2022-03-31 Rekenkamer jaarverslag 2021
Tekst van het document
kort verzuim (1 t/m 7 dagen)
2017
2018
2019
1,2%
0,8%
2,1%
1,2%
2,0%
middellang verzuim (8 t/m 42 dagen) lang verzuim (vanaf 43 dagen)
2016
0,3% 0,5%
2,2%
0,2% 1,2%
2,1%
0,0% 0,0%
2,0%
0,8% 0,0%
2020
2021
0,7%
0,9%
2,9%
6,7%
4,0%
0,3%
7,6%
0,0%
De ziekteverzuimcijfers en de achterliggende oorzaken geven vooralsnog geen aanleiding om het arbeidsomstandigheden- en verzuimbeleid grondig aan te passen. Wel heeft de rekenkamer eind 2021 de opdracht voor een zogeheten Risico Inventarisatie en Evaluatie (RI&E) gegeven. De laatste dateerde van 2009. Mede gelet op het vanwege corona vele thuiswerken is het zaak goed zicht te krijgen op de risico’s van de arbeidsomstandigheden voor de gezondheid en welbevinden van de medewerkers van de rekenkamer.
39
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
arbeidskosten In 2021 waren de gerealiseerde loonkosten ongeveer € 117.000 lager dan begroot. Dat kan deels worden verklaard door het vertrek van een medewerker. Ook heeft de nieuwe directeur een 1,0 in plaats van een 1,1 aanstelling. Daarnaast was de verwachting dat uit incidentele baten van het openbaar lichaam Sint Eustatius extra loonkosten zouden kunnen worden gedekt. Deze baten waren echter maar in beperkte mate nodig en zijn in 2021 voor het grootste deel teruggestort naar het openbaar lichaam. Dat de realisatie van de loonkosten in 2021 niettemin hoger is dan in 2020, kan verklaard worden door opwaartse druk in het loongebouw (jaarlijks periodiek). tabel 10-2: formatie, bezetting en loonkosten
formatie per 31/12
verslag 2017
verslag 2018
verslag 2019
verslag 2020
plan 2021
15
15
17
17
17
12,8
medewerkers per 31/12 bezetting in gem. fte
13,4
loonkosten
€ 1.133.038
gemiddelde loonsom
€ 84.580
13,4
13,3
€ 1.238.670 € 91.133
15,2 14,4
€ 1.295.417 € 89.959
15,2 14,9
€ 1.329.297 € 89.214
verslag 2021
15,2
14,5
14,9
14,6
€ 1.484.724 € 99.646
16
€ 1.367.606 € 93.672
In de begroting van de rekenkamer wordt standaard een bedrag opgenomen voor inhuur van expertise waarover de rekenkamer niet zelf beschikt of om tijdelijk weggevallen capaciteit op te vullen. Begroot was voor 2021 € 150.000. In 2021 is iets meer besteed, namelijk ongeveer € 171.000. Dit is te verklaren uit een langduriger inzet van externe capaciteit dan verwacht, vanwege vervanging in verband met langdurig ziekteverzuim en zwangerschapsverlof. De inhuur bedroeg in 2021 12,5% van de loonsom. tabel 10-3: personeel derden vverslag 2017
inhuur
€ 208.506
10-2
verslag 2018
€ 115.321
verslag 2019 € 201.613
verslag 2020 € 156.950
plan 2021 € 150.00
verslag 2021 € 171.167
diversiteit en inclusie De afgelopen jaren is de maatschappelijke en politieke aandacht voor diversiteit en inclusie toegenomen. Vanuit haar maatschappelijke verantwoordelijkheid en op basis van goed werkgeverschap is het daarom belangrijk dat ook de Rekenkamer Rotterdam aandacht besteed aan diversiteit en inclusie binnen de organisatie. De PVT heeft daar nadrukkelijk aandacht voor gevraagd. De werkgroep ‘Diversiteit en Inclusie’ is begin 2021 gestart. Momenteel werkt de werkgroep aan een eerste nulmeting om te weten welke opvattingen er intern zijn over dit thema. Tevens voorziet de werkgroep de directeur van advies over diversiteit en inclusie.
10-3
coronabeleid De coronapandemie heeft uiteraard ook in 2021 gevolgen gehad voor de Rekenkamer Rotterdam. De rekenkamer heeft in de loop van 2021 een coronateam ingesteld dat de directeur verschillende keren van advies heeft voorzien over interne maatregelen op basis van de geldende overheidsregels. Nadat rond de zomerperiode enige tijd
40
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
gedeeltelijk vanuit kantoor kon werden gewerkt, werd in het najaar van 2021 de thuiswerknorm weer van kracht. Evenals in voorgaand jaar is daarom aandacht besteed aan de benodigde thuiswerkfaciliteiten voor de medewerkers. Ook is aandacht besteed aan de mentale en fysieke belasting van thuiswerken, zoals de mogelijkheid flexibel met werktijden om te gaan door sporten overdag mogelijk te maken. Daarmee is niet alleen ondersteuning geboden voor een ergonomisch verantwoorde werkplek, maar ook voor het persoonlijk welbevinden van medewerkers bij het thuiswerken.
10-4
ontwikkeling kennis en competenties innovatieplan onderzoek organisatiecultuur In 2021 is binnen de rekenkamer gestart met de uitvoering van een innovatieplan onderzoek organisatiecultuur. Het plan heeft twee doelen. Ten eerste inzicht krijgen in de eigen organisatiecultuur van de rekenkamer en waar nodig te werken aan veranderingen daarin of juist behoud ervan. Ten tweede het ontwikkelen van vaardigheden van onderzoekers om in gemeentelijk beleid of bedrijfsvoering organisatieculturele aspecten te signaleren en hier onderzoek naar te doen. Aanleiding voor het plan is onder meer dat het belang van organisatiecultuur voor de gemeentelijke organisatie afgelopen decennia groter is geworden. Daarmee is er aanleiding voor de rekenkamer om een stap verder te komen in het onderzoeken van organisatiecultuur, onder meer door er vaker onderzoek naar te doen en hiertoe relevante onderzoeksvaardigheden te ontwikkelen. Allereerst is door externe deskundigen een zogenaamde cultuurscan uitgevoerd van de cultuur van de rekenkamer aan de hand van verschillende sessies en observaties. Op basis hiervan zijn culturele patronen gedeeld en is stilgestaan bij situaties waarin deze effectief zijn en mogelijk tot belemmeringen kunnen leiden.
Verder is er aandacht voor onder meer onderzoekstrainingen voor onderzoekers en medewerkersbijeenkomsten onder begeleiding van externe deskundigen op het gebied van cultuuronderzoek. De uitvoering van het plan wordt in 2022 voortgezet. cursussen en opleidingen Met een beleidskader ontwikkeling, opleiding en mobiliteit wordt gelegenheid geboden aan medewerkers om cursussen en trainingen te volgen. Door het coronavirus hebben echter weinig medewerkers een cursus of training kunnen volgen. Het is het voornemen in 2022 een inhaalslag wat betreft opleidingen te maken.
10-5
nevenfuncties en declaraties In artikel 81f van de Gemeentewet is een lijst met functies opgenomen die de directeur rekenkamer niet mag vervullen naast haar functie als bestuurder van de rekenkamer. Ook in de verordening Rekenkamer Rotterdam is een bepaling opgenomen die de mogelijkheid van nevenfuncties van de directeur rekenkamer beperkt (artikel 6). In lijn hiermee heeft de Rekenkamer Rotterdam een reglement voor nevenfuncties van medewerkers. Zij dienen elke nevenfunctie bij de directeur te melden. Uitgangspunt is dat nevenfuncties buiten het gebied van de voormalige Stadsregio Rotterdam toelaatbaar zijn. Voor nevenfuncties binnen het gebied van de voormalige Stadsregio
41
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
geldt dat de uitoefening ervan niet op gespannen voet mag komen te staan met de werkzaamheden voor de rekenkamer. De volgende tabel geeft een overzicht van de nevenfuncties van de directeur rekenkamer en de medewerkers in 2021. tabel 10-4: nevenfuncties functie
directeur
nevenfunctie
bezoldigd
directeur rekenkamer bij de regiogemeenten (Albrandswaard,
nee (functie is qq)
hoogleraar Universiteit Maastricht (gastvrijheidsovereenkomst)
Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en bureauhoofd
Lansingerland)
docent EUR-cursus rekenkameronderzoek
plaatsvervangend directeur rekenkamer bij de regiogemeenten
(Albrandswaard, Barendrecht, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Lansingerland) onderzoeker onderzoeker
nee
ja (t.g.v. de rekenkamer)
nee
lid Rekenkamer Sint Eustatius
nee
buitenpromovendus bij de Faculteit der Maatschappij- en
nee
lid redactieraad Erasmus Magazine
Gedragswetenschappen van de Universiteit van Amsterdam
nee
De directeur, zowel Paul Hofstra als Marjolein van Asselt, declareert geen kosten. In het jaarverslag is daarom geen tabel met uitsplitsing van gedeclareerde kosten opgenomen.
10-6
privacy en informatiebeveiliging Er zijn in 2021 geen datalekken geweest.
42
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
11 11-1
jaarrekening Rekenkamer Rotterdam
resultatenrekening De resultatenrekening 2021 bevat evenals in 2020 een tijdelijke aanvulling doordat de Rekenkamer Rotterdam ondersteuning heeft geboden aan de Rekenkamer Sint Eustatius. Deze ondersteuning is eind 2021 beëindigd.
tabel 11-1: resultatenrekening 2021 (in €)
loonbetalingen en sociale premies personeel van derden huisvestingskosten
goederen en diensten
automatiseringskosten kapitaalslasten
rekening 2020
begroting 2021
rekening 2021
156.950
150.000
171.167
1.329.297 180.205 112.785 89.148
0
1.484.724
165.975 145.478
73.434
0
1.376.606
169.139 129.422 89.394
0
totaal uitgaven
1.868.385
2.019.611
1.935.748
bijdrage gemeente Rotterdam
1.538.488
1.562.976
1.562.976
99.663
95.483
71.046
bijdrage gemeente Barendrecht
bijdrage gemeente Lansingerland
bijdrage gemeente Albrandswaard
51.308
1.250
63.300
39.100
63.300
36.587
bijdrage gemeente Capelle a/d IJssel
127.012
103.500
103.500
Sint Eustatius
55.800
111.000
50.996
1.921.777
2.019.611
1.941.639
53.392
0
5.891
0
0
0
bijdrage gemeente Krimpen a/d IJssel overige inkomsten
totaal inkomsten saldo
toevoeging/onttrekking reserves resultaat
11-2
45.392 2.864
53.392
44.251
31.075
22.160
5.891
toelichting op de resultatenrekening algemeen Samen met de onderdelen Raad/Commissies, Griffie en de Gemeentelijke Ombudsman vormt de rekenkamer in administratieve zin de kostenplaats Raad binnen het concern Rotterdam. De jaarrekening van de kostenplaats Raad wordt eveneens gepubliceerd als onderdeel van het concern Rotterdam.
43
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
uitgaven loonbetalingen en sociale premies De personeelskosten zijn iets lager dan de begroting van 2021. Zoals eerder gemeld kan dit deels worden verklaard door het vertrek van een medewerker en heeft de nieuwe directeur een 1,0 in plaats van een 1,1 aanstelling. Ook was de verwachting dat uit incidentele baten van het openbaar lichaam Sint Eustatius extra loonkosten zouden kunnen worden gedekt. Deze baten waren echter maar in beperkte mate nodig en zijn voor het grootste deel teruggestort naar het openbaar lichaam. personeel van derden In 2021 heeft de rekenkamer extern personeel ingehuurd voor ondersteuning met specifieke expertise bij projecten en voor tijdelijke vervanging. De inhuur is iets hoger dan begroot door extra inhuur vanwege vervanging door ziekte en zwangerschapsverlof. Ook is geïnvesteerd in extra ondersteuning op het gebied van communicatie. huisvestingskosten De huisvestingskosten bestaan uit de huur, de servicekosten, de energiekosten en de kosten van facilitaire dienstverlening door de Rotterdamse Service Organisatie voor de kantoorruimte van de Rekenkamer Rotterdam aan de Meent (Minervahuis II). Deze kosten zijn ongeveer gelijk aan de begroting. goederen en diensten Hier zijn de uitgaven verantwoord van alle overige kosten gemaakt door de Rekenkamer Rotterdam. De uitgaven zijn iets lager dan begroot.
Onder andere vielen begrote kosten voor de tijdelijke uitoefening van de rekenkamerfunctie voor Sint Eustatius lager uit. automatiseringskosten De automatiseringskosten betreffen de ICT-voorziening van de Rekenkamer Rotterdam. De automatiseringskosten waren in 2021 hoger dan begroot. Onder andere zijn extra ICT-uitgaven gemaakt om medewerkers in coronatijd te ondersteunen bij het thuiswerken en is geïnvesteerd faciliteiten om hybride vergaderen in de toekomst mogelijk te maken. inkomsten bijdrage gemeente Rotterdam In de meerjarenbegroting van de gemeente kent de raad een bijdrage toe aan de rekenkamer voor de uitvoering van de werkzaamheden, op grond van de Verordening Rekenkamer Rotterdam (artikel 7, lid 1). bijdragen gemeenten Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard Naast haar activiteiten voor de gemeente Rotterdam heeft de rekenkamer ook nog de mogelijkheid om de rekenkamerfunctie bij andere gemeenten in de voormalige Stadsregio in te vullen. Dit doet de rekenkamer op dit moment voor vijf regiogemeenten. Deze post betreft de bijdragen van die gemeenten ten behoeve van de uitoefening van de rekenkamerfunctie.
44
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
Sint Eustatius Onder deze post is de vergoeding geboekt die de rekenkamer ontving voor het uitoefenen van de rekenkamerfunctie voor Sint Eustatius. In 2021 is een bijdrage ontvangen van € 17k. Daarnaast is een vrijval uit de reserve van Sint Eustatius gebruikt van € 34k die is opgenomen om de inzet voor de rekenkamer Sint Eustatius te vergoeden. In totaal is dus € 51k ontvangen voor werkzaamheden die de Rekenkamer Rotterdam heeft verricht voor Sint Eustatius. overige inkomsten Deze post bestaat uit ontvangen vergoedingen voor presentaties en bijdragen aan cursussen die door de rekenkamer aan derden zijn geleverd en een bijdrage van het UWV in verband met zwangerschapsverlof. resultaat Het positieve saldo in 2021 bedraagt € 5.891. Het saldo is toegevoegd aan de reserve van de Rekenkamer Rotterdam. In de onderstaande tabel is de ontwikkeling van de reserves opgenomen. Startjaar is 2000; het eerste jaar dat de raad de opbouw van een reserve mogelijk maakte. De Rekenkamer Rotterdam mag maximaal € 250k reserve aanhouden. Dat betekent dat de reserve vrijwel vol is, terwijl de rekenkamer naar de aard van haar taak en (aangezien de grootste begrotingsposten personeel en huisvesting zijn) relatief weinig onvoorspelbare en incidentele uitgaven heeft. Het niveau van de reserves is dus hoog in relatie tot het risico. tabel 11-2: opbouw reserves 2000-2021 (in €) jaar
beginsaldo
mutatie
2001
49.920
36.639
2000 2002
86.559
49.920 86.559
145.151
2003
145.151
-50.870
2005
8.510
93.182
101.692
58.000
122.692
76.000
141.692
2004
94.281
-85.771
2006
101.692
-37.000
2008
122.692
-57.000
2010
141.692
0
2012
194.163
-63.000
2014
165.668
70.332
2016
250.000
2018
204.640
2007
2009
2011 2013
2015
2017
correctie 2018
64.692
65.692
141.692 131.163
236.000
250.000
saldo 2019
toevoeging 2019 2020
2021
45
58.592
eindsaldo
jaarverslag 2021
52.471
236.008
8.510
64.692
65.692
141.692
194.163
131.163
34.505
165.668
14.000
250.000
-45.360
204.640
0
0
21.149 -8.695
217.094
94.281
12.454
18.914 5.891
236.000
250.000 204.640
217.094
236.008
241.977
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
11-3
begroting 2022 De begroting bevat de te verwachten baten en lasten in 2022. In de begroting is een post overige inkomsten opgenomen (€ 80k). Deze middelen zijn afkomstig uit de reserves. tabel 11-3: begroting 2022 (in €) baten
bijdrage gemeente Rotterdam
bijdrage gemeente Barendrecht
bijdrage gemeente Lansingerland
bijdrage gemeente Albrandswaard
bijdrage gemeente Capelle a/d IJssel
bijdrage gemeente Krimpen a/d IJssel overige inkomsten totaal baten lasten
loonbetalingen en sociale premies personeel van derden
65.150 98.250 40.250
106.500 45.550 80.000
2.033.259
1.517.089 104.170
huisvestingskosten
168.500
automatiseringskosten
85.000
goederen en diensten kapitaalslasten totaal lasten
11-4
1.597.559
158.500 0
2.033.259
toelichting op de begroting baten Om de capaciteit van het bureau te versterken wordt de onderzoekstaf uitgebreid met twee tijdelijke junioronderzoekers. Voor de financiering van deze tijdelijke functies wordt € 80.000 uit de reserves onttrokken. lasten Door de vergroting van de onderzoekscapaciteit nemen de loonbetalingen toe. Daarnaast is in deze post een extra bedrag opgenomen voor investering in cursus en opleiding. De post goederen en diensten neemt toe vanwege structurele externe ondersteuning op het gebied van communicatie.
46
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
11-5
balans
tabel 11-4: balans (in €) activa
vaste activa
2021
2020
0
0
0
materiële vaste activa
0
passiva
241.977
270.486
reserves
241.977
270.486
0
0
vlottende passiva
2.585
800
crediteuren
2.585
800
244.562
271.286
eigen vermogen
langlopende schulden
kortlopende vorderingen debiteuren
244.562
271.286
72.995
95.450
kortlopende schulden
overlopende activa
171.567
175.836
overlopende passiva
totaal activa
244.562
271.286
totaal passiva
11-6
2020
vaste passiva
vreemd vermogen
vlottende activa
2021
0
0
toelichting op de balans activa materiële vaste activa De materiële vaste activa betreft de investering van de renovatie en uitbreiding van de kantoorruimte aan de Meent (Minervahuis II). Eind 2006 is deze herhuisvesting afgerond en op de balans geactiveerd. In 2007 heeft de eerste afschrijving plaatsgevonden (10% van de aanschafwaarde). 2016 was het laatste jaar van afschrijving. Deze post is vanaf 2017 vervallen. debiteuren Deze post betreft de stand van de openstaande facturen ultimo 2021. Dit is een bedrag van € 73k voor in december verzonden facturen aan regiogemeenten. overlopende activa Sinds medio 2014 wordt de administratie van de Rekenkamer Rotterdam in de administratie van de gemeente Rotterdam gevoerd. In dat kader betreft de overlopende activa een balanssluitpost. passiva reserve De reserve van de Rekenkamer Rotterdam heeft als doel heeft de continuïteit van de onderzoeken te waarborgen. De reserve kent een maximum van € 250k. Het resultaat van € 6k in 2021 is aan de reserve toegevoegd. De reserve heeft daarmee een omvang van € 242k.
47
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
langlopende schulden De langlopende schulden betroffen de financiering van de materiële vaste activa (zie materiële vaste activa). Deze post is vervallen. crediteuren De overige schulden betreffen de stand van de openstaande crediteuren (openstaande inkoopfacturen) ultimo 2021. overlopende passiva De overlopende passiva betreffen de stand van de nog te betalen bedragen, waarvan de factuur in 2022 ontvangen wordt, maar de prestatie geleverd is in 2021.
11-7
financieel arrangement regiogemeenten De directeur en medewerkers van de rekenkamer zijn aangesteld bij de gemeente Rotterdam. Hun salaris en overige kosten komen ten laste van het budget van de Rekenkamer Rotterdam. Alle kosten die gemaakt worden voor de Rekenkamer Barendrecht, Rekenkamer Lansingerland, Rekenkamer Capelle aan den IJssel, Rekenkamer Krimpen aan den IJssel of Rekenkamer Albrandswaard worden gedekt uit de bijdragen van die door de gemeenteraden zijn toegekend. Voor de regiogemeenten werd gewerkt met een facturatiesysteem waarbij de Rekenkamer Rotterdam twee keer per jaar factureerde, primair op basis van uurtarieven. Deze manier van doorberekenen en factureren van gemaakte kosten is niet vastgelegd in de verordening, maar is historisch gegroeid. Deze werkwijze werd geïnitieerd met de aansluiting van Barendrecht bij de Rekenkamer Rotterdam. Deze manier van werken is voortgezet toen ook andere gemeenteraden voor hun rekenkamer aansluiting zochten bij de Rekenkamer Rotterdam. Het systeem van facturatie op basis van nacalculatie is daardoor steeds minder goed houdbaar geworden, los van de steeds groter wordende transactiekosten. Omdat tegenover de gemeentelijke bijdragen al verplichtingen van de Rekenkamer Rotterdam staan (zoals personeelslasten), ontstaat een quasi-commerciële prikkel die op verschillende manieren kan uitwerken.
Het heeft ertoe geleid dat tegen het eind van het jaar voor bepaalde gemeenten de te maken onderzoeksuren werden geïntensiveerd, wat inbreuk gaf op de planning van andere lopende onderzoeken. Deze afhankelijkheid van nacalculatie kan uiteindelijk ook leiden tot behoudende keuzes bij het aantrekken van personeel. Daarnaast is het systeem van nacalculatie in toenemende mate onhoudbaar, omdat er steeds meer synergie en overlap is tussen de onderzoeken bij de verschillende gemeenten. Aangesloten gemeenteraden kunnen bijvoorbeeld voordeel hebben van een Rotterdams onderzoek naar afvalbeleid, als dat onderwerp ook in hun gemeente wordt onderzocht. Dit voordeel voor de aangesloten gemeente is niet te vertalen naar een bepaald te factureren bedrag. Een ander voorbeeld is het lopende programma naar de woonvisies in vijf gemeenten. Dat zijn vijf onderzoeken, die onderling profijt van elkaar hebben, maar waarvan de gezamenlijke inspanningen niet in één factuur eenduidig aan een bepaalde gemeente in rekening kunnen worden gebracht. Naast de consequentie voor de capaciteitsplanning en de toenemende complexiteit van toerekening van uren is er ook een principieel argument. De manier van werken past niet goed bij de geest van de Gemeentewet waarin de rekenkamer een onafhankelijk positie heeft.
48
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
In 2021 heeft de directeur in verschillende gesprekken bij de aangesloten gemeenten aangegeven toe te willen werken naar een situatie waarin de Rekenkamer Rotterdam de gemeentelijke bijdragen aan het begin van het jaar lump sum ontvangt. Dit is overigens een gangbare wijze bij rekenkamers die ook meerdere overheden bedienen. Hierop vooruitlopend zijn in Barendrecht en Capelle aan den IJssel de laatste facturen van 2021 niet meer gebaseerd op het uurtarieven-systeem, maar tellen de gefactureerde bedragen voor 2021 op tot de jaarlijkse bijdrage. Bij de andere regiogemeenten zal dat vanaf dit jaar gebeuren, en zullen afspraken worden gemaakt over de reserves die momenteel bij de regiogemeenten onder gebracht zijn. Deze geleidelijke overgang verklaart waarom de vorm van de financiële verantwoording van de afzonderlijke rekenkamers (in de volgende paragrafen) enigszins afwijkt. In 2022 zal volledig worden overgegaan naar lump sum-bekostiging. Parallel daaraan zal onderzocht worden op welke wijze kan worden verantwoord dat de omvang van de onderzoeksinspanningen voor de verschillende gemeenten in voldoende verhouding staan tot de omvang van de bijdragen. 11-7-1
Rekenkamer Barendrecht Het budget dat de gemeenteraad van Barendrecht beschikbaar stelde voor de rekenkamer bedroeg € 63.300. De rekenkamer beschikt in de gemeente Barendrecht over een reserve met een maximale omvang van 40% van het budget, eind 2021 was dat maximum € 25.320. In de onderstaande tabel zijn de mutaties in de reserves weergegeven voor de periode 2006-2021. tabel 11-5: ontwikkeling reserves Rekenkamer Barendrecht (in €) jaar
beginsaldo
mutatie
2007
25.414
-25.414
16.000
16.191
34.936
-23.435
11.501
2013
22.608
-13.864
8.744
2015
8.744
-3.169
2017
13.574
-8.225
2019
11.286
2.873
2021
21.651
0
2006 2008
2009
2010
2011 2012
2014 2016
2018
2020
11-7-2
-
0
32.191
11.501
8.744
5.575
5.348
14.159
-
16.000 2.745
11.107 0
eindsaldo 25.414 0
16.000 32.191 34.936
22.608 8.744
5.575
7.999
13.574
5.938
11.286
7.492
21.651
5.348
14.159
21.651
Rekenkamer Lansingerland Het budget dat de gemeenteraad van Lansingerland beschikbaar stelde voor de rekenkamer bedroeg € 95k. In Lansingerland is dit jaar op basis van het facturatiesysteem € 71k gefactureerd.
49
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
tabel 11-6: begroting en realisatie Rekenkamer Lansingerland (in €) jaar
begroot
gerealiseerd
resultaat
2021
95.483
71.046
24.437
2020
93.983
99.663
-5.680
In Lansingerland beschikt de rekenkamer over een reserve met een maximale omvang van 40% van het budget (€ 38.175). Is 2021 werd dit maximum bereikt. Dit betekent dat een deel van het budget voor de rekenkamer in 2021 is teruggevloeid naar de algemene middelen. Het gaat om een bedrag van € 7.499. In de volgende tabel zijn de mutaties in de reserves weergegeven voor de periode 2007-2021. tabel 11-7: ontwikkeling reserves Rekenkamer Lansingerland (in €) jaar
beginsaldo
mutatie
2008
30.000
375
2007 2009
-
30.375
-12.313
19.112
13.708
2013
30.287
-2.902
2015
27.385
-20.563
2010
18.062
2012
32.820
2011
2014 2016
2017
2018
27.385 6.822
5.630
1.050
30.000 30.375
18.062 19.112 32.820
-2.533
30.287
0
27.385
-1.192 251
27.385 6.822
5.630
5.881
5.881
21.926
27.807
27.367
-5.680
21.687
2019
27.807
2021
21.687
2020
11-7-3
-
eindsaldo
-440
16.488
27.367
38.175
Rekenkamer Capelle aan den IJssel Het budget dat de gemeenteraad van Capelle aan den IJssel beschikbaar stelde voor de rekenkamer bedroeg € 104k. Ook bij de gemeente Capelle aan den IJssel is een reserve met een maximale omvang van 40% van het budget (€ 41.400). In onderstaande tabel is de stand eind 2021 en zijn de mutaties in de reserves weergegeven vanaf 2016. tabel 11-8: ontwikkeling reserves Rekenkamer Capelle aan den IJssel (in €) jaar
2016 2017 2018
2019
2020 2021
beginsaldo 0
4.932
mutatie 4.932
-1.419
3.513
34.695
36.662
-27.012
38.208 9.650
eindsaldo 4.932
3.513
38.208
-1.546
36.662
0
9.650
9.650
50 jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
11-7-4
Rekenkamer Krimpen aan den IJssel Het budget dat de gemeenteraad van Krimpen aan den IJssel beschikbaar stelde voor de rekenkamer bedroeg € 44k. In Krimpen aan den IJssel is dit jaar op basis van het facturatiesysteem € 31k gefactureerd. tabel 11-9: begroting en realisatie Rekenkamer Krimpen aan den IJssel (in €) jaar
begroot
gerealiseerd
resultaat
2021
44.251
31.075
13.176
2020
43.684
45.392
-1.708
Ook in Krimpen aan den IJssel beschikt de rekenkamer over een reserve met een maximale omvang van 40% van het budget ( €17.700). In de volgende tabel is de stand eind 2021 en zijn de mutaties in de reserves weergegeven. tabel 11-10: ontwikkeling reserves Rekenkamer Krimpen aan den IJssel (in €) jaar
beginsaldo
mutatie
eindsaldo
2019
9.441
-6.769
2.672
13.176
14.140
2018
2020 2021
11-7-5
0
2.672 964
9.441
9.441
-1.708
964
Rekenkamer Albrandswaard Sinds het najaar van 2020 wordt de rekenkamerfunctie voor de gemeente Albrandswaard door de Rekenkamer Rotterdam uitgevoerd. Het budget dat de gemeenteraad van Albrandswaard beschikbaar stelde voor de rekenkamer bedroeg € 39k. In Albrandswaard is dit jaar op basis van het facturatiesysteem € 37k gefactureerd. tabel 11-11: begroting en realisatie Rekenkamer Albrandswaard (in €) jaar
begroot
gerealiseerd
resultaat
2021
39.100
36.587
2.513
2020
9.375
1.250
8.125
De rekenkamer beschikt in Albrandswaard over een reserve met een maximale omvang van 40% van het budget (€ 15.640). In de volgende tabel is de stand van de reserves weergegeven. tabel 11-12: ontwikkeling reserves Rekenkamer Albrandswaard (in €) jaar
beginsaldo
mutatie
eindsaldo
2021
8.125
2.513
10.638
2020
51
jaarverslag 2021
0
8.125
8.125
bijlagen
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
bijlage 1 ontvlechtingsovereenkomst Rekenkamer Rotterdam en Rekenkamer openbaar lichaam Sint Eustatius
aanleiding Sinds mei 2020 is de Rekenkamer Openbaar Lichaam Sint Eustatius (RK Ole) operationeel. De voorzitter en lid van deze rekenkamer waren vanaf dat moment de directeur respectievelijk bureauhoofd van de Rekenkamer Rotterdam (RR). Beiden dragen de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het functioneren en de producten van de van de RK Ole. De middelen van de RK Ole worden beheerd door de RR. Daarnaast levert de RR onderzoekscapaciteit ten behoeve van de RK Ole, waarvoor zij financieel wordt gecompenseerd. Met directeurswisseling bij de RR is een diffuse situatie ontstaan. De voormalige directeur RR is nog steeds voorzitter van de RK Ole en bestuurlijk verantwoordelijk voor deze rekenkamer, maar middelen en onderzoekscapaciteit zijn bij het bureau van de RR gebleven. De nieuwe directeur draagt echter de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het bureau. Om (bestuurlijke) verantwoordelijkheden strikt te scheiden, hebben de toenmalig directeur RR (en dus tevens voorzitter RK Ole) met de aankomend directeur RR afgesproken een zogeheten ontvlechtingsovereenkomst af te sluiten, waarin afspraken worden gemaakt over een geleidelijke ontkoppeling.
De huidige directeur RR en de voorzitter RK Ole komen in dat kader het navolgende overeen: inzet capaciteit RR 1 De RR stelt het bureauhoofd in staat gedurende kantoortijden noodzakelijke werkzaamheden ten behoeve van de RK Ole uit te voeren. Noodzakelijke werkzaamheden hebben betrekking op het uit te voeren subsidieonderzoek en de rol als lid/bestuurder van de RK Ole. De te verwachten inzet van het bureauhoofd RR zal van 14 juni 2021 tot eind 2021 rond de vijftien dagen zijn. 2 De ureninzet van het bureauhoofd ten behoeve van de RK Ole wordt geregistreerd. Op basis van het daartoe berekende uurtarief wordt de RR uit de middelen van de RK Ole voor deze ureninzet financieel gecompenseerd. 3 De RR stelt een senior projectleider in staat gedurende kantoortijden noodzakelijke werkzaamheden ten behoeve van de RK Ole uit te voeren. Noodzakelijke werkzaamheden hebben betrekking op het uit te voeren subsidieonderzoek. De te verwachten inzet van het deze medewerker van de RR zal vanaf 14 juni 2021 rond de twintig dagen zijn. 4 De ureninzet van de senior projectleider ten behoeve van de RK Ole wordt geregistreerd. Op basis van het daartoe berekende uurtarief wordt de RR uit de middelen van de RK Ole voor deze ureninzet financieel gecompenseerd. 5 De inzet van de senior projectleider duurt tot uiterlijk 1 november 2021, behoudens in overmachtsituaties.
6 De werkzaamheden van het bureauhoofd en de senior projectleider ten behoeve van de RK Ole vinden plaats onder de bestuurlijke eindverantwoordelijkheid en aansturing van de voorzitter van de RK Ole. Dat betekent ook dat hij alleen
55
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
bestuurlijk eindverantwoordelijk is voor uit deze werkzaamheden voortvloeiende producten. 7 De RK Ole spant zich tot het uiterste in om de in artikel 1 en 3 geschatte dagenramingen niet te (doen) overschrijden. beheer middelen RK Ole door RR 8 Tot de ontvlechting een feit is, worden de financiële middelen van de RK Ole beheerd door de RR. 9 Kosten die door of ten behoeve van de RK Ole worden gemaakt, worden door de RR betaald uit de middelen van de RK Ole. 10 Het bureauhoofd van de RR monitort de ureninzet ten behoeve van de RK Ole en de uitputting van de middelen van de RK Ole. vergoedingen en reis- en verblijfskosten 11 De vergoeding die de voorzitter van de RK Ole vanaf 14 juni 2021 op grond van de Wolbes ontvangt, wordt door de RR uit de middelen van de RK Ole betaald. De hoogte van de vergoeding wordt door de regeringscommissaris van het Openbaar Lichaam Sint Eustatius vastgesteld. 12 De RR stelt het bureauhoofd en senior projectleider in de gelegenheid het eiland voor ten minste één week te bezoeken, teneinde het lopende project naar subsidies af te kunnen ronden en voor de nodige bestuurlijke taken. De desbetreffende ureninzet maakt onderdeel uit van de raming in artikel 1 en 3 en wordt conform artikel 2 en 4 gecompenseerd.
13 De RR draagt zorg voor de reis naar en het verblijf op Sint Eustatius, voor het bureauhoofd, de senior projectleider en de voorzitter van de RK Ole. De desbetreffende reis- en verblijfskosten worden door de RR bekostigd uit de in haar beheer zijnde middelen van de RK Ole. 14 De senior projectleider zal tot uiterlijk 1 november het eiland kunnen bezoeken, ongeacht eventuele eerdere coronarestricties aan bezoeken ter plaatse. ontvlechting 15 De RR en RK Ole zijn per 1 januari 2022 volledig ontvlecht of zo veel eerder als mogelijk. 16 Ten behoeve van de ontvlechting wordt uiterlijk 1 december 2021, of zo veel eerder als mogelijk, door het bureauhoofd een overzicht gemaakt van de ten behoeve van de RK Ole gemaakte directe kosten alsmede van de desbetreffende ureninzet van het bureauhoofd, senior projectleider en (tot 14 juni 2021) de oud-directeur RR, waarbij deze ureninzet op basis van de geldende tarieven wordt omgerekend naar kosten. 17 De RR zal de onbestede middelen – dat wil zeggen, het verschil tussen de in 2021 van het openbaar lichaam Sint Eustatius ontvangen bijdrage en de gemaakte kosten en uitgaven – uiterlijk half december 2021 terugstorten naar het openbaar lichaam, of zo veel eerder als mogelijk.
18 De bij de RR in beheer zijnde bestemmingsreserve voor de RK Ole á € 34.478 zal de RR volledig onttrekken en uiterlijk half december 2021 – of zo veel eerder als mogelijk – terugstorten naar het openbaar lichaam. Aldus overeengekomen,
56
Prof. dr. ir. M. van Asselt
drs. P. Hofstra RO CIA
directeur RR
voorzitter RK Ole
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
bijlage 2 werkdocument onderzoek integriteit
1
inleiding
1-1
aanleiding Op 17 december 2020 besprak de gemeenteraad een integriteitscasus die zich in het cluster Stadsbeheer heeft voorgedaan. Uit onderzoek naar deze casus bleek dat ‘gedurende een lange periode door meerdere medewerkers, voornamelijk afzonderlijk van elkaar, in verschillende teams (vermoedelijk) malversaties hebben plaatsgevonden met meerdere leveranciers. Het gaat voornamelijk om financieel gedreven fraude (ophogen van facturen), maar ook is er sprake geweest van het lekken van (vertrouwelijke) informatie tijdens een aanbestedingstraject naar één van de inschrijvers.’ In totaal werd van vijf medewerkers bij Uitvoering Werken, cluster Stadsbeheer vastgesteld dat zij fraude hebben gepleegd en hier persoonlijk gewin aan hebben overgehouden. Naar schatting van de onderzoekers werd de gemeente voor zo’n € 2 mln. gedupeerd.1
Uit de debatten in commissies en de raad is de verzuchting te horen dat er ‘al weer’ een casus aan het licht kwam, ondanks de maatregelen naar aanleiding van de Boompjeskade-affaire (ook wel de Waterfrontaffaire genoemd). De gemeenteraad nam daarom op 17 december 2020 twee moties aan waarmee de raad de rekenkamer respectievelijk het college verzoekt een onderzoek te doen naar integriteit.2
De rekenkamer heeft op 27 januari 2021 laten weten dit verzoek in te willigen.3 1-2
insteek rekenkameronderzoek De gemeente heeft een verscheidenheid aan taken met betrekking tot integriteit. Zo heeft ze een preventieve taak om zoveel als mogelijk te voorkomen dat schendingen plaatsvinden. Deze taak behelst een scala aan activiteiten. Denk daarbij aan het inventariseren van de verschillende risico’s per onderdeel van de organisatie en het treffen van maatregelen die dienen te voorkomen dat deze risico’s zich materialiseren. Ook het bevorderen van een organisatiecultuur waarbinnen het werken conform de regels (normen en waarden) de norm is, behoort tot de preventieve taak van de gemeente. Het volledig uitbannen van integriteitsschendingen zal echter niet mogelijk zijn. Inzetten op alleen het voorkomen van integriteitsrisico’s is daarom niet voldoende. De gemeente dient namelijk ook maatregelen te treffen om integriteitsschendingen te detecteren. Vervolgens dient zij signalen op adequate wijze op te pakken, te onderzoeken en af te handelen. Ook is het belangrijk dat de gemeente van deze signalen leert en deze lessen door vertaalt naar maatregelen, zodat integriteitsschendingen in de toekomst zoveel als mogelijk voorkomen kunnen worden.4 Het proces van detecteren, oppakken en
1
Strated consulting, Samenvatting onderzoeken integriteitscasus stadsbeheer, november 2020.
3
Rekenkamer Rotterdam, raadsbrief ‘verzoek rekenkameronderzoek naar integriteit’, 27 januari 2021.
2 4
57
Motie: Integer ben je niet een beetje, 17 december 2020; motie: Integriteit verdient integer handelen – rekenkamer, 17 december 2020. De Graaf, G. Wat valt er over melden te melden? Amsterdam: Vrije Universiteit, 2007.
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
onderzoeken, afhandelen en leren van integriteitsschendingen staat daarom centraal in dit onderzoek. Omdat de organisatiecultuur ertoe kan bijdragen dat (mogelijke) integriteitsschendingen wel/niet worden gedetecteerd, wel/niet worden opgepakt en onderzocht, wel/niet tot sanctionering leiden en hier al dan niet van wordt geleerd, wordt ook onderzocht hoe dit proces is ingebed in de organisatiecultuur. detecteren De gemeente kan mogelijke misstanden op verschillende manieren detecteren. Zij is onder andere afhankelijk van de eigen medewerkers die schendingen
signaleren.5 Een goed functionerend intern meldsysteem is dan ook cruciaal.6 De gemeente kan dan nog steeds wel worden verrast door een integriteitsschending, maar is er vermoedelijk wel eerder bij, waardoor de schade kan worden beperkt. Uit onderzoek blijkt echter dat medewerkers lang niet altijd melden wat ze weten. Uit bestudering van een aantal corruptiezaken in Nederland bleek bijvoorbeeld dat er in de meeste gevallen ver vóór de ontdekking van de corruptie reeds vermoedens van integriteitsschendingen waren, maar deze zelden bij een leidinggevende of bij een meldpunt in de organisatie zijn gemeld.7 Dit was vermoedelijk ook het geval in de
Stadsbeheercasus. Deze integriteitscasus kwam namelijk niet aan het licht na een interne melding, maar pas toen de Rijksrecherche de betrokken ambtenaren op het
spoor kwam.8 Volgens de Rijksrecherche waren er signalen dat meerdere ambtenaren van de betrokken afdeling op de hoogte waren van de fraude. Zij heeft daarom de gemeente een e-mail laten versturen waarin zij de ambtenaren opriep zich te melden. Hoewel de Rijksrecherche weet dat zeker acht ambtenaren (en mogelijk meer)
betrokken waren, heeft niemand zich gemeld.9 Uit dit voorbeeld blijkt dat ook als mensen actief worden opgeroepen om te melden, zij drempels kunnen ervaren die hen hiervan weerhouden. Hoewel je zou willen dat de kwaliteit van het interne meldsysteem dermate goed is dat meldingen van buiten niet nodig zijn, blijkt uit algemeen onderzoek naar de meldketen in Nederland, dat slechts 9% van alle onderzoeken start met een ambtelijke melding. Verreweg de meeste zaken (35%-39%) worden aangemeld door politieonderzoek,
recherchediensten, audits, burgers, justitiabelen en bedrijven.10 Het is dus cruciaal dat de gemeente adequaat signalen van buiten de organisatie opvangt. Bij haar beoordeling van het gemeentelijke detectiesysteem, zal de rekenkamer zich daarom niet beperken tot ambtelijke meldingen, maar ook onderzoeken hoe de gemeente omgaat met externe meldingen en signalen. Volgens onderzoek komen de meeste schendingen echter niet aan het licht na een melding, maar door reguliere controles. Dit betekent dat ook een goed werkend
controlesysteem cruciaal is om integriteitsschendingen te kunnen detecteren.11 Ook blijkt dat organisaties waar veel risico’s zijn of waar controle stelselmatig 5
De Graaf, G. Wat valt er over melden te melden? Amsterdam: Vrije Universiteit, 2007.
6
De Graaf, G., Lasthuizen, K., Bogers, T., Ter Schegget, B. & Strüwer, T. Een luisterend oor. Onderzoek naar het interne meldsysteem integriteit binnen de Neder-
7
Graaf and Huberts 2005 in De Graaf, G. Wat valt er over melden te melden? Amsterdam: Vrije Universiteit, 2007.
8 9
10 11
58
landse overheid. Amsterdam: Vrije Universiteit, 2013. Interview ambtenaar; interview Rijksrecherche. Interview Rijksrecherche.
De Graaf, G. Wat valt er over melden te melden? Amsterdam: Vrije Universiteit, 2007, p. 25. De Graaf, G. Wat valt er over melden te melden? Amsterdam: Vrije Universiteit, 2007.
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
onvoldoende is, kwetsbaar zijn voor normoverschrijdend gedrag waarbij meerdere medewerkers betrokken zijn. Normoverschrijding wordt dan gemakkelijk de normale
situatie.12 Strated concludeerde eerder al dat verschillende factoren het mogelijk maakten dat de fraude bij Stadsbeheer (gedurende een lange periode) heeft kunnen plaatsvinden. De onderzoekers wezen daarbij onder meer op het ontbreken van hard controls, zoals het niet op orde zijn van de administratie, het niet structureel controleren van nevenfuncties en het uitblijven van een goede controle op uitgevoerde werkzaamheden.13
De rekenkamer ziet daarom aanleiding om ook de werking en toepassing van controles ten behoeve van detectie van integriteitsschendingen mee te nemen in het onderzoek. oppakken, onderzoeken en afhandelen Een belangrijke vraag nadat er een mogelijke integriteitsschending is gedetecteerd, is hoe en door wie zo’n signaal wordt opgepakt. Indien tot onderzoek wordt overgegaan, moet tevens besloten worden hoe het onderzoek zal worden uitgevoerd, bijvoorbeeld ‘in de lijn’ , door het onderzoeksbureau van de gemeente (COE) of door een externe partij. Daarnaast moet de gemeente er zorg voor dragen dat meldingen adequaat worden afgehandeld. De rekenkamer zal daarom ook onderzoeken hoe meldingen en integriteitsonderzoeken worden afgehandeld. Dit behelst de (eventuele) gevolgen die aan de uitkomsten van het onderzoek gegeven worden, zoals maatregelen tegenover de beschuldigde. Daarnaast behelst dit de afhandeling van de melding en de nazorg. Hierbij kan gedacht worden aan een re-integratietraject als blijkt dat er geen schending heeft plaatsgevonden en eventuele nazorg voor directe collega’s. Een goede nazorg is cruciaal, omdat dit de meldingsbereidheid kan verhogen en daarmee de kans op detectie.14 leren Van elk signaal en elke schending kan geleerd worden.
Hoe uniek een casus ook lijkt, in werkelijkheid werpt iedere casus ook licht op de risico’s, de aanwezige barrières en/of het ontbreken daarvan. Het is daarom cruciaal dat de gemeente leert van daadwerkelijke en mogelijke integriteitsschendingen, zodat deze in de toekomst zoveel als mogelijk kunnen worden voorkomen of de gemeente deze eerder op het spoor kan komen. Er is reeds veel onderzoek uitgevoerd naar integriteitsschendingen binnen de gemeente Rotterdam (zie onderstaande tabel). onderzoeken naar integriteit binnen de gemeente Rotterdam voorbeelden onderzoeken sinds oktober 2014
casusgerichte onderzoeken
• Zembla onderzoek n.a.v. fraude en corruptie door ICT (2014);
Onderzoeken die naar aanleiding van meldingen gestart worden. Doel is
• Rekenkameronderzoeken ‘Handelen in vertrouwen’ (2015), ‘Kwetsbaar vertrouwen’ (2016), ‘Werken onder druk’ (2018);
• Onderzoek raadscommissie ‘Boompjeskade’;
• Onderzoek Universiteit Utrecht naar verschijningsvormen ‘oneigenlijke druk’. • Fraude stadsbeheer (2020).
• Hard controls scan door Concern Auditing;
om vast te stellen of er sprake is van een integriteitsschending. Onderzoeken kunnen worden uitgevoerd door: • de lijn;
• de Centrale Onderzoekseenheid van de gemeente; • een extern bureau.
• Onderzoek integriteitsketen door Strated.
12
Huis voor klokkenluiders. Integriteit in de praktijk. Werken aan cultuur, 2017.
14
Dit houdt in dat de betrokkenen rondom schending zelf uitzoeken in hoeverre er sprake is van een schending en welke gevolgen hieraan verbonden dienen te worden.
13
59
Strated consulting, Samenvatting onderzoeken integriteitscasus stadsbeheer, november 2020.
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
Uit een recent verschenen rapport van het NSOB blijkt echter dat de gemeente niet
altijd voldoende leert van onderzoeken.15 De rekenkamer zal in dit onderzoek daarom ook aandacht hebben voor het lerend vermogen van de gemeente. Zij zal zich daarbij niet alleen focussen op uitgevoerde integriteitsonderzoeken, maar ook kijken naar wat de gemeente leert van signalen. organisatiecultuur De wijze waarop organisaties omgaan met integriteit wordt sterk beïnvloed door de
organisatiecultuur.16 Bij organisatiecultuur is het onderscheid tussen de ‘beleden’ en
de ‘werkelijk geleefde’ cultuur in een organisatie van belang.17 De beleden cultuur
bestaat onder meer uit normen en waarden die zijn opgenomen in de formele visie van een organisatie en uit wat managers en medewerkers zeggen wat ze belangrijk vinden als je het hen vraagt. De werkelijk geleefde organisatiecultuur bevat die waarden die mensen in de praktijk echt belangrijk vinden en die sturend zijn voor hun gedrag.18
In de literatuur worden verschillende culturele factoren benoemd die bevorderen dan wel belemmeren dat integriteitsschendingen op adequate wijze worden gedetecteerd, opgepakt, onderzocht en afgehandeld en hiervan wordt geleerd. De vraag naar de rol van organisatiecultuur leeft ook bij de gemeenteraad. Tijdens de raadsbehandeling op 17 december 2020 vroeg zij zich onder meer af of ambtenaren zich wel voldoende veilig voelen om bij misstanden melding te doen bij een vertrouwenspersoon of de ombudsman. In de literatuur wordt angst voor represailles bij de melder inderdaad als één van de redenen genoemd om vermoedens niet te melden. Ook een goed integriteitsbeleid, waarbij onder meer aandacht is voor wat wel en niet mag, blijkt cruciaal te zijn voor een goed meldbeleid.19
De organisatiecultuur heeft echter niet alleen invloed op de meldingsbereidheid, maar kan ook gevolgen hebben voor de manier waarop schendingen worden gedetecteerd en afgehandeld. Zo stelt Strated in haar onderzoek naar de Rotterdamse integriteitsketen onder meer dat er binnen de gemeente Rotterdam ‘sprake is van handelingsverlegenheid om integriteitszaken niet (preventief) aan te pakken, te benoemen en/of er vanuit te gaan dat het wel goed zit’.20
De rekenkamer zal in dit onderzoek breed kijken naar de wisselwerking tussen de aanwezige organisatiecultuur en het proces van detecteren, oppakken en onderzoeken, afhandelen en leren.
15
Van Twist, M., Vermaak, M., Chin-A-Fat, N. & Huisting, M.. Leren van of door rapporten? Hoe de gemeente Rotterdam leert van raadsenquêtes en rekenkamer-
16
Huis voor klokkenluiders, ‘Integriteit in de praktijk, werken aan cultuur’, maart 2017.
17 18 19 20
60
rapporten. Den Haag: NSOB, 2021.
Argyris, C. & Schön, D., ‘Theory in practice: Increasing professional effectiveness’. San Francisco: Jossey‐Bass: San Francisco, 1974; Argyris, C. & Schön, D.A., ‘Learning organizations: A theory of action perspective’. Addison-Wesley: Reading, 1978.
Van der Meulen, I., & Otten, J. Behavioural auditing in de compliance-praktijk. Toegevoegde waarde voor het onderzoek en het monitoren van compliancerisico’s in organisaties. In Jaarboek Compliance 2017, pp. 93-110.
De Graaf, G. Wat valt er over melden te melden? Amsterdam: Vrije Universiteit, 2007.
Strated Consulting, Onderzoek naar de kwaliteit van de Rotterdamse ambtelijke integriteitsketen’, 7 mei 2021, p. 14.
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
2
vraagstelling De centrale vraag van dit onderzoek luidt als volgt: Hoe is binnen de gemeente het proces van detecteren, oppakken en onderzoeken, afhandelen en leren van integriteitsschendingen georganiseerd en is het adequaat om integriteitsschendingen te ontdekken en de kans op nieuwe integriteitsschendingen te verkleinen? De centrale vraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1 Hoe detecteert de gemeente (vermoedens van) integriteitsschendingen en is zij hiertoe voldoende toegerust? 2 Hoe worden vermoedens van integriteitsschendingen opgepakt en onderzocht en in hoeverre zijn de afwegingen die daarbij worden gemaakt navolgbaar en passend? 3 Hoe worden vermoedens van integriteitsschendingen afgehandeld en in hoeverre gebeurt dit op adequate wijze? 4 Hoe leert de gemeente van mogelijke integriteitsschendingen en in hoeverre wordt deze kennis voldoende gebruikt om nieuwe integriteitsschendingen te voorkomen? 5 In hoeverre belemmeren dan wel bevorderen elementen in de organisatiecultuur dat integriteitsschendingen worden gedetecteerd, opgepakt en onderzocht, afgehandeld en dat hiervan wordt geleerd? De focus van het onderzoek kan als volgt worden weergegeven:
organisatiecultuur detecteren
3 3-1
oppakken en onderzoeken
afhandelen
leren
definitie en afbakening wat verstaan we onder integriteit? Het concept ‘integriteit’ kent geen eenduidige definitie. In de literatuur wordt integriteit veelal gedefinieerd als het handelen overeenkomstig de daarvoor geldende morele waarden en normen en de daarmee samenhangende (spel)regels. Van politici, bestuurders en ambtenaren wordt verwacht dat zij op een zorgvuldige wijze omgaan met bevoegdheden, macht, middelen en verantwoordelijkheden waarover zij ten behoeve van het algemene belang beschikken en dat zij burgers en collega’s op
correcte wijze behandelen.21 Op het moment dat zij in strijd met de geldende normen, waarden en regels handelen, is er sprake van een integriteitsschending. In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen tien typen integriteitschendingen: • corruptie (omkoping, bevoordeling vrienden, familie, partijgenoten); • fraude of diefstal; • belangenverstrengeling door dubieuze giften en beloften of door onverenigbare functies en activiteiten; • ongeoorloofd gebruik van geweld tegen burgers en verdachten; 21
61
De Graaf, G., & Huberts, L. W. J. C. Integriteit in het Nederlands openbaar bestuur. In R. Andeweg, & J. Thomassen (Eds.), Democratie doorgelicht. Het functioneren van de Nederlandse democratie. Leiden: University Press/Amsterdam University Press, 2011, pp. 477-497.
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
• ongeoorloofde methoden bij bijvoorbeeld opsporing; • misbruik en manipulatie van informatie; • twijfelachtige omgangsvormen en bejegening (discriminatie, intimidatie); • verspilling; • wanprestatie; • wangedrag in de vrije tijd.
3-2
afbakening Het onderzoek wordt als volgt afgebakend: • Dit onderzoek focust zich op het detecteren, oppakken en onderzoeken, afhandelen en leren van integriteitsschendingen. Maatregelen die gericht zijn op het vóórkomen van integriteitsschendingen vallen dus buiten de scope van dit onderzoek. Wel wordt onderzocht of en hoe lessen uit (mogelijke) integriteitsschendingen worden vertaald naar maatregelen die gericht zijn op het voorkomen. • In het onderzoek wordt gekeken naar de onderzoeken naar mogelijke integriteitsschendingen. De rekenkamer richt zich daarbij op de wijze waarop het onderzoeksproces wordt vormgegeven en of de waarborgen die nodig zijn, aanwezig zijn. De rekenkamer zal dus niet toetsen of de conclusies uit specifieke onderzoeken juist zijn. • De hoofdvraag van dit onderzoek richt zich op ambtelijke integriteitsschendingen. Dit betekent dat integriteitsschendingen door bestuurders buiten de scope van dit onderzoek vallen. • Het onderzoek richt zich op de periode 2016 tot en met 2022.
4 4-1
onderzoeksaanpak toelichting onderzoeksvragen en normen Hieronder wordt per deelvraag een toelichting gegeven en is aangegeven welke normen de rekenkamer hanteert voor de beantwoording. Wanneer hiervoor aanleiding is, zullen normen in de loop van het onderzoek worden aangevuld en/of aangescherpt. Voor vragen die beschrijvend van aard zijn, hanteert de rekenkamer geen normen.
deelvraag 1
Hoe detecteert de gemeente (vermoedens van) integriteitsschendingen en is zij hiertoe voldoende toegerust? Deze deelvraag richt zich op de wijzen waarop de gemeente integriteitsschendingen kan detecteren, namelijk door beheersmaatregelen te nemen en door het ontvangen van meldingen of signalen (vanuit de gemeentelijke organisatie of daarbuiten). beheersmaatregelen De eerste wijze van detecteren richt zich op de beheersmaatregelen die de gemeente heeft getroffen. Hiervoor hanteert de rekenkamer de volgende normen: • De clusters hebben inzicht in de integriteitsrisico’s binnen het eigen cluster. • De clusters hebben in kaart gebracht welke schendingen het meest voorkomen en welke als zeer ernstig moeten worden beschouwd. • De clusters nemen beheersmaatregelen om integriteitsschendingen te kunnen detecteren. • Deze (voorgenomen) maatregelen worden uitgevoerd.
62
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
meldingen en signalen De andere wijze waarop de gemeente schendingen kan detecteren, is door middel van meldingen en signalen. Dit behelst in elk geval de wijze waarop signalen de gemeente bereiken, de wijze waarop ambtenaren meldingen kunnen indienen en het in behandeling nemen ervan. Rondom het ontvangen van meldingen en signalen beoogt de rekenkamer de volgende vragen te beantwoorden: a Hoe en wat voor een soort signalen komen van buiten de gemeente binnen en hoe wordt daarmee om gegaan? b Hoeveel wordt er intern gemeld, wat wordt er gemeld, door wie en bij wie? c Hoe ziet de meldprocedure eruit? d Hoe wordt de procedure door de betrokkenen ervaren? Welke eventuele belemmeringen ervaren zij? e Hoe kijken ambtenaren aan tegen de meldprocedure? Is deze bekend? Wat kan er beter? Bij het onderzoeken van de mate waarin de gemeente toegerust is om signalen en meldingen te ontvangen en in behandeling te nemen, staan de ervaringen van de betrokkenen centraal. De rekenkamer hanteert daarom geen normen, maar gebruikt wel inzichten uit onderzoek. In de literatuur zijn factoren bekend die melden kunnen bevorderen dan wel belemmeren. Op basis daarvan kan een analysekader worden vastgesteld dat als basis kan dienen voor de uitvoering van het onderzoek (denk aan het opstellen van relevante interview- en enquêtevragen).
Voorbeelden van mogelijke belemmerende dan wel bevorderende factoren zijn:
belemmerende factoren
ontbreken van een protocol waarin staat wanneer en hoe te handelen bij een schending
onbekendheid van de meldprocedure
onmogelijkheid om anoniem te melden idee dat er niks met een melding wordt gedaan angst voor gevolgen van melding ontbreken van bewijs
deelvraag 2
bevorderende factoren
bestaan van een intern meldkanaal op de hoogte houden van de melder
begrip voor de melder/bedanken van melder/bevestigen dat de melder goed heeft gedaan aan de melding melden zien als onderdeel van de functie betrokkenheid bij werk ernst schending
Hoe worden vermoedens van integriteitsschendingen opgepakt en onderzocht en in hoeverre zijn de afwegingen die daarbij worden gemaakt navolgbaar en passend? Deze deelvraag richt zich op het oppakken en onderzoeken van vermoedens van integriteitsschendingen. De rekenkamer hanteert bij het beantwoorden van deze vraag de onderstaande normen. normen • Signalen, meldingen en de ondernomen vervolgstappen worden geregistreerd. • De gemeente beschikt over een helder kader dat voorschrijft hoe signalen en meldingen moeten worden opgepakt. • Het kader bevat voldoende handvaten om te waarborgen dat de signalen en meldingen op logische, eenduidige en zorgvuldige wijze worden opgepakt en indien nodig worden onderzocht. • De gemeente werkt in de praktijk conform dit kader.
63
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
deelvraag 3
Hoe worden vermoedens van integriteitsschendingen afgehandeld en in hoeverre gebeurt dit op adequate wijze? Deze deelvraag richt zich op de afhandeling van vermoedens van integriteitsschendingen. Onder afhandeling vallen de (eventuele) gevolgen die aan de uitkomsten van het onderzoek of andersoortig traject gegeven worden. Dit zijn bijvoorbeeld maatregelen tegen de beschuldigde, maar ook een re-integratietraject als blijkt dat er geen schending heeft plaatsgevonden en de eventuele nazorg aan directe collega’s. Ook de terugkoppeling aan de melders (of andere betrokkenen) over de afhandeling valt onder deze deelvraag. normen: • De gemeente hanteert een richtlijn/afwegingskader/een ander soortige systematiek, waarmee zij waarborgt dat er proportionele disciplinaire maatregelen getroffen worden. • De gemeente voorziet de betrokkenen (de melder, de mogelijke schender, maar ook de directe collega’s) van nazorg.
deelvraag 4
Hoe leert de gemeente van mogelijke integriteitsschendingen en in hoeverre wordt deze kennis gebruikt om nieuwe integriteitsschendingen te voorkomen? Van elk signaal en elke schending kan geleerd worden. Hoe uniek een casus ook lijkt, in werkelijkheid werpt iedere casus ook licht op de integriteitsrisico’s en de aanwezige barrières en/of het ontbreken daarvan. Lering trekken uit (mogelijke) integriteitsschendingen kan bijdragen aan het in de toekomst zoveel als mogelijk voorkomen van deze schendingen of kan de gemeente helpen deze eerder op het spoor kan komen. Deze deelvraag richt zich op het leren van (mogelijke) integriteitsschendingen. normen • De gemeente organiseert het leren van (vermoedens van) integriteitsschendingen. • De gemeente vertaalt deze lessen in maatregelen die logischerwijs helpen in het voorkomen en detecteren van integriteitsschendingen.
• De gemeente draagt er zorg voor dat deze maartregelen uitgevoerd worden.24 deelvraag 5
In hoeverre belemmeren dan wel bevorderen elementen in de organisatiecultuur dat integriteitsschendingen worden gedetecteerd, onderzocht, afgehandeld en dat hiervan wordt geleerd? De omgang met integriteit wordt sterk beïnvloed door de organisatiecultuur. Deze cultuur kan bevorderende en belemmerende factoren bevatten die van invloed kunnen zijn op het detecteren, oppakken en onderzoeken, afhandelen en leren van schendingen. Deze deelvraag richt zich op het identificeren van mogelijke belemmerende en bevorderende factoren. normen Deze vraag is beschrijvend van aard en bevat daarom geen normen. In de literatuur zijn wel culturele factoren bekend die bevorderen dan wel belemmeren dat integriteitsschendingen gedetecteerd worden, er tegen wordt opgetreden en hiervan wordt geleerd. Deze factoren kunnen dienen als analysekader bij de uitvoering van het onderzoek (bijvoorbeeld bij het opstellen van een enquête). Voorbeelden van mogelijke belemmerende dan wel bevorderende factoren in de organisatiecultuur zijn:
64
jaarverslag 2021
Rekenkamers Rotterdam, Barendrecht, Lansingerland, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel en Albrandswaard
belemmerende factoren
bevorderende factoren
onveiligheid
normbesef
handelingsverlegenheid
ethisch leiderschap
doofpot-mentaliteit
resultaatgerichtheid
cultuur van vrijblijvendheid
normalisering van niet-integer gedrag
gesloten managementstijl en hiërarchische sturing
4-2
cultuur van bespreekbaarheid en aanspreekbaarheid
cultuur ook gericht op handhaving
de organisatiecultuur respecteert een individueel geweten open cultuur, waarin twijfels besproken kunnen worden
helderheid over wat niet hoort en wat absoluut gemeld zou
moeten worden als dat bij collega’s wordt waargenomen wordt
methoden Voor het beantwoorden van de hoofdvraag en deelvragen worden verschillende methoden toegepast. Hieronder wordt uiteengezet welke methoden de rekenkamer verwacht te gebruiken. interviews De rekenkamer zal tijdens dit onderzoek interviews houden met betrokken ambtenaren, zoals de clustercoördinatoren integriteit en vertrouwenspersonen. Ook zal de rekenkamer gesprekken voeren met wetenschappers. Bovendien zal de rekenkamer gedurende het onderzoek gebruik maken van een klankbordgroep, bestaande uit deskundigen. documentstudie Tijdens dit onderzoek zal de rekenkamer relevante documenten bestuderen. Hierbij valt te denken aan beleidsplannen, gedragsrichtlijnen en protocollen, jaarverslagen van de gemeente, notities en documenten over verbetertrajecten en actuele notities en documenten inzake integriteit en integriteitsrisico’s. literatuurstudie Om meer inzicht te verkrijgen in het detecteren en omgaan met integriteitsschendingen en de wisselwerking met de organisatiecultuur zal de rekenkamer literatuurstudie verrichten. Hierbij zullen relevante literatuur en (wetenschappelijke) onderzoeken worden bestudeerd. Ook zal de rekenkamer gebruik maken van inzichten uit voorgaande rekenkameronderzoeken op het gebied van integriteit, zowel binnen Rotterdam als elders. enquête De rekenkamer zal een enquête afnemen binnen de gehele gemeentelijke organisatie.
De enquête zal ondermeer worden benut om de bekendheid van de mogelijkheden tot melden te meten, inzicht te verkrijgen in de eventuele belemmerde factoren bij het melden en impressies op te halen met betrekking tot de wijze van afhandelen van meldingen. Omdat het onderzoek zich richt op de periode 2016 tot en met 2022 zullen (voor zover mogelijk) ook oud-ambtenaren worden benaderd. casusgerichte onderzoeken / casus onderzoek Om inzicht te verkrijgen in de wijze waarop het proces van detecteren, oppakken en onderzoeken, afhandelen en leren van integriteitscasussen in de praktijk verloopt,