanbieders als strategisch partner van de GRJR konden fungeren door bijvoorbeeld actief mee te denken aan het oplossen van knelpunten in het zorglandschap. • dat het bieden van hulp beter gegarandeerd wordt doordat er gewerkt wordt met minder partijen die alle zorg kunnen leveren. prestatie-aanbieders Jeugdhulp kan als onderdeel van een (voorwaardelijke) straf of maatregel worden opgelegd door een rechter aan iemand die een strafbaar feit heeft gepleegd. Dit wordt forensische jeugdhulp genoemd. Dit wordt aangeboden door prestatie-aanbieders. De GRJR heeft daarvoor acht prestatie-aanbieders gecontracteerd.

46 Prestatie-aanbieders kunnen zich inschrijven voor één of meerdere zorgpercelen. Dit betreft de percelen waarop forensische zorg wordt ingekocht; perceel B t/m E. Forensische jeugdhulp komt relatief weinig voor. Slechts 2,6% van de afgegeven toewijzingen op de percelen B-E was voor forensische jeugdhulp. 47 flex-aanbieders De GRJR heeft contracten met ongeveer twintig flex-aanbieders. Dit aantal kan nog toenemen (zie kader). Zij kunnen (tijdelijk) worden ingezet als systeem- of prestatieaanbieders geen ruimte hebben om de hulp tijdig te leveren. 48 Flexaanbieders kunnen zich inschrijven voor perceel A tot en met E. Flex-aanbieders worden nauwelijks ingezet, zo blijkt uit een evaluatie van de GRJR. 49 Dit is opvallend omdat er wel wachttijden zijn. Flex-aanbieders worden vooral ingezet bij verblijfshulp (perceel C) en af en toe bij ambulante hulp (perceel E). De beschrijving van de inzet van flex-aanbieders wordt verduidelijkt via een werkinstructie. 50

44 GRJR, Eerste Bestuursrapportage 2023 Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond Versie: Algemeen Bestuur 7 juli 2023 (2023), p. 10; GRJR, “Beschrijvend Document Systeem aanbieders,” [versie 1.2 7 december 2021] p. 11, 27 augustus 2024. 45 GRJR, Inkoopstrategie 2023 GR Jeugdhulp Rijnmond (16 april 2021), p. 19.; interview ambtenaar GRJR. 46 GRJR, Administratieprotocol Jeugdhulp Rijnmond 2023 (22 december 2023), p. 38. 47 Op de percelen B-E waren er in totaal in 2023 bijna 15.000 toewijzingen. In 2023 waren 348 toewijzingen voor forensische zorg afgegeven voor 290 jeugdigen, er kan sprake kan zijn van een combinatie van percelen. Veruit de meeste toewijzingen voor forensische zorg betreffen ambulante hulp (perceel E). In 2024 is het toegenomen naar 3,8%. Bron: GRJR, Jaarstukken 2023 (12 juli 2024); ambtelijk wederhoor. 48 Met tijdigheid wordt gedoeld op de binnen de in het contract bepaalde treeknormen. Bron: GRJR, “Beschrijvend Document Open House Flexaanbieders,” [versie 1.0, 22 juli 2022] p. 14, 27 augustus 2024; GRJR, Administratieprotocol Jeugdhulp Rijnmond 2023 , p. 9. 49 GRJR, “Evaluatie flexaanbod,” Dagelijks Bestuur GRJR (brief, 26 juni 2024). 50 interview ambtenaar GRJR; GRJR, “Evaluatie flexaanbod,” Dagelijks Bestuur GRJR (brief, 26 juni 2024).

26

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

inkoop flex-aanbieders De flex-aanbieders zijn ‘open house’ ingekocht. Bij open house inkoop kan een aanbieder die nog niet gecontracteerd is gemakkelijk tussentijds toetreden. Bij de GRJR kan het aantal flex-aanbieders dus toenemen na verloop van tijd. 51 Recent heeft de GRJR via een open house procedure enkele extra flex-aanbieders gecontracteerd. 52

onderaanbieders Naast de voorgaande drie soorten gecontracteerde zorgaanbieders worden er ook aanbieders ingezet waar de GRJR geen contract mee heeft. Dit betreft onderaanbieders. Zij worden ingezet door aanbieders die wel door de GRJR gecontracteerd zijn. Dit kan bijvoorbeeld als een systeemaanbieder een specifiek type zorg niet zelf in huis heeft. 53 In hoeverre de GRJR in contact staat met onderaanbieders verschilt. De GRJR spreekt onderaannemers alleen indien er signalen zijn over bijvoorbeeld fraude of problemen. Gesprekken vinden dan samen de betrokken systeemaanbieder of prestatie-aanbieder plaats. Onderaanbieders staan dus op afstand van de GRJR, omdat zij geen contract hebben met de GRJR. De GRJR heeft niet direct grip op de (geleverde prestaties van) onderaanbieders doordat de verantwoordelijkheid belegd is bij systeemaanbieders. De GRJR bespreekt problemen met (onder)aanbieders in contractgesprekken, maar dient er verder vanuit te gaan dat zij signalen ontvangt via systeemaanbieders. 54 3-3-3

ervaringen wijze van contracteren aantal systeemaanbieders In de voorgaande paragraaf is beschreven dat de wijze van inkoop is veranderd. Zo waren er voorheen vijftien hoofdaannemers en zijn er sinds 2023 zeven systeemaanbieders. Reden voor de verandering waren enkele knelpunten in de vorige werkwijze. Zo werd geconstateerd dat er voorheen gezamenlijke verantwoordelijkheid miste waardoor jeugdigen niet altijd de meest passende zorg ontvingen. 55 Ook werd voor 2023 wel eens gesproken over het ‘rondpompen’ van jeugdigen, waarin een aanbieder aangaf dat een jeugdige niet in zijn opdracht paste en daarmee de verantwoordelijkheid van zich afschoof. 56 Dat mag in de nieuwe structuur niet meer, doordat systeemaanbieders gezamenlijk verantwoordelijk zijn en een systeemaanbieder in principe alle soorten hulp moet kunnen leveren. Uit interviews met de zeven systeemaanbieders blijkt dat zij de onderlinge samenwerking en gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het hebben van een dekkend zorglandschap als overwegend positief ervaren. Systeemaanbieders vinden dat er met zeven partijen makkelijker samengewerkt kan worden dan met meer

51 Interview ambtenaar GRJR; N. Uenk et al., Onderzoek naar de effecten van open house op jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning (2024), p. 21; GRJR, “Beschrijvend Document Open House Flexaanbieders,” [versie 1.0, 22 juli 2022] p. 32, 27 augustus 2024. 52 GRJR, Agendapost Openzetten Open House-inkoop van flexaanbod, 23 oktober 2024. 53 Interview aanbieder. 54 Informatie GRJR ambtelijk wederhoor. 55 GRJR, Inkoopstrategie 2023 GR Jeugdhulp Rijnmond , p. 28. 56 Interview ambtenaar GRJR.

27

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

aanbieders. 57 De keuze voor minder aanbieders maakt de overleggen compacter. De verantwoordelijkheid kan ook als ‘zwaar’ worden ervaren. Ook heeft de werkwijze met systeemaanbieders ervoor gezorgd dat zij actief met elkaar samenwerken, ondanks dat het geen onderdeel van het contract is.58 Het verlagen van aantal hoofdaanbieders/systeemaanbieders is een bekende maatregel in Nederland. In onderzoek van AEF (2020) is beschreven dat verondersteld wordt dat minder aanbieders leidt tot voordelen. Uit onderzoek blijkt echter dat meerdere veronderstelde voordelen door het beperken van het aantal contractpartners waarschijnlijk niet gerealiseerd worden (zie kader). 59

veronderstelde voordelen door minder contractpartners Uit onderzoek van AEF (2020) blijkt dat meerdere veronderstelde voordelen door het beperken van het aantal contactpartners waarschijnlijk niet behaald worden. Zo herkenden zowel Nederlandse gemeenten als aanbieders niet dat het beperken van het aantal gecontracteerde aanbieders leidt tot partnerschap. Ook werden er door het beperken van het aantal contractpartners geen kosten bespaard op contractmanagement, en de administratieve lasten vielen juist hoger uit door het hoge aantal onderaanbieders. Ook heeft het beperken van het aantal contractpartners niet geleid tot betere administratie of kostenbesparingen. 60 Deze bevindingen zijn gebaseerd op landelijk onderzoek.

zicht op onderaanbieders Systeemaanbieders zijn volledig verantwoordelijk en aansprakelijk voor het gebruik van onderaannemers. Systeemaanbieders dienen daarom zicht te houden op onderaanbieders, zoals beschreven in paragraaf 3-3-2. Het merendeel van de systeemaanbieders geeft aan dat het verkrijgen van inzicht en dus het houden van grip op onderaanbieders uitdagend is. 61 Hoe meer onderaanbieders er zijn, hoe minder beheersbaar het wordt. Grip houden kan volgens een systeemaanbieder alleen als daarvoor meerdere mensen aangesteld worden. Systeemaanbieders kunnen bijvoorbeeld een contractmanager aantrekken om grip te houden op de onderaanbieders. Sommige systeemaanbieders doen dit al. 62 Het verminderen van het directe aantal contractpartners in 2023 leidt tot een verschuiving in het zicht houden op aanbieders van de GRJR naar de zorgaanbieders. 63 3-3-4

mogelijke bekostigingsmethoden Eén van de instrumenten die gemeenten tot hun beschikking hebben om te sturen op jeugdzorg is de keuze voor de wijze van bekostiging. De bekostigingsmethode is een belangrijk instrument om de inspanningen van de zorgaanbieder te sturen. Iedere methode heeft zo zijn eigen prikkels. Er zijn in 2015 drie verschillende uitvoeringsvarianten ontwikkeld voor het sociaal domein: 64

57 Interviews aanbieders. 58 Interview ambtenaar GRJR. 59 Andersson Elffers Felix, Stelsel in groei: Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg (Utrecht, 2020). 60 Interview aanbieder. 61 Focusgroep systeemaanbieders; interviews aanbieders. 62 Interview ambtenaar GRJR. 63 Interview ambtenaar gemeente. 64 Zorginstituut Nederland, Handreiking Uitvoeringsvarianten iWmo en iJw: Voor gemeenten en zorgaanbieders, ter ondersteuning bij de keuze voor en

implementatie van uitvoeringsvarianten (2017), https://vng.nl/publicaties/handreiking-uitvoeringsvarianten-iwmo-en-ijeugdwet.

28

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

• de inspanningsgerichte bekostigingsvariant (ook wel PxQ-bekostiging genoemd). Bij inspanningsgerichte financiering is er een prijs per product afgesproken. De prijs wordt dan bepaald door de prijs van het product (een type zorg) te vermenigvuldigen met de hoeveelheid bestede tijd. Bij PxQ-financiering wordt er dus betaald voor het daadwerkelijk aantal bestede uren. Er wordt bij deze methode verantwoord op basis van inspanning. • de resultaatgerichte bekostigingsvariant (ook wel outputgerichte bekostiging genoemd). Hierbij is er een afspraak tussen gemeente en zorgaanbieder over het te behalen resultaat en wordt daarop bekostigd. De manier waarop dit resultaat wordt behaald, is niet vastgelegd. Er wordt dus niet betaald voor het aantal bestede uren. • de taakgerichte bekostigingsvariant (ook wel lumpsum bekostiging genoemd). Hierbij krijgen zorgaanbieders een vast budget voor het uitvoeren van specifieke taken voor een specifieke populatie (bijvoorbeeld een wijk of doelgroep). Er vindt geen afrekening op inzet van hulpverleners plaats, mogelijk wel een verrekening naar gelang het gebruik van een voorziening. 65 Als onderdeel van de hervormingsagenda zijn gemeenten/regio’s met taakgerichte en inspanningsgerichte bekostiging vergeleken, vooral op doelmatigheid en administratieve belasting.

Uit dat onderzoek naar bekostigingsmethodes in de praktijk blijkt dat binnen de beide varianten iedere gemeente/regio taken weer anders uitvoert. De uitvoering is onderling zo verschillend dat het lastig is om beide varianten te vergelijken. Hierdoor is het niet goed mogelijk om uitspraken te doen over de doelmatigheid ervan in het algemeen en de bijkomende administratieve lasten in het bijzonder. De inspanningsgerichte bekostiging is al jaren de meest gebruikte vorm door gemeenten. Wel is een teruggang in het gebruik te zien. In 2023/2024 was het gebruik 47%, een forse afname ten opzicht van 2020/2021 toen het nog op 68% lag. De resultaatgerichte variant steeg van 25% naar 35%. Taakgerichte bekostiging steeg van 7% naar 15%. 66 3-3-5

wijze van bekostiging GRJR Voorheen werd binnen de GRJR ‘inspanningsgericht’ ingekocht. 67 Sinds 2018 wordt er binnen de GRJR resultaatgericht ingekocht met het ‘arrangementenmodel'. Het arrangementenmodel is een vorm van resultaatgerichte inkoop. Er wordt namelijk besloten wat er bereikt moet worden, niet hoe de hulp wordt uitgevoerd. Nadat in een behandelplan is vastgelegd wat het gewenste resultaat is, bepaalt de aanbieder dus ‘hoe’ de hulp wordt vormgegeven. 68 De financiering is gericht op verwezenlijking van het beoogde resultaat. Per afgegeven arrangement komt een weekbudget beschikbaar. 69 De aanbieder kan zelf vormgeven hoe dit budget besteed wordt. De opbouw van het arrangement is in bijlage 5 weergegeven.

65 D. Pasman & N. Uenk, Uitvoeringsvarianten (PPRC, 2024). 66 D. Pasman & N. Uenk, Uitvoeringsvarianten. 67 Begeleidingsgroep Raadscommissie Zorg, Onderwijs, Jeugd, Cultuur en Sport, gemeenteraad Rotterdam, Een kind is geen kavel: De praktijk van

specialistische en forensische jeugdhulp in Rotterdam (20 november 2019), p. 6; GRJR, “Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018,” gemeenteraden van de samenwerkende gemeenten GRJR, (brief, 20 april 2017), p. 62. 68 Interview aanbieder. 69 GRJR, Afwegingskader Arrangementenmodel (december 2022), p. 20.

29

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

doelen arrangementenmodel Met de introductie van het resultaatgerichte arrangementenmodel in 2018 werden meerdere doelen beoogd: • Betere focus op resultaat van de zorg door te bekostigen op het bereiken van het beoogde resultaat.70 • Meer ruimte voor aanbieders en professionals voor het ‘hoe’ in het vormgeven van hulp. 71 • Ruimte bieden aan professionals om integraal hulp aan de jeugdige en het gezin te leveren (bijvoorbeeld zowel behandeling van de jeugdige als begeleiding van het gezin). 72 • Het stimuleren van maatwerk. 73 • Het werk voor professionals, zoals betaling en verantwoording, overzichtelijker en eenvoudiger maken. 74 realisatie doelen in de praktijk Een belangrijk doel is meer gerichtheid op het resultaat van de zorg. Op regionaal niveau is geen monitoringssysteem opgezet om de resultaten te meten. 75 Er is alleen een grove indicatie van de zorgduur bekend. 76 In de regio is afgesproken dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor sturing op persoonsniveau. De afspraak is dat de GRJR zich richt op monitoring van contracten en de ontwikkelingen op de percelen. Of het gekozen model leidt tot betere gerichtheid op resultaten van zorg is dus niet vast te stellen. Doordat er in ondersteuningsplannen wordt bepaald wat het beoogde resultaat is, krijgen aanbieders meer ruimte in het vormgeven van de hulp dan voorheen. 77 Dit doel is dus behaald.

Ook de doelen maatwerk en ruimte voor integrale hulp lijken te zijn behaald. Volgens systeemaanbieders is er meer ruimte voor maatwerk bij het arrangementenmodel dan bij PxQ. 78 Soms zijn combinaties van jeugdhulp nodig, zoals daghulp en therapie. Met het arrangementenmodel kunnen zulke combinatie-opdrachten makkelijker samengesteld en sneller aangeboden worden dan in regio’s met een andere systematiek. Ook wordt maatwerk gestimuleerd omdat er ruimte is voor de ‘hoe’. Aanbieders zijn niet gebonden aan een ‘productcatalogus’, zoals bij PxQ, en kunnen dus alles aanbieden wat ze in huis hebben. 79 Het doel om de administratie te vereenvoudigen lijkt niet te zijn behaald. Systeem- en eventuele onderaanbieders zijn gewend aan facturatie op basis van PxQ omdat dat

70 GRJR, “Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018,” p. 6; interview ambtenaar gemeente. 71 GRJR, “Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018,” p. 6; interview ambtenaar gemeente. 72 Gemeente Rotterdam, “voortgang jeugdhulp,” gemeenteraad Rotterdam (wethoudersbrief, 19bb14785, 17 april 2019); GRJR, “Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018,” p. 6. 73 Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Regio Rijnmond Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd vervolgtoezicht (Utrecht, 2021), p. 8. 74 Gemeente Rotterdam Onderzoek en Business Intelligence, Jeugdstelsel in de groei: 3e meting evaluatie Rotterdams Jeugdstelsel (2019), p. 48; GRJR, “Jaarstukken 2016, gewijzigde begroting 2017 en ontwerpbegroting 2018,” p. 6. 75 Interview ambtenaar gemeente. 76 Focusgroep systeemaanbieders; interview ambtenaar gemeente; interview ambtenaar GRJR. 77 Interview ambtenaar gemeente; interview aanbieder. 78 Focusgroep systeemaanbieders. 79 Focusgroep systeemaanbieders.

30

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

model het meest gangbaar is in Nederland (zie 3-3-4). De administratieve taken lijken in Rijnmond door het arrangementenmodel ook hoger te zijn dan in andere regio’s, volgens een systeemaanbieder. 80 De invulling van het arrangementenmodel wordt ook als complex ervaren door gebruikers. 81 Zo is het samenstellen van een arrangement niet eenvoudig doordat de beoogde geformuleerde resultaten onduidelijk zijn. 82 Dit geldt ook voor de indeling in zogenaamde ‘intensiteitstreden’. Hiermee wordt aangegeven hoe intensief de inzet van jeugdhulp is (van beperkte tot intensieve inzet). De GRJR is voornemens om te verduidelijken wanneer welke intensiteitstrede van toepassing is in het afwegingskader voor professionals. 83 beoordeling invulling arrangementenmodel Uit een focusgroep met de zeven systeemaanbieders blijkt dat de meeste systeemaanbieders een voorkeur hebben voor inkoop via het arrangementenmodel. 84 Aanbieders krijgen van gemeenten (veel) vragen over de inhoud en efficiëntie van de werkzaamheden die zij uitvoeren. 85 Door dergelijke vragen ervaren systeemaanbieders minder vertrouwen vanuit gemeenten. De bezuinigingsopgave versterkt waarschijnlijk de hoeveelheid vragen die aanbieders krijgen. Het lijkt voor systeemaanbieders alsof er gewerkt wordt met het arrangementenmodel, maar met een PxQ-verantwoording.

Systeemaanbieders ervaren wel goed inhoudelijk contact met de GRJR waarin ze zich gehoord voelen, maar nog niet met de gemeenten zelf. 86 Gemeenten ervaren beperkt inzicht in de geboden hulp. Het is voor hen niet inzichtelijk welke jeugdhulp wordt ingezet en wat het resultaat daarvan is.87 Hierdoor wordt weinig grip ervaren. De rekenkamer merkt op dat de huidige invulling van het arrangementenmodel beperkt zicht geeft op de uitvoering en resultaten van geleverde zorg. 3-3-6

subsidiering GI’s en Veilig Thuis Onderdeel van de inkooptaak van de GRJR is subsidiëring van de gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond. Sinds 1 januari 2024 zijn er drie GI’s met een directe subsidierelatie met de GRJR. Voor die tijd was één van de GI’s, de William Schrikker Stichting, een onderaannemer van Jeugdbescherming Rotterdam Rijnmond. De GRJR subsidieert de GI’s voor de uitvoering van de wettelijke taken en afgesproken aanvullende taken. In de beschikkingen liggen afspraken vast over prestatieindicatoren. De organisaties rapporteren periodiek en voeren gesprekken over de voortgang met de GRJR. Voor de subsidiering wordt een financieel kader afgesproken op basis van de te verwachten ontwikkeling. 88

80 Interview systeemaanbieder. 81 Interview ambtenaar GRJR; interview ambtenaar gemeente. 82 Interview ambtenaar GRJR. 83 Interviews ambtenaren GRJR; GRJR, “Pakket aan kostenbesparingsmaatregelen GRJR,” gemeenteraden van de samenwerkende gemeenten GRJR (brief, 5 maart 2024). 84 Focusgroep systeemaanbieders. 85 Focusgroep systeemaanbieders. 86 Focusgroep systeemaanbieders. 87 Interview ambtenaar gemeente; interview ambtenaar GRJR. 88 GRJR, “Voorlopige jaarstukken 2024,” 11 april 2025.

31

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

Ook Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond wordt via een subsidie gefinancierd. De subsidie wordt verstrekt voor wettelijke en niet-wettelijke taken. De totale subsidie bestaat uit een combinatie van diensten die met PxQ wordt gefinancierd en diensten waarvoor een bepaald subsidiebedrag wordt verleend. 89 3-3-7

invulling rollen GRJR inkoop De GRJR heeft twee rollen die raken aan de taak om zorg in te kopen (zie paragraaf 3-21). De eerste (inkoop)rol wordt ook wel aangeduid als het sturing geven aan het zorglandschap op regionaal niveau. Het gaat dan primair over het aanbesteden en inkopen van een passend aanbod van jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Nadat contracten zijn afgesloten, spitst deze rol zich toe op het realiseren van aanpassingen in het aanbod. In de contracten zijn zogeheten ontwikkelopdrachten geformuleerd. Ook maakt de GRJR afspraken met aanbieders over lacunes in het zorgaanbod. Waar nodig zet de GRJR aanvullende aanbestedingen uit, zoals voor uitbreiding van het aantal flex-aanbieders. Met gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond zijn subsidieafspraken gemaakt. De invulling van de tweede rol van de GRJR als contractmanager is beschreven in paragraaf 4-4. Het gaat dan vooral over het afsluiten van contracten en handhaven van afspraken met aanbieders en het maken van subsidieafspraken en toetsen van die afspraken met de GI’s en Veilig Thuis. in het kort • Een kerntaak van de GRJR is het inkopen van regionale jeugdhulp. • Sinds 2023 heeft de GRJR contracten met drie verschillende soorten aanbieders: systeemaanbieders, prestatie-aanbieders en flex-aanbieders.

De zeven systeemaanbieders zijn samen verantwoordelijk voor een dekkend zorglandschap. Prestatie-aanbieders worden ingezet bij forensische hulp. Flex-aanbieders worden nauwelijks ingezet. • Systeemaanbieders ervaren dat er door het verkleinen van het aantal systeemaanbieders sinds 2023 beter wordt samengewerkt. • Onderaanbieders kunnen door gecontracteerde aanbieders worden ingezet. Systeemaanbieders hebben de verantwoordelijkheid over de door hen ingeschakelde onderaanbieders. De GRJR heeft zelf geen direct contract met onderaanbieders. De GRJR heeft beperkt zicht op welke onderaanbieders worden ingezet. Hierdoor heeft de GRJR geen grip op deze onderaanbieders. Ook voor de inhurende zorgaanbieder kan het houden van grip op onderaanbieders uitdagend zijn. • Gemeenten kunnen op drie manieren de afspraken met zorgaanbieders financieren: door inspanningsgerichte bekostiging (ook wel PxQ-bekostiging genoemd), door resultaatgerichte bekostiging (ook wel outputgerichte bekostiging genoemd) en door taakgerichte bekostiging (ook wel lumpsum bekostiging genoemd). • Iedere bekostigingsvariant heeft voor- en nadelen. Welke bekostigingsvariant het meest doelmatig is, heeft onderzoek naar de praktijk nog niet kunnen bevestigen. • De GRJR financiert jeugdhulp ‘resultaatgericht’ met het arrangementenmodel sinds 2018.

• De beoogde doelen bij de invoering van het arrangementenmodel zijn gedeeltelijk behaald. Zo is er ruimte voor maatwerk en is er meer ruimte voor aanbieders om de manier van hulpverlening vorm te geven. De administratie lijkt echter niet vereenvoudigd te zijn. Een belangrijk doel is meer gerichtheid op het resultaat van de zorg. Op regionaal niveau is geen monitoringssysteem opgezet om de resultaten te meten. Of het gekozen model leidt tot betere gerichtheid op resultaten van zorg is dus niet vast te stellen.

89 GRJR, “Voorlopige jaarstukken 2024,” 11 april 2025.

32

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

• Met name bij de inkooprol zijn verwachtingen over de GRJR hoger dan dat in de praktijk kan worden geboden. • Onderdeel van de inkooptaak van de GRJR is subsidiëring van drie gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond.

3-4

taak bevorderen overleg De GRJR heeft twee hoofdtaken; het inkopen van bovenlokale jeugdhulp en het bevorderen van overleg. Deze paragraaf gaat in op het bevorderen van overleg.

3-4-1

opzet overlegstructuur Het gezamenlijk overleg is door de GRJR vormgegeven in formele en informele overlegstructuren. Formeel wil zeggen dat het binnen de juridische governance van de GRJR valt, ofwel het proces van besluitvorming van de GRJR. Informeel houdt in dat het niet binnen de juridische governance van de GRJR valt en daarmee hebben de overleggen dus geen formele beslissingsbevoegdheid. In de verschillende overleggen wordt beleid afgestemd, kennis en expertise gedeeld en worden gezamenlijke projecten en initiatieven georganiseerd. Een onderwerp dat rijp is voor besluitvorming volgt een vaste ambtelijke en bestuurlijke besluitvormingsprocedure. 90 In de GR (artikel 21, lid 5) staat het Ambtenaren Overleg Jeugd (AOJ) genoemd als overlegorgaan als het gaat om afstemming van alle stukken die naar het Dagelijks Bestuur (DB) en Algemeen Bestuur (AB) gaan. De ambtelijke en bestuurlijke besluitvormingsprocedure is als volgt opgebouwd: 1 afstemming in het controllersoverleg; 2 afstemming in het AOJ; 3 goedkeuring controller; 4 goedkeuring secretaris; 5 goedkeuring of besluitvorming DB; 6 besluitvorming AB. In de onderstaande tabel zijn de genoemde overleggen binnen de GRJR nader toegelicht.

90 GRJR, “Handboek samenwerking mei 2022,” 11 juli 2023.

33

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

tabel 3-2: overleggen besluitvormingsproces GRJR overleg

status

deelnemers

inhoud overleg

Algemeen Bestuur (AB)

Formeel

13 jeugdwethouders

Sturen op de kaders van de uitvoering

Dagelijks Bestuur (DB)

Formeel

Vertegenwoordiger (jeugdwethouder) uit

Bepaalt welke stukken/agendaposten rijp zijn

iedere subregio, 5 leden

voor agendering in het AB. Verder houdt het DB toezicht op uit te voeren besluiten van het AB. Daarnaast heeft het DB mandaat voor een aantal besluiten

Ambtenaren Overleg Jeugd (AOJ)

Formeel

Beleidsadviseurs vanuit de 13 gemeenten

Strategisch meedenken met ontwikkelingen

en de GRJR

en inhoudelijke afstemming onderling, o.a. regionaal/lokaal beleid

Directeurenoverleg (DO)

Formeel

Directeuren/ managers Jeugd van de 13

Adviseert (evt. op verzoek van de secretaris-

gemeenten en de GRJR

directeur GRJR) bij onderwerpen die invloed hebben op de bedrijfsvoering of strategische keuzes van gemeenten

Controllersoverleg (CO)

Informeel

Controllers van de 13 gemeenten en de

Overleg over financiële aspecten van stukken

GRJR

die naar bestuurlijke overleggen gaan

andere overleggen Naast de formele besluitvormingsstructuur binnen de GRJR zijn er diverse overleggen met gemeenten, zorgaanbieders, gesubsidieerde instellingen en bovenregionale partijen. In het Handsboek Samenwerking GRJR zijn ruim 42 overleggen beschreven. Enkele belangrijke overleggen zijn: • Regio Rijnmond Jeugd Overleg (RRJO): overleg van GRJR met zorgaanbieders over voorgenomen besluiten en beleid; • Zorglandschapstafel (ZLT): overleg van zorgaanbieders, GI’s, opdrachtcoördinatoren en medewerkers van de GRJR en gemeenten over het gehele zorglandschap; • verschillende overleggen gericht op Veilig Thuis Rotterdam Rijnmond; • verschillende overleggen gericht op de gecertificeerde instellingen; • een formele bovenregionale overlegstructuur over de besteding van de landelijk toegekende middelen voor af-/ombouw gesloten jeugdhulp en opbouw van alternatieve zorgvormen; 91 • specifieke overlegstructuren voor programma’s Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming en voor de regionale bestuursopdracht Kostenbeheersing (RBOK). 3-4-2

ervaringen overlegstructuur De GRJR biedt een platform voor overleg met alle samenwerkingspartners, zoals systeemaanbieders, GI’s en gemeenteambtenaren. Uit de interviews blijkt dat respondenten de aanwezigheid van een overlegstructuur waarderen. Buiten de GRJR zijn er namelijk geen gremia om als samenwerkingspartners gezamenlijk te spreken over bepaalde thema’s. Overleg blijft dan toch vooral beperkt tot één-op-één overleg in plaats van alle partners bij elkaar.

91 Het gaat om verschillende specifieke uitkeringen (SPUK’s).

34

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

Door de deelnemers aan de formele overlegstructuur (de cyclus van Ambtenaren Overleg Jeugd (AOJ) naar AB) wordt het geheel aan overleggen en bijbehorende documenten wel als belastend ervaren. De geagendeerde stukken moeten door de betrokkenen vaak meermaals worden voorbereid, meestal met hier en daar een kleine aanpassing per overleg. Tijdens de door de rekenkamer geobserveerde overleggen is meerdere keren een opmerking gemaakt over de grote hoeveelheid stukken. 92 Wel lijkt het voor alle samenwerkingspartners helder wat van hen wordt verwacht tijdens de formele overlegstructuur. In de observaties ziet de rekenkamer dan ook dat sprake is van een goede structuur waarbinnen alle aanwezigen actief worden uitgenodigd om hun inbreng te delen. De overleggen worden verder strak voorgezeten wat bijdraagt aan een goed verloop. 93 Hoewel in het overleg aandacht is voor ieders inbreng, voelt niet iedere gemeente zich even goed gehoord. In het Handboek Samenwerking GRJR is opgenomen dat tijdens besluiten wordt gestreefd naar consensus. 94 Indien geen sprake is van consensus, komt het aan op stemverhoudingen. 95 In het AB krijgen wethouders die een grote gemeente vertegenwoordigen (meer dan 10.000 inwoners onder de 18 jaar) extra stemmen (één stem per 10.000 met een maximum van 13 stemmen). 96 Ondanks het streven naar consensus, wordt door gemeenten verschil in invloed ervaren.

Zo stelt een ambtenaar: “Hoe groter, hoe meer impact en invloed je hebt.” 97 Soms staat de wens van een individuele gemeente bijvoorbeeld haaks op een besluit dat vanuit de (sub)regio wordt gemaakt in een DB of AB aangezien hier toch vooral het algemeen belang wordt behartigd. informele overlegstructuur Naast de formele structuur zijn er ook informele overleggen. De rekenkamer heeft een aantal van deze overleggen geobserveerd. Het gaat om het Controllersoverleg (CO), Bedrijfsvoeringsoverleg (BVO), Programmateam en de Zorglandschapstafel (ZLT). In deze overleggen vindt informatie-uitwisseling plaats en kunnen signalen worden afgegeven. Beslissingen worden niet genomen. De geobserveerde informele overleggen verlopen minder soepel dan de formele overleggen. Dit speelt met name bij de Zorglandschapstafel. Het valt op dat hier regelmatig veel partijen afwezig zijn. Dit leidt ertoe dat een actueel onderwerp wordt verplaatst naar een volgend overleg. Vooral valt op dat sleutelpartijen afwezig zijn op momenten dat het over hun inbreng gaat. De afwezigheid van zo’n partij leidt tot onvrede bij andere samenwerkingspartners. 98 Geïnterviewden geven aan dat het gesprek in deze overleggen en dan met name bij het ZLT, nog te veel aan de oppervlakte blijft en de inhoudelijke discussie uitblijft. Ook blijkt er verschil van inzicht over het doel van overleggen.

In het Handboek Samenwerking is voor ieder overleg een doel en daarbij passende inhoud vastgelegd (zie tabel 3-3), maar geïnterviewden hebben regelmatig andere verwachtingen.

92 Observaties formele overleggen. 93 Observaties formele overleggen. 94 GRJR, “Handboek samenwerking mei 2022,” 11 juli 2023. 95 Behalve als er unanimiteit geldt voor specifieke onderwerpen die in de gemeenschappelijke regeling zijn opgenomen. 96 Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond, art. 8. 97 Interview ambtenaar gemeente. 98 Observaties informele overleggen.

35

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

Meerdere geïnterviewden wijzen er op dat de GRJR nog zoekende is naar een goede vorm voor het ZLT (zie kader). 99

Zorglandschapstafel (ZLT) De geobserveerde ZLT-overleggen verlopen volgens de rekenkamer minder soepel dan de formele overleggen. 100 Het lukt bij dit overleg meestal niet om alle agendapunten te behandelen. Dit kan ermee te maken hebben dat dit het enige overleg uit de overlegstructuur is waarin alle samenwerkingspartners gezeteld zijn, die allen hun eigen inbreng (willen) hebben. Het voorzitterschap in dit overleg is ook minder strak vergeleken met andere overleggen. In de interviews met de rekenkamer wordt bovendien aangegeven dat er geen inhoudelijke discussies worden gevoerd. Bijvoorbeeld wanneer (dashboard)data tijdens een overleg van de ZLT wordt besproken, gaat het gesprek over de juistheid van de cijfers. Aanbieders geven verschillende keren aan dat de door de GRJR gepresenteerde cijfers niet kloppen. Door deze discussie blijft het gesprek over de interpretatie van de cijfers uit.

In het ZLT worden alle percelen (vormen van jeugdhulp) besproken. Eerder was het overleg per perceel georganiseerd. De meningen over deze opzet zijn verdeeld: een deel van de betrokkenen vindt het logisch, maar een ander deel ervaart de huidige opzet als te generiek. 101 De opbrengst van het overleg wordt nog als te beperkt ervaren. 3-4-3

overige contactmomenten Naast de formele en informele overleggen zijn er ook andere contactmomenten. De GRJR spreekt gemeenten, systeemaanbieders, prestatie-aanbieders en gecertificeerde instellingen allemaal in aparte overleggen, zoals tijdens contractgesprekken (zie ook paragraaf 4-4-3). Ook hebben de systeemaanbieders een collectief overleg waarin het zorgdragen voor een dekkend zorglandschap voorop staat. De keuze voor minder systeemaanbieders heeft de onderlinge samenwerking geïntensiveerd en samenwerking vergemakkelijkt (zie 3-3-3). 102 Ook de drie gecertificeerde instellingen hebben onderling overleg. Voorheen was Jeugdbescherming Rotterdam Rijnmond (JBRR) regiehouder en William Schrikker Stichting (WSS) en Leger des Heils waren onderaannemers. Nu alle GI’s zelfstandig zijn gecontracteerd door de GRJR wordt een meer gelijkwaardige verhouding ervaren. De GI’s bestempelen hun onderlinge contact nu als beter dan voorheen. Onderling worden bijvoorbeeld casussen zo nu en dan overgenomen van elkaar. 103

99 Interviews ambtenaren en aanbieders. 100 Observaties informele overleggen. 101 Focusgroep systeemaanbieders; interview ambtenaar GRJR; interview aanbieder. 102 Interviews aanbieders. 103 Interviews gecertificeerde instellingen.

36

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

in het kort • Voor besluitvorming en overleg is een formele en informele overlegstructuur ingericht. • Het door de GRJR georganiseerde formele overleg is goed gestructureerd en de uitvoering verloopt gestroomlijnd. Aandachtspunt is de grote hoeveelheid stukken en de belasting van alle overleggen gezamenlijk. • Geobserveerde informele overleggen verlopen minder soepel dan de formele. De overleggen komen regelmatig niet toe aan het beoogde doel. Dit speelt vooral bij de Zorglandschapstafel. • Partijen hebben ook onderling overleg zonder dat de GRJR aan tafel zit. Systeemaanbieders, prestatie-aanbieders en gecertificeerde instellingen hebben ieder een eigen onderling overleg. Het onderling contact is geïntensiveerd en verbeterd.

3-5

rol opsteller sturingsinformatie De GRJR heeft meerdere rollen, waaronder de rol van opsteller van sturingsinformatie. Deze rol is niet uitgewerkt en formeel vastgelegd (zie paragraaf 3-2-1). De GRJR is voor de invulling van deze taak afhankelijk van gemeenten. Zij doen de administratieve afhandeling van toewijzingen en goedgekeurde declaraties en dienen vervolgens gegevens aan te leveren waarmee de GRJR de sturingsrol moet invullen (zie kader). Wat binnen die rol precies van de GRJR (en gemeenten) verwacht mag worden is niet duidelijk. Tegelijkertijd zijn alle betrokkenen het er over eens dat de GRJR de enige partij is die de positie heeft om analyses te maken van regionale ontwikkelingen en hier duiding aan te geven. 104

verstrekker van sturingsinformatie De GRJR kan informatie samenbrengen op basis van gemeentelijke facturatiegegevens. Daarnaast ontvangt de GRJR van aanbieders ook ‘productieverantwoordingen’. Dit is voor de GRJR nodig, omdat de informatie van gemeenten lange tijd niet voldeed. Met de gegevens van aanbieders kan een inschatting worden gemaakt van de mate waarin sprake is van achterstanden in de gemeentelijke gegevens. 105 De GRJR heeft sinds 2021 een ‘dashboard’ waarin gegevens staan die gemeenten en aanbieders aanleveren. Gemeenteambtenaren kunnen hier toegang toe krijgen. Hierin staat onder meer informatie over toewijzingen, wachttijden en kosten. 106

Meerdere gemeenteambtenaren constateren dat de sturingsinformatie vanuit de GRJR verbeterd is in de afgelopen jaren. 107 De GRJR informeert gemeenten onder meer via een dashboard. Deze wijze van informeren vinden gemeenteambtenaren prettig. 108 Tegelijkertijd hebben meerdere gemeenten ook een eigen dashboard of monitoringsysteem en benutten deze eerder dan het dashboard van de GRJR.109 Dit heeft meerdere redenen:

104 Interviews aanbieders. 105 Interview ambtenaar GRJR. 106 Interview ambtenaar GRJR. 107 Interview ambtenaar gemeente. 108 Interview ambtenaar gemeente; interview ambtenaar GRJR. 109 Interviews ambtenaren gemeente.

37

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

• Het ontbreken van mogelijkheden om te vergelijken met andere gemeenten. Hiervoor zouden ambtenaren de gegevens van andere gemeenten moeten kunnen inzien. Het is op dit moment alleen mogelijk voor een gemeenteambtenaar om op totaalniveau financiële informatie van andere gemeenten in te zien. De gedetailleerde informatie wordt niet gedeeld. 110 • Sommige gemeenten herkennen de cijfers in het dashboard niet. Deze cijfers verschillen met de gegevens die zij aanleveren voor het dashboard. Door de GRJR wordt hieraan gewerkt. 111 • Het dashboard bevat alleen informatie over regionale jeugdhulp die via de GRJR is ingekocht. Het bevat dus geen informatie over lokale hulp en specialistische hulp die gemeenten zelf inkopen. 112 Ook aanbieders benoemen dat de afgelopen jaren stappen zijn gemaakt in de informatievoorziening. Tegelijkertijd zijn ook zij regelmatig kritisch en wordt met name de stap naar de interpretatie nog gemist. De GRJR benadrukt dat de informatievoorziening verbeterd kan worden als de gemeentelijke ‘backoffices’ gecentraliseerd worden. Een gemeentelijke backoffice verzorgt de administratie. Er bestaan regelmatig achterstanden bij de backoffices van gemeenten, dit is niet continu zo en verschilt ook per gemeente. Achterstanden zorgen voor minder betrouwbare en actuele informatie.

Recent is besloten hiervoor toe te staan dat de GRJR in kopie de gegevensuitwisseling tussen gemeenten en aanbieders mag ontvangen. 113

in het kort • Bij de rol als opsteller van sturingsinformatie zijn verwachtingen over de GRJR hoger dan dat in de praktijk kan worden geboden. In de praktijk sluiten de administratieve taak van gemeenten en de informatietaak van de GRJR hiervoor niet voldoende op elkaar aan.

3-6

hoofdlijnen taakinvulling GRJR Dit hoofdstuk behandelde de vraag hoe de GRJR invulling geeft aan haar taken. De GRJR heeft twee taken: het inkopen van regionale jeugdhulp en het bevorderen van overleg. Voor het inkopen van de regionale jeugdhulp heeft de GRJR contracten gesloten met verschillende aanbieders en een wijze van financieren ingericht. Met gecertificeerde instellingen en Veilig Thuis is een subsidierelatie aanwezig. De keuze om te werken met minder systeemaanbieders vergemakkelijkt de samenwerking. De gecontracteerde aanbieders leveren zelf zorg en schakelen onderaannemers in. De GRJR heeft geen direct contact of contract met onderaanbieders en heeft hier beperkt zicht en grip op. Voor de bekostiging van jeugdhulp hanteert de GRJR een ‘resultaatgericht’ model. De GRJR en gemeenten meten het resultaat van jeugdhulp

110 Aanvulling ambtelijk wederhoor GRJR: het niet kunnen vergelijken op detailniveau was een eis vanuit de Data Protection Impact Analyse (DPIA), omdat zorgdetails onder bepaalde condities herleidbaar zijn naar individuele cliënten. 111 Interview ambtenaar GRJR. 112 Interview ambtenaar gemeente. Aanvulling ambtelijk wederhoor: GRJR heeft onderzocht of gegevens over lokale hulp eenduidig kunnen worden verzameld en tot informatie verwerkt. Geconcludeerd is dat de wijze van inkopen en administreren tussen gemeenten hiervoor teveel uiteenloopt. 113 Interview ambtenaar gemeente; GRJR, “Administratieprotocol Gecertificeerde Instellingen,” Dagelijks Bestuur GRJR (brief, 20 maart 2024), p. 2; ambtelijk wederhoor.

38

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

echter niet. Op regionaal niveau is geen monitoringssysteem opgezet om de resultaten te meten. Of het gekozen model leidt tot betere gerichtheid op resultaten van zorg is dus niet vast te stellen. Dat werd wel beoogd met invoering van dit model in 2018. De GRJR heeft overlegstructuren vormgegeven om gezamenlijk overleg van gemeenten over de uitvoering van jeugdhulptaken te bevorderen. Het formele overleg is goed gestructureerd en de uitvoering verloopt gestroomlijnd. De informele overleggen verlopen minder goed, met name de Zorglandschapstafel. Daarnaast hebben aanbieders ook onderling overleg zonder dat de GRJR aan tafel zit. Het onderling contact is geïntensiveerd en verbeterd. Naast deze taken heeft de GRJR ook een rol bij het opstellen van sturingsinformatie. Wat van de GRJR bij deze rol wordt verwacht, is niet uitgewerkt. In de praktijk zijn de verwachtingen bij deze rol hoger dan dat door de GRJR wordt geboden. De administratieve taak van gemeenten en de informatietaak van de GRJR sluiten hiervoor niet voldoende op elkaar aan.

39

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

4 4-1

effectiviteit inkoop

inleiding Dit hoofdstuk gaat in op de vraag of de inkoop van regionale jeugdhulp effectief georganiseerd is. In dit hoofdstuk wordt de volgende deelvraag behandeld: 3. Is de inkoop van regionale jeugdhulp effectief georganiseerd? Paragraaf 4-2 beschrijft hoe groot de vraag en het aanbod is van regionale jeugdhulp in de Rijnmond. Paragraaf 4-3 bekijkt in hoeverre er zicht is op de effectiviteit van geboden hulp. Tot slot gaat paragraaf 4-4 in op manier waarop de GRJR stuurt op effectiviteit.

4-2

vraag en aanbod In deze paragraaf brengt de rekenkamer de vraag en het aanbod van regionale jeugdhulp in de Rijnmond in kaart. Beschreven wordt wie aanspraak kan maken op jeugdhulp, via welke routes een hulpvraag gesteld kan worden, hoeveel jeugdigen dat uiteindelijk doen, en welk type zorg wordt gevraagd.

4-2-1

doelgroep jeugdhulp De totale doelgroep voor jeugdhulp zijn jeugdigen tussen de 0 en 18 jaar (met een mogelijke uitloop tot 23 jaar). De vraag naar jeugdhulp is voor een deel inzichtelijk. Het is namelijk bekend hoeveel jeugdigen er jeugdhulp aanvragen en krijgen. Daarmee wordt de vraag naar jeugdhulp in dit rapport weergegeven zoals deze bekend is van de aanvraag en het gebruik, de onderliggende ‘echte’ hulpvraag is niet bekend. Er is daarnaast ook nog een latente vraag naar jeugdhulp. Dit gaat om jeugdigen die jeugdhulp nodig hebben, maar waarvoor om een of andere reden (nog) geen aanvraag is gedaan. Deze latente vraag naar regionale jeugdhulp is niet bekend. In dit onderzoek is uitgegaan van de wel bekende vraag.

4-2-2

verwijsroutes Regionale jeugdhulp is alleen toegankelijk met een verwijzing. In paragraaf 2-2-1 werden de drie verwijsroutes al genoemd, te weten: • lokale teams (gemandateerde professionals in het wijkteam/lokale team); • medisch (huisartsen, jeugdartsen en medisch specialisten); • juridisch (rechters, 114 jeugdbeschermers en jeugdreclassering). Hoe het proces van verwijzen tot het daadwerkelijk inzetten van jeugdhulp er uitziet, is te zien in figuur 4-1.

114 Rechters kunnen alleen bij de uitvoering van rechtelijke maatregelen verwijzen naar jeugdhulp. Bij de uitvoering van Kinderbeschermingsmaatregelen is dit mandaat voor toeleiding naar jeugdhulp neergelegd bij GI’s, De rechter kan daarnaast in sommige gevallen een dringend gericht advies geven voor de inzet van jeugdhulp. Gemeenten nemen deze adviezen doorgaans over. Bron: GRJR, “verwijzen,” geraadpleegd op 5 februari 2025, https://www.jeugdhulprijnmond.nl/verwijzen/.

41

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

figuur 4-1: proces van verwijzing tot regionale jeugdhulp in regio Rijnmond

Bron: Rekenkamer Rotterdam, gebruikmakend van data uit het GRJR dashboard (peildatum oktober 2024).

Het proces start bij het verwijzen vanuit één van de drie verwijsroutes. Hierna wordt een arrangement opgesteld (zie gele kader voor uitleg over het arrangementenmodel). Wie betrokken is bij de opstelling van het arrangement, verschilt per verwijsroute. Vervolgens wordt een aanbieder gekozen die de jeugdhulp gaat bieden. In figuur 4-1 is het aantal jeugdigen te zien dat in 2023 is verwezen naar regionale jeugdhulp via de drie verwijsroutes. 115 De medische route is in de door de rekenkamer onderzochte gemeenten veruit het meest genomen, namelijk voor 6.475 jeugdigen. Dit komt neer op 58%. Daarna volgt de juridische route (2.399 jeugdigen of 21%) en tot slot de route van het lokale team (2.286 jeugdigen of 20%).

115 Dashboard GRJR, gebaseerd op zes onderzochte gemeenten.

42

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

arrangementenmodel GRJR Sinds 2018 wordt er door de GRJR ingekocht met het arrangementenmodel (zie ook paragraaf 3-3-5). Met het arrangementenmodel wordt jeugdhulp resultaatgericht ingekocht. Er wordt namelijk besloten wat er bereikt moet worden, niet hoe de hulp wordt uitgevoerd. Nadat in een behandelplan is vastgelegd wat het gewenste resultaat is, bepaalt de aanbieder ‘hoe’ de hulp wordt vormgegeven. De financiering is gericht op verwezenlijking van het beoogde resultaat. Per afgegeven arrangement komt een weekbudget beschikbaar. De aanbieder kan zelf vormgeven hoe dit budget besteed wordt. Ongeacht de verwijsroute dient de zorgaanbieder uiterlijk vijf werkdagen na ontvangst van de verwijzing contact op te nemen met de cliënt om een intakegesprek in te plannen. De intake vindt plaats binnen vier weken na de aanmelding, en binnen vijf werkdagen na deze intake wordt een verzoek om toewijzing naar de gemeente gestuurd. De hulp wordt gestart binnen zes weken na de intake.

4-2-3

verwijzen per gemeente De rekenkamer heeft de verwijzingen in 2023 nader uitgesplitst per gemeente. Binnen de drie verwijsroutes zijn er meerdere verwijzers. Er zijn bijvoorbeeld huisartsen en medisch specialisten in de medische route en GI’s en officieren van justitie in de juridische route. De twee voornaamste verwijzers, de gemeentelijke toegang en de huisarts, zijn verantwoordelijk voor grofweg 75% van de verwijzingen. Er treden aanzienlijke verschillen op tussen de zes gemeenten in de mate van verwijzing vanuit hen (zie figuur 4-2). figuur 4-2: verwijzingen per gemeente (gemeentelijke toegang en huisarts) 2023

Bron: dashboard GRJR (peildatum: september 2024)

De tabel laat zien dat er verschillen zijn in de type verwijzingen per gemeente bij regionale jeugdhulp. Met uitzondering van Krimpen aan den IJssel wordt de medische route het vaakst ingezet. In Rotterdam, Barendrecht en Albrandswaard wordt de huisarts tweemaal zo vaak ingezet als de gemeentelijke toegang. In Lansingerland is

43

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

dit zelfs driemaal zo vaak. In Capelle aan den IJssel is het verschil tussen beide routes veel kleiner. Krimpen aan den IJssel vormt een uitzondering op alle andere gemeenten. De gemeentelijke route is in deze gemeente bijna viermaal zo vaak gebruikt als de medische route. Mogelijk houdt dit verband met de organisatie van hulp door het Krimpens Sociaal Team en de KrimpenWijzer. 116 In het gele kader hieronder staat uitgelegd hoe het Krimpen Sociaal Team werkt.

Krimpen Sociaal Team 117 In Krimpen aan den IJssel is gekozen voor KrimpenWijzer als het loket voor inwoners met vragen over opvoeden, opgroeien en welzijn. Dit is een netwerkorganisatie onder gemeentelijke regie, bestaande uit o.a. maatschappelijk werkers, jeugdprofessionals, jongerencoaches, pedagogen, ggz psychologen en sociaal psychiatrisch verpleegkundigen. Ook de huisartsen zijn gevestigd in het pand van de KrimpenWijzer. Binnen KrimpenWijzer vindt de eerstelijns zorg plaats. Onderdeel van KrimpenWijzer is het aanmeldteam jeugd. Zij doen een brede uitvraag en maken aan de voorkant een weging over het wel of niet inzetten van hulp. 118 Wanneer uit de uitvraag blijkt dat er sprake is van meervoudige problematiek, kan het aanmeldteam jeugd doorverwijzen naar het Krimpens Sociaal Team (KST) (voor inhoudelijke hulpverlening en/of casusregie). Zowel binnen KrimpenWijzer als binnen het KST kan er inhoudelijke hulpverlening worden geboden, de meeste hulpvragen worden in de praktijk elders opgepakt. In Krimpen aan den IJssel zijn drie routes om tot jeugdhulp te komen: 1

Jeugdige/ouders zoeken contact -> KrimpenWijzer -> Aanmeldteam;

2

School/jeugdwerker zoekt contact -> KrimpenWijzer -> Aanmeldteam;

3

Huisarts -> kan direct naar hulp verwijzen; kan verwijzen naar KrimpenWijzer voor een brede uitvraag of verwijst naar KrimpenWijzer met het verzoek om jeugdige rechtstreeks bij een voorgestelde aanbieder aan te melden.

4-2-4

ontwikkeling vraag Het aantal verwijzingen en de daaruit voortvloeiende indicaties laat de vraag naar jeugdhulp zien. Landelijk is er al geruime tijd sprake van een stijging van het jeugdhulpgebruik. Rond 2000 kreeg één op de 27 jongeren jeugdzorg, in 2009 was dat toegenomen tot één op de veertien jongeren en in 2015 één op de twaalf jongeren. 119 Inmiddels (in 2023) heeft één op de negen jongeren (tot 23 jaar) jeugdzorg en bij jongeren tot 18 jaar is dat één op de zeven. 120 De vraag lijkt zich in de afgelopen drie jaar te stabiliseren, zo is te zien in cijfers die de Jeugdautoriteit in beeld heeft gebracht (figuur 4-3).

116 Interview ambtenaren gemeente Krimpen aan den IJssel. 117 Krimpenwijzer.nl; interview ambtenaren gemeente Krimpen aan den IJssel. 118 Interview procesregisseur. 119 Jeugdautoriteit, Stand van de Jeugdzorg 2023 (Den Haag, 2023). 120 CBS, “Meer jongeren met jeugdhulp, vooral meer tienermeiden,” geraadpleegd op 3 december 2024, https://www.cbs.nl/nlnl/nieuws/2024/18/meer-jongeren-met-jeugdhulp-vooral-meer-tienermeiden.

44

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

figuur 4-3: jeugdigen met jeugdzorg in Nederland, 2015-2023

bron: Jeugdautoriteit, stand van de jeugdzorg 2024. Landelijk gaat het bij vraag naar jeugdzorg vooral om jeugdhulp zonder verblijf. Bij deze hulp woont de jeugdige thuis. De hulp valt onder daghulp (perceel D), ambulante hulp (perceel E) en/of LTA (perceel I). Dit deel van de jeugdhulp wordt door gemeenten in de Rijnmond deels lokaal aangeboden en is deels onderdeel van het regionale aanbod van de GRJR. 121 Figuur 4-4 laat het aantal jeugdigen die regionale jeugdhulp krijgen zien voor de gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam gezamenlijk. De afbeelding laat een kleine uitschieter in het aantal zien in 2022. Over de periode 2020-2023 is de groei in het aantal toewijzingen beperkt. 122 Dit komt overeen met de landelijke stabilisatie in de vraag naar specialistische jeugdhulp. De ontwikkelingen van de vraag naar lokale jeugdhulp in de regio Rijnmond heeft de rekenkamer niet bekeken.

121 In figuur 4-3 is te zien, dat jeugdhulp zonder verblijf ook bij de GRJR de grootste vraag vertegenwoordigt. 122 De rekenkamer heeft via het dashboard van de GRJR slechts de beschikking over vergelijkbare data vanaf 2020.

45

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

figuur 4-4: jeugdigen met een toewijzing voor jeugdzorg

bron: dashboard GRJR, gefilterd op gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam.

In tabel 4-1 is de regionale jeugdhulp in de zes gemeenten uitgesplitst naar leeftijd. De meeste jeugdhulp wordt gegeven aan jeugdigen tussen de zes en zestien jaar. De verdeling blijft over de jaren stabiel. tabel 4-1: leeftijdsverdeling jeugdigen met lopende toewijzing leeftijdscat.

2020

2021

2022

2023

0-6

10%

10%

10%

11%

6 - 12

34%

31%

30%

29%

12 - 16

28%

29%

30%

30%

16 - 17

9%

9%

9%

9%

17 - 18

8%

9%

9%

9%

18+

11%

12%

12%

13%

bron: dashboard GRJR, gefilterd op gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam.

De vraag naar regionale jeugdhulp verschilt per gemeente, zo is in tabel 4-2 te zien. In 2023 had zowel in Rotterdam als in Lansingerland 4,7% van de inwoners onder de 23 jaar een toewijzing voor regionale jeugdhulp bij GRJR. Voor Albrandswaard was dit lager: 2,7%. In de tabel valt op dat Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel en Krimpen aan den IJssel relatief een afnemend aandeel jeugdigen met jeugdhulp hebben. Bij Lansingerland en Rotterdam is er meer fluctuatie en is er ten opzichte van 2020 een toename te zien.

46

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM, ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

tabel 4-2: deel jeugdigen <23 jaar met toewijzing jeugdhulp GRJR 2020

2021

2022

2023

Albrandswaard

3,6%

3,7%

3,8%

2,7%

Barendrecht

3,7%

3,7%

3,4%

3,0%

Capelle a/d IJssel