7. Bijlage 5. Onderzoeksrapport uitvoeringskosten klimaatakkoord (1910020)

advies van de raad voor het openbaar bestuur

VAN PARIJS NAAR PRAKTIJK bekostiging en besturing van de ­decentrale ­uitvoering van het klimaatakkoord

de raad voor het openbaar bestuur is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement. De ROB ­adviseert – gevraagd of op eigen initiatief – over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur en de beleidsmatige aspecten van financiële verhoudingen ­tussen Rijk, gemeenten en provincies. Extra aandacht gaat uit naar de beginselen van democratie en rechtsstaat. wettelijke verankering De ROB is ingesteld bij Wet van 12 december 1996 (Wet op de raad voor het openbaar bestuur, Staatsblad 1996, nr. 623). Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) overgedragen aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld bij wet van 21 februari 1997. De geschiedenis van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot in 1960. Toen werd de Raad voor de ­gemeentefinanciën (Rgf) opgericht. In 1965 werd de Raad voor de Territoriale Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn voorlopers van de huidige Raad voor het Openbaar Bestuur.

werkwijze Adviesaanvragen kunnen van alle minis­teries en van de beide Kamers der Staten-Generaal afkomstig zijn. De ROB baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis en ­ervaring, state-of-the-art wetenschappelijke inzichten en kennis­ name van opinies en inzichten uit de samenleving. Ook via andere activiteiten (lezingen, rondetafel­gesprekken, congressen, inleidingen) levert de ROB een bijdrage aan het politiek-­bestuurlijke en maatschappelijke debat over het functioneren van het openbaar bestuur en de democratie. samenstelling De Raad bestaat uit een voorzitter en acht leden die worden benoemd bij Koninklijk Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van hun deskundigheid en maatschappelijke ervaring. Daarnaast kan de Raad voor ­projecten tijdelijke raadsleden aanstellen. staf Een compacte staf ondersteunt de ROB. De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad. adresgegevens Bezoekadres: Korte Voorhout 7 Postadres: Postbus 20011, 2500 EA Den Haag T 070 426 7540 E info@raadopenbaarbestuur.nl www.raadopenbaarbestuur.nl @Raad_ROB

Vormgeving: Studio Tint, Den Haag © januari 2021 Raad voor het Openbaar Bestuur isbn/ean 978-90-5991-133-8 nur 823

Voorwoord

Het Klimaatakkoord dat aan het begin van de zomer van 2019 werd gepresenteerd luidt een transitie van ongekende omvang in. Om de temperatuurstijging en de ernstige gevolgen daarvan nog enigszins af te vlakken is daadkracht nodig en wel nu. Het akkoord dat politiek, bedrijfsleven en tal van maatschappelijke organisaties afsloten ademt terecht grote urgentie uit. De uitvoering van het Klimaatakkoord is een verantwoordelijkheid van alle partijen, maar de decentrale overheden krijgen daarbij wel een belangrijke taak. Dat maakt ook dat de betrokken partijen in het akkoord al vaststelden dat de Raad voor het Openbaar Bestuur aan de hand van een zogenoemd artikel 2-onderzoek en ‘een zwaarwegend advies’ inzicht moest geven over de uitvoeringskosten van het akkoord voor gemeenten, provincies en waterschappen [zie p. 31 en 64 van het Klimaatakkoord]. Na de zomer van 2019 volgde daartoe de formele adviesvraag van het kabinet aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. Het proces om tot het onderliggende advies te komen kende twee fasen. Eerst is onderzocht met welke kosten decentrale overheden komende jaren rekening moeten houden bij de uitvoering van het Klimaatakkoord. Dat onderzoek heeft onderzoeksbureau Andersson Elffers Felix (AEF) in opdracht van de Raad voor het Openbaar Bestuur uitgevoerd. Dat was om verschillende redenen geen gemakkelijke klus.

Het gaat om een langjarige transitieopgave en wat nu misschien duizend euro kost kan over enkele jaren flink duurder zijn. Daarnaast geldt dat voor een dergelijk onderzoek ook lastige keuzes moeten worden gemaakt: zijn verwachte nieuwe kosten toe te rekenen aan de afspraken uit het Klimaatakkoord of houden ze verband met de politieke ambitie die een gemeente zelf al heeft uitgesproken? AEF rondde in september van 2020 zijn onderzoek af. De Raad is van mening dat de onderzoekers van AEF knap werk hebben geleverd en op basis van heldere criteria en randvoorwaarden tot een adequate schatting zijn gekomen van de kosten die op de decentrale overheden afkomen. Hij is hen zeer erkentelijk voor het geduldige en precieze onderzoekswerk dat zij hebben verricht. Het AEF-rapport was een solide basis voor het opstellen van dit advies. De Raad heeft aan de hand van het onderzoek een consultatieronde gehouden waarin de koepels van gemeenten, provincies en waterschappen en het rijk hun visie op de uitkomsten van het onderzoek konden geven. Die reacties heeft de Raad meegewogen in zijn uiteindelijke advies. Het is de Raad gebleken dat de uitkomsten van het onderzoek grotendeels overeind konden blijven. Daarnaast doet de Raad in 3

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

dit rapport voorstellen hoe de kosten van de uitvoering gefinancierd kunnen worden en op welke wijze die uitgesmeerd kunnen worden over de jaren. Juist omdat ook nog veel onzeker is stelt de Raad daarnaast voor om in 2024 de totale uitvoeringslasten en de verdeling te evalueren en herijken. Naast een adequate bekostiging is voor de energietransitie een adequate organisatie en aansturing nodig. Daarom gaat de Raad in dit advies ook daarop in, met als aandachtspunt de coördinatie van de inspanningen van de verschillende decentrale overheden in de gehele breedte van het Klimaatakkoord. Dit advies is voorbereid uit een werkgroep bestaande uit de Raadsleden Peter Wilms (voorzitter), prof. Katrien Termeer en Peter Verheij met ondersteuning van Bart Coster en Gerber van Nijendaal vanuit de staf. Een klankbordgroep met vertegenwoordigers vanuit de decentrale overheden en de rijksoverheid fungeerden als een belangrijk kritisch klankbord (zie bijlage III voor samenstelling van de klankbordgroep). Daarnaast sprak de Raad met enkele deskundigen en specialisten (zie bijlage IV voor een overzicht van de gesprekspartners). De Raad spreekt zijn dank uit voor de bereidwilligheid van allen om in dit belangrijke traject tijd en energie te steken. Uiteraard geldt dat alleen de Raad verantwoordelijk is voor de inhoud van dit advies.

Sinds het afsluiten van het Klimaatakkoord is anderhalf jaar verstreken. In die periode is de Raad samen met de onderzoekers van AEF, bestuurders en ambtenaren van tal van decentrale overheden en het rijk, vertegenwoordigers van de koepelorganisaties en wetenschappers erin geslaagd om de uitvoeringslasten van de decentrale overheden inzichtelijk te maken. Dat is de mooie uitkomst van een gezamenlijke inzet en een gedeeld commitment. De Raad hoopt dat alle partijen eenzelfde gezamenlijkheid aan de dag leggen bij de uitvoering van het Klimaatakkoord. Daar is de opgave die voor ons ligt belangrijk genoeg voor.

Han Polman Voorzitter Raad voor het Openbaar Bestuur

4

Rien Fraanje Secretaris-directeur

Inhoud

Voorwoord

3

Advies

7

1

Inleiding 1.1 Het Klimaatakkoord 1.2 Interpretatie adviesaanvraag 1.3 Totstandkoming advies 1.4 Leeswijzer

11 11 12 14 14

2

Het AEF-onderzoek 2.1 Inleiding 2.2 Het proces 2.3 Overwegingen van de Raad bij de aard en scope van het ­AEF-onderzoek 2.4 Opmerkingen van betrokken partijen over aard en scope van het onderzoek

15 15 16

3

16 18

De hoogte en compensatie van de kosten 3.1 Overwegingen van de Raad bij de uitkomsten van het ­AEF-onderzoek 3.2 Art. 2 Fvw in de context van een akkoord 3.3 Weging van de reacties op de uitkomsten van het AEF-onderzoek 3.4 Conclusie

24 28

4

De bestuurlijke inbedding van de uitvoering van het Klimaatakkoord 4.1 Inleiding 4.2 Uitgangspunten 4.3 Voorstel voor een sturingsstructuur 4.4 Tijdslijn en fasering

32 32 33 35 39

5

Bekostigingswijze 5.1 Uitgangspunten 5.2 De bekostigingswijze 5.3 Aanvullende opmerkingen

42 42 42 44

5

21 21 22

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

6

Verdeling van de uitvoeringskosten 6.1 Algemene uitgangspunten voor de verdeling van het budget 6.2 Gemeenten 6.3 Provincies 6.4 Waterschappen 6.5 Veenweidegebieden

Literatuur

45 45 46 47 48 49 51

Bijlage I

Adviesaanvraag

52

Bijlage II

Managementsamenvatting van het AEF-onderzoek

54

Bijlage III

Klankbordgroep van het AEF-onderzoek

57

Bijlage IV

Overzicht van gesprekspartners

58

Bijlage V

Inventarisatie van discussiepunten naar aanleiding van het AEF-rapport

60

Bijlage VI

Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

68

6

Advies

Het Klimaatakkoord is een veelomvattend plan. Het bevat een groot aantal afspraken die de basis vormen voor één van meest ingrijpende transities in de Nederlandse geschiedenis. Voor een groot deel van de uitvoering staan decentrale overheden aan de lat. Het is daarom belangrijk dat zij over voldoende middelen, geld en bevoegdheden beschikken om aan de gezamenlijk overeengekomen doelstelling uitvoering te geven. De Raad is van oordeel dat naast middelen een ondersteunende governancestructuur waarin de gezamenlijke inspanningen worden gecoördineerd en gemonitord onontbeerlijk is. Wat betreft de bekostiging adviseert de Raad de uitkomsten van het onderzoek dat Andersson Elffers Felix (AEF) heeft gedaan naar de uitvoeringslasten van de decentrale uitvoering van het Klimaatakkoord over te nemen, met uitzondering van bepaalde door AEF meegerekende uitvoeringskosten voor provincies en gemeenten, namelijk die op het gebied van het verduurzamen van het eigen vastgoed en de eigen mobiliteit en het zero emissie inkopen van grond-, weg- en waterwerken. Dit zijn kosten die ook door het Rijk worden gemaakt; zodoende krijgen provincies en gemeenten via de trap-op-trap-af systematiek meer geld in het provincie- en gemeentefonds. Ook zijn voor het zero emissie maken van het busvervoer en de uitrol van de laadinfrastructuur al (deels) bekostigingsafspraken gemaakt.

Daarnaast beveelt de Raad aan de bekostiging van het veenweideprogramma apart te houden. Daarentegen zijn er ten onrechte geen uitvoeringslasten aan gemeenten toegerekend voor het zero emissie maken van het doelgroepenvervoer. In 2024 gaat het voor gemeenten om een bedrag van in totaal € 599,6 mln. ter compensatie van de uitvoeringslasten en voor provincies om € 37,5 mln. De uitvoeringslasten voor de waterschappen zijn in 2024 € 22,6 mln. De totale extra uitvoeringslasten voor de periode 2022-2024 zijn € 1589,3 mln. voor gemeenten, € 108,4 mln. voor provincies en € 68,3 mln. voor de waterschappen. Dit zijn forse bedragen voor enkel de uitvoeringslasten, maar het gaat ook om een transitie van ongekende omvang. De investeringskosten zijn nog niet opgenomen in deze bedragen en die zijn waarschijnlijk ook substantieel, voor de waterschappen zelfs waarschijnlijk een veelvoud van de uitvoeringslasten. De Raad vraagt hiervoor nadrukkelijk aandacht. De Raad adviseert de kosten voor gemeenten en provincies in de periode 2022-2024 te bekostigen via een specifieke uitkering en deze zo in te richten dat kan worden volstaan met een globale verantwoording over de inzet van de middelen. Bij zo’n uitkering, ook wel een brede doeluitkering genoemd, 7

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

hebben decentrale overheden de beleidsvrijheid om zelf te bepalen wat de meest kosteneffectieve maatregelen voor hun inwoners op hun grondgebied zijn en die bijdragen aan het doel van de uitkering. Er zijn op dit moment simpelweg te weinig gegevens om een precieze verdeelsleutel voor de gelden te kunnen onderbouwen. Om die reden zet de Raad voor de eerste fase van de bekostiging (2022-2024) in op een verdeling die gemeenten en provincies een basis geeft om te starten met de uitvoering van het Klimaatakkoord maar die slechts globaal correspondeert met hun uitvoeringslasten. De Raad is van oordeel dat met de kennis van nu de onderstaande verdeling van het budget de best mogelijke benadering is: - Voor gemeenten ca. 10% in de vorm van een vast bedrag, 60% op basis van het aantal inwoners of woningen, ca. 15% op basis van de dichtheid van de bevolking en ca. 15% op basis van de oppervlakte. - Voor provincies ca. 10% in de vorm van een vast bedrag, ca. 50% van het bedrag op basis van het aantal inwoners of woningen, ca. 20% op basis van de oppervlakte en ca. 20% op basis van een maatstaf die industriële bedrijvigheid tot uitdrukking brengt. De Raad adviseert dat de waterschappen de uitvoeringskosten via een verhoging van hun heffingen bekostigen.

Een groot deel van de taken die waterschappen uitvoeren voor het Klimaatakkoord is namelijk nauw verweven met hun primaire taakuitvoering. Bovendien bestaan er op voorhand geen grote verschillen in de uitvoeringskosten tussen waterschappen, afgezien van mogelijke verschillen door een verschillend ambitieniveau. Ten slotte bestaat er geen financiële verhouding tussen het Rijk en de waterschappen. De Raad adviseert de totale uitvoeringslasten en de verdeling in 2024 te evalueren en te herijken op basis van betrouwbare realisatiecijfers, nadere invulling van de taken uit het Klimaatakkoord en verdere wettelijke en beleidsmatige ontwikkelingen. Vanaf 2025 kunnen de uitvoeringslasten op basis van een onderbouwd inzicht in de werkelijke kosten worden verdeeld. Om zekerheid over de bekostiging te creëren adviseert de Raad om bij het maken van afspraken over de bekostiging voor de periode 2022-2024 ook de afspraak te maken dat decentrale overheden in de periode 2025-2030 over voldoende middelen zullen beschikken om hun uitvoeringslasten te dekken. De Raad merkt op dat er op veel onderdelen een governancestructuur ontbreekt die zorgt voor gezamenlijke regie op de gestelde doelen.

Daartoe beveelt hij aan een governancestructuur in te richten die voor regie zorgt maar ook ruimte biedt aan decentrale beleidsvrijheid, democratische verantwoording mogelijk maakt, een lerende infrastructuur creëert, ruimte biedt aan participatie en een efficiënte uitvoering van het Klimaatakkoord stimuleert. De Raad beveelt aan hiertoe een governancestructuur in te richten die 8

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

geënt is op de RES-aanpak. Zo’n governancestructuur bestaat uit drie lagen: lokaal, regionaal en landelijk. Elke decentrale overheid is primair verantwoordelijk voor zijn bijdrage aan het Klimaatakkoord en is daarvoor aanspreekbaar door zijn volksvertegenwoordiging. Elke gemeente, provincie en waterschap zal samen met haar inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven een plan moeten opstellen waarin zij de verschillende onderdelen uit het Klimaatakkoord uitwerkt. Decentrale overheden zullen in hun beleidsplannen zo concreet mogelijke doelstellingen moeten formuleren en moeten aangeven welke maatregelen zij daartoe van plan zijn te nemen. De regionale structuur ondersteunt de lokale uitvoeringskracht, bundelt kennis en inkoopkracht, coördineert bovenlokale opgaven en is een platform om lokale inspanningen af te stemmen. De lokale plannen moeten in de regio optellen tot een regionale doelstelling. Dit moet er voor zorgen dat elke regio toewerkt naar een gewenst niveau van vermindering van CO2-uitstoot. De Raad acht het van groot belang dat Rijk en decentrale overheden gezamenlijk uitwerking geven aan de afspraken uit het Klimaatakkoord. De Raad beveelt daarom aan te komen tot een overkoepelend interbestuurlijk programmateam voor de decentrale klimaatopgaven.

Daarin dragen Rijk en decentrale overheden zorg voor de afstemming van de inspanningen van alle betrokken overheden, zodat deze leiden tot de gezamenlijk overeengekomen doelstellingen. In dit programmateam komen de verschillende onderdelen uit het Klimaatakkoord samen. Het interbestuurlijk programmateam stimuleert, monitort en coördineert de decentrale inspanningen en hakt waar nodig knopen door. Het interbestuurlijke programmateam faciliteert ook een lerende infrastructuur waarin overheden van en met elkaar kunnen leren. Tegelijkertijd past bij dit alles de waarschuwing de structuur niet te zwaar te maken. De precieze uitwerking hiervan laat de Raad over aan betrokken partijen. Gelet op de noodzaak van een voortvarende aanpak adviseert de Raad een gefaseerde aanpak te hanteren voor de bekostiging en decentrale uitvoering van het Klimaatakkoord. In fase 1 (2022-2024) dienen decentrale overheden een lokaal klimaatplan op te stellen waarin de verschillende onderdelen zijn geïntegreerd. Tegelijkertijd dienen zij te beginnen met de uitvoering van in elk geval no regret maatregelen: maatregelen die relatief snel en eenvoudig uit te voeren zijn en zeer waarschijnlijk kosteneffectief zullen blijken. De brede doeluitkering moet hen hiertoe in staat stellen. Vanaf 2025 kan de bekostiging plaatsvinden op basis van de concrete regioplannen.

9

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

10

1 Inleiding

1.1

het klimaatakkoord Momenteel is er een klimaatcrisis gaande. Nu al merken we de gevolgen van een opwarmende aarde: de zeespiegel stijgt, droogtes duren langer en stormen zijn heviger. Er is wetenschappelijke en politieke consensus dat de maximale opwarming beperkt moet worden tot 2 graden Celsius ten opzichte van het pre-industriële tijdperk. Opwarming die verder gaat dan die grens zorgt voor gevaarlijke en onomkeerbare gevolgen. Om dit te voorkomen is in 2015 het Klimaatakkoord van Parijs gesloten, waarmee vrijwel alle landen met elkaar afspraken naar een CO2-reductie te streven die verenigbaar is met een opwarming die beperkt blijft tot 2 graden, met een streven naar een maximale opwarming van 1,5 graad. De Europese Unie stelde de benodigde CO2-reductie vast op 49%1 in 2030 ten opzichte van 1990. Dit doel heeft Nederland overgenomen in zijn nationale Klimaatakkoord. Het nationale Klimaatakkoord is een ambitieus en veelomvattend plan en legt de basis voor een van de meest omvangrijke en ingrijpende transities in de Nederlandse geschiedenis. Het heeft gevolgen voor wonen, werken, verkeer en vervoer, economie, natuur, milieu en de ruimtelijke inrichting. Het is tot stand gekomen op basis van een grote betrokkenheid van tal van organisaties, waaronder ook de decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen).

Een groot gedeelte van de taken moet namelijk door hen uitgevoerd en/of georganiseerd worden. Door het Klimaatakkoord krijgen decentrale overheden nieuwe taken of worden ze geacht bestaande taken te intensiveren. Deze extra of geïntensiveerde taken vragen om extra inzet van gemeenten, provincies en waterschappen. Hiervoor hebben zij voldoende financiële middelen nodig. Naast investeringskosten gaat het om uitvoeringslasten: de inzet van ambtelijke capaciteit plus de materiële kosten die ­decentrale overheden moeten maken. Onder andere over die laatste kosten gaat dit advies, de investeringskosten maken geen onderdeel uit van dit advies. Deze zijn waarschijnlijk ook substantieel, voor de waterschappen zelfs

1

Nederland pleit in Europa voor een doelstelling van 55% CO2-reductie in 2030 (Klimaatakkoord 2019, p. 4). De Europese Commissie heeft hiertoe een voorstel gedaan dat onlangs is aangenomen door de Europese Raad. Het Europees Parlement wil het streven zelfs op 60% leggen (ANP/ redactie Trouw 2020, 11 december). Het onderzoek van AEF en dit advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur gaan uit van de doelstelling in het Klimaatakkoord: 49% CO2-reductie in 2030 t.o.v. 1990. Een hogere doelstelling heeft waarschijnlijk ook gevolgen voor de taken van decentrale overheden en de middelen die zij daarvoor nodig hebben. Mocht de doelstelling verhoogd worden moet in het kader van art. 2 Fvw goed gekeken worden naar de praktische en financiële gevolgen voor decentrale overheden.

11

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

waarschijnlijk een veelvoud van de uitvoeringslasten. De Raad vraagt hiervoor nadrukkelijk aandacht. De decentrale overheden hebben in 2019 ingestemd met de afspraken zoals die in het Klimaatakkoord zijn vastgelegd, waarbij de Unie van Waterschappen (UvW) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) unaniem instemden en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) met een bijna unanieme meerderheid. Daarbij plaatste de VNG wel de opmerking dat de reikwijdte en het tempo van de uitvoering van het Klimaatakkoord door gemeenten afhankelijk is van drie voorwaarden2: 1. De energietransitie is haalbaar en betaalbaar voor de samenleving; 2. Gemeenten krijgen de juiste bevoegdheden om hun regierol te kunnen uitvoeren; 3. Gemeenten krijgen een vergoeding voor de toename in uitvoeringslasten. 1.2

interpretatie adviesaanvraag In de onderhandelingen over het Klimaatakkoord heeft het kabinet met de VNG afgesproken de mogelijke extra uitvoeringslasten van de wijkgerichte aanpak (na 2021) door de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) te laten onderzoeken en daarmee invulling te geven aan de eis van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet.3 Later, bij het Bestuurlijk Overleg Klimaat en Energie van 17 april 2019, is afgesproken dit te verbreden naar alle sectortafels en naar de provincies en waterschappen. Op basis hiervan is een adviesaanvraag overeengekomen tussen BZK, IPO, VNG, UvW en departementale vertegenwoordigers van de vijf sectortafels. 4 Daarin wordt de Raad gevraagd een onderzoek te begeleiden met als doel: - ‘Inzicht in de extra uitvoeringslasten voor gemeenten, provincies en waterschappen als gevolg van de afspraken in het Klimaatakkoord per sectortafel. - Reflectie door de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) op de uitkomsten van het onderzoek gegeven de kaders van het Klimaatakkoord. - Advies van de ROB via welke bekostigingswijze de extra uitvoeringslasten opgevangen kunnen worden en welke (beleids- of sturings)opties er zijn om de uitvoering zo efficiënt mogelijk vorm te geven binnen de

2 3

Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2019, 26 november Artikel 2 Fvw: 1 Indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten, wordt in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen omkleed en met kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de provincies of gemeenten zijn. 2 In de toelichting wordt tevens aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de provincies of gemeenten kunnen worden opgevangen. Zie bijlage I

4

12

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

kaders van het Klimaatakkoord en daarmee de uitvoeringslasten te beperken (bij voorkeur per sectortafel). De partijen onderkennen daarbij dat de waterschappen een andere positie hebben dan de gemeenten en de provincies, omdat zij niet gefinancierd worden via een fonds dat wordt gevoed met rijksmiddelen maar via eigen belastingen.’ Om inzicht te krijgen in de extra uitvoeringslasten is de Raad gevraagd een onderzoek te begeleiden. Dit onderzoek is door adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) uitgevoerd, in opdracht van de ROB. Het onderzoek is begeleid door een klankbordgroep van de koepels van decentrale overheden en de Rijksdepartementen betrokken bij het Klimaatakkoord (zie hoofdstuk 2). De managementsamenvatting van het onderzoek is bijgevoegd bij dit advies als bijlage I. Het onderzoek heeft een deel van de input gevormd voor het uiteindelijke advies van de Raad.5 Het onderzoek vormt de basis van dit advies over de uitvoeringskosten van het Klimaatakkoord. Aan de Raad is gevraagd te reflecteren op de onderzoeksuitkomsten. Het is daarbij niet de bedoeling om het AEF-onderzoek over te doen.

Wel gaat de Raad in het advies nader in op de aard, scope en totstandkoming van het onderzoek (hoofdstuk 2) en op de vraag hoe de uitkomsten moeten worden geïnterpreteerd in het licht van de bestuurlijke en de financiële verhoudingen tussen het Rijk en de decentrale overheden (hoofdstuk 3). Naderhand zijn er door de partijen uit de klankbordgroep nog op merkingen binnengekomen over de totstandkoming van het onderzoek en over de fte-ramingen van AEF. De Raad geeft in hoofdstuk 2 een reflectie op de opmerkingen over het onderzoeksproces en de onderbouwing en in hoofdstuk 3 op de opmerkingen over de fte-ramingen. Specifieke opmerkingen over een plus of min op bepaalde taken heeft de Raad lastig kunnen wegen. De omvang van de geraamde uitvoeringskosten door AEF worden mede beïnvloed door de aanbevelingen van de Raad over de organisatie, bekostiging en aansturing van het Klimaatakkoord. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aanbeveling van de Raad om de veenweideprogramma’s apart te bekostigen en dus niet mee te nemen in de bekostiging van het Klimaatakkoord. De gevolgen van dergelijke keuzes worden besproken in hoofdstuk 3. Daarnaast vragen de partijen de Raad om advies over ‘via welke bekostigingswijze de extra uitvoeringslasten opgevangen kunnen worden’. De bekostigingswijze en de verdeling van de middelen over de decentrale overheden bespreekt de Raad in de hoofdstukken 5 en 6.

5

Voor het volledige rapport: https://www.raadopenbaarbestuur.nl/documenten/publicaties/2020/09/24/aef--onderzoeksrapport-uitvoeringskosten-klimaatakkoord

13

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Ten slotte is de Raad gevraagd te adviseren over ‘welke (beleids- of sturings) opties er zijn om de uitvoering zo efficiënt mogelijk vorm te geven binnen de kaders van het Klimaatakkoord en daarmee de uitvoeringslasten te beperken’. De Raad gaat naar aanleiding van deze vraag in op de aansturing, organisatie en bekostiging van het Klimaatakkoord. Daarbij is een zo efficiënt mogelijke uitvoering van het Klimaatakkoord een belangrijk aspect, naast andere aandachtspunten als decentrale beleidsvrijheid en draagvlak voor de uitvoering van het Klimaatakkoord. De aanbevelingen op dit vlak zijn bedoeld als aanvulling op het Klimaatakkoord. Het Klimaatakkoord is in de eerste plaats een pakket aan maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen in 2030 te beperken tot 49%. Dit pakket kan rekenen op een zo breed mogelijk maatschappelijk draagvlak en heeft de actieve steun van zoveel mogelijk bijdragende partijen. Afspraken over regie en aansturing ontbreken daarbij op onderdelen van het Klimaatakkoord, terwijl ze essentieel zijn voor de realisatie van de afspraken. De Raad beoogt met de aanbevelingen in hoofdstuk 4 een governancestructuur te bieden die bijdraagt aan de realisatie van het Klimaatakkoord en past binnen de bestuurlijke en financiële verhoudingen. 1.3

totstandkoming advies De bevindingen van het AEF-onderzoek vormen belangrijke input voor het advies van de Raad. De Raad heeft de partijen uit de klankbordgroep uitgenodigd na publicatie van het onderzoek hun opmerkingen over de totstandkoming en de uitkomsten ervan te delen. Hij heeft gepoogd de opmerkingen hier zo getrouw mogelijk weer te geven en zo goed mogelijk te verwerken in zijn conclusies over het onderzoek. Naast gesprekken over het onderzoek heeft de Raad ook gesprekken gevoerd over de aansturing en bekostiging van de decentrale uitvoering van het Klimaatakkoord. Hiertoe is gesproken met een groot aantal partijen die betrokken zijn bij de (decentrale) uitvoering en monitoring van het Klimaatakkoord. Een overzicht van deze partijen vindt u in bijlage IV.

1.4

leeswijzer In hoofdstuk 2 gaat de Raad in op de aard, scope en totstandkoming van het AEF-onderzoek naar de uitvoeringslasten van het Klimaatakkoord voor decentrale overheden. Vervolgens duidt de Raad de uitkomsten daarvan in hoofdstuk 3. De aansturing van de decentrale uitvoering van het Klimaatakkoord staat centraal in hoofdstuk 4. De mogelijkheden om de uitvoeringslasten op te vangen en de bekostigingswijze bespreekt de Raad in respectievelijk hoofdstukken 5 en 6.

14

2 Het AEF-onderzoek

2.1

inleiding Als onderdeel van de adviesaanvraag is de Raad gevraagd een onderzoek naar de hoogte van de extra uitvoeringslasten ten gevolge van het Klimaatakkoord te begeleiden. Na een aanbestedingsprocedure en na overleg met de klankbordgroep is gekozen om het adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) het onderzoek te laten uitvoeren. De hoofdvraag van het onderzoek luidde: Welke extra uitvoeringslasten zullen decentrale overheden hebben tussen 2022 en 2030 ten gevolge van de afspraken uit het Klimaatakkoord? Daarbij heeft AEF ook gekeken naar de kostendrijvers en of decentrale overheden via meekoppelkansen en/of samenwerking het Klimaatakkoord efficiënt kunnen uitvoeren. De kostendrijvers en mogelijkheden voor efficiënte uitvoering heeft AEF in zijn onderzoek alleen kwalitatief gewogen, omdat een kwantitatieve weging niet mogelijk was. Van meet af aan was duidelijk dat het AEF-onderzoek een unieke exercitie betrof omdat het een onderzoek was naar taken waarmee nog niet of nauwelijks ervaring is opgedaan. Bovendien blinken de afspraken in het Klimaatakkoord niet altijd uit in concreetheid. Het inschatten en ramen van de benodigde fte was daardoor een onzekere en ingewikkelde zaak. Desondanks heeft het onderzoek zeer nuttige informatie opgeleverd over de hoogte van de uitvoeringslasten en, hoewel met de nodige voorbehouden omgeven, over de kostendrijvers.

Een belangrijke bijvangst van het onderzoek is dat het inzichtelijk heeft gemaakt waarvoor decentrale overheden allemaal aan de lat staan. In die zin vervult het onderzoeksrapport ook een belangrijke educatieve functie. De bevindingen uit het AEF-rapport zijn belangrijke input geweest voor het advies. Het doel van dit hoofdstuk is kort te schetsen hoe het AEF-onderzoek tot stand is gekomen. Daarnaast geeft de Raad zijn overwegingen mee bij de aard, de scope en de totstandkoming van het onderzoek. Ook geeft de Raad een overzicht van de opmerkingen die partijen naderhand indienden wat betreft deze onderwerpen. De uitkomsten van het onderzoek weegt de Raad in het volgende hoofdstuk.

15

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

2.2

het proces Onderzoeksproces Het onderzoek begon met het vaststellen van een takenlijst. Deze takenlijst is in meerdere etappes in overleg met de klankbordgroep vastgesteld. AEF begon vervolgens zijn onderzoek naar het aantal extra fte’s dat voor deze taken en activiteiten benodigd is. Op basis van het aantal en de kwaliteit van de fte’s voor deze taken heeft AEF de kosten van de uitvoeringslasten voor decentrale overheden berekend. Voor het vaststellen van deze fte’s heeft AEF zeventien dieptestudies bij decentrale overheden uitgevoerd. Deze bestonden uit interviews met verschillende medewerkers van een decentrale overheid. Op basis daarvan zijn schattingen gemaakt van het aantal fte dat voor een bepaalde taak nodig is. Deze zijn getoetst in een enquête die door 241 decentrale overheden is ingevuld: 214 gemeenten, 9 provincies en 18 waterschappen. Klankbordgroep De klankbordgroep bestond uit vertegenwoordigers van de koepels van decentrale overheden en vertegenwoordigers van de Rijksdepartementen die betrokken waren bij de totstandkoming van het Klimaatakkoord dan wel bij de toedeling van gelden aan decentrale overheden.6 Het instellen van een klankbordgroep had voor de Raad drie doelen: het creëren van draagvlak voor het onderzoek, input organiseren voor het onderzoek en een soepel verloop van het onderzoek door goede contacten met decentrale overheden en het Rijk.

De klankbordgroep is in totaal acht keer bij elkaar gekomen. De klankbordgroep is betrokken geweest bij het vaststellen van de onderzoeksmethode, de scope het onderzoek, de keuze van het onderzoeksbureau, de takenlijst, de voortgang van het onderzoek en het conceptrapport van AEF. Ook in de voorbereiding van het onderzoek is de klankbordgroep uitgebreid meegenomen. Na de publicatie van het AEF-rapport heeft de Raad aan de betrokken partijen de gelegenheid gegeven om schriftelijke opmerkingen kenbaar te maken. Ook is de mogelijkheid geboden om het AEF-rapport te bespreken. Van deze mogelijkheden is uitgebreid gebruik gemaakt, daarover hieronder meer.

2.3

overwegingen van de raad bij de aard en scope van het aef-onderzoek De Raad geeft hieronder een aantal overwegingen mee over de aard en de scope van het AEF-onderzoek. Overwegingen bij de uitkomsten van het AEF-onderzoek zijn te vinden in hoofdstuk 3. De overwegingen betreffende de aard en de scope van het AEF-onderzoek zijn:

6

Zie bijlage III voor de samenstelling van de klankbordgroep.

16

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

-

-

-

Het onderzoek betreft alleen de kosten vanaf 2022 tot en met 2030. Voor de kosten tot 2022 heeft het Rijk al bekostigingsafspraken gemaakt met decentrale overheden. De kosten na 2030 zijn nog te onzeker om te ramen. Bovendien hebben de concrete afspraken in het Klimaatakkoord alleen betrekking op de periode tot en met 2030. Het vertrekpunt van het onderzoek en advies is het Klimaatakkoord van 28 juni 2019 inclusief vervolgafspraken en nadere uitwerking. AEF heeft de lijst met taken en werkzaamheden vastgesteld in april 2020. Naderhand zijn er alweer meer detailafspraken gemaakt over de uitvoering van het Klimaatakkoord en er zullen nog vele volgen. Ook zullen bijvoorbeeld bevoegdheden van decentrale overheden nog veranderen door bijvoorbeeld de Warmtewet. Het AEF-onderzoek is dus een momentopname. Decentrale overheden krijgen er door het Klimaatakkoord veel taken bij. Van volksvertegenwoordigingen wordt hierdoor nog meer gevraagd. Extra ondersteuning voor de volksvertegenwoordigingen is daarom mogelijk gewenst. De kosten hiervoor heeft AEF niet meegenomen.

Bepalend voor het verloop van het onderzoek en de duiding van de uitkomsten ervan is de onzekerheid van de taken uit het Klimaatakkoord en de uitvoeringslasten die daarbij horen. Betreffende deze onzekerheid geeft de Raad de volgende overwegingen mee: - De raming van AEF is onzeker doordat het gaat om een raming van toekomstige taken. Daardoor zijn er slechts beperkte ervaringsgegevens. Inschattingen van decentrale overheden over de verwachte benodigde fte-inzet worden gekenmerkt door onzekerheid. Toch is het onderzoek van AEF de meest solide mogelijke basis om de bekostiging voor de eerste fase van de decentrale uitvoering van het Klimaatakkoord (zie hoofdstuk 4) vorm te geven. - AEF houdt een bandbreedte van 10-20% aan op de uitkomsten van hun onderzoek. Deze bandbreedte geeft de onzekerheid van de ramingen aan. AEF stelt dat er is gekozen voor een bandbreedte van 10-20% omdat het overgrote deel van de goed onderbouwde reacties op de enquête binnen dat bereik viel.7 - Bovenop deze bandbreedte komt nog eens de onzekerheid van toekomstige ontwikkelingen. AEF gaat in zijn onderzoek uit van de stand van zaken van april 2020 wat betreft onder andere de techniek, de wetgeving en de bevoegdheden die decentrale overheden hebben.

Ontwikkelingen hierin kunnen grote gevolgen hebben voor de afspraken in het Klimaatakkoord, de activiteiten die decentrale overheden zullen ondernemen en de uitvoeringslasten die daarbij horen. Deze onzekerheden heeft AEF niet geraamd, omdat ze daarvoor te onvoorspelbaar zijn. 7

Correspondentie met AEF, d.d. 3 september 2020.

17

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

2.4

opmerkingen van betrokken partijen over aard en scope van het onderzoek De Raad gaat hier alleen in op de opmerkingen die gaan over de aard en de scope van het onderzoek. Opmerkingen van partijen over de hoogte van de uitvoeringslasten neemt de Raad in hoofdstuk 3 mee. Een groot deel van deze opmerkingen, zowel de opmerkingen hier als in paragraaf 3.3, hebben de partijen ook gedurende het onderzoeksproces aan AEF meegegeven. Opmerkingen bij het AEF-rapport De partijen betrokken bij het onderzoek hebben na het verschijnen van het AEF-rapport, op uitnodiging van de Raad, nog een groot aantal opmerkingen over het onderzoek aan de Raad doen toekomen. Een aantal opmerkingen over de aard van het onderzoek heeft de Raad hierboven al geadresseerd. De betrokken partijen kwamen echter ook met andere opmerkingen over de aard en de scope van het onderzoek. Opmerkingen over de uitkomsten adresseert de Raad in hoofdstuk 3. Een aantal vakdepartementen gaf aan dat de totstandkoming van de onderzoeksresultaten gekleurd zou zijn door de inschatting en interpretatie van de taken door de decentrale overheden. Er zou te weinig wederhoor gepleegd zijn bij het Rijk of bij experts. Ook zou het Rijk te weinig betrokken zijn bij het vaststellen van de taken- en activiteitenlijst.

Onder andere daardoor zouden de definities van de taken niet altijd helder zijn, wat tot eenzijdig gekleurde interpretaties van taken bij decentrale overheden zou kunnen hebben geleid. Ten slotte zou de onderbouwing van het aantal fte’s te summier zijn en onderbouwing ontbreken. Decentrale overheden waren over het algemeen tevredener over het proces van het onderzoek dan de Rijksdepartementen. Vanuit decentrale overheden kwam er wel de zorg dat AEF slechts twee factoren als kostendrijvers kan aanwijzen (inwoneraantal en verstedelijking). Zij vragen zich af wat dit betekent voor de verdeling van de bekostiging. Provincies merken op dat zij wellicht taken van gemeenten zullen overnemen en dat kosten die aan gemeenten zijn toegerekend dus wellicht bij provincies komen te liggen. Alle decentrale overheden maar met name de waterschappen merken op het wenselijk te vinden een soortgelijk onderzoek te doen naar de investeringskosten. Weging van de opmerkingen Op deze plek geeft de Raad weer hoe hij de opmerkingen die na het onderzoek nog zijn binnengekomen heeft meegewogen in zijn advies. De Raad is tevreden over de totstandkoming van het AEF-rapport en de gebruikte onderzoeksmethode. Het onderzoek biedt ook voldoende basis voor de bekostiging van de eerste fase (zie hoofdstuk 4). Gezien de beperkte erva18

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

ringsgegevens en de onzekerheden is dit op dit moment het maximaal haalbare. Deze tevredenheid over de totstandkoming van het AEF-rapport wordt gedeeld door de VNG, het IPO en de UvW en de meerderheid van de Rijksdepartementen. Het AEF-rapport is volgens de Raad zorgvuldig tot stand gekomen en biedt een zo getrouw mogelijke weergave van de uitvoeringslasten ten gevolge van het Klimaatakkoord voor decentrale overheden. De inschattingen van de fte’s is gebaseerd op basis van opgaven van decentrale overheden, waarna deze getoetst zijn op onderbouwing door AEF. Decentrale overheden zijn gevraagd om hun schattingen (liefst met documentatie) te onderbouwen, bijvoorbeeld met begrotingen, interne ramingen of vergelijking met andere domeinen of projecten. AEF heeft niet per se de meest genoemde cijfers overgenomen, maar de best onderbouwde. In de enquête zijn niet-onderbouwde schattingen niet meegerekend. AEF stelt dat de enquête naar hun oordeel te goeder trouw is ingevuld en niet structureel te hoog; naar aanleiding van de enquête zijn de uitvoeringslasten van waterschappen zelfs naar beneden bijgesteld. Ook is de onderbouwing van de uitkomsten volgens de Raad voldoende om uit te kunnen gaan van de uitkomsten van het AEF-onderzoek als basis voor zijn advies. Zoals aangegeven zijn de uitkomsten het resultaat van een weging van de inschattingen door decentrale overheden.

Hoewel er daardoor geen puur cijfermatige onderbouwing is van de uitkomsten, vindt de Raad de uitkomsten voldoende betrouwbaar om een indicatie te geven van de uitvoeringslasten. Wel ziet de Raad, zoals verschillende partijen opmerkten, dat de definitie van de taken niet altijd even scherp is. Dit komt met name door het veelvuldig ontbreken van concrete doelstellingen in het Klimaatakkoord. Door deze vaagheid kunnen verschillende decentrale overheden taken verschillend geïnterpreteerd hebben. Dit ziet de Raad niet als reden om de kwaliteit van de uitkomsten van het AEF-onderzoek in twijfel te trekken. Wel pleit het voor een herijking van het onderzoek in het eerste halfjaar van 2024, wanneer er betere informatie over de taken beschikbaar is (zie ook hoofdstuk 5). AEF heeft verder geen onderzoek gedaan naar hoe geraamde uitvoeringslasten bekostigd moeten worden. Dit betekent onder andere dat de categorieën die AEF gebruikt om de kosten van gemeenten in te delen (G4/G40/middelgroot/plattelandsgemeente) niet noodzakelijk de categorieën zijn op basis waarvan de Raad aanbeveelt dat de bekostiging wordt geregeld. Zie voor de verdeling waar de Raad voor heeft gekozen hoofdstuk 6. Wanneer provincies taken van gemeenten overnemen kunnen zij ook daarvoor bekostigingsafspraken maken met die gemeenten.

19

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Ten slotte lijkt het de Raad raadzaam een apart onderzoek te laten doen naar de investeringskosten die decentrale overheden hebben ten behoeve van de uitvoering van de afspraken uit het Klimaatakkoord. Deze zijn ook substantieel en betreffen voor de waterschappen waarschijnlijk zelfs een veelvoud van de uitvoeringslasten waarnaar nu door AEF onderzoek is gedaan.

20

3 De hoogte en compensatie van de kosten

3.1

overwegingen van de raad bij de uitkomsten van het aef-onderzoek In totaal raamt AEF de volgende extra uitvoeringskosten van het Klimaatakkoord: - Voor gemeenten worden de jaarlijkse extra kosten geraamd op € 479,4 tot € 521,9 mln. in 2022, oplopend van € 771,2 tot € 953,3 mln. in 2030. - Voor provincies belopen de geraamde jaarlijkse extra kosten circa € 45,2 tot € 49,0 mln. in 2022, aflopend naar € 39,4 tot € 42,8 mln. in 2030. - Voor waterschappen is de raming van de extra uitvoeringskosten jaarlijks € 25,3 tot € 27,8 mln. in 2022. Dat loopt later af naar € 21,6 tot € 23,5 mln. in 2030. Dit zijn omvangrijke bedragen maar het gaat ook om een majeure transitieopgave.8 Zonder afbreuk te willen doen aan het AEF-onderzoek plaatst de Raad de volgende kanttekeningen bij deze kostenraming: - Het onderzoek betreft de extra uitvoeringslasten voor decentrale overheden ten gevolge van het Klimaatakkoord. Dit zijn uitvoeringslasten ten gevolge van nieuwe taken of intensivering van bestaande taken. AEF heeft in overleg met de klankbordgroep gepoogd alleen taken mee te rekenen waarvoor nog geen bekostigingsafspraken waren gemaakt. Daarbij geldt dat het gaat om nieuwe taken of een intensivering van bestaande taken ten opzichte van de huidige taken waar decentrale overheden voor aan de lat staan, niet ten opzichte van wat zij nu al uit eigen beweging doen.

Zij kunnen immers al bepaalde klimaatmaatregelen uitvoeren zonder dat dit een met het Rijk afgesproken taak betreft. Deze maatregelen gelden nu ze in het Klimaatakkoord zijn afgesproken desalniettemin als nieuwe taken. - AEF is in zijn rapport ervanuit gegaan dat elke decentrale overheid elke taak uitvoert, behalve waar in het Klimaatakkoord of in vervolgafspraken is afgesproken dat taken in samenwerking worden uitgevoerd. Niet alle taken/activiteiten zijn echter voor alle decentrale overheden even relevant. Het is te verwachten dat niet elke decentrale overheid elke taak zal uitvoeren. Sommige maatregelen zijn niet erg kansrijk in bepaalde typen gemeenten, terwijl ze juist heel effectief zijn in andere gemeenten. De ene gemeente zal bijvoorbeeld voor de verduurzaming van woningen

8

Een overzicht over hoe de kosten voor gemeenten, provincies en waterschappen zijn verdeeld over de verschillende sectoren staat in het AEF-rapport.

21

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

-

-

meer inzetten op het stimuleren van individuele verduurzaming van woningen, terwijl de andere meer zal inzetten op een wijkaanpak. Door de hoeveelheid en gedetailleerdheid van taken/activiteiten dreigt er een overschatting van het gewicht van de som van de daarmee gemoeide uitvoeringskosten. Niet alle taken zullen door alle decentrale overheden met dezelfde intensiteit ter hand kunnen worden genomen. Er lijkt daarbij sprake van enig planningsoptimisme. De berekende cumulatieve effecten van de wijkaanpak en het stimuleren van windparken en zonneweides vloeien weliswaar logisch voort uit het ambitieniveau maar moeten zich in de praktijk nog bewijzen. Daarentegen is het wel de bedoeling dat dit cumulatieve effect optreedt, omdat anders in het geval van zonneparken en windmolens er niet genoeg duurzame energie opgewekt wordt. Als echter blijkt dat decentrale overheden de inzet voor zoveel duurzame energieopwekking simpelweg niet kunnen plegen, zullen de kosten gedeeltelijk ook lager uitvallen.

Daarbij zijn er enkele taken die bij de berekening van de uitvoeringslasten van het Klimaatakkoord volgens de Raad buiten beschouwing moeten worden gelaten, maar die door AEF wel zijn meegenomen in hun onderzoek: - Een deel van de taken/activiteiten geldt ook voor het Rijk, zoals het verduurzamen van de eigen mobiliteit, het eigen vastgoed of duurzaam aanbesteden en inkopen. Ook het Rijk maakt hiervoor extra kosten. Dit zorgt voor een hogere normering. Volgens de huidig geldende normeringssystematiek van trap-op-trap-af krijgen de decentrale overheden hierdoor automatisch meer geld in het provincie- en gemeentefonds. Het is staand gebruik dat voor taken waarvoor het Rijk ook extra kosten maakt decentrale overheden niet apart via een uitkering gecompenseerd hoeven te worden. De Raad ziet geen reden om in dit geval hiervan af te wijken.9 - Voor de aanpak van de problematiek van de veenweidegebieden geldt een apart programma met aanvullende bekostiging. De Raad acht het passender dat de uitvoeringskosten daarin worden meegenomen, (zie paragraaf 6.5). 3.2

art. 2 fvw in de context van een akkoord Speciale aandacht wil de Raad hier geven aan de werking van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet (art. 2 Fvw) in de context van een akkoord. Art. 2 Fvw vereist dat het Rijk zich rekenschap geeft van de financiële gevolgen van

9

Als gevolg van de tijdelijke bevriezing van de normeringssystematiek staat deze argumentatie onder druk. De Raad gaat er vooralsnog vanuit dat vanaf 2022 nieuwe normeringsafspraken van toepassing zullen zijn. De waterschappen vallen niet onder de normeringssystematiek. De kosten van de eigen bedrijfsvoering zijn daarom bij de waterschappen wel meegenomen.

22

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

zijn beleidsvoornemens voor de decentrale overheden.10 Uit de toepassing van art. 2 Fvw bij de afspraken die voortvloeien uit een akkoord doemen twee kwesties op. Ten eerste leiden akkoorden vaak niet tot wettelijk opgelegde taken. Sommige afspraken uit akkoorden worden vervolgens wel vastgelegd in wetten, zoals de afspraken uit het Klimaatakkoord over de gebouwde omgeving in de nieuwe Warmtewet. Veel voornemens blijven echter voornemens of opties. Wat de Raad betreft betekent dat niet dat het Rijk zich geen rekenschap hoeft te geven van de financiële gevolgen van de gemaakte afspraken voor decentrale overheden, want art. 2 van de Fvw spreekt over ‘beleidsvoornemens’, een breder begrip dan wettelijk verplichte taken. In het onderzoek van AEF en de advisering van de Raad zijn dan ook alle taken die decentrale overheden nieuw krijgen of geïntensiveerd worden door het Klimaatakkoord meegenomen, ook de niet wettelijk verplichte. Ten tweede spreekt art. 2 Fvw over ‘beleidsvoornemens van het Rijk’ die financiële gevolgen hebben voor decentrale overheden. De Raad heeft bij een aantal taken uit het Klimaatakkoord de opmerking gekregen dat deze op initiatief van decentrale overheden zijn opgenomen en daarom niet meegenomen moet worden als onderdeel van een art. 2 Fvw onderzoek.

In de context van een akkoord is echter niet relevant wie welke maatregel heeft voorgesteld, als dat al te achterhalen zou zijn. Iedere partij stemt immers in met het akkoord. Daarnaast beperken dergelijke gezamenlijke afspraken, ook als ze op initiatief van decentrale overheden zijn, de beleidsruimte van decentrale overheden en daarmee de financiële de ruimte om andere keuzes te maken. Daarom is het Rijk ook bij gezamenlijke beleidsvoornemens primair aan zet om te laten zien hoe de financiële gevolgen van beleidsvoornemens opgevangen kunnen worden. Idealiter maken partijen bij het sluiten van het akkoord duidelijk wie voor de financiële gevolgen van welke afspraken opdraait. Dit is bij het Klimaatakkoord niet gebeurd. Daarentegen is juist de afspraak gemaakt dat de Raad voor het Openbaar Bestuur de financiële gevolgen voor decentrale overheden in beeld zou brengen.11

10 Artikel 2 Fvw: 1 Indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten, wordt in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen omkleed en met kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de provincies of gemeenten zijn. 2 In de toelichting wordt tevens aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de provincies of gemeenten kunnen worden opgevangen. 11 Klimaatakkoord 2019, p. 31

23

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

3.3

weging van de reacties op de uitkomsten van het aef-onderzoek Een groot deel van de volgende opmerkingen hebben partijen ook gedurende het onderzoeksproces aan AEF meegegeven. Vanwege de beperkte mogelijkheden die de beperkte tijd hen gaf heeft AEF deze opmerkingen vooral in de tekst van het rapport meegenomen. Kwantitatieve verwerking van de opmerkingen in de onderzoeksresultaten was niet meer mogelijk. De Raad doet daar hieronder wel een poging toe. De opmerkingen waar de Raad ook geen conclusies voor de uitvoeringslasten aan heeft kunnen verbinden, maar die bijvoorbeeld wel informatie opleverden over de interpretatie van een bepaalde taak, heeft hij ter verantwoording en informatie verzameld in Bijlage V. Binnengekomen reacties Vanuit het Rijk zijn er met name opmerkingen gekomen die vragen de uitkomst van het AEF-onderzoek naar beneden bij te stellen. AEF zou taken hebben meegenomen in hun onderzoek die het Rijk niet hoeft te bekostigen, bijvoorbeeld omdat er al eerder afspraken over zijn gemaakt of omdat er al capaciteit voor beschikbaar zou zijn bij decentrale overheden. Verder zou het lerend vermogen van decentrale overheden kunnen leiden tot lagere kosten gedurende de periode 2022-2030. Deze leereffecten zijn niet meegenomen door AEF.

Daarbij zouden meekoppelkansen en daarmee mogelijkheden tot een efficiëntere uitvoering van het Klimaatakkoord onvoldoende zijn meegenomen. Ten slotte heeft het Rijk een lijst met taken opgesteld, met name op het gebied van mobiliteit, waarvoor de inzet aan fte’s te hoog zou zijn ingeschat. Dit zou onder andere komen doordat decentrale overheden onvoldoende op de hoogte waren van bestaande mogelijkheden voor ondersteuning vanuit het Rijk, waardoor ze hun benodigde eigen inspanningen zouden hebben overschat. Decentrale overheden kwamen met name met opmerkingen die vragen om een hogere raming van de uitvoeringslasten dan waar AEF toe is gekomen in het onderzoek. Bijvoorbeeld omdat AEF is uitgegaan van de standaardtarieven, terwijl er door schaarste op de arbeidsmarkt waarschijnlijk veel inhuur voor hogere tarieven moet plaatsvinden. Ook zetten decentrale overheden vragen bij specifieke taken waarvoor het aantal benodigde fte’s te laag zou zijn ingeschat. Waterschappen en provincies denken bijvoorbeeld dat de ingeschatte fte’s voor de aanpak van veenweidegebieden vele malen te laag is, onder andere omdat niet is meegenomen dat de provincie Drenthe ook meedoet in de veenweideaanpak terwijl deze ten tijde van het onderzoek nog niet mee werd genomen in de veenweideaanpak.

24

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Weging van de reacties Allereerst adresseert de Raad hier dat er vele opmerkingen zijn binnengekomen over dat er voor specifieke taken meer of minder fte’s nodig zouden zijn. Ook zijn er vanuit decentrale overheden opmerkingen binnengekomen dat de inschaling voor bepaalde taken te laag is ingeschat. Het is voor de Raad niet mogelijk geweest te toetsen of deze opmerkingen klopten en of de onderbouwing ervan voldoende opweegt tegen het zorgvuldige onderzoek van AEF, dat gebaseerd is op de inschattingen van alle waterschappen, bijna alle provincies en ruim 200 gemeenten.12 Het Rijk heeft aangedragen dat voor sommige taken minder fte nodig is en decentrale overheden dat taken juist meer fte vergen. Hoewel het onduidelijk is hoe groot de specifieke plussen en minnen zijn, zijn ze niet dermate groot dat het preciezer doorrekenen ervan een enorm verschil zou maken in het totaalbedrag aan uitvoeringslasten. Daar komt bij dat de aangegeven plussen en minnen op specifieke taken niet enorm zijn, zeker gezien de bandbreedte die AEF aangeeft bij hun raming. 13 Om al deze redenen heeft de Raad ervoor gekozen opmerkingen over een plus of min op een specifieke taak niet door te rekenen.

Fundamenteler zijn de opmerkingen die stellen dat er taken zijn die helemaal niet meegerekend hadden moeten worden in het onderzoek, omdat het geen nieuwe of intensiveringen van taken zijn die extra inzet vereisen. De Raad is het ermee eens dat alleen taken meegerekend moeten zijn die extra inzet vereisen. Dit is ook expliciet de bedoeling van het AEF-rapport. Of taken extra zijn is getoetst bij het opstellen van de taken- en activiteitenlijst die meerdere keren besproken is met de klankbordgroep. Dat sluit uiteraard niet uit dat er alsnog taken zijn meegenomen die niet extra waren. Het ministerie van IenW heeft aangedragen dat er vier taken zouden zijn waarover al bekostigingsafspraken zouden zijn gemaakt: - Wat betreft het stimuleren van deelconcepten (in het AEF-rapport taak 3.7 van gemeenten) geeft het ministerie van IenW aan dat er in de Green Deal Autodelen II al afspraken zijn gemaakt voor de bekostiging. De Raad merkt hierbij op dat de Green Deal Autodelen II slechts tot 31 oktober 2021 loopt, terwijl de kosten die AEF onderzocht heeft vanaf 2022 lopen. Voor de bekostiging van de fte-inzet vanaf 2022 zijn dus nog geen afspraken gemaakt. De Green Deal Autodelen II is dus geen reden om decentrale overheden niet te compenseren voor de kosten die zij vanaf 2022 maken voor het stimuleren van deelconcepten. 12

13

In sommige gevallen is met AEF overlegd en bleek dat de opmerking juist was. Dit geldt bijvoorbeeld voor de vergunningverlening, handhaving en toezicht wat betreft de CO2-norm voor grote bedrijven. Ook deze bevestigde plussen en minnen heeft de Raad niet kwantitatief meegenomen om de gestelde redenen. Hoewel de Raad de onderbouwing van de claims niet heeft kunnen toetsen, lijkt voor inzet van waterschappen en provincies voor veenweideprogramma’s wel substantieel meer fte nodig te zijn dan geraamd door AEF. Bij het maken van afspraken voor de bekostiging van veenweideprogramma’s moet hier serieus naar gekeken worden.

25

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

-

-

-

Wat betreft het faciliteren van zero-emissiebus- en doelgroepenvervoer (taak 3.7 van provincies) zijn ook al het Bestuursakkoord Zero Emissie Bus (BAZEB) en het Bestuursakkoord Zero Emissie Doelgroepenvervoer (BAZED) gesloten. In het BAZEB, dat namens de provincies ondertekend is door het IPO, worden inderdaad duidelijke afspraken gemaakt over een bijdrage van alle partijen in euro’s en fte.14 De afspraken in het Klimaatakkoord vereisen daarbij dus geen extra compensatie. Voor het BAZED ligt dat anders. Dat akkoord is slechts ondertekend door een deel van de Nederlandse gemeenten. Bovendien wordt er wat betreft de bijdrage in financiering en fte alleen afgesproken dat het ministerie van IenW een secretariaatsfunctie levert.15 Ook wordt er gesteld dat er nog geen inzicht is in de kosten en baten van zero-emissiedoelgroepenvervoer en dat dit inzicht bij kan dragen aan de ontwikkeling van ‘mogelijke (nieuwe) financieringsvormen’.16 Er zijn dus nog geen volledige afspraken over de bekostiging van het zero emissie maken van doelgroepenvervoer gemaakt. Bovendien wordt met het Klimaatakkoord het zero-emissie maken van doelgroepenvervoer een taak voor alle gemeenten, waar het eerder een activiteit was die voortvloeit uit een vrijwillig ondertekend akkoord en dus een eigen beleidskeuze was.

Nu het een taak is voor alle gemeenten dient het Rijk aan te geven hoe de financiële gevolgen ervan opgevangen kunnen worden. Het invoeren van ZE-zones ligt het meest complex. AEF is er vanuit gegaan dat dit een nieuwe taak is. IenW geeft daarbij aan dat een deel van de gemeenten die ZE-zones moeten vormgeven al milieuzones hebben en daarvoor al over capaciteit beschikken. De VNG geeft in een reactie aan dat ook gemeenten die milieuzones hebben extra capaciteit nodig hebben om ze als ZE-zones vorm te geven en te handhaven. Wel is het volgens de Raad logisch dat de extra benodigde fte en daarmee de extra uitkeringslasten voor gemeenten die al een milieuzone hebben lager zijn dan voor gemeenten die zonder ervaring met een milieuzone moeten starten met het invoeren en handhaven van een ZE-zone. Hoeveel minder, dat is echter de vraag. Het geldt ook voor lang niet alle gemeenten: slechts 13 van de 30 tot 40 gemeenten die volgens het Klimaatakkoord een ZE-zone moeten invoeren hebben nu een milieuzone. Hoewel het dus aannemelijk is dat de kosten lager uitvallen dan door AEF ingeschat, kan de Raad onmogelijk een oordeel vellen over hoeveel minder dat is.

Voor de uitrol van laadinfrastructuur (voor gemeenten en provincies taken hoofdzakelijk taken 3.1 en 3.2 in het AEF-rapport) zijn al samenwerkingsovereenkomsten gesloten, inclusief afspraken over de bekostiging van uitvoeringslasten voor de jaren 2022 en 2023. Deze overeenkomsten

14 Bestuursakkoord Zero Emissie Regionaal Openbaar Vervoer Per Bus 2016, artikel 5 15 Bestuursakkoord Zero Emissie Doelgroepenvervoer 2018, artikel 3, lid 2a 16 Idem, artikel 4, lid 4

26

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

betreffen de bekostiging van de uitvoeringslasten voor het maken en uitvoeren van een regionaal plan van aanpak voor de uitrol van laadinfrastructuur en het maken van afspraken met gemeenten hierover. De totale uitvoeringslasten voor taken 3.1 en 3.2 voor de jaren 2022 en 2023 zoals door AEF berekend zijn € 18 mln. De bekostigingsafspraken in de samenwerkingsovereenkomsten tellen op tot € 30 mln. Deze bekostiging is wel alleen bedoeld voor het maken van regionale plannen en regionale ondersteuning. Het is aannemelijk dat deze regionale plannen gemeenten en provincies taken uit handen nemen of ten minste gemakkelijker maken, maar dat er daarnaast wel activiteiten overblijven die gemeenten en provincies zelf moeten doen. Als pragmatische oplossing stelt de Raad voor de uitvoeringslasten voor gemeenten en provincies zoals door AEF uitgerekend in de jaren 2022 en 2023 voor de helft te bekostigen. Verder kon AEF op basis van bronmateriaal en de gevoerde interviews niet concluderen dat er leereffecten zullen plaatsvinden en dat dat zal leiden tot een reductie in de uitvoeringslasten. Omgekeerd zijn er ook geen aanloopeffecten gevonden en geraamd door AEF.17 Efficiencyslagen door meer samenwerking en het benutten van meekoppelkansen zijn deels door AEF meegenomen in hun onderzoek. Van sommige vormen van samenwerking staat vast dat deze kosteneffectief is.

In de ramingen heeft AEF deze soort samenwerking meegenomen. Dit geldt bijvoorbeeld voor het regionaal aanbesteden van laadpalen. Samenwerking tussen gemeenten en provincies in regioverband is op dat vlak ook al afgesproken in de Nationale Agenda Laadinfrastructuur.18 Verder leiden meekoppelkansen, bijvoorbeeld het aanleggen van een warmtenet als ook de riolering aangepakt moet worden, vooral tot minder investeringskosten en niet zozeer tot minder uitvoeringslasten. Sterker nog, doordat meerdere plannen op elkaar afgestemd moeten worden, kunnen dergelijke meekoppelkansen in de planfase juist leiden tot meer kosten en dus tot hogere uitvoeringslasten. De Raad denkt niet dat er op dit moment meekoppelkansen of verdere mogelijkheden tot samenwerking zijn die tot een op dit moment kwantificeerbare vermindering van de uitvoeringslasten leiden. AEF is uitgegaan van de huidige situatie. Toekomstige ontwikkelen zijn niet meegenomen, ook niet op het gebied van tarieven, omdat deze nog niet te voorspellen zijn. De Raad is van mening dat bij de herijking van de kosten en kostendrijvers in 2024 (zie hoofdstuk 5) gekeken moet worden of er reden is om af te wijken van de tarieven uit de Handleiding Overheidstarieven (HOT) indien de krappe arbeidsmarkt inhuur noodzakelijk heeft gemaakt en de tarie17 18