Bijlage - Rekenkamer onderzoek GRJR samen op zoek naar zicht Krimpen aan den IJssel

11 Barendrecht en Rekenkamer Rotterdam zijn op 1 januari 2025 in goed overleg uit elkaar gegaan. In 2025 worden nog de lopende onderzoeken voor Barendrecht afgerond en gepubliceerd.

31

samen op zoek naar zicht

waarom is het belangrijk het huidige inkoopmodel te handhaven en in te zetten op betere sturing op resultaten? De rekenkamer is geen fanatieke voorstander van of de ene of juist de andere wijze van inkoop, maar wil vooral waarschuwen voor de neiging om bij geconstateerde problemen te kiezen voor de vlucht naar voren waarbij het weer allemaal anders moet. Deze neiging is sinds de decentralisaties van 2015 op veel plekken in ons land te zien. Dit terwijl er geen onderzoek is waaruit blijkt dat het ene model in de praktijk beter werkt dan het andere model. Wat goed werkt is afhankelijk van de context en van de wijze waarop het, rekening houdend met die context, binnen regio’s wordt vormgeven. De aanbeveling pleit voor rust, maar zeker niet voor stilstand. De rekenkamer ziet ondersteuning voor deze aanbeveling in de conclusies van het Advies van de Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd (Commissie Van Ark). De commissie constateert dat consistentie in beleid en uitvoering een belangrijke voorwaarde voor succes is gebleken. 12 Het pleidooi van de rekenkamer is om in te zetten op stapsgewijze verbetering. Door te investeren in het versterken van de bestaande structuur kan op efficiënte wijze worden gewerkt aan het aanscherpen van de geconstateerde knelpunten.

Verder wil de rekenkamer wijzen op het belang van het tweede deel van de aanbeveling: het inzetten op betere sturing op resultaten. De colleges gaan in hun reactie nauwelijks in op de noodzaak hier stevig op in te zetten. Nu ontbreekt het aan inzicht in geboekte resultaten voor de regionale jeugdzorg. Het is voor de rekenkamer essentieel dat hier vooruitgang wordt geboekt. Er is geen enkele reden te wachten met dit verbeterproces. Ook bij dit onderwerp ziet de rekenkamer ondersteuning in de bevindingen van de Commissie Van Ark. De commissie wijst op het belang meer in te zetten op bewezen effectieve interventies en minder vrijblijvendheid daarbij. 13 Sturen vraagt om goede informatie. Eerder wijst de commissie in het rapport ook op de noodzaak om aandacht te besteden aan de versnippering en kwaliteit van data. De commissie heeft het over “sturen in de mist” en ziet dit als landelijke trend. 14 waarom is het belangrijk de GRJR formeel de taak (en middelen) te geven om sturingsinformatie te verzamelen en regioanalyses te maken? Het verzamelen, analyseren en duiden van informatie is voor de rekenkamer een essentiële rol die onlosmakelijk is verbonden met het krijgen van grip op regionale ontwikkelingen. Hiervoor is het goed inrichten van een regionale centrale plek die sturingsinformatie kan aanleveren van belang.

Op dit moment wordt van de GRJR in de praktijk verwacht dat zij sturingsinformatie verzamelt en analyses maakt. De uitvoering loopt echter niet efficiënt en leidt tot versnippering en discussie. Het ontbreekt nu aan duidelijkheid met welk doel informatie wordt verzameld, welke informatie daar precies voor nodig is en hoe betrokken partijen moeten bijdragen aan het verstrekken van de benodigde informatie. Ook de aanlevering door gemeenten en aanbieders verloopt niet altijd goed. De rekenkamer is van oordeel dat het formaliseren van de taak helpt bij het maken van heldere afspraken en verbetering in de dataverzameling en analyse.

12 Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd, ‘Groeipijn’, 30 januari 2025, p.52. 13 Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd, ‘Groeipijn’, 30 januari 2025, p. 47. 14 Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd, ‘Groeipijn’, 30 januari 2025, p.44 en p. 47.

32

samen op zoek naar zicht

Uit de bestuurlijke reacties van de meeste colleges blijkt dat zij deze aanbeveling onderschrijven. Tegelijkertijd wijzen zij op de behoefte aan lokale analyses en informatie die specifiek inzicht geeft in de gemeentelijke situatie. Dit is een begrijpelijke wens die onderdeel kan uitmaken van de afspraken over de informatietaak van de GRJR.

aandachtspunten bij reactie college van B en W Krimpen aan den IJssel Op 10 juni 2025 ontving de rekenkamer de bestuurlijke reactie van het college op dit rapport. De rekenkamer dankt het college voor de uitgebreide reactie. Zoals tabel 5-1 laat zien, neemt het college vier aanbevelingen over. Bij aanbeveling 2 (Handhaaf het gekozen inkoopmodel, maar maak het mogelijk beter te sturen op resultaten) is vooralsnog onduidelijk of het college de aanbeveling overneemt. De rekenkamer heeft in paragraaf 5-1 toegelicht waarom zij vindt dat het belangrijk is deze aanbeveling over te nemen. In de reactie gaat het college niet alleen in op de aanbevelingen, maar wordt ook uitgebreid stilgestaan bij conclusies van de rekenkamer. Het valt de rekenkamer daarbij op dat het college vanuit lokaal perspectief op een aantal onderdelen een andere visie op de conclusies heeft. De rekenkamer wil benadrukken dat de conclusies zijn getrokken op basis van onderzoek naar de gezamenlijke aanpak van de regionale jeugdhulp door gemeenten. Daarbij kunnen er verschillen optreden tussen gemeenten in bijvoorbeeld de wijze waarop de toegang lokaal is geregeld of de wijze van samenwerking met de GRJR. Waar relevant zijn deze benoemd. Het gemeenschappelijk beeld staat echter centraal.

tot slot: verdere betrokkenheid GRJR-gemeenten De aanbevelingen kunnen alleen worden geïmplementeerd als alle deelnemende GRJR-gemeenten deze ondersteunen. De rekenkamer wil bijdragen aan dit proces. In overleg met de GRJR wordt gezocht naar een passende wijze om alle gemeenten bij de opvolging van het onderzoek te betrekken.

33

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

1

inleiding

5

1-1

aanleiding

5

1-2

doel- en vraagstelling

6

1-3

afbakening en scope onderzoek

7

1-4

aanpak

9

1-5

leeswijzer

10

2

context jeugdhulp

11

2-1

inleiding

11

2-2

wet- en regelgeving en actuele ontwikkelingen

11

2-2-1

Jeugdwet en rol gemeenten

11

2-2-2

Hervormingsagenda Jeugd

12

2-2-3

Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming

14

2-3

financiële context

15

2-4

hoofdlijnen wettelijke en financiële kaders

16

3

invulling taken door GRJR

17

3-1

inleiding

17

3-2

doel en structuur GRJR

17

3-2-1

doelstelling en taken GRJR

17

3-2-2

organisatiestructuur GRJR

19

3-2-3

beleidsarme regeling en regiovisie

20

3-3

taak inkoop bovenlokale jeugdhulp

22

3-3-1

afbakening lokaal of regionaal

22

3-3-2

wijze van contracteren

25

3-3-3

ervaringen wijze van contracteren

27

3-3-4

mogelijke bekostigingsmethoden

28

3-3-5

wijze van bekostiging GRJR

29

3-3-6

subsidiering GI’s en Veilig Thuis

31

3-3-7

invulling rollen GRJR inkoop

32

3-4

taak bevorderen overleg

33

3-4-1

opzet overlegstructuur

33

3-4-2

ervaringen overlegstructuur

34

3-4-3

overige contactmomenten

36

3-5

rol opsteller sturingsinformatie

37

3-6

hoofdlijnen taakinvulling GRJR

38

4

effectiviteit inkoop

41

4-1

inleiding

41

4-2

vraag en aanbod

41

4-2-1

doelgroep jeugdhulp

41

4-2-2

verwijsroutes

41

4-2-3

verwijzen per gemeente

43

4-2-4

ontwikkeling vraag

44

zicht op effectiviteit geboden hulp

50

4-3

3

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

4-3-1

inzicht in resultaat hulp bij GRJR

4-3-2

inzicht in resultaat hulp bij gemeenten

52

4-3-3

effectiviteit wijze van organisatie jeugdhulp

52

4-3-4

passende zorg

56

4-4

4

51

sturen op effectiviteit

58

4-4-1

contractafspraken

59

4-4-2

wachttijden

59

4-4-3

contact tussen GRJR en aanbieders

61

4-5

hoofdlijnen effectiviteit inkoop

64

5

grip op kosten

65

5-1

inleiding

65

5-2

ontwikkeling kosten bovenlokale jeugdhulp

65

5-2-1

regionale kostenontwikkeling

65

5-2-2

kostenontwikkeling per gemeente

67

5-3

verschil begroting en realisatie

68

5-4

oorzaken kostenontwikkeling

71

5-5

sturing op kosten

75

5-5-1

sturing door GRJR

76

5-5-2

rol andere partijen

77

5-5-3

invoering kostenbesparende maatregelen

78

5-6

hoofdlijnen grip op kosten

80

6

informatievoorziening gemeenteraden

83

6-1

inleiding

83

6-2

afspraken informatievoorziening raad

83

6-3

overzicht raadsinformatie

87

6-4

oordeel raadsinformatievoorziening

98

6-5

hoofdlijnen informatievoorziening

97

bijlagen

99

bijlage 1

onderzoeksverantwoording

101

bijlage 2

bronnenlijst

bijlage 3

lijst van afkortingen

105 113

bijlage 4

tabellen en figuren

115

bijlage 5

arrangementenmodel

117

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

1 1-1

inleiding

aanleiding De decentralisatie van de jeugdzorg in Nederland heeft een aanzienlijke impact gehad op de verdeling van verantwoordelijkheden en de uitvoering van jeugdhulp. Met de invoering van de Jeugdwet in 2015 kregen gemeenten de verantwoordelijkheid om de jeugdzorg uit te voeren (de transitie van Rijk naar gemeenten). Het idee was dat jeugdigen efficiënter en effectiever geholpen kunnen worden door de gemeente omdat zij beter zicht heeft op behoeften en lokale mogelijkheden. Gemeenten kregen alle vormen van jeugdzorg en opvoedingsondersteuning in hun pakket. 1 Jeugdzorg is een veel gehanteerde verzamelnaam voor jeugdhulp, jeugdreclassering en jeugdbescherming. Onder jeugdhulp vallen alle vormen van hulp en ondersteuning bij psychische problemen, verstandelijke beperking en opvoedproblemen. Zie voor een nadere toelichting op het begrip paragraaf 1-3. Met de decentralisatie van de jeugdzorg beoogde de Rijksoverheid onder andere om jeugdzorg integraal en met maatwerk aan te bieden en om de jeugdzorg goedkoper te maken. Om die reden lag er ten tijde van de decentralisatie in 2015 een fikse bezuinigingsopgave voor de gemeenten. Maar in de daaropvolgende jaren bleek dat de kosten van de jeugdzorg juist hard stegen: landelijk werd in 2019 € 1,9 mld. meer uitgegeven aan jeugdzorg dan in 2015, een stijging van zo’n 50%.

2 Verder blijken gemeenten meer uit te geven aan jeugdzorg dan ze aan middelen ontvangen van het Rijk. 3 Naast de kostenstijgingen speelden onder andere in de regio Rijnmond ook problemen rond lange wachttijden en personeelstekorten. 4 Na een evaluatie van de Jeugdwet door het rijk besloten de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) en het rijk in 2021 een Hervormingsagenda Jeugd op te stellen. Rijk, gemeenten en jeugdzorg- en cliëntenorganisaties hebben hierover in april 2023 een akkoord bereikt en de Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028 gepubliceerd. Speerpunten in deze agenda zijn onder meer betere afstemming over de inkoop van regionale jeugdhulp en een lagere bezuiniging dan eerder gepland. 5 Voor een goede uitvoering van de Jeugdwet dienen gemeenten waar nodig samen te werken. De gemeenten in de regio Rijnmond hebben in 2014 samen de

1 De provinciale jeugdzorg, de jeugd-ggz, gesloten jeugdzorg, jeugdreclassering, jeugdbescherming en de zorg voor licht verstandelijk beperkten (jeugd-LVG). 2 Ministerie van VWS, Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028 (2023). 3 VNG, “Aan de slag voor structurele oplossing tekorten in jeugdzorg,” geraadpleegd op 28 september 2023, https://vng.nl/nieuws/aan-de-slag-voorstructurele-oplossing-tekorten-in-jeugdzorg. 4 RTL Nieuws, “Kinderombudsmannen zien problemen verergeren door wachttijden jeugdzorg,” geraadpleegd op 28 september 2023, https://www.nu.nl/binnenland/6194791/kinderombudsmannen-zien-problemen-verergeren-door-wachttijden-jeugdzorg.html 5 De bezuinigingsopgave voor gemeenten zou oplopen van €374 mln. in 2023 tot aan €570 mln. in 2025, maar afgesproken is dat deze de komende twee jaar €374 mln. blijft.

5

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (GRJR) opgericht. 6 Binnen deze gemeenschappelijke regeling kopen de deelnemende gemeenten gezamenlijk regionale jeugdhulp in. Ook het financieren van jeugdreclassering, jeugdbescherming en Veilig Thuis is regionaal belegd bij de GRJR. Gezamenlijke inkoop heeft als doel om te zorgen voor een breder aanbod aan voorzieningen voor de afzonderlijke gemeenten. Tien jaar na de decentralisatie en met het oog op de voorgestelde hervormingsagenda is het moment goed om de organisatie van regionale jeugdhulp nader te bekijken.

1-2

doel- en vraagstelling In mei en juni 2023 heeft de rekenkamer een uitvraag gedaan bij de raadscommissies van de verschillende gemeenten om in kaart te brengen welke vragen er leven bij de raadsleden. 7 Op basis van de reacties concludeert de rekenkamer dat er vooral zorgen leven over de vraag of de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond wel oplevert, wat er van werd verwacht. Dit rekenkameronderzoek beoogt om in kaart te brengen of inkopen en subsidiering via de GRJR voldoet aan de verwachtingen van regionaal samenwerken. Om dit doel te bereiken heeft de rekenkamer in beeld gebracht hoe de vraag en de kosten van regionale jeugdhulp zich ontwikkelde in de periode 2018-2024. Tevens beoordeelt de rekenkamer de wijze waarop de GRJR stuurt op deze (en toekomstige) ontwikkelingen. Daarnaast kijkt de rekenkamer naar de manier waarop de GRJR stuurt op de prestaties van gecontracteerde en gesubsidieerde aanbieders. Ten slotte evalueert de rekenkamer de manier waarop de GRJR de samenwerking tussen gemeenten faciliteert en gemeenteraden informeert.

De centrale vraag van dit onderzoek is 8: In hoeverre organiseert de GRJR de regionale jeugdhulp op een effectieve en efficiënte manier en worden de gemeenteraden hierover adequaat geïnformeerd? Om de centrale vraag te beantwoorden, worden de volgende deelvragen onderzocht: 1 Wat zijn de wettelijke en financiële kaders waarbinnen de GRJR de hulp moet organiseren? 2 Hoe geeft de GRJR invulling aan haar taken? 3 Is de inkoop van regionale jeugdhulp effectief georganiseerd? - Hoe groot zijn vraag en aanbod van jeugdhulp? - In hoeverre is er zicht in de effectiviteit van geboden hulp? - Hoe stuurt de GRJR op de effectiviteit? 4 Heeft de GRJR grip op de kosten van regionale jeugdhulp? - Hoe ontwikkelde de kosten van regionale jeugdhulp zich in de onderzoeksperiode? - Wat zijn mogelijke oorzaken van de kostenontwikkelingen?

6 Dit zijn met ingang van 2023 de gemeenten Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Albrandswaard, Goeree-Overflakkee, Maassluis, Nissewaard, Ridderkerk, Schiedam, Vlaardingen en Voorne aan Zee (de gemeenten Westvoorne, Brielle en Hellevoetsluis zijn per 1 januari 2023 gefuseerd tot de gemeente Voorne aan Zee). 7 Dit betreft gemeenten in de GRJR waarvoor de Rekenkamer Rotterdam als rekenkamer functioneert: Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam. 8 De formulering van de onderzoeksvragen wijkt af van de formulering in de onderzoeksopzet Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond;

onderzoek naar de GRJR, oktober 2023. Zie de onderzoeksverantwoording voor een toelichting hierop.

6

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

- Hoe stuurt de GRJR op de kostenontwikkelingen? 5 Worden de gemeenteraden adequaat geïnformeerd over de prestaties en kosten van de GRJR?

1-3

afbakening en scope onderzoek In dit onderzoek heeft de rekenkamer zich gericht op de manier waarop de GRJR de inkoop en het contractmanagement uitvoert van de regionale jeugdhulp en de manier waarop de GRJR hierover contacten onderhoudt met de verschillende gemeenten. Op de onderdelen vraag en aanbod en kostenontwikkeling heeft de rekenkamer zich specifiek gericht op de gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland en Rotterdam. De rekenkamer heeft in de onderzoeksperiode de rekenkamers van andere gemeenten die aangesloten zijn bij de GRJR procesmatig geïnformeerd (hierover meer in de onderzoeksverantwoording in bijlage 1). Er bestaat een verband tussen de lokaal uitgevoerde jeugdhulp en de regionale jeugdhulp die door de GRJR wordt ingekocht. De focus ligt in dit rapport op de regionale jeugdhulp. De rekenkamer heeft in het onderzoek niet gekeken naar de vormgeving van het lokale jeugdbeleid. Indien relevant wordt er wel naar het verband tussen lokaal en regionaal verwezen. De regionale jeugdhulp omvat in dit onderzoek de specialistische jeugdhulp zoals pleegzorg en specialistische ambulante zorg, de crisisdienst- en hulp, de jeugdbescherming, jeugdreclassering en Veilig Thuis (zie ook figuur 1-1). figuur 1-1: lokale en regionale jeugdhulp in de regio Rijnmond

7

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

wat is jeugdzorg en jeugdhulp? • Jeugdzorg: verzamelnaam voor jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. • Jeugdhulp : alle vormen van hulp en ondersteuning (opvoedhulp, jeugd-ggz, pleegzorg) variërend van licht ambulant tot en met intensieve, zeer gespecialiseerde zorg met verblijf. • Jeugdbescherming : als ouders hun verantwoordelijkheid om hun kind veilig op te laten groeien niet kunnen of willen nemen, kan jeugdbescherming nodig zijn. De kinderrechter besluit dan dat jeugdigen onder toezicht of voogdij geplaatst moeten worden. • Jeugdreclassering : een jongere die met de politie in aanraking is geweest en een proces-verbaal heeft gekregen, kan begeleiding opgelegd krijgen.

de verschillende vormen van jeugdhulp9 Hulp voor jeugdigen kan op veel manieren: thuis of in een instelling, kort of lang, individueel of als gezin. Hulpvormen zijn: • Jeugd en opvoedhulp • Geestelijke gezondheidszorg voor jeugd • Zorg voor jeugd met een verstandelijke beperking • Pleegzorg • JeugdzorgPlus (hulp voor jongeren met ernstige problemen). 10

bij welke routes naar jeugdhulp zijn gemeenten betrokken? • Algemene voorzieningen van de gemeente: het consultatiebureau, de sportclub, het kind- en jongerenwerk en de bibliotheek (vrij toegankelijk) • Eerstelijns jeugdhulp : vrij toegankelijke jeugdhulp, geen verwijzing nodig. • Tweedelijns jeugdhulp : specialistische jeugdhulp die niet vrij toegankelijk is, hiervoor is een verwijzing en beschikking nodig.

veel voorkomende begrippen • Verwijzer: de organisatie of persoon die de jongere en/of zijn/haar ouders heeft verwezen naar de jeugdhulp. • Specialistische jeugdhulp : hulp waarvoor verwijzing nodig is, kan zowel lokaal als regionaal gecontracteerd zijn, ook wel tweedelijns jeugdhulp genoemd. • Lokale jeugdhulp : eerste- en tweedelijns jeugdhulp die lokaal gecontracteerd is. • Regionale jeugdhulp : specialistische jeugdhulp die regionaal gecontracteerd is, ook wel tweedelijns of bovenlokale jeugdhulp genoemd. Jeugdbescherming, jeugdreclassering en het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling vallen hier ook onder. • Beschikking: een brief van de gemeente waarin staat welke hulp een jeugdige krijgt. • Toewijzing: de opdracht van de gemeente aan de aanbieder voor het leveren van zorg.

9 https://www.nji.nl/impact-maken-met-jeugdbeleid/veelgestelde-vragen-jeugdsector (geraadpleegd op 14-04-2025); https://www.jeugdzorgnederland.nl/meer-weten/jeugdzorguitgelegd/ (geraadpleegd op 25-04-2025) 10 De ministeries van VWS, OCW en JenV, Jeugdzorg Nederland en de VNG hebben de afspraak dat JeugdzorgPlus, ook wel de gesloten jeugdhulp, uiterlijk in 2030 vervangen wordt door kleinschalige alternatieve zorgvormen of door ambulante hulp.

8

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

belangrijke betrokken organisatie in de regio Rijnmond • Systeemaanbieder: door GRJR gecontracteerde jeugdhulpaanbieder. Deze aanbieders zijn de eerst aangewezenen om de gewenste hulp te leveren. Voor hulp die zij niet zelf kunnen leveren zetten zij onderaanbieders in. • Onderaanbieder: door systeemaanbieder gecontracteerde jeugdhulpaanbieder. • Prestatie-aanbieder : door GRJR gecontracteerde organisatie voor een specifiek deel van de jeugdhulp, namelijk forensische hulp. • Gecertificeerde instelling (GI): organisatie die maatregelen van jeugdbescherming en jeugdreclassering uitvoert. GRJR subsidieert gecertificeerde instellingen. • Veilig Thuis: het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling. GRJR subsidieert het advies- en meldpunt.

voorkeurswoorden Het gele kader hierboven met relevante terminologie presenteert een overzicht van veelgebruikte woorden wanneer het gaat over jeugdzorg. Om de leesbaarheid van dit rapport te vergroten geven we de voorkeur aan gebruik van de volgende woorden: jeugdige (in plaats van kind, jongeren, client, patiënt, zorgvrager) en regionale jeugdhulp (in plaats van bovenlokaal of tweedelijns). Specialistische jeugdhulp wordt in de regio Rijnmond zowel lokaal als regionaal ingekocht en wordt daarom ook gebruikt in dit rapport. onderzoeksperiode Het onderzoek richt zich op de periode 2018-2024. In 2018 zijn namelijk inkoopcontracten afgesloten met een nieuw bekostigingsmodel (resultaatgericht inkopen). Sinds januari 2023 werkt de GRJR met doorontwikkelde -resultaatgerichteinkoopcontracten.

1-4

aanpak De rekenkamer heeft bij de uitvoering van dit onderzoek gebruik gemaakt van de volgende vormen van dataverzameling: • literatuuronderzoek: analyse van wetenschappelijke artikelen en andere externe publicaties rondom jeugdhulp om zicht te krijgen op de context van jeugdhulp. • documentstudie: bestudering van (interne) informatie van de GRJR, informatie die de rekenkamer is aangereikt door gemeenten, informatie uit de verschillende overleggen van de GRJR en documenten in raadsinformatiesystemen. • interviews: in totaal zijn meer dan 20 interviews uitgevoerd. Deze zijn gehouden met ambtenaren van gemeenten, ambtenaren van de GRJR, jeugdzorgaanbieders en externe partijen. • focusgroep: een afsluitende focusgroep met de zeven systeemaanbieders is georganiseerd ter duiding van de bevindingen die de rekenkamer tot dusver had opgemaakt. • data-analyse: de rekenkamer heeft data geanalyseerd ten behoeve van de onderzoeksvragen naar vraag en aanbod en ontwikkeling van de kosten. • observaties: De rekenkamer heeft overlegstructuren geobserveerd die de GRJR faciliteert. Dit is uitgevoerd ten behoeve van de onderzoeksvraag naar invulling van de taken van de GRJR.

9

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

In de onderzoeksverantwoording in bijlage 1 is de aanpak verder toegelicht. normen In de meeste hoofdstukken is geen expliciet normenkader opgenomen. Alleen voor de onderzoeksvraag naar informatievoorziening van de gemeenteraden zijn in de onderzoeksopzet expliciete normen geformuleerd (tijdigheid, juistheid en volledigheid). Aan de bevindingen in dit onderzoek wordt duiding gegeven op basis van bijvoorbeeld de wettelijke vereisten die worden gesteld en de mate waarin vooraf gestelde doelen bereikt zijn. Als de rekenkamer in het rapport bevindingen beoordeelt, wordt duidelijk gemaakt wat de aard en grondslag van de beoordeling is.

1-5

leeswijzer Het rapport start in hoofdstuk 2 met een uiteenzetting van de context waarbinnen de GRJR actief is, zoals relevante wet- en regelgeving (deelvraag 1). Hoofdstuk 3 gaat in op de wijze waarop de GRJR haar taken heeft georganiseerd (deelvraag 2). Daarna is in hoofdstuk 4 beschreven of de jeugdhulp effectief is georganiseerd (deelvraag 3). Vervolgens is in hoofdstuk 5 ingegaan op de vraag of de GRJR grip heeft op de kosten (deelvraag 4). Tot slot komt in hoofdstuk 6 de informatievoorziening naar gemeenteraden aan de orde (deelvraag 5). groene kaders: belangrijkste bevindingen per paragraaf Alle paragrafen sluiten af met een groen kader getiteld ‘in het kort’. Hierin zijn de belangrijkste bevindingen uit die paragraaf samengevat. gele kaders: verdiepende informatie In het rapport zijn gele tekstblokken te vinden. Deze tekstblokken bevatten verdiepende informatie of nadere uitleg, bijvoorbeeld over in de hoofdtekst gebruikte begrippen.

10

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

2 2-1

context jeugdhulp

inleiding Dit hoofdstuk geeft een beschrijving van de context die relevant is voor de organisatie van jeugdhulp door gemeenten. De volgende deelvraag wordt behandeld: 1. Wat zijn de wettelijke en financiële kaders waarbinnen de GRJR de hulp moet organiseren? Het hoofdstuk gaat eerst in op relevante wet- en regelgeving en actuele ontwikkelingen (paragraaf 2-2). Vervolgens komt in paragraaf 2-3 de financiële context aan de orde. Paragraaf 2-4 bevat de hoofdlijnen van dit hoofdstuk.

2-2 2-2-1

wet- en regelgeving en actuele ontwikkelingen Jeugdwet en rol gemeenten Gemeenten zijn in 2015 verantwoordelijk geworden voor bijna alle vormen van jeugdhulp. De gemeentelijke taken zijn vastgelegd in de Jeugdwet. Deze taken bestaan onder andere uit de verantwoordelijkheid voor preventie, ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en hun ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen. Gemeenten hebben een jeugdhulpplicht. Dit houdt in dat gemeenten verplicht zijn om jeugdhulp te bieden in situaties waar jeugdigen en ouders dit nodig hebben. Hiervoor dient de gemeente te zorgen voor een toereikend aanbod van jeugdhulp van goede kwaliteit. Ook is de gemeente verantwoordelijk voor de uitvoering van de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming en jeugdreclassering voeren dit uit. 11 Gemeenten bieden vrij toegankelijke hulp aan via Centra voor Jeugd en Gezin en lokale teams (de zogenaamde eerste lijn). Ook zijn er organisaties voor maatschappelijk werk en voor het jeugd- en jongerenwerk en is er aandacht voor preventieve cursussen of trainingen. 12 Als de eerste lijn niet volstaat, wordt gespecialiseerde jeugdhulp geboden. Deze jeugdhulp is niet vrij toegankelijk en wordt ook wel een maatwerkvoorziening genoemd. Voor deze hulp is een verwijzing en een gemeentelijke beschikking nodig.

De huidige wet specificeert niet welk deel van de jeugdhulp als ‘specialistisch’ wordt beschouwd. Gemeenten kunnen jeugdigen deels via lokaal ingekochte jeugdhulpvoorzieningen ondersteunen. Daarnaast is een deel van de zorg regionaal geregeld. Er zijn drie typen verwijsroutes voor regionale jeugdhulp: • lokale teams: gemandateerde professionals in het wijkteam/lokale team; • medisch: huisartsen, jeugdartsen en medisch specialisten; • juridisch: rechters, jeugdbeschermers en jeugdreclassering.

11 Rijksoverheid, “Jeugdhulp bij gemeenten,” geraadpleegd op 21 januari 2025, https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/jeugdhulp/jeugdhulp-bijgemeenten. 12 Nederlands Jeugdinstituut, “Impact maken met jeugdbeleid,” geraadpleegd op 21 januari 2025, https://www.nji.nl/impact-maken-metjeugdbeleid/veelgestelde-vragen-jeugdsector.

11

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

In de toegang tot jeugdhulp is een expliciete rol vastgelegd voor gemeenten. Onderstaand kader geeft de beschrijving van deze rol zoals deze in de Memorie van Toelichting van de Jeugdwet is opgenomen.

Memorie van Toelichting Jeugdwet 13 Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de organisatie van een laagdrempelige en herkenbare toegang tot jeugdhulp. De invulling van deze toegang staat gemeenten vrij, zo kan het via het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG), via het wijkteam, scholen, etc. In het huidige systeem hebben zowel de huisarts als de medisch specialist de bevoegdheid om jeugdigen direct door te verwijzen naar jeugdhulp. Vanuit het perspectief van zowel de kwaliteit van de zorg als kostenbeheersing is het belangrijk dat gemeenten de mogelijkheid hebben om op het volume van de zorg te sturen. Het is daarom van belang dat gemeenten afspraken maken met zorgverzekeraars, zorgprofessionals en, indien nodig, andere betrokken partijen. Hierbij moet er in ieder geval aandacht zijn voor het voorschrijf- en doorverwijsgedrag van artsen.

Verder zijn gemeenten volgens de Jeugdwet onder andere verantwoordelijk voor: • het opstellen van een beleidsplan voor preventie, ondersteuning, hulp en zorg; • het nemen van maatregelen voor de aanpak van kindermishandeling; • de samenwerking met andere sectoren zoals zorg, onderwijs, politie en justitie; • het aanwijzen van vertrouwenspersonen voor jongeren en ouders die te maken hebben met jeugdhulp. 14 2-2-2

Hervormingsagenda Jeugd Na kostenstijgingen in de jeugdzorg en volgend op een evaluatie van de Jeugdwet is door het rijk besloten een Hervormingsagenda Jeugd op te stellen. In juni 2023 is deze definitief vastgesteld. 15 Het rijk, de VNG en vertegenwoordigers van zorgaanbieders, professionals en cliënten hebben met deze hervormingsagenda gezamenlijk afspraken gemaakt over de fundamentele verbetering van de jeugdzorg. De Hervormingsagenda Jeugd bevat een pakket aan maatregelen om de jeugdzorg enerzijds kwalitatief te verbeteren en anderzijds financieel houdbaar te krijgen. wijziging Jeugdwet De hervormingsagenda beoogt onder andere aanpassingen in de Jeugdwet. Twee wetvoorstellen zijn in ontwikkeling: het wetsvoorstel Verbetering beschikbaarheid jeugdzorg 16 ligt op het moment van schrijven voor behandeling bij de Tweede Kamer en een wetsvoorstel om de reikwijdte van de jeugdhulpplicht aan te passen is in voorbereiding. Beide voorstellen worden hieronder toegelicht. Het eerste wetsvoorstel Verbetering beschikbaarheid jeugdzorg bevat voorstellen gericht op het verbeteren van de (regionale) samenwerking tussen gemeenten en het bevorderen van de beschikbaarheid van de regionale jeugdzorg. De huidige Jeugdwet

13 Memorie van Toelichting Jeugdwet, 33684 (2013), https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33684-3.html. 14 Nederlands Jeugdinstituut, “Impact maken met jeugdbeleid,” geraadpleegd op 21 januari 2025, https://www.nji.nl/impact-maken-metjeugdbeleid/veelgestelde-vragen-jeugdsector. 15 Ministerie van VWS, Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028. 16 Formeel: Wet verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen.

12

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

moedigt de regionale inkoop van specialistische jeugdhulp aan, maar is hierin niet dwingend. Dat gaat veranderen. De belangrijkste voorstellen voor gemeenten uit het wetsvoorstel zijn: 17 • Een verplichting voor gemeenten om specialistische jeugdzorg regionaal in te kopen. Ook wordt een regio-indeling van gemeenten voorgesteld. Regionale inkoop maakt het mogelijk voor gemeenten om een breed aanbod aan (soms weinig ingezette) specialistische jeugdhulpvormen in te kopen. Voor de samenwerking worden drie vormen uit de Wet gemeenschappelijke regelingen mogelijk geacht: een centrumgemeentevoorziening, een bedrijfsvoeringsorganisatie of een openbaar lichaam. • Harmonisering van administratieve processen bij de inkoop van deze specialistische jeugdzorg zodat de administratieve lasten voor jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen verminderen. • De verplichting voor de gemeenteraad om een ‘regiovisie’ vast te stellen. Hierin staat de gemeentelijke visie op hoe de gemeente met andere gemeenten samenwerkt om de beschikbaarheid te bevorderen van de specialistische jeugdzorg. Daarbij is een Algemene Maatregel van Bestuur opgesteld die een afbakening geeft van de vormen van jeugdhulp die (minimaal) regionaal gecontracteerd of gesubsidieerd dienen te worden. 18 Het gaat dan onder andere om jeugdhulp met verblijf, pleegzorg en (hoog)specialistische jeugdhulp.

19 In onderstaand kader is beschreven wat de wetswijziging voor de GRJR zou betekenen.

invloed wetswijziging op GRJR De in te voeren verplichte regio-indeling komt overeen met de samenwerking zoals deze al binnen de GRJR plaatsvindt. Ook volgt uit de wetwijziging dat regionaal met één bekostigingsmodel wordt gewerkt. Op dit moment worden twee inkoopmodellen gehanteerd binnen de GRJR: één voor Maassluis, Vlaardingen en Schiedam en één voor de overige tien gemeenten. Ook zijn in het wetvoorstel vormen van specialistische jeugdhulp genoemd die gezamenlijk moeten worden ingekocht. Onder deze genoemde vormen staan zorgvormen die op dit moment door gemeenten nog zelf worden ingekocht. In 2020 is door de GRJR een regiovisie opgesteld waarin de gezamenlijke ambitie van de deelnemende gemeenten is verwoord. In paragraaf 3-2-3 wordt hier verder op ingegaan.

Een tweede wetswijziging is in voorbereiding. Deze beoogt de reikwijdte van de jeugdhulpplicht aan te passen om duidelijker te maken wanneer wel en wanneer niet een beroep op jeugdhulp kan worden gedaan. Onderdeel van de wetswijziging is dat het rijk het initiatief neemt om de begrippen ‘gebruikelijke zorg’ en ‘eigen kracht’ in de Jeugdwet nader te definiëren. Het wetvoorstel zal naar verwachting aandacht besteden aan het onderscheid tussen algemene en maatwerkvoorzieningen en de rol van de verschillende verwijzers, zoals de huisarts en een lokaal team, bij toeleiding

17 Ministerie van VWS, “Voortgangsbrief jeugd,” Tweede Kamer (Voortgangsbrief, 3990184-1074283-J, 4 november 2024). Het wetsvoorstel is ondertussen op 15 april 2025 aangenomen door de Tweede Kamer. 18 Ministerie van VWS, “Wetsvoorstel verbetering beschikbaarheid jeugdzorg,” (Wetsvoorstel, 3807598-1064513-WJZ, 25 april 2024). 19 Overheid.nl, “Besluit verbetering beschikbaarheid jeugdzorg,” geraadpleegd op 3 december 2024, https://www.internetconsultatie.nl/verbeteringbeschikbaarheidjeugdzorg/b1.

13

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

naar maatwerkvoorzieningen. Het ontwerp wetsvoorstel zal naar verwachting in de zomer van 2025 in consultatie gaan. 20 2-2-3

Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming In maart 2021 verscheen het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming. 21 Dit scenario beschrijft de beoogde verbetering en vereenvoudiging van de jeugdbeschermingsketen. Onder andere de volgende uitgangspunten staan centraal: 22 • het lokale team krijgt een centrale rol in de jeugdbescherming en moet zorgen dat kwetsbare kinderen en gezinnen snel passende hulp en bescherming krijgen. Een gezin of huishouden moet één vast contactpersoon krijgen binnen het lokale team. • het lokale team moet daarbij steun gaan krijgen van een regionaal veiligheidsteam. In een regionaal veiligheidsteam worden taken ondergebracht van de Raad voor de Kinderbescherming, de Gecertificeerde Instellingen en Veilig Thuis (zie voor een toelichting paragraaf 3-3-1). Het veiligheidsteam voert wettelijke taken uit en heeft ten opzichte van het lokale team verdergaande bevoegdheden. • Medewerkers van lokale teams, regionale veiligheidsteams en aanbieders moeten nauw samenwerken. Voor de uitvoering van het Toekomstscenario is in 2021 een landelijk programma gestart. Voor zowel lokale teams als regionale veiligheidsteams heeft het geschetste scenario invloed op de werkwijze en organisatievorm. Het programma stimuleert proeftuinen in diverse regio’s om hiermee ervaring op te doen.

De uiteindelijke ambitie is dat er in 2030 een aangepast stelsel van kind- en gezinsbescherming in werking is. In het voorjaar van 2025 wordt duidelijkheid verwacht over de beschikbaarheid van financiële middelen en besluitvorming over de inrichting van het regionale veiligheidsteam. 23

in het kort • Gemeenten zijn volgens de Jeugdwet verplicht om jeugdhulp te bieden in situaties waar jeugdigen en ouders dit nodig hebben. Hiervoor dienen gemeenten te zorgen voor een toereikend aanbod van jeugdhulp van goede kwaliteit. Ook zijn gemeenten verantwoordelijk voor jeugdbescherming en jeugdreclassering. • In 2023 is de Hervormingsagenda Jeugd opgesteld met een pakket aan maatregelen gericht op kwalitatieve verbetering en financiële houdbaarheid van de jeugdzorg. Onder andere vindt aanpassing van de Jeugdwet plaats. • Het wetvoorstel Verbetering beschikbaarheid jeugdzorg is recent aangenomen voor behandeling bij de Tweede Kamer. Voor gemeenten betekent dit voorstel een verplichting om voor specialistische jeugdzorg regionaal samen te werken. Hiervoor komt een verplichte regio-indeling. Ook dienen gemeenten een regiovisie vast te stellen. • Een wetsvoorstel voor inperking van de jeugdhulpplicht is in voorbereiding. Naar verwachting wordt daarin ook gekeken naar de rol van de verwijzers zoals de huisarts. • Sinds 2021 wordt gewerkt aan het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming. Dit betekent een andere werkwijze voor lokale teams en voor de betrokken partijen in de jeugdbeschermingsketen.

20 Ministerie van VWS, “Voortgangsbrief jeugd.” 21 VNG, ministerie van JenV en ministerie van VWS, “Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming”, 21 maart 2021. 22 VNG, ministerie van JenV en ministerie van VWS, “Factsheet Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming”, april 2024. 23 VNG, ministerie van JenV en ministerie van VWS, “Programma Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming, Vijfde voortgangsrapportage”, november 2024.

14

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

2-3

financiële context financiering rijksoverheid Gemeenten ontvangen financiering van de rijksoverheid om hun wettelijke taken rondom jeugdhulp uit te voeren. Dit geld wordt sinds de decentralisaties in 2015 verdeeld via de Algemene uitkering in het gemeentefonds. In de afgelopen jaren zijn verschillende extra incidentele middelen toegevoegd aan het gemeentefonds, onder andere voor de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd. Het verlagen van de kosten was een van de doelen van de decentralisatie van de jeugdzorg in 2015. Bij de overgang van de jeugdhulp van rijk naar gemeenten is daarom al direct 15% bezuinigd. Het budget dat gemeenten nodig hebben voor de uitvoering van jeugdhulp blijkt echter vooral toe te nemen (figuur 2-1). Uit onderzoek blijkt dat de uitgaven van gemeenten aan jeugdzorg (hoogte kolom in figuur 2-1) structureel hoger zijn dan de bijdrage vanuit het rijk (rode lijn in figuur 2-1). Het verschil hiertussen, het landelijk tekort, kwam in 2023 uit op € 628 miljoen en voor 2024 is het tekort op basis van prognoses € 828 miljoen. 24

figuur 2-1: kosten en middelen jeugdzorg Nederland totaal

bron: Improven, Uitgavenonderzoek jeugd 2023-2024.

De toenemende kosten van de jeugdzorg zorgen voor twijfels over de financiële houdbaarheid van het stelsel. De eerder genoemde hervormingsagenda is daarom niet alleen een maatregelenpakket om de jeugdzorg kwalitatief beter te maken, maar gaat ook gepaard met een geplande bezuiniging op jeugdzorg. De hervormingsagenda heeft namelijk als doelstelling om vanaf 2027 structureel € 1 mld. te besparen op jeugdzorg. In de jaren daarnaartoe, 2023 tot en met 2026, was jaarlijks een oplopende besparing voorzien (een zogenaamd ‘ingroeipad’). Daarbovenop was in het coalitieakkoord van het kabinet Rutte-IV een extra bezuiniging op jeugdzorg vastgelegd, waardoor in 2025 en 2026 jaarlijks ca. € 500 mln. zou moeten worden bezuinigd.

24 Improven, Uitgavenonderzoek jeugd 2023-2024, Uitgaven van gemeenten in 2023 en prognose voor 2024 (2024).

15

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

Vanwege de nijpende tekorten op de budgetten voor jeugdzorg is echter besloten de bezuinigingen van het ingroeipad uit te stellen. 25 De aangekondigde extra bezuiniging van € 511 mln. is vervallen. 26 Dat er structureel bezuinigd moet worden, blijft echter staan. Recent heeft de Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd (‘Commissie Van Ark’) een advies over een nieuw financieel kader uitgebracht. In het voorjaar van 2025 ontstaat naar verwachting meer duidelijkheid over de impact van dit advies.27 open-einde regeling De jeugdwet is een open-einde regeling. Dit houdt in dat er geen vooraf vastgesteld financieel plafond is voor de uitgaven aan jeugdzorg. Gemeenten hebben vanuit de Jeugdwet de wettelijke plicht om passende jeugdhulp te bieden. Hierdoor dragen gemeenten het risico van overschrijdingen op de begroting. Door de open-einde regeling en de zorgplicht hebben gemeenten beperkte mogelijkheden tot sturing op de kosten. Dit wordt in hoofdstuk 5 verder behandeld.

in het kort • Gemeenten krijgen financiering uit het gemeentefonds voor jeugdhulp. De kosten van gemeenten voor jeugdzorg zijn structureel hoger dan de bijdrage vanuit het rijk. • Als onderdeel van de Hervormingsagenda Jeugd zijn structureel bezuinigingen ingepland op Jeugdhulp. De eerder aangekondigde extra bezuiniging van € 511 mln. is vervallen.

2-4

hoofdlijnen wettelijke en financiële kaders Dit hoofdstuk behandelde de vraag wat de wettelijke en financiële kaders zijn voor de GRJR. Sinds 2015 zijn gemeenten volgens de Jeugdwet verplicht om jeugdhulp te bieden. Dit is een open-einde regeling. Dit houdt in dat er geen vooraf vastgesteld financieel plafond is voor de uitgaven aan jeugdzorg. Na evaluatie van de Jeugdwet is in 2023 een Hervormingsagenda Jeugd opgezet met als doel kwalitatieve verbetering en financiële houdbaarheid van de jeugdzorg. Op basis van de Hervormingsagenda zijn voorstellen gedaan om de Jeugdwet aan te passen. Er is onder andere een verplichting opgenomen voor gemeenten om specialistische jeugdzorg regionaal in te kopen.

25 Nederlands Jeugdinstituut, “Bezuiniging jeugdzorg een jaar uitgesteld,” geraadpleegd op 3 december 2024, https://www.nji.nl/nieuws/bezuinigingjeugdzorg-een-jaar-uitgesteld. 26 Nederlands Jeugdinstituut, “Plus en min voor gezinnen in Miljoenennota,” geraadpleegd op 21 januari 2025, https://www.nji.nl/nieuws/plus-en-minvoor-gezinnen-in-miljoenennota. 27 Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd, “Groeipijn”, 30 januari 2025.

16

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

3 3-1

invulling taken door GRJR

inleiding Dit hoofdstuk gaat in op de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond. In dit hoofdstuk wordt de volgende deelvraag behandeld: 2. Hoe geeft de GRJR invulling aan haar taken? Het hoofdstuk is hoofdzakelijk beschrijvend van aard. Er wordt beschreven wat is vastgelegd over de invulling van de taken van de GRJR. Verder bevatten enkele paragrafen oordelen. Zo is gekeken of de praktijk overeenkomt met de afspraken, zijn ervaringen van betrokkenen met de taakinvulling van de GRJR uitgevraagd en oordeelt de rekenkamer naar aanleiding van observaties. Paragraaf 3-2 beschrijft de opzet, het doel en de structuur van de GRJR. Paragraaf 3-3 gaat over de wijze waarop de GRJR invulling geeft aan haar taak om regionale jeugdhulp in te kopen en te subsidiëren. De wijze waarop de GRJR invulling geeft aan haar taak om overleg te bevorderen komt aan bod in paragraaf 3-4. Paragraaf 3-5 gaat in op de rol van de GRJR als opsteller van sturingsinformatie. Paragraaf 3-6 bevat de hoofdlijnen van dit hoofdstuk.

3-2

doel en structuur GRJR De GRJR is in 2014 ontstaan als een samenwerkingsverband tussen verschillende gemeenten in de regio Rijnmond. In het kader van de decentralisatie van de jeugdzorg kozen deze gemeenten ervoor om de inkoop van regionale jeugdhulp vorm te geven in een Gemeenschappelijke Regeling. Een aantal daaraan gerelateerde uitvoerende taken, zoals het toewijzen van hulp en de administratie van zorgdeclaraties, werd niet in de Gemeenschappelijke Regeling ondergebracht.

3-2-1

doelstelling en taken GRJR De GRJR is een openbaar lichaam met als doelstelling “[..] te zorgen voor een kwalitatief goede en efficiënte uitvoering van bovenlokale taken, met inachtneming van de bepalingen in de Jeugdwet.” 28 Om invulling te geven aan de doelstelling zijn twee taken bij de GRJR belegd: • het contracteren en/of subsidiëren van aanbieders van jeugdhulp en uitvoerders jeugdreclassering en jeugdbeschermingsmaatregelen en het organiseren van het advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling; • het bevorderen van gezamenlijk overleg van de gemeenten inzake de uitvoering van de jeugdhulptaken, die aan de gemeenten zijn opgedragen. 29

28 Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond, art. 3 (2024). 29 Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond, art. 4. In de artikelsgewijze toelichting wordt aangevuld dat dit conform de destijds gegroeide praktijk van de wethouders Jeugd in de Stadsregio Rotterdam was, met als verschil dat met de invoering van de Jeugdwet elke gemeente een eigen verantwoordelijkheid heeft op het gebied van jeugdbeleid. De behoefte aan afstemming wordt ook ‘platformfunctie’ genoemd.

17

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

Met de twee doelstellingen is op hoofdlijnen de rol van de GRJR geschetst. Voor de verdere verduidelijking van de rol van de GRJR en de positie ten opzichte van andere partijen zijn in de loop der jaren verschillende documenten verschenen. Deze zijn onder andere voortgekomen uit de aanbevelingen van de evaluatie uit 2017 (zie gele kader). Met name is aandacht besteed aan de positie ten opzichte van de uitvoeringstaken van regionale jeugdhulp die bij gemeenten liggen. De GRJR heeft verschillende rollen. 30 1 Inkooprol. Vanuit deze rol wordt gestuurd op een passend aanbod van jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering (ook wel aangeduid als ‘sturing op het zorglandschap’). 1 Contractmanagement. Met individuele aanbieders sluit de GRJR contracten af. De GRJR moet zorgen voor handhaving van deze contractafspraken. 2 Facilitator samenwerking. Op regionaal niveau organiseert de GRJR overleg en uitwisseling tussen betrokken partijen. 3 Sturingsinformatie. Op casusniveau verzamelt de GRJR informatie die tot sturingsinformatie wordt verwerkt. 4 Verantwoordingsrol. Richting gemeenten is de GRJR verantwoordelijk voor de financiële planning en informatieverstrekking. De eerste twee rollen volgen uit de verantwoordelijkheid in de regeling voor regionale taken door het contracteren of subsidiëren van aanbieders.

Deze taak komt kort aan bod in paragraaf 3-3 en uitvoeriger in hoofdstuk 4. De derde rol past binnen de andere taak: het bevorderen van gezamenlijk overleg. De precieze invulling van deze rol is niet uitgewerkt. In de praktijk is deze rol de afgelopen jaren gegroeid, doordat in afstemming met gemeenten ook belangenbehartiging namens de regio plaatsvindt. Deze taak komt aan de orde in paragraaf 3-4. De vierde rol is niet direct aan hoofdtaken te koppelen. Vanuit de regeling heeft de GRJR hier geen formele verantwoordelijkheid. Om toch over sturingsinformatie te kunnen beschikken, zorgt de GRJR voor het omzetten van gemeentelijke data naar regionale informatie. De positie van de GRJR op dit vlak wordt ook aangeduid met termen als ‘facilitator’ en ‘verbinder’. 31 Dit raakt aan deze en ook de derde rol. Hoe aan de vierde (sturingsinformatie)rol invulling is gegeven staat in paragraaf 3-5. De vijfde rol vloeit vooral voort uit verplichtingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Informatieverstrekking aan gemeenteraden komt aan bod in hoofdstuk 6.

30 GRJR, Kadernota 2025 Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond: Versie AB 15 december 2023 (15 december 2023); GRJR, Sturing en

bekostiging inkoop 2023 (15 september 2021); GRJR, Handreiking casusregie (binnen het Rijnmonds regiemodel) (23 augustus 2023). 31 GRJR, “Globale Impact Analyse: Nieuwe inkoop en methodieken jeugdzorg per 01-01-2023,” 11 juli 2023.

18

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

Evaluatie GRJR in 2017 In 2017 is een evaluatie van de GRJR uitgevoerd. Uit de evaluatie kwam dat gemeenten toegevoegde waarde van de GRJR ervaren en dat zij afzonderlijk niet in staat waren geweest om alle vormen van regionale jeugdhulp in te kopen aangezien dat specifieke kennis vergt. 32 Tegelijk waren er ook punten van kritiek: • Bestuurders gaven aan te weinig concrete sturingsinformatie te krijgen en vroegen om meer, betere en door de GRJR geduide sturingsinformatie. • Ook over de bestuurlijke besluitvorming waren er kritische conclusies. Gemeenteambtenaren ervoeren dat de uitvoeringsorganisatie een (te) grote verantwoordelijkheid nam in het voorbereiden van voorstellen voor bestuurlijke besluitvorming, waardoor de inbreng van gemeenteambtenaren als te beperkt werd ervaren. • De meningen over de bedoelde invulling van de taak ‘het bevorderen van gezamenlijk overleg’ bleken uiteen te lopen van het alleen organiseren van ambtelijk overleg tot het bevorderen van bredere inhoudelijke gedachtewisseling. • Er was consensus over het niet willen uitbreiden van het takenpakket van de GRJR en het blijven vasthouden aan een beleidsarm samenwerkingsverband. Wel bleek echter verschil van inzicht over wat onder beleidsarm werd verstaan. 33 Uit het onderzoek kwamen ruim tien aanbevelingen.

Hieronder staan de meest relevante aanbevelingen voor dit rekenkameronderzoek: • Gezamenlijk vaststellen wat de rol van de GRJR is, omdat de verwachtingen onder betrokkenen uiteen lopen. Zo moet bepaald worden wat de rol van de GRJR is als het gaat om het faciliteren van informatie-uitwisseling en monitoring, het faciliteren van leren van elkaar en het afstemmen van beleid. • Bepalen waar bestuurders op willen sturen en welke monitoringsinformatie daarbij hoort. • Afspreken van gezamenlijke uitgangspunten voor de uitvoering van de taken van de GRJR, zoals over het verbeteren van het besluitvormingsproces. • De GRJR moet in processen de inbreng van gemeenten meer (zichtbaar) meenemen.

3-2-2

organisatiestructuur GRJR Er zijn verschillende samenwerkingsvormen mogelijk bij het instellen van een GR. Bij de GRJR hebben de deelnemende gemeenten als samenwerkingsvorm gekozen voor een openbaar lichaam met rechtspersoonlijkheid, omdat het gaat om een taak met een groot publiek belang en omdat er veel geld mee gemoeid is. 34 De GRJR bestaat uit een bestuur en uitvoeringsorganisatie. bestuur Het Algemeen Bestuur (AB) van de GRJR neemt besluiten en stuurt op de kaders van de uitvoering. Het AB bestaat uit één lid en één plaatsvervangend lid uit het college van elke deelnemende gemeente. De leden van het AB hebben allemaal stemrecht. Hierbij krijgen leden die een grote gemeente vertegenwoordigen (meer dan 10.000 inwoners onder de 18 jaar) extra stemmen (1 stem per 10.000 met een maximum van 13 stemmen). 35

32 Andersson Elffers Felix, Samen beter (be)sturen: Evaluatie van de Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond (Utrecht, 2017), p. 9, 33 Andersson Elffers Felix, Samen beter (be)sturen, p. 13. 34 Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond, Memorie van Toelichting. 35 Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond, art. 8.

19

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

Het AB kiest uit haar midden een voorzitter en kiest het Dagelijks Bestuur (DB). Het DB bepaalt welke stukken rijp zijn voor agendering in het AB en houdt toezicht op uit te voeren besluiten van het AB. Het DB bestaat uit de voorzitter van het AB en vier leden. Het DB moet een weerspiegeling zijn van de verschillende subregio’s. 36 Daarom is ervoor gekozen elke subregio een vertegenwoordiger te laten aanwijzen voor het DB. De vijf verschillende subregio’s zijn: • Rotterdam; • MVS: Maassluis, Vlaardingen, Schiedam; • BAR: Barendrecht, Albrandswaard, Ridderkerk; • VP/GO: Voorne aan Zee, Nissewaard, Goeree-Overflakkee; • CKL: Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland. uitvoeringsorganisatie In de tekst van de regeling is vastgelegd dat het AB een ‘uitvoerende gemeente’ aanwijst. Een uitvoerende gemeente voert in opdracht van en namens het AB of DB van de GRJR de regionale taken uit. De kosten van de inzet door de uitvoerende gemeente (uitvoeringsorganisatie) worden doorberekend aan de gemeenten die deelnemen aan de GRJR. De uitvoeringsorganisatie is dus ondergebracht bij één gemeente, maar voert opdrachten uit namens de GRJR en wordt bekostigd door alle deelnemende gemeenten. Bij de GRJR is de uitvoeringsorganisatie ondergebracht bij de gemeente Rotterdam.

De uitvoeringsorganisatie GRJR bestaat uit circa 25 fte en is verdeeld in drie onderdelen: bestuursondersteuning, contractmanagement en inkoop, en informatievoorziening en financiën. De uitvoeringsorganisatie staat onder leiding van een secretaris/directeur, benoemd door het AB. De uitvoeringsorganisatie is onder andere verantwoordelijk voor de voorbereiding van de stukken voor het DB en AB. Hiertoe stemt het stukken af met de aangesloten gemeenten in het Ambtenaren Overleg Jeugd en in het controllersoverleg. Hierin nemen respectievelijk de verantwoordelijke gemeentelijke ambtenaren en controllers plaats. Staffuncties zijn belegd bij de uitvoerende gemeente (Rotterdam). 37 In het rapport zal de rekenkamer alleen waar het specifiek relevant is de term uitvoeringsorganisatie gebruiken. In alle andere gevallen wordt de term GRJR gebruikt voor zowel het wettelijke kader (de regeling) als voor het gehele samenwerkingsverband, inclusief de uitvoeringsorganisatie. 3-2-3

beleidsarme regeling en regiovisie De GRJR is een beleidsarme regeling. De GRJR voert taken uit op basis van geformuleerde beleidskaders van gemeenten en gemeenschappelijk vastgesteld beleid. Hoewel de GRJR een beleidsarme regeling is, wordt door het bestuur wel beleid over de beleidsinvulling (van beleidskaders) vastgesteld. Het gaat dan specifiek om uitvoeringsbeleid, zoals bijvoorbeeld het omgaan met een budgetplafond in het contractmanagement of een beschrijving van de manier waarop gewerkt wordt met onderaanbieders.

36 Gemeenschappelijke Regeling Jeugdhulp Rijnmond, art. 13. 37 GRJR, “Handboek samenwerking mei 2022,” 11 juli 2023.

20

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

De gemeenten hebben in 2020 gezamenlijk beleid vastgesteld in de regiovisie ‘Nabij en Passend’. De aanleiding hiervoor was de behoefte aan een gezamenlijke visie vanwege verschillende knelpunten in de jeugdhulp. Het gaat met name om stijgende kosten, behoefte van gemeenten aan lokale sturing op kwaliteit en kosten, wachtlijsten en informatievoorziening. 38 Daarnaast is door de VNG in 2020 een zogeheten resolutie Norm voor Opdrachtgeverschap (NvO Jeugd) vastgesteld voor de jeugdzorg in Nederland. Hierin committeren gemeenten zich aan het opstellen van een gezamenlijke visie (een regiovisie) om kwaliteit en efficiëntie van de jeugdzorg te verbeteren door regionale samenwerking. De regiovisie Nabij en Passend is geënt op de gezamenlijke ambitie van zowel de gemeenten als jeugdhulpaanbieders in de GRJR, namelijk het nabij en passend organiseren van jeugdhulp. Jeugdhulp moet passen bij het gewone leven en eenvoudig en toegankelijk zijn: zo dicht mogelijk bij de omgeving van de jeugdige. 39 De regiovisie bestaat uit 19 zogenaamde ‘bouwstenen’ voor de versterking van de jeugdhulp, verdeeld over drie thema’s: een sterke lokale infrastructuur, een (aan)sluitende regionale infrastructuur, en samen leren wat werkt (zie figuur 3-1). Elke bouwsteen bevat een set afspraken tussen gemeenten en aanbieders.

Deze visie is richtinggevend geweest voor de nieuwe inkoopstrategie en de nieuwe contracten die zijn ingegaan vanaf 1 januari 2023. figuur 3-1: bouwstenen regiovisie GRJR

bron: regiovisie

38 GRJR, Nabij en passend: regiovisie jeugdhulp regio Rijnmond (30 november 2020), p. 5. 39 GRJR, Nabij en passend: regiovisie jeugdhulp regio Rijnmond, p. 4.

21

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

in het kort • In 2014 is de GRJR opgericht. De GRJR heeft twee taken: (1) het uitvoeren van regionale jeugdhulp door het contracteren of subsidiëren van aanbieders en (2) het bevorderen van gezamenlijk overleg van gemeenten over de uitvoering van jeugdhulptaken. • De GRJR werkt samen met gemeenten, zorgaanbieders, Veilig Thuis en gecertificeerde instellingen. De GRJR heeft verschillende rollen bij de samenwerking. De inkooprol en rol van contractmanager zijn vastgelegd in de tekst van de regeling. Daarnaast organiseert de GRJR overleg en uitwisseling tussen betrokken partijen. Dit past bij de tweede taak van de GRJR. Vanuit Wet op de gemeenschappelijke regelingen is de GRJR verantwoordelijk voor de financiële planning en informatieverstrekking aan gemeenten. Tot slot zorgt GRJR voor sturingsinformatie. De laatste rol is niet formeel vastgelegd. • In 2017 is de GRJR geëvalueerd. In dat onderzoek werd geconcludeerd dat betrokkenen een toegevoegde waarde van de GRJR ervaren. Wel werden verschillende verbetermogelijkheden genoemd. Zo werd aanbevolen de rol van de GRJR vast te stellen, omdat verwachtingen daarover uiteenliepen. • De GRJR is ‘beleidsarm’. Het voert de taken uit op basis van keuzes die de gemeenten maken. De gemeenten hebben in 2020 gezamenlijk beleid vastgesteld in de regiovisie.

De regiovisie richt zich op drie hoofdlijnen: een sterke lokale infrastructuur, een (aan)sluitende regionale infrastructuur, en samen leren wat werkt

3-3

taak inkoop bovenlokale jeugdhulp Zoals in paragraaf 3-2-1 beschreven heeft de GRJR twee hoofdtaken; het inkopen van regionale jeugdhulp en jeugdbescherming/jeugdreclassering en het bevorderen van overleg. Deze paragraaf gaat in op de eerste taak.

3-3-1

afbakening lokaal of regionaal De GRJR koopt regionale jeugdhulp in, de gemeenten kopen de lokale jeugdhulp afzonderlijk in. Jeugdzorg bestaat in Nederland uit een heel spectrum aan jeugdhulp, van eenvoudige ondersteuning tot zeer complexe en specialistische zorg. Over het algemeen kan lichtere jeugdhulp lokaal aangeboden worden. Het gaat dan bijvoorbeeld om vrij toegankelijke hulp die door de wijkteams of de praktijkondersteuner van de huisarts wordt aangeboden. Maar ook veelgebruikte maatwerkvoorzieningen, zoals dyslexiezorg, kan een gemeente zelf inkopen bij aanbieders. Specialistische jeugdhulpvormen worden regionaal ingekocht.

vrij toegankelijke hulp en maatwerkvoorzieningen Jeugdhulp bestaat uit vrij toegankelijke jeugdhulp en uit maatwerkvoorzieningen. Om gebruik te maken van vrij toegankelijke hulp is geen expliciet akkoord van de gemeente nodig. Het gaat dan bijvoorbeeld om begeleiding door het wijkteam. Maatwerkvoorzieningen kunnen alleen geboden worden wanneer een gemeente daarvoor een beschikking en een toewijzing afgeeft. De gemeente geeft dan een toewijzing aan een aanbieder, waardoor de aanbieder zorg mag gaan leveren aan die jeugdige en het geld daarvoor mag declareren bij de gemeente. 40 De specialistische jeugdhulp zoals deze in de regio Rijnmond door de GRJR wordt ingekocht bestaat uit maatwerkvoorzieningen waarvoor een toewijzing van de gemeente nodig is.

40 Nederlands Jeugdinstituut, “Impact maken met jeugdbeleid,” geraadpleegd op 21 januari 2025, https://www.nji.nl/impact-maken-metjeugdbeleid/veelgestelde-vragen-jeugdsector.

22

samen op zoek naar zicht

ROTTERDAM , ALBRANDSWAARD, BARENDRECHT, CAPELLE AAN DEN IJSSEL, KRIMPEN AAN DEN IJSSEL EN LANSINGERLAND

De GRJR koopt namens de deelnemende gemeenten de volgende vormen van jeugdhulp regionaal in: • specialistische jeugdhulp - pleegzorg - residentiële jeugdhulp; - specialistische dag- en specialistische ambulante jeugdhulp; - crisisdienst en -hulp; • jeugdbescherming; • jeugdreclassering; • advies- en meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling (Veilig Thuis). 41 De regionale samenwerking tussen gemeenten in het kader van Veilig Thuis, jeugdbescherming en jeugdreclassering is verplicht op basis van de Jeugdwet. De overige samenwerking binnen de GRJR is op vrijwillige basis. De gezamenlijk ingekochte vormen van jeugdhulp noemen we in dit rapport ‘regionale jeugdhulp’. Daar vallen specialistische jeugdhulp, jeugdbescherming, jeugdreclassering en Veilig Thuis onder. specialistische jeugdhulp De Jeugdwet specificeert niet welk deel van de jeugdhulp als ‘specialistisch’ wordt beschouwd. Het is dus aan gemeenten die gezamenlijk jeugdhulp inkopen om te bepalen welk deel gezamenlijk en welk deel lokaal wordt ingekocht. Dit wordt nu per gemeente en regio verschillend ingevuld. Hier komt wellicht verandering in. In het kader van de Hervormingsagenda Jeugd is recent een wetswijziging aangenomen door de Tweede Kamer waarmee er wordt vastgelegd welke vormen van jeugdhulp minimaal regionaal moet worden ingekocht (zie paragraaf 2-2-2).