7. Bijlage 5. Onderzoeksrapport uitvoeringskosten klimaatakkoord (1910020)
Tekst van het document
Andersson Elffers Felix 2020, p. 50. Andersson Elffers Felix 2020, p. 86, onder andere voetnoot 91.
27
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
ven heeft opgedreven. Dit is overigens de reden dat de Raad waarde hecht aan goede samenwerking en afstemming in regionaal verband. Het uitgangspunt moet zijn dat decentrale overheden genoeg middelen krijgen om het Klimaat akkoord uit te voeren. 3.4
conclusie De Raad geeft in overweging een deel van de uitvoeringskosten vooralsnog buiten beschouwing te laten bij de bekostiging van de uitvoeringslasten van de decentrale uitvoering van het Klimaatakkoord. Dit betreft kosten die voortvloeien uit taken/activiteiten die verband houden met de eigen bedrijfsvoering zoals het energiezuinig aanbesteden en het verduurzamen van de eigen gebouwen. Deze maatregelen gelden namelijk net zo goed voor het Rijk, zorgen bij het Rijk voor hogere uitgaven en resulteren zo via de normeringssystematiek al in een hogere algemene uitkering.19 Ook pleit de Raad ervoor de kosten verbonden met de uitvoering van het veenweideprogramma apart te bekostigen (zie paragraaf 6.5). Daarnaast zijn er voor het zero emissie maken van het busvervoer al bekostigingsafspraken gemaakt. Omdat het zero-emissiedoelgroepenvervoer ten onrechte aan provincies in plaats van aan gemeenten was toegerekend krijgen gemeenten de bekostiging van deze fte’s erbij. Deze fte’s zijn binnen taak 3.7 echter niet te onderscheiden van het zero emissie maken van het busvervoer.
AEF schat in dat het in verhouding tot het busvervoer een kleine taak is20, terwijl de VNG spreekt over meer handhaving, een herziening van het aanbestedingsproces en het aanleggen van nog meer elektrische laadpunten en vulpunten voorwaterstof.21 Het precieze aantal fte hiervoor is dus lastig in te schatten maar is hieronder geschat op € 0,5 mln. per jaar in 2024. Ten slotte leiden deze plussen en minnen tot andere wervingskosten, die in het AEF-rapport onder de implementatiekosten vallen (taak 7.5). Wanneer een taak buiten beschouwing moet worden gelaten, geldt dit ook voor de kosten die decentrale overheden maken voor het werven van personeel voor het uitvoeren van die taak. In 2022 is er daarom een reductie aangebracht in de wervingskosten voor alle decentrale overheden ten opzichte van de door AEF berekende wervingskosten. In 2023 is geen correctie aangebracht. In dat jaar vereisen de taken ten opzichte van 2022 geen extra inzet van personeel en is er derhalve geen sprake van een reductie van wervingskosten. In 2024 hebben gemeenten en provincies wat extra wervingskosten omdat dan de bekostiging van de regionale ondersteuning bij de uitrol van de laadinfrastructuur wegvalt. Daarvoor moeten zij dan dus, als er geen nadere afspraken komen, extra personeel inhuren.
19 Minister van Financiën 2020, p. 2 20 Correspondentie met Michiel Ehrismann, projectleider van het AEF-onderzoek 21 Correspondentie met Paul Picauly, secretaris programma Energie van de VNG
28
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Op basis van deze overwegingen komt de Raad op de volgende totale jaarlijkse kosten voor de jaren 2022, 2023 en 2024 en voor de gehele periode 2022-2024:
22 23 24 25
22 Wat betreft de waterschappen beveelt de Raad aan dat zij de uitvoeringslasten te laten bekostigen met het verhogen van de eigen heffingen, zie paragraaf 6.4 23 In het AEF-rapport staat het minimumbedrag aan uitvoeringslasten voor taak 2.6 voor gemeenten op € 9,9 mln. (overzicht pagina 51). Dit is een typefout geweest. Het daadwerkelijk berekende minimumbedrag aan uitvoeringslasten voor deze taak is € 11,0 mln. Dit geldt ook voor de latere jaren. 24 In het AEF-rapport staat het bedrag aan uitvoeringslasten voor taak 5.1 voor provincies op € 7,9 – 10,7 mln. (overzicht pagina 68). Dit is een typefout geweest. Het daadwerkelijk berekende bedrag aan uitvoeringslasten voor deze taak is € 6,2 – 7,5 mln. Dit geldt ook voor de latere jaren. Ook bij taak 2.1 van de provincies, het ontwikkelen van warmtebronnen en –netten, is het weergegeven bedrag in de tabel op pagina 68 van het AEF-rapport niet correct. Er staat dat het bedrag aan uitvoeringslasten voor 2024 € 4,2 – 5,6 mln. is, maar het daadwerkelijk berekende bedrag is € 3,6 – 4,8 mln. (dit speelt verder geen rol in deze tabel). De cijfers over alle andere taken in de tabellen op pagina’s 51, 68 en 79 kloppen wel. Ook de totaalbedragen genoemd in de tekst van het rapport kloppen. 25 Deze bedragen zijn berekend door in het kostenoverzicht van Excel (aan de ROB door AEF toegestuurd) bovenstaande bedragen aan te passen.
De totale reductie is het verschil tussen het nieuwe totaal en het totaal in het oorspronkelijke kostenoverzicht. Het is geen directe optelsom van de reducties hierboven, omdat het scenario waarin alle kosten minimaal of maximaal zijn zeer onwaarschijnlijk is. Daarvoor is dus gecorrigeerd.
29
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
30
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
31
4 De bestuurlijke inbedding van de uitvoering van het Klimaatakkoord
4.1
inleiding De Raad is niet alleen gevraagd om een reflectie op het AEF-onderzoek, maar ook om in zijn advies in te gaan op de vraag ‘welke (beleids- of sturings)opties er zijn om de uitvoering zo efficiënt mogelijk vorm te geven binnen de kaders van het Klimaatakkoord en daarmee de uitvoeringslasten te beperken’.26 De Raad gaat naar aanleiding van deze vraag in op de aansturing, organisatie en bekostiging van het Klimaatakkoord. Naast een adequate bekostiging is voor de energietransitie immers een adequate organisatie en aansturing nodig. De uitvoeringskracht van decentrale overheden vormt daarbij een belangrijk aandachtspunt. Tot die conclusie komt ook de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen.27 De Studiegroep introduceert hiervoor een simpel model. Volgens dit model is een duidelijk antwoord nodig op vier vragen: wat moet er worden bereikt, welke actoren zijn betrokken en wie doet wat en waarmee? De Raad stelt vast dat al deze elementen in het Klimaatakkoord in de basis wel aanwezig zijn, maar nog niet op een gestructureerde wijze. De maatschappelijke opgave van de reductie van CO2-uitstoot is het centrale doel.
Het is duidelijk welke maatregelen moeten worden getroffen en bij wie die belegd zijn, maar het ontbreekt aan een coördinatiemechanisme dat erop toeziet dat de inspanning van de verschillende actoren ook bijdraagt aan het gezamenlijk afgesproken resultaat.28 Hieronder zet de Raad zet een bestuurlijk model uiteen dat zijn antwoord is op deze wie-doet-watvraag en waarmee de uitvoeringskracht kan worden versterkt.29
26 Zie bijlage I: adviesaanvraag. 27 Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen, Als één overheid; Slagvaardig de toekomst tegemoet!, september 2020. 28 Waarbij de RES-aansturing een belangrijke uitzondering is als coördinatiemechanisme voor het thema duurzame energieopwekking. 29 Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen 2020, p. 39, figuur 19
32
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Wat?
• doelen • visie • ambitie • agenda
1 Wie?
• actoren • coalities • stakeholders
4
2 uitvoeringskracht
Waarmee?
3
• instrumenten • middelen
Wie doet wat?
• rolverdeling • regie • sturingsprincipes
Fig. 1 – Het 4W-model voor interbestuurlijk werken van de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen 4.2
uitgangspunten De Raad is gevraagd om een advies over de ‘(beleids- of sturings)opties (…) om de uitvoering [van het Klimaatakkoord] zo efficiënt mogelijk vorm te geven.’30 Efficiëntie mag echter niet het enige uitgangspunt zijn bij het vormgeven van beleids- of sturingsopties. Volgens de Raad heeft de decentrale uitvoering van het Klimaatakkoord een bestuurlijk model nodig dat ervoor zorgt dat die decentrale uitvoering voldoet aan de onderstaande uitgangspunten. Gezamenlijke regie op het centrale doel Het Klimaatakkoord bevat een groot aantal taken en activiteiten die grote gevolgen hebben voor de taken en verantwoordelijkheden van decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen). Voorkomen moet worden dat de vele verschillende acties en aanpakken van de verschillende overheden met veel goede bedoelingen ter hand worden genomen, maar dat de
30 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2019
33
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
gezamenlijk overeengekomen doelstelling richting 2030 uit beeld raakt door een gebrek aan coördinatie en regie. Daarom stelt de Raad een bestuurlijk model voor dat voorziet in regie op de centrale doelstelling. Voor de klimaatinspanningen als geheel zijn er manieren afgesproken om tussentijds te evalueren of de getroffen maatregelen afdoende zijn om op koers te liggen voor het gestelde doel in 2030. Er is met uitzondering voor de duurzame energieopwekking niet voorzien in een bestuurlijk model dat de inspanningen van decentrale overheden coördineert, zorgt voor monitoring en erop toeziet dat de inspanningen optellen tot een voldoende aandeel in de centrale doelstelling van 2030. Decentrale beleidsvrijheid Binnen de kaders van het Klimaatakkoord acht de Raad beleidsvrijheid voor decentrale overheden wenselijk en noodzakelijk. De afspraken in het Klimaat akkoord staan vast maar laten aan decentrale overheden de ruimte om deze concreet in te vullen. Het Klimaatakkoord is geen afvinklijstje: niet elke decentrale overheid is door het akkoord gebonden om elke taak in dezelfde mate uit te voeren. Ruimte voor decentrale afwegingen maakt het ten eerste mogelijk dat de plannen toegesneden zijn op de lokale situatie. Dat zorgt niet alleen voor draagvlak bij inwoners, bedrijven en organisaties maar ook voor plannen die waarschijnlijk effectiever en efficiënter zijn.
Ten tweede dragen deze plannen bij aan commitment van decentrale overheden aan het Klimaatakkoord. Democratische verantwoording Daaraan gerelateerd is het belangrijk dat decentrale overheden verantwoording moeten kunnen afleggen over de door hen gemaakte keuzes. De gemeenteraad, de provinciale staten en de algemene besturen van de waterschappen moeten hun kaderstellende en controlerende functie kunnen waarmaken. Een lerende infrastructuur Een vierde uitgangspunt voor de Raad is dat een bestuurlijk model het leren van overheden moet faciliteren. Een reden waarom betrokkenen en deskundigen positief zijn over de RES-aanpak is omdat deze een lerende infrastructuur biedt. Het Nationaal Programma RES (NP RES) biedt hulp en verbindt verschillende regio’s aan elkaar die met eenzelfde problematiek zitten. Zo kunnen overheden samen en van elkaar leren. Dit is van groot belang bij de klimaatopgave, waarvan nog veel maatregelen onontgonnen terrein zijn. Participatie Hoewel een goede aansturing door overheden essentieel is, moet een groot deel van de verduurzaming uiteindelijk uitgevoerd worden door bedrijven, inwoners en maatschappelijke organisaties. Zij moeten bijvoorbeeld windmolens plaatsen, zonnepanelen op hun dak leggen, hun huis isoleren of een elek-
34
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
trische auto aanschaffen. Een goede (regionale) organisatiestructuur biedt ruimte voor overleg met maatschappelijke partners en inwoners. Efficiëntie Ten slotte moet het bestuurlijke model leiden tot een meer efficiënte uitvoering van het Klimaatakkoord, bijvoorbeeld door het bundelen van inkoopkracht of kennis. Gezamenlijk optrekken biedt decentrale overheden daarin vaak voordelen.
4.3
voorstel voor een sturingsstructuur Op basis van de hierboven geformuleerde uitgangspunten doet de Raad hierbij een voorstel voor beleids- of sturingsopties voor de uitvoering van het Klimaatakkoord door decentrale overheden. De Raad baseert zich hierbij mede op de opgedane ervaringen met de decentralisatie in het sociaal domein. Voorop staat het belang van ruimte bieden aan maatwerk, zodat voldoende draagvlak op lokaal en regionaal niveau ontstaat. Daarvoor is noodzakelijk dat decentrale overheden naast voldoende middelen beschikken over toereikende bevoegdheden. Daarnaast is het van belang dat er een duidelijke visie is en een plan van aanpak voor het behalen van de doelen. Overheden moeten zorgdragen voor een goed werkende regionale structuur voor bovenlokale opgaven waarin inspanningen op elkaar afgestemd worden en kennis en inkoopkracht gebundeld worden. Tenslotte acht de Raad het belangrijk om de kostenontwikkeling te kunnen blijven volgen om op basis daarvan te kunnen bijsturen. Voor het creëren van voldoende uitvoeringskracht is het antwoord op de waarmee-vraag, de vraag naar de instrumenten van de betrokken overheden, van groot belang. Naast een adequate bekostiging gaat het hierbij ook om de bevoegdheden die decentrale overheden hebben en die ze nu nog vaak missen, zoals de mogelijkheid woningen van het gas af te koppelen.
Dit is overigens een belangrijk aandachtspunt bij de decentrale uitvoeringskracht in de klimaatopgave. Een opgavegerichte overheid werkt niet alleen ontkokerd maar heeft ook aandacht voor de raakvlakken tussen opgaven van de verschillende overheidslagen. In het Klimaatakkoord ontbreekt het nu juist aan regie-, ordenings- en sturingsprincipes voor het geheel. De Raad beveelt daarom een planmatige en strategische aanpak aan. Dit ter ondersteuning van de gezamenlijke regie op het centrale doel. Het risico is anders dat de vele verschillende acties en aanpakken van de verschillende overheden met veel goede bedoelingen ter hand worden genomen, maar de gezamenlijk overeengekomen doelstelling richting 2030 uit beeld raakt. Dit risico is des te groter omdat het bij het Klimaatakkoord gaat om een omvangrijke opgave op verschillende beleidsterreinen, 35
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
bestaande uit een breed scala van taken en activiteiten, waar verschillende overheidslagen bij betrokken zijn en die zich over meerdere jaren uitstrekt. Dit alles moet bijdragen aan de centrale doelstelling: een CO2-reductie van 49% in 2030 ten opzichte van 1990. Het realiseren van deze doelstelling is weliswaar niet geheel en al afhankelijk van de inzet van decentrale overheden, maar zij vervullen daarin wel een belangrijke rol. Plan voor lokaal klimaatbeleid Elke gemeente, provincie en waterschap zal samen met haar inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven een plan moeten opstellen waarin zij de verschillende onderdelen uit het Klimaatakkoord uitwerkt. Uitgangspunt is dat elke decentrale overheid primair zelf verantwoordelijk is voor zijn bijdrage aan het Klimaatakkoord en daarvoor aanspreekbaar is door zijn volksvertegenwoordiging. Het is van belang dat elke gemeente zich committeert aan de doelstellingen uit het Klimaatakkoord. Dat vraagt lokale betrokkenheid en inbedding van het klimaatbeleid bij de gemeente door middel van een lokaal plan waarin de afwegingen worden gemaakt over de meest kosteneffectieve aanpak die kan rekenen op maatschappelijk draagvlak en past binnen de ruimtelijke structuur.
Decentrale overheden zullen in hun beleidsplannen zo concreet mogelijke doelstellingen moeten formuleren en moeten aangeven welke maatregelen zij daartoe van plan zijn te nemen. Bijvoorbeeld door aan te geven in welk tempo zij de eigen bedrijfsvoering van plan zijn te verduurzamen, de te realiseren hectares bos of het aantal te plaatsen laadpalen. Dit in aanvulling op de transitievisies warmte waarin gemeenten al moeten aangeven welke wijk wanneer van het gas afgaat en de wijkuitvoeringsplannen waarin zij concreet aangeven hoe een bepaalde wijk van het gas afgaat. Het gaat als het ware om een lokaal plan van aanpak voor de verschillende onderdelen uit het Klimaatakkoord. Noodzaak van regionale samenwerking De uitvoeringskracht van met name kleinere gemeenten moet niet overschat worden. Overheden zijn voor de uitvoering van het Klimaatakkoord aangewezen op onderlinge samenwerking. Veel gemeenten ontbreekt het aan uitvoeringskracht, capaciteit en kennis. Er is daarbij sprake van schaarste aan voldoende vakkundig ambtelijke ondersteuning waardoor zij zijn aangewezen op commerciële marktpartijen. Samenwerking loont dan. Het voorkomt niet alleen een versnippering van de inzet van geld, personeel en kennis maar is ook wenselijk met het oog op afstemming tussen overheden.
Een belangrijk onderdeel van het Klimaatakkoord is al belegd bij de RES-regio, namelijk het inventariseren van de mogelijkheden om duurzame elektriciteit op land (wind en zon) op te wekken en welke warmtebronnen gebruikt kun36
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
nen worden. In de RES-regio’s werken gemeenten, provincies en waterschappen samen om met maatschappelijke partners, bedrijfsleven en inwoners te komen tot een regionaal gedragen beleid voor regionale energieopwekking. Het succes van de RES-aanpak is mede gelegen in de gezamenlijke verantwoordelijkheid en de lerende infrastructuur. Om die reden pleit de Raad ervoor om de uitvoering van het Klimaatakkoord te enten op de aanpak en de regionale structuur zoals die in de RES tot stand is gekomen.31 De Raad beveelt in lijn met de aanbeveling van de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen om aan te sluiten bij de samenwerking in deze regio’s en niet weer te kiezen voor een nieuwe regio-indeling.32 De regionale structuur dient ter ondersteuning van de lokale uitvoeringskracht, het bundelen van kennis en inkoopkracht, voor bovenlokale opgaven en het afstemmen van de lokale inspanningen. Dit is nuttig omdat ook veel maatschappelijke actoren bovenlokaal werken. In de regio’s werken gemeenten, provincies en waterschappen samen om met maatschappelijke partners, bedrijfsleven en inwoners te komen tot regionaal gedragen klimaatdoelstellingen en -plannen. De lokale plannen moeten in de regio optellen tot een regionale doelstelling. Dit moet er voor zorgen dat elke regio toewerkt naar een gewenst niveau van vermindering van CO2-uitstoot.
Niet alle inspanningen zijn echter direct te relateren aan bespaarde CO2 op lokaal of regionaal niveau. Tegelijkertijd is het wel van belang dat de gezamenlijke doelstelling wordt gehaald. Decentrale overheden dienen daarom in hun beleidsplannen zo concreet mogelijke doelstellingen te formuleren, bijvoorbeeld het aantal woningen dat van het gas afgaat of een beter energielabel krijgt, het aantal te isoleren woningen, de te realiseren hectares bos of het aantal te plaatsen laadpalen. Zo wordt geborgd dat elke regio toewerkt naar een realistische bijdrage aan het nationale doel van 49% minder CO2-uitstoot in 2030 t.o.v. 1990. In de tweede plaats gaat het op het regionale niveau om de bovenlokale afstemming van de taken tussen de verschillende gemeenten, de waterschappen en de provincie. Niet elke decentrale overheid hoeft dezelfde maatregelen te treffen. Maar het is wel van belang de samenhang tussen de programma’s te bewaken. Het gaat over dezelfde ruimte, het draagvlak bij dezelfde inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven. De regio is het niveau waarop samenhang van de verschillende opgaven en maatregelen tot uitdrukking komt en het niveau waarop beslissingen kunnen worden genomen, over bijvoorbeeld concurrerende vragen naar ruimte en duurzame energie.
31 Minister van Economische Zaken en Klimaat 2020 32 Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen 2020, p. 46
37
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Voor de verschillende onderdelen van het Klimaatakkoord is coördinatie op het niveau van de regio vooral nuttig omdat zo kennis en kunde kunnen worden gedeeld en georganiseerd. Ook gezamenlijk onderzoek en inkoop behoren tot de mogelijkheden. Zo kan worden voorkomen dat de schaarste op de arbeidsmarkt aan relevante kennis op dit terrein ook voor kleinere gemeenten beschikbaar blijft. Nationale coördinatie De Raad acht het van groot belang dat Rijk en decentrale overheden gezamenlijk uitwerking geven aan de afspraken uit het Klimaatakkoord. De Raad beveelt daarom aan te komen tot een overkoepelend interbestuurlijk programmateam voor de decentrale klimaatopgaven. Een landelijk programmabureau of interbestuurlijke programmateam waarin departementen, gemeenten, provincies en waterschappen zijn georganiseerd rondom de klimaatopgave dient te zorgen voor de afstemming dat de optelsom van de regionale ambities leidt tot de gezamenlijk overeengekomen doelstellingen. Rijk en decentrale overheden dragen gezamenlijk zorg voor de afstemming van de inspanningen van alle betrokken overheden. In dit programmateam komen de verschillende onderdelen uit het Klimaatakkoord samen. Het NP RES blijft (voorlopig) bestaan vanwege de aparte concrete taakstelling maar denkbaar is dat het op termijn overgaat in een overkoepelende structuur.
Het interbestuurlijk programmateam stimuleert, monitort en coördineert de decentrale inspanningen en hakt waar nodig knopen door. Zo ontstaat er een landelijk beeld van de inspanningen van de decentrale overheden. De optelsom moet landelijk leiden tot een aanpak die vertrouwen geeft in het halen van de centrale doelstelling voor 2030. Enerzijds gaat het om meetbare indicatoren, waaronder de te realiseren hoeveelheden hernieuwbare energie of behaalde CO2-reductie. Anderzijds gaat het om doelstellingen gerelateerd aan het uitvoeren van concrete plannen zoals het realiseren van voldoende laadinfrastructuur. Het moet al met al een waarborg bieden dat de decentrale inspanningen optellen tot een realistisch aandeel in de centrale doelstelling voor 2030. Een andere belangrijke functie van het landelijk programmabureau is het ondersteunen van de decentrale overheden met kennis en expertise bij het maken van de plannen, onder andere door decentrale overheden aan elkaar te koppelen zodat ze van elkaar kunnen leren. Ten slotte moet een interbestuurlijk programmateam zorgen voor een uniforme ontsluiting van informatie en data door decentrale overheden hierbij te ondersteunen en afstemming hierover te organiseren. Het overkoepelend interbestuurlijk programmateam stelt normen op waaraan de decentrale plannen kunnen worden getoetst.
Indien de optelsom van de lokale en regionale plannen en inspanningen onvoldoende is voor een acceptabele decentrale bijdrage aan de klimaatdoelstellingen gaat zij daar38
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
over het bestuurlijke gesprek aan, met het doel het beleid bij te stellen en/of blokkades weg te nemen. Het interbestuurlijke programmateam faciliteert ook een lerende infrastructuur waarin overheden van en met elkaar kunnen leren. Tegelijkertijd past bij dit alles de waarschuwing de structuur niet te zwaar te maken. De precieze uitwerking hiervan laat de Raad over aan betrokken partijen. De Raad acht een dergelijke structuur ook van belang met het oog op een gecoördineerde inzet van middelen en het kunnen monitoren van de ontwikkelingen bij de decentrale overheden. Het gaat immers om een gezamenlijke opdracht van Rijk en decentrale overheden die vraagt om regie. Door de veelheid aan partijen die betrokken is bij de aanpak van grote opgaven bestaat het risico dat zij langs elkaar heen gaan werken of keuzes maken die niet optellen tot het gewenste resultaat. Daarom is regie nodig. Gezamenlijke regie wel te verstaan, geen centrale sturing. De Raad merkt op dat in de Klimaatwet overigens ook afgesproken is dat het Rijk het doelbereik monitort.33 Dit kan leiden tot bijstelling van maatregelen of actiepunten en of andere accenten. Ten slotte leidt een planmatige aanpak als voorgesteld tot duidelijke en concrete doelen waarover verantwoording kan worden afgelegd.
Elke decentrale overheid zal zich primair tegenover de eigen volksvertegenwoordiging verantwoorden voor de keuzes en de uitvoering voor hun inbreng in de regionale plannen. Dit zorgt voor draagvlak en democratische legitimatie. Hiermee kunnen overheden tevens voldoen aan de globale verantwoording over de inzet van de beschikbare middelen aan het Rijk. Het is immers van belang dat zij de middelen doelmatig inzetten en daarover verantwoording kunnen afleggen. Voor het bereiken van de benodigde CO2-reductie is het belangrijk dat overheden van elkaar leren. Een nationaal programma kan de coördinatie voeren op de leervragen en leerdoelen.34
4.4
tijdslijn en fasering Overwegingen bij een gefaseerde aanpak van het Klimaatakkoord Gelet op de ambities en de relatief korte tijdspanne die decentrale overheden hebben om hun bijdrage aan de gestelde doelstellingen te realiseren is het van belang een strak tijdschema te hanteren. In het voorjaar van 2022 moeten de hierboven genoemde lokale en regionale plannen gereed zijn. Een belangrijk onderdeel hiervan, de warmtevisies, moeten volgens de planning die afgesproken is in het Klimaatakkoord al eerder gereed zijn. Overigens bestaat de
33 De Monitor Klimaatbeleid en de Klimaat en Energie Verkenning zoomen echter niet specifiek in op de bijdragen van decentrale overheden. 34 Zie ook Algemene Rekenkamer 2020, p. 63
39
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
indruk dat aan de wijkaanpak enig planningsoptimisme ten grondslag ligt. Tegelijkertijd kunnen nu, vanwege alle onzekerheden die er op dit moment nog zijn over de wetgeving, de techniek en de kosten, nog geen plannen voor tot 2030 worden gemaakt. Dit pleit voor een gefaseerde aanpak met een tussentijdse evaluatie. Een andere overweging die pleit voor een tussentijdse evaluatie is dat bij de totstandkoming van het Klimaatakkoord nauwelijks is gekeken is naar de kosteneffectiviteit van de verschillende maatregelen. Die is vaak nu ook nog onbekend. Bij een evaluatie acht de Raad het belangrijk om de kosteneffectiviteit mee te nemen en wellicht bepaalde taken die niet kosteneffectief zijn te schrappen of taken die op een niet kostenefficiënte manier worden uitgevoerd anders uit te voeren. Dit kan leiden tot een andere mix van maatregelen. De uitkomsten van het onderzoek tonen verder aan dat er zowel wat betreft de omvang van de kosten als de verdeling daarvan over de overheden ook nog sprake is van grote onzekerheden. De onzekerheid komt door de aard van de taken en de beperkte ervaringsgegevens. Van belang voor de uitvoeringskosten is ook de beschikbaarheid van een voldoende toereikende gereedschapskist met bevoegdheden en instrumenten. Het onderzoek van AEF is een eerste raming.
Zoals de onderzoekers zelf ook aangeven pleit er veel voor om op basis van betrouwbare realisatiecijfers over de inzet, de schaalgrootte, het opschaaltempo en onderzoekstempo over te gaan tot een tussentijdse herijking. Gelet op de hoge ambities en de mate van onzekerheid acht de Raad het van belang dat in 2024 een evaluatie gereed is over de stand van zaken, de gemaakte vorderingen en de gemaakte kosten. Dat is ook van belang om het AEF-onderzoek te herijken en een nieuwe prognose op te stellen van de vervolgkosten van de decentrale uitvoering van het Klimaatakkoord. Een dergelijke evaluatie en herijking vinden het liefst zo laat mogelijk plaats zodat er zoveel mogelijk ervaringsgegevens zijn waarop het kan bouwen; tegelijkertijd moet er in 2024 nog genoeg tijd over zijn om nieuwe afspraken te maken over de bekostiging voor de kosten vanaf 2024. Wel acht de Raad het van belang dat gemeenten en provincies ook voor de periode na 2024 zekerheid hebben over de bekostiging van hun uitvoeringslasten. De taken die voortkomen uit het Klimaatakkoord vereisen namelijk een langdurige inzet. Daarom adviseert de Raad om bij de afspraken over de bekostiging voor de periode 2022-2024 af te spreken dat decentrale overheden in de periode 2025-2030 over voldoende middelen zullen beschikken om hun uitvoeringslasten te dekken.
Zoals gezegd hangt de hoogte van het bekostigingsbedrag en de verdeling ervan af van de evaluatie die in 2024 afgerond moet zijn. 40
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
De onzekerheden mogen geen excuus voor decentrale overheden zijn om voortvarend met de uitvoering van de afspraken uit het Klimaatakkoord aan de slag te gaan. Dit is de reden voor de Raad om te pleiten voor het opknippen van de periode tot 2030 in twee fases. De eerste fase (2022-2024) In 2022 zijn er al verscheidene plannen gereed, zoals de transitievisies warmte en de Regionale Energie Strategieën. In de fase 2022-2024 dienen decentrale overheden deze plannen op elkaar af te stemmen en met elkaar te integreren. Daarnaast maken zij deze plannen nog concreter en tegelijkertijd moeten zij beginnen met de uitvoering. Zo kunnen zij in elk geval starten met de uitvoering van no regret maatregelen: maatregelen die relatief snel en eenvoudig uit te voeren zijn en zeer waarschijnlijk kosteneffectief zullen blijken. In 2022 wordt getoetst of de regioplannen optellen tot een landelijke inspanning van decentrale overheden voor de gebouwde omgeving die voldoende bijdraagt aan de doelstelling van 49% CO2-reductie, en of de overige maatregelen op het terrein van mobiliteit, industrie, landbouw en natuur en elektriciteit voldoende houvast bieden. Deze toetsing kan aanleiding zijn om een bestuurlijk gesprek te voeren over aanpassing van de plannen zodat decentrale overheden wel voldoende bijdragen aan de centrale doelstelling voor 2030.
Uiteindelijk moet het Rijk, net als bij het NP RES, een stok achter de deur hebben om inspanningen van decentrale overheden ten behoeve van de centrale doelstelling af te dwingen. Dit moet echter een uiterste maatregel zijn. Tot nu toe geven de ervaringen bij het NP RES blijk van een groot decentraal enthousiasme om aan de slag te gaan met de klimaatopgave en bij te dragen aan de nationale doelstelling. De tweede fase (2025-2030) Vanaf 2024 zijn de (wettelijke) kaders, waaronder de Warmtewet, de Omgevingswet, de RES’en, de programma’s voor de veenweidegebieden en de mobiliteitsprogramma’s volgens de planning van deze programma’s en wetten veel duidelijker. Er zijn dan – in tegenstelling tot nu – betrouwbare realisatiecijfers beschikbaar over de inzet, de schaalgrootte, het opschaaltempo en de onderzoekskosten. Ook kan dan een tussentijdse balans op worden gemaakt van de vorderingen en of al dan niet extra inzet van decentrale overheden noodzakelijk is. In deze fase zal vooral uitvoering moeten worden gegeven aan de lokale en regionale plannen.
41
5 Bekostigingswijze
5.1
uitgangspunten De Raad hanteert de volgende uitgangspunten voor de bekostiging van de uitvoeringslasten: - Uitvoeringskracht decentrale overheden: de bekostiging moet decentrale overheden in staat stellen om direct van start te gaan met de uitvoering van het Klimaatakkoord en de maatregelen te treffen die nodig zijn voor een bijdrage aan de doelstelling voor 2030. - Decentrale beleidsvrijheid: de bekostigingswijze moet decentrale overheden de mogelijkheid bieden om binnen de gestelde kaders eigen afwegingen te maken over de meest doelmatige invulling van de afspraken van het Klimaatakkoord. - Beperken van administratieve lasten: de Raad acht het onwenselijk dat de bekostigingswijze hoge administratieve lasten oplevert voor decentrale overheden. - Monitoring en evaluatie: de bekostigingswijze moet monitoring mogelijk maken, om op basis daarvan na 2024 de verdeling meer kostengeoriënteerd te maken. Monitoring moet het mogelijk maken uitspraken te doen over de hoogte en / of de verdeling van de beschikbare budgetten. - Samenwerking: de bekostiging moet samenwerking tussen decentrale overheden onderling en tussen decentrale overheden en het Rijk stimuleren. Samenwerking is van groot belang om de gezamenlijke opgave het hoofd te bieden.
Daarbij tekent de Raad zoals eerder aan dat het huidige uitkeringsstelsel achterloopt op de ontwikkeling van de bestuurlijke verhoudingen.35 Dit geldt met name voor de bekostiging van gemeenschappelijke opgaven. Voor de bekostiging van de uitvoeringslasten van het Klimaatakkoord is de Raad uitgegaan van het huidige uitkeringsstelsel.
5.2
de bekostigingswijze In theorie staan er verschillende mogelijkheden open om de uitvoeringskosten aan decentrale overheden te vergoeden. Vanuit de bekostigingsvoorkeur zou moeten worden bekeken in hoeverre de gemeenten en provincies de kosten kunnen dekken uit heffingen of belastingen. Hiervoor zou een aparte heffing in het leven moeten worden geroepen. Dit is op korte termijn echter niet realistisch. De mogelijkheden van gemeenten om uit eigen middelen bij te dragen aan de uitvoeringskosten zijn gezien de omvang van de kosten en
35 Raad voor het Openbaar Bestuur 2019, p. 1
42
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
financiële positie van gemeenten uiterst gering. Dat neemt niet weg dat decentrale overheden de kosten voor onder andere de eigen bedrijfsvoering uit eigen middelen worden geacht te dekken. In beginsel is de Raad een voorstander van bekostiging van taken via de algemene middelen. Daarbij is de algemene uitkering uit het provincie- of gemeentefonds de meest ‘vrije’ optie. Omdat deze bestedingsvrij is, bestaat echter het risico dat de besteding verwatert of ondersneeuwt in andere prioriteiten. Een decentralisatie-uitkering is ook een mogelijkheid. Het voordeel ten opzichte van uitkering van de gelden via het gemeente- en provinciefonds is dat de toedeling van de gelden voor gemeenten en provincies herkenbaar blijft. Ook voor een decentralisatie-uitkering geldt dat deze bestedingsvrij is. Het past daarbij niet om aanvullende bestedings- en of informatie-eisen te stellen.36 Dit maakt het lastig om zicht te houden op de inzet, de voortgang en de ontwikkeling van de kosten; nog een punt dat tegen uitkering van de gelden via de algemene middelen pleit. Een specifieke uitkering zou bovenstaande risico’s wellicht ondervangen. Zoals AEF in zijn rapport aangeeft is het inzicht in de omvang en de verdeling met de nodige onzekerheid omgeven. Dit is nog een reden die voor een specifieke uitkering pleit.37 Een specifieke uitkering wordt verstrekt vanuit de Rijksdepartementale begroting.
Daarbij dient te worden verantwoord dat de middelen worden besteed volgens de doeleinden en volgens de daarbij gestelde voorwaarden. Een gedetailleerde specifieke uitkering acht de Raad echter ongewenst. Vanwege de beperkte afwegingsmogelijkheden in de besteding van zo’n uitkering bestaat namelijk het risico dat decentrale overheden middelen ondoelmatig aanwenden. Een ander nadeel van een gedetailleerde specifieke uitkering is dat een gedetailleerde controle op de uitgaven nodig is die zorgt voor administratieve lasten.38 De Raad is van oordeel dat gelet op de aard van de kosten, namelijk in hoofdzaak personele kosten voor de uitvoering, een gedetailleerde specifieke uitkering minder goed past. Het is namelijk lastig om aan te tonen welke tijdsbesteding van personeel te herleiden is tot taken die voortvloeien uit het Klimaatakkoord. Veelal gaat het om zittend personeel dat nu een deel van de tijd zal worden belast met uitvoering van het Klimaatakkoord. Daarbij speelt 36 Raad voor het Openbaar Bestuur 2019, p. 6 37 Regels inzake de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten (Financiële-verhoudingswet), p. 68 38 Het CPB hanteert de aanname dat bij een specifieke uitkering 10% van de uitkering aan administratieve lasten verloren gaat.
Door te kiezen voor minder gedetailleerde voorwaarden en doeleinden vallen de administratieve lasten vele malen lager uit, omdat de verantwoording veel minder gedetailleerd hoeft plaats te vinden. In het kostenoverzicht van AEF zijn de kosten Financiën en control meegenomen. De administratieve lasten voor het verantwoorden van de besteding van de uitkering zijn niet expliciet meegenomen.
43
dat een gedetailleerde specifieke uitkering een belemmering kan vormen voor effectieve samenwerking tussen overheden, omdat de verantwoording van de bestede gelden in een samenwerkingsverband ingewikkelder is. De Raad dringt erop aan de specifieke uitkering zo in te richten dat decentrale overheden kunnen volstaan met een globale verantwoording over de inzet van de middelen. Bij zo’n uitkering, ook wel een brede doeluitkering genoemd, hebben decentrale overheden de beleidsvrijheid om zelf te bepalen wat de meest kosteneffectieve maatregelen zijn voor hun inwoners op hun grondgebied die bijdragen aan het doel van de uitkering. Een globale verantwoording is nodig om te kunnen bijsturen na de eerste fase (zie paragraaf 4.2). Decentrale overheden zullen daarom in hun beleidsplannen zo concreet mogelijke doelstellingen moeten formuleren. De decentrale uitvoeringsplannen (zie hoofdstuk 4) zijn daarmee niet geheel vrijblijvend. Er geldt dus slechts een globale verantwoording op basis van het uitvoeringsplan.39 Het is van belang dat Rijk en decentrale overheden vooraf afspraken maken over de registratie van hun activiteiten. De modulaire opbouw en de daarbij behorende takenlijst zoals die in het AEF-rapport uit het Klimaatakkoord is gedestilleerd kan daarbij behulpzaam zijn.
Dit maakt het mogelijk om de kosten en de effectiviteit van de activiteiten te monitoren en het Rijk in staat te stellen ook zijn stelselverantwoordelijkheid waar te maken. 40 Waterschappen Waterschappen hebben geen reguliere financiële verhouding met het Rijk maar bekostigen zichzelf met eigen heffingen. De Raad stelt voor om de bekostiging van de uitvoeringskosten van bijzondere projecten of taken die specifiek zijn voor een gebied, zoals de aanpak van de veenweideproblematiek, via de provincies te laten verlopen (zie paragraaf 6.4). 5.3
aanvullende opmerkingen De investeringsuitgaven maken geen onderdeel uit van dit advies. De beschikbaarheid van voldoende investeringsmiddelen is echter van het grootste belang voor het welslagen van het Klimaatakkoord. De Raad herhaalt zijn pleidooi uit het briefadvies Herijking uitkeringsstelsel om voor de bekostiging van de investeringskosten uit het Klimaatakkoord te werken aan een uitkeringsvorm voor gemeenschappelijke opgaven. 41 Verder beveelt de Raad aan om de mogelijkheden te onderzoeken hoe provincies en gemeenten een deel van de kosten zelf kunnen bekostigen door eigen (groene) heffingen.
39 Zie ook Raad voor de Financiële Verhoudingen 2013 40 Raad voor het Openbaar Bestuur 2019, pp. 6-7 41 Raad voor het Openbaar Bestuur 2019, p. 9
44
6 Verdeling van de uitvoeringskosten
6.1
algemene uitgangspunten voor de verdeling van het budget Het AEF-onderzoek geeft slechts een globale indicatie van de kostendrijvers. Dit is gelet op de aard van het onderzoek en de stand van zaken en de dynamiek ook onvermijdelijk. Er zijn op dit moment simpelweg te weinig gegevens om een precieze verdeelsleutel voor de gelden te kunnen onderbouwen. Om die reden zet de Raad voor de eerste fase van de bekostiging (2022-2024) in op een verdeling die gemeenten en provincies een basis geeft om te starten met de uitvoering van het Klimaatakkoord maar die slechts globaal correspondeert met hun uitvoeringslasten. De verdeelsleutel die de Raad voor de gelden voor gemeenten en provincies voorstelt is gebaseerd op de kwantitatieve analyse van AEF, aangevuld met kwalitatieve inzichten van de Raad zelf op basis van de gesprekken die hij heeft gevoerd. Hij is van oordeel dat met de kennis van nu de aangegeven verdeelsleutels de best mogelijke benaderingen zijn. Nader onderzoek om een preciezere verdeelsleutel te onderbouwen acht de Raad op dit moment niet nuttig. Daarvoor zijn er nu simpelweg te weinig gegevens beschikbaar. In 2024 zal op basis van betrouwbare realisatiecijfers meer gezegd kunnen worden over de precieze kostendrijvers en zal het mogelijk zijn het beschikbare budget preciezer te verdelen voor de jaren erna.
Daarom pleit de Raad voor een herijking van de omvang en de verdeling van de budgetten die in 2024 klaar moet zijn, op basis van de realisatiecijfers van 2022 en 2023. Ruim € 30 mln. (in 2024) houdt verband met uitvoeringskosten die provincies en gemeenten hebben voor taken die zij in regionaal verband uitvoeren, zoals het organiseren van de uitrol van de laadinfrastructuur, het opstellen, monitoren en uitvoeren van de RES’en en het maken van regionale mobiliteitsplannen. De Raad is van oordeel dat de bekostiging dergelijke regionale samenwerking moet stimuleren. Conform de bekostiging van de RES-regio’s kan ervoor worden gekozen de apparaatskosten rechtstreeks aan de regio over te maken. 42 De Raad is van oordeel dat vanwege het belang van lokale betrok-
42 Het Rijk heeft voor een periode van drie jaar middelen beschikbaar gesteld voor de ondersteuning van het RES-proces in de regio. De regio’s moeten deze middelen doelgericht inzetten voor de definiëring van hun Regionale Energiestrategie. De besluitvorming over de besteding van de middelen vindt in de regio plaats. De regio’s hebben aangegeven welke partij (gemeente of provincie) namens de RES-regio als ontvangende organisatie zal fungeren voor de rijksbijdrage RES. In 25 RES-regio’s is de ontvangende partij een gemeente en in de overige vijf RES-regio’s is dat een provincie.
45
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
kenheid en commitment het de voorkeur verdient dat decentrale overheden zelf de middelen ontvangen. De Raad stelt voor om binnen de brede doeluitkering aan te geven welk deel van het budget verband houdt met taken waarvoor het in de rede ligt die in regionaal verband uit te voeren. 6.2
gemeenten Het zwaartepunt van de uitvoering van het Klimaatakkoord door decentrale overheden ligt bij de gemeenten. Volgens het AEF-onderzoek gaat het in totaal om een bedrag van € 602 tot € 681 mln. per jaar (in 2024). Met aftrek van de kosten die volgens de Raad buiten beschouwing gelaten moeten worden komt dit in 2024 uit op een bedrag van € 560 tot € 639 mln., gemiddeld € 600,0 mln. De uitvoeringskosten voor de gebouwde omgeving vormen met zo’n € 350 mln. het belangrijkste onderdeel van uitvoeringskosten, zo’n 60%. Ruim 15% van de uitvoeringskosten is gerelateerd aan elektriciteit (het herijken van de RES en samenwerking met netbeheerders) en ruim 10% aan mobiliteit (zero-emissiezones, laadinfra, deelconcepten e.d.). Landbouw en natuur vergen ongeveer 5% van de uitvoeringskosten. Het overige deel is toe te rekenen aan materiële kosten en beheerskosten als juridische ondersteuning en financiën en control. Verdeling Op basis van de omvang van de uitvoeringskosten op de verschillende sectoren (gebouwde omgeving, mobiliteit, industrie, landbouw en natuur en elektriciteit) zoals door AEF in kaart gebracht en de meest bepalende kostenfactor voor die sectoren komt de Raad tot de volgende globale verdeelsleutel voor de uitvoeringskosten van gemeenten: - circa 10% van het bedrag in de vorm van een vast bedrag.
Een vast bedrag is nodig omdat elke gemeente onafhankelijk van de overige kenmerken kosten moet maken voor het uitvoeren van het Klimaatakkoord. - circa 60% van het bedrag op basis van inwoners/woningen. Dit omdat het merendeel van de kosten voor gemeenten samenhangt met gebouwde omgeving. Meer inwoners zorgen voor meer kosten voor participatie, meer behoefte aan laadinfra en meer maatschappelijk vastgoed dat verduurzaamd moet worden. Ook andere maatregelen schalen mee met het aantal inwoners, zo blijkt uit het AEF-onderzoek. - circa 15% op basis van de dichtheid van de bebouwing. Naarmate de bebouwingsdichtheid toeneemt nemen ook de kosten in met name de gebouwde omgeving toe. Een aantal taken op terrein van mobiliteit zoals het vormgeven en handhaven van zero-emissiezones speelt nadrukkelijk meer in stedelijke gebieden. Doordat de druk op de ruimte toeneemt geldt voor veel taken uit het Klimaatakkoord dat de ruimtelijke inpassingen in dichtbebouwde gebieden arbeidsintensiever zijn.
46
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
-
circa 15% van het bedrag op basis van de oppervlakte. Naarmate de oppervlakte van de gemeente groter is nemen de kosten die verband houden met de aanleg van zonneweides en windmolenparken en de kosten voor landbouw en natuur toe. 43
Het onderzoeksrapport van AEF geeft aan dat er nauwelijks een verband is vast te stellen voor de uitgevraagde taken en de bevolkingsdichtheid van een gemeente. Ook voor een aantal andere op het eerste oog relevante kenmerken − zoals het aandeel corporatiebezit, de aanwezigheid van warmtebronnen en de mate van ondersteuning van de provincie − laat de analyse geen duidelijk verband zien. Dit betekent niet dat dit verband niet bestaat, slechts dat het op dit moment niet hard gemaakt kan worden. Tegelijkertijd is duidelijk dat niet alle kosten zijn te relateren aan alleen het aantal woningen. Een verdere nuancering van de Raad is dat de constatering van AEF opgeld doet voor de totaliteit van de kosten. Op basis van een meer kwalitatieve analyse komt de Raad tot de conclusie dat voor de hierboven genoemde structuurkenmerken de relatie met hogere kosten meer dan aannemelijk is. De Raad stelt daarom voor daar wel rekening mee te houden. Het ligt nadrukkelijk in de rede om in 2024 op basis van betrouwbare realisatiecijfers de verdeling te herijken. 6.3
provincies De totale uitvoeringskosten voor de provincies worden door AEF geraamd op € 45 tot 49 mln. in 2024. Na de overwegingen genoemd in hoofdstuk 3 komt de Raad uit op een bedrag van jaarlijks € 37,5 mln. (in 2024). Verdeling budget De belangrijkste kostendrijvers voor de provinciale taken zijn het inwonertal en daarmee het aantal woningen, de oppervlakte en de dichtheid van de provincie. Op basis van de omvang van de uitvoeringskosten op de verschillende sectoren (gebouwde omgeving, mobiliteit, industrie, landbouw en natuur en elektriciteit) zoals door AEF in kaart gebracht en de meest bepalende kostenfactor voor die sectoren komt de Raad tot de volgende globale verdeelsleutel over de provincies: - circa 10% van het bedrag in de vorm van een vast bedrag. Een vast bedrag is nodig omdat elke provincie onafhankelijk van de overige kenmerken kosten moet maken voor het uitvoeren van het Klimaatakkoord - circa 50% van het bedrag op basis van inwoners. Dit omdat naarmate een provincie meer inwoners heeft de kosten toenemen voor participatie, elektriciteit en laadinfra.
43 Zie ook de bevindingen van AEF over de kostendrijvers: Andersson Elffers Felix 2020, pp. 8184.
47
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
-
-
circa 20% van het bedrag op basis van de oppervlakte. Naarmate de oppervlakte groter is nemen de kosten die verband houden met de aanleg van zonneweides en windmolenparken en de kosten voor landbouw en natuur toe. circa 20% op basis van een maatstaf die de (industriële) bedrijvigheid tot uitdrukking brengt. 44
Anders dan bij gemeenten zijn de uitvoeringskosten voor de provincies veel gelijkmatiger over de verschillende sectoren van het Klimaatakkoord verdeeld. In vergelijking met de uitvoeringskosten van gemeenten ligt een relatief zwaarder gewicht op de onderdelen mobiliteit, elektriciteit en landbouw en natuur voor de hand. Tegelijkertijd constateert AEF ook dat de provincies onderling grote verschillen vertonen. De Raad onderkent dat gelet op het beperkt aantal eenheden moeilijk is een duidelijk kwantitatief verband vast te stellen. Op basis van een meer kwalitatieve analyse komt de Raad tot de conclusie dat voor de hierboven genoemde structuurkenmerken de relatie met hogere kosten echter meer dan aannemelijk is. De Raad stelt daarom voor daar wel rekening te houden bij de verdeling van de middelen. 6.4
waterschappen Er worden 14 verschillende taken voor de waterschappen onderscheiden (naast de vijf ondersteunende processen). Naast een beleidsmatige taak hebben waterschappen ook een uitvoerende taak. Voor wat betreft de beleidsmatige kant gaat het om adviserende taken ter ondersteuning van gemeenten en provincies, onderzoek, visievorming en afstemming. Een ander deel van de kosten hangt samen met de bedrijfsvoering, zoals het verduurzamen van het eigen vastgoed en het eigen wagenpark en het klimaatneutraal inkopen van grond-, weg- en waterwerken. Een aparte kostenpost vormen de kosten voor de veenweidegebieden (zie paragraaf 6.5). De totale kosten van waterschappen zijn relatief beperkt. AEF komt uit op een bedrag van tussen de € 24,4 en € 26,8 mln. in 2024. Na aftrek van de kosten die volgens de Raad buiten beschouwing kunnen worden gelaten komt de Raad uit op € 22,6 mln. jaarlijks in 2024. Een groot deel van de uitvoeringskosten van de waterschappen is zeer nauw verweven met hun primaire taakuitvoering. Afgezien van mogelijke verschillen in ambitieniveau zijn er op voorhand geen grote verschillen in de uitvoeringskosten tussen waterschappen. Waterschappen hebben geen reguliere financiële verhouding met het Rijk, zij dekken hun kosten uit heffingen. Linksom of rechtsom moeten de kosten voor de uitvoering van het Klimaat
44 Gedacht zou kunnen worden aan het aantal bedrijfsvestigingen of bedrijven die vallen onder het Besluit risico’s zware ongevallen, de zogenaamde BRZO-bedrijven
48
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
akkoord worden opgebracht door burgers en het bedrijfsleven. Daarbij komt dat de berekende totale uitvoeringslasten voor waterschappen nog geen 1% van de totale kosten op hun jaarlijkse begroting zouden zijn. De Raad komt op basis van deze overwegingen tot de conclusie dat er geen aparte bekostigingsstroom voor de uitvoeringskosten aan waterschappen nodig is. Waterschappen kunnen de extra kosten als gevolg van het Klimaatakkoord doorberekenen in hun heffingen. Gevolg is wel dat het Rijk moet accepteren dat de waterschapslasten waarschijnlijk licht zullen stijgen. De Raad vraagt daarbij nadrukkelijk de aandacht voor het feit dat de investeringskosten voor waterschappen een veelvoud bedragen van de uitvoeringskosten. De investeringskosten zullen naar verwachting ook sterk verschillen tussen de waterschappen al naar gelang de fysieke mogelijkheden die waterschappen hebben. Het ligt daarom in de rede de waterschappen wel apart voor de investeringskosten te compenseren en de bekostiging hiervan niet te laten lopen via de waterschapsheffingen. 6.5
veenweidegebieden De aanpak van de veenweideproblematiek is in het Klimaatakkoord benoemd als een gezamenlijke opgave en is vertaald in het recent gestarte interbestuurlijke programma Veenweide. 45 De regionale veenweideprogramma’s worden onder regie van de provincies opgesteld en in overleg en samen met waterschappen en andere partijen uitgevoerd. De kosten die gepaard gaan met de aanpak van veenweidegebieden vragen daarom aparte aandacht. Het programma Veenweide is nog in ontwikkeling. De effecten van de maatregelen op de CO2-emissie worden op dit moment onderzocht. Hoewel er al is gestart met een aanjaag- en opbouwfase, zal pas in 2022 het volledige Veenplan worden gepresenteerd. 46 De aanpak van veenweidegebieden draagt daarnaast ook bij aan andere doelstellingen, zoals onder andere het tegengaan van bodemdaling, een reductie van stikstofdepositie door extensivering rondom Natura 2000 gebieden van veehouderij in de veenweidegebieden en het behouden en versterken van de vitaliteit en leefbaarheid van het platteland. CO2-reductie is daarmee een belangrijk maar niet het enige doel. De kosten van de veenweideaanpak slaan vooralsnog alleen neer in specifieke aangewezen gebieden. Het gaat om regio’s in veenweideprovincies Friesland, Groningen, Noord- en Zuid Holland, Overijssel en Utrecht, die elk vragen om hun eigen oplossingsrichting. 47
45 Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 2020, 13 juli 46 Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 2020, 13 juli, p. 1 47 Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 2020, 13 juli, pp. 5-6
49
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Op basis van de inventarisatie van AEF gaat het voor wat betreft de uitvoeringskosten van gemeenten, provincies en waterschappen samen om een bedrag van ca. € 13,1 mln. jaarlijks gedurende de hele periode 2022-2030. De decentrale overheden geven aan dat de kosten waarschijnlijk onderschat worden en mogelijk ook in meer provincies speelt. Dit moet overigens nog blijken uit het definitieve veenweideprogramma. Gelet op de genoemde overwegingen pleit de Raad in navolging van het AEF-rapport daarom voor een aparte bekostiging van de uitvoeringskosten. De Raad stelt overigens wel voor de provincies als eerstverantwoordelijke voor de uitvoering van het veenweideprogramma aan te wijzen en de budgetten voor de uitvoering aan de provincies toe te delen.
50
Literatuur
Algemene Rekenkamer (2020) Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII): Rapport bij het jaarverslag. Den Haag: Algemene Rekenkamer. Andersson Elffers Felix (2020) Uitvoeringskosten van het Klimaatakkoord voor decentrale overheden in 2022 – 2030. Utrecht: Andersson Elffers Felix. ANP / Redactie Trouw (2020, 11 december) EU schroeft klimaatdoelstelling op: 55 procent minder CO2 in 2030. Trouw. Geraadpleegd via https://www.trouw.nl/duurzaamheid-natuur/eu-schroeft-klimaatdoelstelling-op-55-procent-minder-co2-in2030~b7a06a0b/ Bestuursakkoord Zero Emissie Doelgroepenvervoer (2018, 31 mei). Bestuursakkoord Zero Emissie Regionaal Openbaar Vervoer Per Bus (2016). Financiële-verhoudingswet (1996). Geraadpleegd via https://wetten.overheid.nl/ BWBR0008290/2018-03-22 Klimaatakkoord (2019, 28 juni). Den Haag. Nationaal Programma RES (2019) Factsheet: Zon-pv en wind op land. Geraadpleegd via https://www.regionale-energiestrategie.nl/documenten/handlerdownloadfiles. ashx?idnv=1460717 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2019) Adviesaanvraag Uitvoeringslasten decentrale overheden als gevolg van het Klimaatakkoord. Kenmerk: 20190000554257. Minister van Economische Zaken en Klimaat (2020) Kamerbrief, betreft: Stand van zaken Regionale Energiestrategieën. Kamerstukken II, 2020/2021, 32 813, nr. 613.
Minister van Financiën (2020, 30 oktober). Kamerbrief, betreft: Werking en verantwoording artikel 2 Financiële-verhoudingswet. Kamerstukken II, 2020/2021, 35 570-B, nr. 8. Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (2020, 13 juli) Kamerbrief, betreft: Veenplan 1e fase). Kamerstukken II, 2019/2020, 32 813, nr. 562. Raad voor de Financiële Verhoudingen (2013) Afwegingskader bekostiging decentrale taken: Handreiking voor de Vaste commissies voor BZK, FIN, SZW, VWS. Den Haag: Raad voor de Financiële Verhoudingen. Raad voor het Openbaar Bestuur (2019) Advies, betreft: Herijking uitkeringsstelsel. Regels inzake de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten (Financiële- verhoudingswet). Kamerstukken II, 1995/1996, 24 552, nr. 3 [MvT]. Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen (2020) Nederland heeft één overheid nodig: Discussiedocument over vernieuwing in de interbestuurlijke en financiële v erhoudingen. Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2019, 8 mei) Brief aan de leden, onderwerp: Klimaatakkoord.
51
bijlage i
52
Adviesaanvraag
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
53
bijlage ii Managementsamenvatting van het AEF-onderzoek
Managementsamenvatting
Aanleiding In juni 2019 is het Klimaatakkoord ondertekend. Gemeenten, provincies en waterschappen krijgen naar aanleiding van het akkoord nieuwe taken. Daarom is de Raad voor het Openbaar Bestuur gevraagd om onderzoek uit te zetten naar de extra uitvoeringskosten van deze nieuwe taken. Het onafhankelijk onderzoek is inbreng voor advies van de ROB aan de minister van BZK over de bekostiging van decentrale overheden. Opdracht en scope De hoofdvraag die de Raad voor onderzoek heeft geformuleerd, luidt: Welke extra uitvoeringslasten zullen decentrale overheden hebben tussen 2022 en 2030 ten gevolge van de afspraken uit het Klimaatakkoord? In scope van het onderzoek zijn de extra kosten die decentrale overheden in hun eigen processen maken om de taken uit het Klimaatakkoord uit te voeren. Dit kunnen nieuwe of (sterk) geïntensiveerde taken zijn. Buiten scope van het onderzoek zijn: - kosten van investeringen in de samenleving (programmagelden) zoals fysieke werken - kosten van taken die vóór 2022 of na 2030 moeten worden uitgevoerd - kosten van landelijk opererende organisaties, zoals koepels en kennisinstituten - kosten van lokale beleidskeuzes die verder gaan dan wat het Klimaatakkoord vraagt - kosten van taken die niet in het akkoord staan, ook als ze bijdragen aan klimaatdoelen - wie deze kosten betaalt, en hoe.
Methode Naast een analyse van het Klimaatakkoord en aanpalende documenten, verduidelijkt in interviews met experts, zijn in dit onderzoek drie methoden van dataverzameling gebruikt. - Dieptestudies: We hebben bij zeventien decentrale overheden in series interviews met verschillende disciplines gedetailleerde informatie verzameld over de benodigde inzet. - Uitvraag: Aan alle andere decentrale overheden is gevraagd om in een uitvraag de dieptestudie-uitkomsten te valideren. De uitvraag is ingevuld door 241 overheden. - Validatiebijeenkomst: In een digitale bijeenkomst zijn de uitkomsten van de dieptestudies en uitvraag doorgesproken. Hieraan namen 95 personen aan deel. Met deze informatie konden we voor elk taak vanuit het Klimaatakkoord schetsen welke personele inzet (in fte en salarisschaal) en materiële inzet nodig is om deze taken uit te voeren. Op basis daarvan hebben we de kosten van een ‘gemiddelde’ G4, G40, middelgrote en kleine gemeente, provincie en waterschap berekend. Maar let op: in de praktijk is geen enkele organisatie ‘gemiddeld’. Het was een tussenstap op weg naar landelijke macrocijfers.
3
54
van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur
Gemeenten In totaal onderscheiden we 28 nieuwe of (sterk) geïntensiveerde taken voor gemeenten. In 2024 (het meest ‘doorsnee’ jaar in de periode) hebben ze gemiddeld 14 tot 17 extra fte nodig. Dat is een gewogen gemiddelde van 86 – 100 fte extra voor G4-gemeenten, 39 – 43 extra voor de G40, 17 – 19 extra voor middelgrote gemeenten en 8 – 9 extra voor kleine gemeenten. Daarnaast zijn er substantiële materiele kosten, vooral voor technisch onderzoek. De wijkgerichte aanpak om de gebouwde omgeving te verduurzamen (het opstellen en uitvoeren van wijkuitvoeringsplannen) brengt de hoogste kosten met zich mee. Dat komt omdat gemeenten uiteindelijk aan veel verschillende wijken tegelijkertijd werken. Ook gemeentebrede communicatie, zonneweides en windmolenparken vergen relatief veel inzet. De cijfers kennen nog een grote mate van onzekerheid. De belangrijkste onzekerheden zijn: - Het aantal wijken dat gemeenten (kunnen) aanpakken in de wijkaanpak. Dat is afhankelijk van de schaalgrootte waarop gemeenten kunnen opereren. - De bevoegdheden die overheden krijgen en de eisen die aan hen worden gesteld. Meer bevoegdheden kan (misschien) betekenen dat ze toe kunnen met minder inzet. - De materiële kosten die de decentrale overheden gaan maken voor technisch onderzoek. Die kosten zijn nu nog moeilijk te ramen; je weet niet wat je nog niet weet.
Provincies In totaal onderscheiden we 23 verschillende taken die provincies moeten gaan uitvoeren. Provincies met veenweide hebben daar in 2024 gemiddeld 36 tot 39 fte voor nodig. Zij geven aan 10 – 12 fte nodig te hebben voor het uitvoeren van de programma’s veenweidegebied. Maar omdat de kosten daarvan nog onzeker zijn, geeft AEF ter overweging aan om die kosten apart te zien, ook bij gemeenten en waterschappen. Afgezien van veenweide hebben de provincies een breed takenpakket met duidelijke inzet rond alle vijf de pijlers van het Klimaatakkoord. Taken die relatief veel inzet vergen zijn ondersteuning van boerenbedrijven, een regierol rond warmtebronnen, rond RES’en, klimaatgericht landbouwbeleid en het stimuleren van (grotere) windmolenparken. Waterschappen In totaal onderscheiden we 14 verschillende taken die waterschappen moeten gaan uitvoeren. Waterschappen hebben daar in 2024 gemiddeld 10 tot 11 fte voor nodig. Waterschappen hebben een ander karakter dan gemeenten en provincies. Naast een beleidsmatige kant hebben waterschappen ook een uitvoerende kant, met bijvoorbeeld installaties om de waterstand te regelen en installaties om afvalwater te zuiveren. Waterschappen hebben dan ook relatief hoge kosten rond het opstellen van uitvoeringsbeleid om hun eigen energiebehoefte en emissies te reduceren.