28. Bijlage 4. RKC-Teylingen-eindrapport-Grip-op-de-GOM

Eindrapport

Grip op de GOM Een onderzoek van de rekenkamercommissie Teylingen naar beïnvloedingsmogelijkheden van de gemeenteraad op de Greenport Ontwikkelingsmaatschappij.

Van

Rekenkamercommissie Teylingen

www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Pagina 1

Colofon Deze rapportage is opgesteld in opdracht van de Rekenkamercommissie Teylingen. De rapportage geeft zicht op de huidige grip van de gemeenteraad op de GOM en eventuele mogelijkheden om de grip te verbeteren. De rapportage is opgesteld door twee onderzoekers van het bestuurlijk onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper: Ing. Peter Struik MBA en Hilda Sietsema.

Noordwijk, 17 januari 2020

Pagina 2

Inhoudsopgave 0

De Kern ......................................................................................... 3

1

Inleiding.................................................................................................. 4

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Aanleiding en achtergrond van dit onderzoek ......................................................... 4 Doelstelling en onderzoeksvragen ............................................................................5 Evaluatiemodel en normenkader.............................................................................. 7 Afbakening van het onderzoek ................................................................................ 8 Aanpak van het onderzoek ...................................................................................... 8 Leeswijzer ............................................................................................................... 9

2

Inventarisatie van de kerngegevens ................................................ 10

2.1 2.2

Algemene kenmerken ............................................................................................ 10 Informatie- en beïnvloedingsmomenten van de gemeenteraad ............................. 11

3

Aangaan of herijking van de samenwerking..................................... 13

3.1 3.2 3.3

Visie en afwegingskader voor samenwerking via verbonden partijen ...................... 13 Beleidskader voor de GOM...................................................................................... 15 Informatie- en beïnvloedingsmomenten voor de gemeenteraad ........................... 17

4

Beheren van samenwerking: sturing, controle en verantwoording ....18

4.1 4.2

Kwaliteit van informatievoorziening ....................................................................... 18 Informatie- en beïnvloedingsmomenten voor de gemeenteraad .......................... 20

5

Evaluatie van samenwerking.......................................................... 22

5.1 5.2

Evaluatie van de ISG .............................................................................................. 22 Informatie- en beïnvloedingsmomenten voor de gemeenteraad ........................... 23

6

Conclusies en aanbevelingen ......................................................... 24

6.1 6.2

Conclusies ............................................................................................................. 24 Aanbevelingen ....................................................................................................... 27

Bijlage 1

Dashboard van de GOM ............................................................ 30

Bijlage 2

Normenkader ............................................................................ 34

Bijlage 3

Respondenten- en Bronnenlijst .................................................. 37

Pagina 3

0

De Kern

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de rekenkamercommissie Teylingen met als doel om een bijdrage te leveren aan het inzicht in de beïnvloedingsmogelijkheden van de gemeenteraad op de doelen en activiteiten van de GOM. De behoefte van de gemeenteraad van Teylingen om grip te versterken op de GOM staat niet op zichzelf. Regionale samenwerking is in alle gemeenten van Nederland een belangrijk thema. Belangrijke vragen die spelen bij de gemeenteraden zijn wat samenwerkingsverbanden opleveren voor de gemeente en hoe de gemeente voldoende invloed kan uitoefenen en kan controleren of de samenwerkingsverbanden hun werk goed doen. Dit speelt ook bij de gemeenteraad in de gemeente Teylingen. Om die reden heeft de rekenkamercommissie het voorliggende onderzoek uitgevoerd. De juridische vorm van de GOM rechtvaardigt ook deze specifieke aandacht. Het is namelijk vormgegeven als een privaatrechtelijk persoon. Een vorm die door meerdere gemeenten in Nederland het liefst vermeden wordt, of op zijn minst extra aandacht krijgt, omdat waarborgen omtrent openbaarheid van verantwoording en informatie van rechtswege ontbreken, die bij publiekrechtelijke verbanden juist wel wettelijk verankerd zijn. De mate van grip op de GOM wordt hoofdzakelijk bepaald door gemeenteraden en colleges van de gemeenten zelf. De GOM is namelijk een uitvoeringsorganisatie.

De GOM heeft geen enkele beleidsbevoegdheid en in dat licht zijn de gemeenten volledig in-control: de gemeenten bepalen het beleid, het handelingskader en de spelregels voor de GOM. In die zin moet dit onderzoek van de rekenkamercommissie voornamelijk gezien worden als een (zelf)reflectie op de organen van de gemeente Teylingen die de GOM aansturen, namelijk de gemeenteraad en het college. Dit heeft een aantal interessante inzichten opgeleverd die een bijdrage kunnen leveren aan de verdere doorontwikkeling van de kaderstellende en controlerende rol van de raad ten aanzien van de regie en sturing op de GOM, maar bevat tegelijkertijd ook elementen die in bredere zin voor meer grip op regionale samenwerking kunnen worden opgepakt. Zaken die daarbij opblinken zijn: 1 De gemeenteraad heeft grip op de GOM in de zin dat de gezamenlijke regionale, en daarmee de eigen gemeentelijke doelen, centraal staan. De gemeenteraad heeft voldoende instrumenten om de doelen en kaders voor de GOM te bepalen en daar waar nodig bij te sturen. 2 De gemeenteraad benut echter nog niet alle mogelijke instrumenten. Er is nog veel ruimte om afspraken te maken over aanvullend instrumentarium om de mate van openbaarheid van verantwoording en informatie te vergroten, gelijkwaardig aan een publiekrechtelijke vorm.

3 Los van de instrumentele kant rondom beïnvloedingensmogelijkheden en governance zijn er nog meer kansen voor de gemeenteraad voor verdere doorontwikkeling van de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol. Daarmee kan de grip van de gemeenteraad verder worden versterkt, met name ten aanzien van:  Het sturen op maatschappelijke effecten, waarmee afwegingen tussen regionale doelen en lokale belangen veel beter kunnen worden gemaakt.  Het verleggen van het samenwerkingsspel naar regionaal niveau door samenspel met andere gemeenteraden en koepel- en belangenorganisaties. Met name het laatste biedt een ontwikkelperspectief voor de komende jaren! In het voorliggende rapport zal dit verder worden onderbouwd en nader worden toegelicht in de conclusies en aanbevelingen.

Pagina 4

1

Inleiding

1.1

Aanleiding en achtergrond van dit onderzoek

Aanleiding De gemeente Teylingen werkt samen in de regio met vier gemeenten in de Greenport Ontwikkelingsmaatschappij (GOM). De vier gemeenten zijn Hillegom, Katwijk, Lisse en Noordwijk1. Regionale samenwerking is in alle gemeenten van Nederland een belangrijk thema. Belangrijke vragen die spelen bij de gemeenteraden zijn wat samenwerkingsverbanden opleveren voor de gemeente, wat dat kost en hoe de gemeente voldoende invloed kan uitoefenen en kan controleren of de samenwerkingsverbanden hun werk goed doen. Dit speelt om de volgende redenen ook in de gemeente Teylingen: 1 De gemeenteraad heeft de indruk dat de methodiek waarmee de activiteiten van de GOM worden gefinancierd niet doeltreffend is, of zelfs contraproductief werkt. Dit met name ten aanzien van de uitgifte van bouwtitels voor greenportwoningen. Met de uitgifte van bouwtitels ontvangt de GOM gelden waarmee de kernactiviteiten van GOM gefinancierd worden, namelijk het herstructureren van de streek (een vitale economie in een vitaal landschap), behouden van bollengrond en het tegengaan van verrommeling van het bollengebied. Tegelijkertijd wordt door de uitgifte van bouwtitels grond in het buitengebied opgeofferd. De gemeenteraad vraagt zich af of de aldus opgeofferde grond ook werkelijk opweegt tegen de resultaten die de GOM realiseert ten aanzien van de regionale doelen.

2 Enkele agrariërs hebben hun ongenoegen geuit over het beleid waarbinnen de GOM handelt. Ook de media bericht hierover, zie het onderstaande kader. 3 De gemeenteraad heeft de indruk dat het zijn controlerende rol niet goed kan uitoefenen omdat stukken over individuele casussen die de GOM onderhanden heeft niet openbaar zijn. BERICHT IN DE MEDIA (DE TEYLINGER), 21 FEBRUARI 2019

Een agrariër heeft zijn twijfels en ziet weinig positief resultaat. De GOM sloopt naar zijn mening nog goede bruikbare gebouwen zoals schuren en kassen. Volgens de agrariër is dit kapitaalvernietiging en worden er woningen gebouwd op goede bollengrond. “We moeten oppassen dat het gebied niet als een Belgisch buitengebied wordt. De gemeenteraad maakt het keer op keer mogelijk om in het buitengebied huizen te bouwen. Misschien is het mogelijk die nieuwe woningen ergens te clusteren, of gewoon te stoppen met de GOM en verder gaan met wat niets kost, namelijk ruilverkaveling", zo hield hij de raadsleden voor.” De Rekenkamercommissie Teylingen heeft daarom besloten onderzoek te doen naar de grip van de gemeenteraad op de GOM: welke beïnvloedingsinstrumenten heeft de gemeenteraad tot zijn beschikking en worden deze voldoende benut? Het voorliggende rapport omvat de resultaten van het onderzoek.

1

Tot 1 januari 2019 waren dit zes gemeenten, namelijk de gemeenten: Hillegom, Katwijk, Lisse, Noordwijkerhout, Teylingen en Noordwijk. Inmiddels zijn per 1 januari 2019 de gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout gefuseerd tot de gemeente Noordwijk.

Pagina 5

Achtergrond

Meer samenwerking… Gemeenten werken steeds meer samen in allerlei publiek- en privaatrechtelijke verbanden. Dit vanuit verschillende motieven. Soms omdat de maatschappelijke opgaven de gemeentegrenzen overschrijden en de gemeente daardoor eenvoudigweg de opgave niet alleen kan realiseren. Soms omdat de bezuinigingen van de laatste jaren een stimulans vormden om te kijken welke taken samen goedkoper konden worden uitgevoerd. Maar ook de decentralisaties van taken spelen een rol, bijvoorbeeld in het sociaal domein is hierdoor een nieuwe ‘golf van samenwerking’ ingezet.

… maar minder grip Veel gemeenteraadsleden worstelen met de grip op samenwerkingsverbanden. Samenwerking biedt veel voordelen door schaalvergroting: bundeling van kennis en ervaring, kostenbesparing, risicospreiding et cetera. Maar het vraagt ook om het delen van zeggenschap en invloed. Dat is voor veel gemeenteraden een dilemma. Belangrijke vragen zijn dan hoe je samenwerkingsverbanden inhoudelijk kunt sturen, hoe lokaal maatwerk in te brengen, hoe te controleren en bovendien hoe risico’s beheersbaar te houden.2 Uit recente onderzoeken van Partners+Pröpper blijkt dat niet eenvoudig te zijn: in veel gemeenten is eerder sprake van verlegd dan van verlengd lokaal bestuur.3 ONDERSTEUNEN VAN GEMEENTERADEN BIJ HET VERSTERKEN VAN GRIP Grip op samenwerking betekent daarbij niet dat een samenwerkingsverband altijd precies doet wat één gemeenteraad wil. Samenwerking betekent immers ‘geven en nemen’ en zeker in grotere verbanden kan je niet altijd je zin krijgen. Met grip op samenwerking vanuit de gemeenteraad bedoelen wij wèl dat de gemeenteraad tijdig en op een goede manier invloed kan uitoefenen. Dit betekent aan de voorkant een duidelijk mandaat voor het college via heldere doelen en kaders: wat is de inzet vanuit de gemeente? Dit betekent dat de gemeenteraad tussentijds en achteraf goed in stelling komt om te controleren en bij te sturen.

1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen Doel van het onderzoek Het onderzoek van de rekenkamercommissie heeft tot doel om een bijdrage te leveren aan het inzicht in de beïnvloedingsmogelijkheden van de gemeenteraad op de doelen en activiteiten van de GOM, teneinde de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad te versterken.

Onderzoeksvragen Inventarisatie van de situatie 1

Wat zijn de belangrijkste kerngegevens van GOM? a Waar is de samenwerking op gericht en wat is de aard van de samenwerking? b Wat is het motief om deel te nemen en wat zijn gezamenlijke en lokale doelen? c Wat is de incidentele en structurele financiële bijdrage van de gemeenteTeylingen?

2

Zie ook: De Volkskrant, Buiten de raadszaal worden de beslissingen genomen, 15 januari 2015. Onder meer in onderzoeken van Partners+Pröpper in: Amstelveen, Maassluis, Hilversum, Gooise Meren, Katwijk,

3

Heemstede, Zoetermeer, Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest, Leidschendam-Voorburg, Meppel, Steenwijkerland, Oisterwijk, IJsselstein, Dronten, vijf gemeenten in de Hoeksche Waard en de ANNO-gemeenten (Noordoost Friesland).

Pagina 6

d e f

Hoe is de juridische vormgeving en governance geregeld en wat betekent dat voor de positie van de gemeenteraad en het college ten opzichte van het bestuur van de GOM? Hoe is de vertegenwoordiging vanuit de gemeente Teylingen geregeld? Wat zijn de informatie- en beïnvloedingsmomenten voor de gemeenteraad?

Deelname aan of herijking van het samenwerkingsverband 2

Hoe is de besluitvorming over het beleidskader waarbinnen de GOM dient te handelen tot stand gekomen en wat is daarbij de betrokkenheid van de gemeenteraad? a Heeft de gemeente Teylingen een heldere en door de gemeenteraad gedragen visie op samenwerking in verbonden partijen in het algemeen? b Sluit het beleidskader voor de GOM hierop aan? c In welke mate heeft de gemeenteraad voor de GOM heldere kaders vastgesteld? Zoals:  Heeft de gemeenteraad heldere motieven en doelen voor deelname aan de GOM geformuleerd?  Zijn hierover heldere afspraken gemaakt in termen van uitvoeringsprestaties of gewenste lokale maatschappelijke effecten?  Heeft de gemeenteraad heldere (rand)voorwaarden geformuleerd?

Beheren: sturing, controle en verantwoording van de samenwerking 3

Wat is de kwaliteit van de informatievoorziening aan de gemeenteraad over de GOM en in hoeverre is de informatie vanuit de GOM voldoende als het gaat om evaluatie en toetsing van resultaten? a Is helder in welke mate de beoogde doelen van de GOM worden gerealiseerd en wat de kosten/baten en risico’s voor de gemeente Teylingen zijn? b Krijgt de gemeenteraad tijdig en accuraat de relevante informatie van het college? c Worden de resultaten van de GOM, zoals uitvoeringsprestaties en maatschappelijke effecten, ook daadwerkelijk getoetst vanuit het perspectief van de lokale samenleving (burgers en bedrijven)? d Biedt de paragraaf verbonden partijen aan de gemeenteraad meerwaarde voor sturing en controle?

4

Heeft de gemeenteraad voldoende sturings- en controlemogelijkheden en maakt deze hier ook gebruik van? a Heeft de gemeenteraad voldoende formele bevoegdheden en invloedsmiddelen? b Komt de gemeenteraad op tijd in beeld om echt te kunnen sturen en controleren? c Welke informele mogelijkheden heeft de gemeenteraad om invloed en controle uit te oefenen? Denk daarbij aan krachtenbundeling met gemeenteraden van partnergemeenten, het afleggen van werkbezoeken et cetera.

Evaluatie van samenwerking 5 6

Wordt de GOM periodiek geëvalueerd? In welke mate is de gemeenteraad, op basis van tijdige en voldoende informatie van het college, in staat bij te sturen of te sturen op de beëindiging van of uitreding uit het samenwerkingsverband?

Lessen en aanbevelingen 7

Welke lessen kunnen worden getrokken en via welke aanbevelingen kan de gemeenteraad zijn sturings- en controlemogelijkheden vergroten?

Pagina 7

1.3

Evaluatiemodel en normenkader

EVALUATIEMODEL Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden is het onderstaande evaluatiemodel van figuur 1.1 gebruikt. Het evaluatiemodel laat zien dat de onderzoeksvragen worden beantwoord aan de hand van vijf blokken (A t/m D en F), waar de deelvragen over zijn verdeeld. De sturing door en beïnvloedingsinstrumenten van de gemeenteraad (blok E) spelen in alle blokken een rol.

Figuur 1.1: Evaluatiemodel en hoofdnorm Het evaluatiemodel bevat per blok alle onderliggende normen voor het onderzoek. Zie voor een verdere uitwerking bijlage 2. Hieronder beschrijven wij enkel de hoofdnorm voor het onderzoek. DE HOOFDNORM: GRIP OP SAMENWERKING VIA VERLENGD LOKAAL BESTUUR Bij verlengd lokaal bestuur houdt de gemeente grip en regie op de samenwerking in de zin dat eigen doelen centraal staan. Belangrijk onderscheid hierbij is de samenwerking gericht op beleidsafstemming en de samenwerking gericht op uitvoering. – Verlengd lokaal bestuur bij beleidsafstemming betekent dat het college met een helder inhoudelijk mandaat vanuit de gemeenteraad werkt en in de eventuele onderhandelingen in het samenwerkingsverband de belangen en visie van de gemeente goed kan behartigen. – Verlengd lokaal bestuur bij uitvoering betekent dat er sprake is van een goede opdrachtgeveropdrachtnemer relatie. Het gemeentebestuur is in staat precies te formuleren wat de beoogde resultaten zijn en de opdrachtnemer kan deze resultaten leveren, zonder dat er sprake is van afhankelijkheid. Indien de prestaties onder de maat zijn of veel te duur, kan de opdrachtgever bijsturen of een andere opdrachtnemer ‘inhuren’.

Pagina 8

Van verlegd lokaal bestuur is sprake indien samenwerkingsverbanden taken overnemen van de gemeente zonder heldere aansturing. Bij verlegd bestuur gaan samenwerkingsorganen ‘een eigen leven leiden’; ze komen los te staan van de gemeente en het samenwerkingsorgaan (en niet de gemeente) bepaald de doelen en de richting.

Figuur 1.2: Verlengd versus verlegd lokaal bestuur

1.4

Afbakening van het onderzoek

Het onderzoek richt zich op de sturing op de GOM vanuit de gemeente Teylingen. Het is daarmee gericht op de grip van de gemeente op de GOM, en in het bijzonder op de rol van de gemeenteraad bij de aansturing en controle van het samenwerkingsverband. Het onderzoek richt zich niet op het functioneren van de GOM zelf.

1.5

Aanpak van het onderzoek

Het onderzoek is uitgevoerd in drie fasen, die hieronder verder beschreven worden. FASE 1: INVENTARISATIE In de eerste fase van het onderzoek zijn de belangrijkste kerngegevens verzameld over de GOM. Dit om overzicht en inzicht te krijgen. De kerngegevens zijn verzameld door bestudering van gemeentelijke documenten en die van de GOM. Ook zijn oriënterende gesprekken gevoerd met de portefeuillehouder en ambtelijk accounthouders.

Alle kerngegevens zijn gepresenteerd in een dashboard, zie bijlage 1. FASE 2: VERDIEPING In de verdiepende fase is verder ingezoomd op relevante aspecten die vroegen om nadere bestudering en toetsing met hulp van het normenkader. Dat is gedaan aan de hand van verdere bestudering van documenten en verdiepende interviews. Er zijn gesprekken gevoerd met de volgende betrokkenen: 1 Vier agrariërs uit Teylingen; 2 De directeur van de GOM; 3 Wethouders met portefeuille GOM van de gemeenten Noordwijk en Katwijk; 4 Wethouder met portefeuille GOM van de gemeente Teylingen; 5 De ambtelijk accounthouder(s) GOM van de gemeente Teylingen; 6 Een afvaardiging van de gemeenteraad van Teylingen.

Pagina 9

Met de bevindingen uit de verdiepende fase is het dashboard verder aangevuld.

Fase 3: Verslaglegging en ondersteuning van de ambtelijke hoor en wederhoor Het rapport is opgesteld conform het protocol van de Rekenkamercommissie Teylingen. Dat betekent dat de bevindingen ambtelijk zijn geverifieerd en het college zijn zienswijze op de conclusies en aanbevelingen heeft gegeven. Deze zienswijze is integraal opgenomen in het voorliggende eindrapport.

1.6

Leeswijzer

Het voorliggende rapport bestaat uit drie te onderscheiden delen: (a) de inleiding, (b) de bevindingen en als laatste (c) de conclusies en aanbevelingen. Voor snel zicht op de belangrijkste bevindingen kan ook het dashboard van bijlage 1 worden geraadpleegd. Samenvatting

Hoofdstuk 0

Inleiding

Hoofdstuk 1

Bevindingen

Hoofdstuk 2 Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5

Conclusies en Hoofdstuk 6 aanbevelingen

Korte samenvatting van de belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen. Achtergrond, doel, onderzoeksvragen en aanpak van het onderzoek. In deze hoofdstukken zullen de onderzoeksvragen worden beantwoord. In elk hoofdstuk wordt aandacht geschonken aan de beïnvloedingsinstrumenten van de gemeenteraad. Dat is namelijk het kernonderwerp van dit onderzoek. Daarom wordt elk hoofdstuk afgesloten met een paragraaf ‘Informatie- en beïnvloedingsmomenten van de gemeenteraad’. Onderzoeksvraag 1: inventarisatie kerngegevens van de GOM Onderzoeksvraag 2: deelname aan de samenwerking. Onderzoeksvragen 3 en 4: beheren van de samenwerking Onderzoeksvragen 5 en 6: evaluatie van de samenwerking Onderzoeksvraag 7: Dit hoofdstuk bevat conclusies (lessen) en aanbevelingen voor de gemeenteraad en het college.

Als laatste bevat het rapport een drietal bijlagen. Dit betreft het dasboard van de GOM (bijlage 1), een volledige uitwerking van het evaluatiemodel en normenkader (bijlage 2) en de bronnen- en respondentenlijst (bijlage 3).

Pagina 10

2

Inventarisatie van de kerngegevens

In dit hoofdstuk staat blok A uit het evaluatiemodel centraal: een inventarisatie van de kerngegevens. ONDERZOEKSVRAGEN 1 Wat zijn de belangrijkste kerngegevens van de GOM? a Waar is de samenwerking op gericht en wat is de aard van samenwerking? b Wat is het motief om deel te nemen en wat zijn gezamenlijke en lokale doelen? c Wat is de incidentele en structurele financiële bijdrage van Teylingen? d Hoe is de juridische vormgeving en governance geregeld en wat betekent dat voor de positie van de gemeenteraad en het college ten opzichte van het bestuur van de GOM? e Hoe is de vertegenwoordiging vanuit de gemeente geregeld? f Wat zijn de informatie- en beïnvloedingsmomenten voor de gemeenteraad?

Alle kerngegevens worden gepresenteerd in het dashboard van bijlage 1. Hieronder volgt een weergave van de belangrijkste kerngegevens om de bovenstaande onderzoeksvragen te beantwoorden.

2.1

Algemene kenmerken

DOEL EN AARD VAN DE SAMENWERKING (VRAAG 1A) Het hoofddoel van de samenwerkende gemeenten is het behouden en versterken van enerzijds de economische waarde en anderzijds de landschappelijke kwaliteit van de Greenport Duin- en Bollenstreek. Hiertoe is de GOM opgericht in maart 20104. In het verlengde van het hoofddoel richt de samenwerking van de gemeenten zich, via de GOM, op het in de regio behouden van eersteklas bollenareaal van 2.625 ha en het tegengaan van verrommeling van dat gebied.

De GOM is hierbij een uitvoeringsorganisatie en voert de directie. Het handelingskader van de GOM is de door gemeenteraden van de gemeenten vastgestelde Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en Bollenstreek (ISG). MOTIEF VAN DE GEMEENTE TEYLINGEN OM DEEL TE NEMEN AAN DE GOM (VRAAG 1B) Het motief van de gemeente Teylingen om via de GOM samen te werken aan de herstructurering van het bollengebied is dat de gemeenten van mening zijn dat dit alleen kan slagen met een aanpak over de gemeentegrenzen heen5. Het bollengebied strekt zich immers uit over de gehele regio. Het bevindt zich daarmee op het grondgebied van alle deelnemende gemeenten. Het herstructureren en vitaliseren van de streek en behouden van de bollengrond kan dus niet door de gemeente Teylingen alleen worden gerealiseerd maar vraagt een gezamenlijke inspanning van alle gemeenten. FINANCIËLE BIJDRAGE VAN DE GEMEENTE TEYLINGEN (VRAAG 1C) De GOM is een besloten vennootschap. Bij oprichting heeft de gemeente Teylingen voor een bedrag van € 65.000,- eenmalig aandelen gekocht om deel te kunnen nemen. Er zijn verder geen jaarlijkse financiële bijdragen aan de GOM omdat de dekking van de investerings- en exploitatielasten van de

4

Bron: website van de GOM

5

Bron: Samenwerkingsovereenkomst Greenport Ontwikkelmaatschappij, 2018

Pagina 11

GOM budgetneutraal is. Hiervoor is een passend financieringsmodel ontwikkeld en vastgelegd. Het model gaat ervan uit dat de kosten voor herstucturering van het bollengebied (opruimen van de verrommeling en opwaarderingen naar eersteklas bollengrond) worden gedekt door inkomsten uit de uitgifte van bouwtitels voor zogenaamde greenportwoningen6. GOVERNANCE EN VERTEGENWOORDIGING VAN DE GEMEENTE TEYLINGEN (VRAGEN 1 D EN 1E)

De GOM is een besloten vennootschap. De vijf gemeenten zijn enig aandeelhouder en vormen de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA). De wethouder met portefeuille GOM van de gemeente Teylingen vertegenwoordigt het college van Teylingen in de AvA. Met verwerving van de aandelen telt de stem van de gemeente Teylingen voor 20% mee. Voor de gemeentelijke herindeling van de twee gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout was de zeggenschap van de gemeente Teylingen 16,6%. De aandelen zijn namelijk evenredig verdeeld over de deelnemende gemeenten en niet op basis van een verdeelsleutel naar aantal inwoners of aantal m² bollenareaal. Dit om de gelijkwaardigheid tussen de gemeenten te waarborgen. Er is een Raad van Commissarissen (RvC) die toezicht houdt op het handelen van de directie van de GOM. De leden van de RvC worden op voordracht van de RvC benoemd door de AvA. Voor alle duidelijkheid: de RvC is geen vertegenwoordigend orgaan van de aandeelhouders, zie hiervoor de toelichting van de onderzoekers in het onderstaande kader. De directie van de GOM wordt gevoerd door een directeur die een arbeidscontract heeft met de GOM. De Raad van Commissarissen is bevoegd tot het sluiten of ontbinden van het arbeidscontract. Er is verder geen (Raad van) Bestuur; de directeur legt daarmee direct verantwoording af aan de aandeelhouders.

DE ROL VAN DE RAAD VAN COMMISSARISSEN EN AANDEELHOUDERS Aandeelhouders zijn eigenaar van de GOM en hun deelname is primair gericht op de regionale en lokale gemeentelijke belangen: realiseren van de lokale en regionale maatschappelijke opgaven.

De RvC handelt strikt genomen in het belang van de vennootschap en heeft de continuïteit van de vennootschap als richtpunt. Tegelijkertijd is dit laatste verbonden met de mate waarin de GOM de maatschappelijke opgave weet te realiseren, dat is namelijk het bestaansrecht van de GOM. De continuïteit van de vennootschap GOM is hiervoor voorwaardelijk. Daarom mag van de RvC van de GOM ook verwacht worden dat de maatschappelijke opgave het belangrijkste richtpunt is. Daarmee hebben de aandeelhouders en de RvC een gezamenlijk belang. In dit onderzoek is de rolopvatting van de RvC van de GOM overigens verder niet nader onderzocht.

2.2

Informatie- en beïnvloedingsmomenten van de gemeenteraad

In deze paragraaf wordt vraag 1f beantwoord. Op een aantal manieren kunnen gemeenten bepalen wat, waar en hoe de GOM activiteiten ontplooit7. De gemeenteraad kan op onder onderstaande punten 1,2, 3 en 4 zijn kaderstellende of controlerende rol invullen. Bij punt 5 en 6 speelt de gemeenteraad geen rol. Dit beschrijft de situatie

6

De financiële dekking vindt overwegend plaats door de uitgifte van bouwtitels. Daarnaast zijn/waren er ook andere inkomstenbronnen zoals gelden uit het Regionale Investeringsfonds en het landelijke Fonds Economische Structuurversterking.

7

Bron: Samenwerkingsovereenkomst GOM, 2008.

Pagina 12

zoals formeel vastgelegd. Hoe en in welke mate de gemeenteraad deze instrumenten werkelijk gebruikt, zal verder worden beschreven in de volgende hoofdstukken. 1 De doelen en het handelingskader voor de GOM zijn vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst uit 2008 en de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en Bollenstreek (ISG). Deze zijn vastgesteld door de afzonderlijke gemeenteraden. 2 De gemeenten blijven bepalen wat er - in het geval van een planologische wijziging - op hun grondgebied gebeurt. Het gezamenlijke kader daarvoor is de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en Bollenstreek (ISG) en individueel via de eigen structuur- en/of omgevingsvisie en bestemmingsplannen. Voor het buitengebied is de ISG leidend en vormt voor dat gebied ook het kader voor de eigen structuur- en/of omgevingsvisie. De afzonderlijke gemeenteraden stellen deze visiestukken en de bestemmingsplannen vast. De GOM heeft geen enkele publiekrechtelijke bevoegdheden of instrumenten voor ordening van de ruimte. 3 Per ruimtelijk project dient de GOM met de desbetreffende gemeente samenwerkingsafspraken te maken voor de voorbereidingsfase en de uitvoeringsfase8. De GOM zal deze afspraken maken met de portefeuillehouder die vervolgens de gemeenteraad betrekt.

Dit laatste in een zo vroeg als mogelijk stadium om zodoende onnodige kosten te vermijden van een bestemmingsplanprocedure die later mogelijk kan sneuvelen in de gemeenteraad9. Deze werkwijze wordt in paragraaf 3.3 nader toegelicht. 4 De gemeenteraad ontvangt het jaarverslag van de GOM via de griffie. Het jaarverslag wordt ieder jaar direct na het verschijnen rechtstreeks via de griffies in digitale vorm naar alle gemeenteraden gestuurd. Bij behandeling van het jaarverslag kan de gemeenteraad het verzoek doen aan de portefeuillehouder om de directeur van de GOM een mondelinge toelichting te laten geven en technische vragen te beantwoorden. 5 De portefeuillehouder van de gemeente Teylingen vertegenwoordigt minimaal één keer per jaar het college van Teylingen in de AvA in de aandeelhoudersvergadering. Ook neemt de portefeuillehouder eenmaal per jaar deel aan een heisessie met de portefeuillehouders van de deelnemende gemeenten. 6 Er is een breed overleg ‘Overlegplatform Greenport RO Duin- en Bollenstreek’ dat in 2015 is opgericht10. Gemeenten kunnen het platform om maatwerkadvies vragen in het geval zich bepaalde specifieke lokale situaties voordoen, die bijvoorbeeld afwijken van de ISG. De gemeente Teylingen maakt hier ook gebruik van. Hiervan zijn in het onderzoek voorbeelden aangetroffen.

Bijvoorbeeld een aanvraag van de gemeente Teylingen voor maatwerkadvies over een nietagrarisch bedrijf die een extra bedrijfshal wil realiseren.

8 9 10

Bron: Samenwerkingsovereenkomst GOM, 2008 Bron: interviews Lid van dit platform zijn de gemeentelijke portefeuillehouders RO/Greenport, de portefeuillehouder Ruimte van Regio Holland Rijnland, de gedeputeerde Ruimte en Economie van de Provincie Zuid-Holland, Hoogheemraadschap van Rijnland, Milieu Overleg Duin- en Bollenstreek (MODB), Cultuur-Historisch Genootschap Duin- en Bollenstreek (CHG), Stichting Duinbehoud, LTO Noord Duin- en Bollenstreek, de KAVB Kring Bloembollenstreek, het Platform Glastuinbouw Duin- en Bollenstreek, Anthos, Bedrijfsleven Bollenstreek (BB) en de Katwijkse Ondernemers Vereniging (KOV).

Pagina 13

3

Aangaan of herijking van de samenwerking Dit hoofdstuk behandelt onderzoeksvraag 2: blok B uit het evaluatiemodel. De toegepaste normen staan vermeld bij de verschillende paragrafen. ONDERZOEKSVRAAG 2 Hoe is de besluitvorming over het beleidskader waarbinnen de GOM dient te handelen tot stand gekomen en wat is daarbij de betrokkenheid van de gemeenteraad? a Heeft de gemeente Teylingen een heldere en door de gemeenteraad gedragen visie op de samenwerking in verbonden partijen in het algemeen? b Sluit het beleidskader voor de GOM hierop aan? c In welke mate heeft de gemeenteraad voor de GOM heldere kaders vastgesteld? Zoals:  Heeft de gemeenteraad heldere motieven en doelen voor deelname aan de GOM geformuleerd?  Zijn hierover heldere afspraken gemaakt in termen van uitvoeringsprestaties of gewenste lokale maatschappelijke effecten?  Heeft de gemeenteraad heldere (rand)voorwaarden geformuleerd? d Wat zijn de informatie- en beïnvloedingsmomenten voor de gemeenteraad?

3.1 Visie en afwegingskader voor samenwerking via verbonden partijen In deze paragraaf wordt vraag 2a beantwoord. Binnen de gemeenteTeylingen is in 2008 de gemeenteraad betrokken bij het voornemen van het college om deel te nemen aan de GOM. Er is een concept Memorandum of Understanding en een concept samenwerkingsovereenkomst voorgelegd aan de gemeenteraad en ook de definitieve voorstellen zijn voorgelegd. Er was in die periode nog geen algemene visie of afwegingskader voor samenwerkingsverbanden waarmee de gemeenteraad het voorstel kon beoordelen. Dat afwegingskader is wel in 2018 voorhanden. Begin 2018 heeft de gemeenteraad de ‘Nota verbonden partijen 2018, Grip op verbonden partijen’ vastgesteld. De nota bevat de kaders voor het aangaan van een verbonden partij, de voorwaarden voor borging van het publieke belang en de inregeling van de governance. Relevante zaken uit de nota voor dit onderzoek zijn: 1 Bij het voornemen om deel te nemen aan een privaatrechtelijke verbonden partij is het college gehouden de gemeenteraad in de gelegenheid te stellen zienswijzen en bedenkingen in te brengen. 2 De wijze waarop de governance van een privaatrechtelijke verbonden partij kan worden ingericht is maatwerk. Er zijn weliswaar wettelijke bepaalde spelregels maar de gemeente kan daar maatwerk aan toevoegen. Zie voor een toelichting van de onderzoekers verderop in het kader.

3 Vanuit het perspectief van het algemene publieke belang is het wenselijk om bij de inrichting van de governance afspraken te maken die zoveel als mogelijk aansluiten op de in te richten governance van publiekrechtelijke verbonden partijen. Zie ook voor een toelichting van de onderzoekers verderop in het kader. Er zijn bij oprichting van de GOM in maart 2010, en bij de herziening van de ISG in 2016, geen afspraken gemaakt over maatwerk waarmee zoveel als mogelijk werd aangesloten op de governance van publiekrechtelijke verbonden partijen. De nota Verbonden Partijen uit 2018 biedt

Pagina 14

hiervoor wel een handreiking maar deze is pas later vastgesteld en kon dus in 2008 en 2016 niet gebruikt worden door de gemeenteraad. Beïnvloedingsmogelijkheden zijn bij oprichting van de GOM in 2010, en bij de herziening van de ISG in 2016, niet vergroot. Hierover zijn geen nadere afspraken gemaakt. Zonder nadere afspraken beschikt de gemeenteraad in feite over een pakket van beïnvloedingsmogelijkheden die van rechtswege beschikbaar zijn. Het college is zelfstandig bevoegd tot het instemmen met de begroting en de beïnvloeding van die begroting door het college verloopt via de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. PRIVAATRECHTELIJK VERSUS PUBLIEKRECHTELIJK: TOELICHTING VAN DE ONDERZOEKERS

Samenwerkingsverbanden waarin de gemeente een financieel én een bestuurlijk belang heeft worden ook wel verbonden partijen genoemd. De publiekrechtelijke verbonden partijen stellen eigen begrotingen op die voor een zienswijze worden voorgelegd aan de gemeenten. Dat is geregeld volgens de Wet op gemeenschappelijke regelingen: 1 Het dagelijks bestuur zendt uiterlijk zes weken voorafgaand aan het tijdstip waarop de ontwerpbegroting aan het algemeen bestuur wordt aangeboden, de ontwerpbegroting voor het komende kalenderjaar toe aan de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten. 2 De gemeenteraden van de deelnemende gemeenten kunnen vervolgens bij het dagelijks bestuur hun zienswijze over de ontwerpbegroting naar voor brengen. 3 Het algemeen bestuur stelt de begroting van het jaar vast, voorafgaande aan dat, waarvoor de begroting moet dienen. 4 De deelnemende gemeenten kunnen in de regeling specifieke data opnemen voor de toezending en vaststelling. In het geval van publiekrechtelijke verbonden partijen worden begrotingen dus door het dagelijks bestuur opgesteld, en door het algemeen bestuur vastgesteld na inwinning van zienswijzen van de deelnemende gemeenteraden. In het geval van samenwerking op basis van privaatrecht verloopt de hierboven beschreven procedure op een andere wijze en liggen de bevoegdheden ook anders.

In het geval van de GOM zijn de voornoemde punten 1 t/m 4 niet geregeld. Een privaatrechtelijk persoon wordt niet beheerst door het publiekrecht, waardoor waarborgen als verantwoording- en informatie, openbaarheid en dergelijke, afzonderlijk moeten worden geregeld. Dit om de beïnvloedingsmogelijkheden van het gemeentebestuur (gemeenteraad en college) te regelen, terwijl deze bij publiekrechtelijke verbanden van rechtswege gegeven zijn. In de praktijk zijn er goede voorbeelden van privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden waarbij er sprake is van nadere afspraken over openbaarheid van informatie, verantwoording en beïnvloeding instrumenten. Deze voorbeelden zijn te vinden bij de privaatrechtelijke verbonden partijen van de provincie Zuid-Holland.

Pagina 15

3.2 Beleidskader voor de GOM In deze paragraaf worden vragen 2b en 2c beantwoord.

Keuze voor de oprichting van de GOM als privaatrechtelijk samenwerkingsverband De bescherming van het bollengebied kent een lange historie. Sinds de jaren negentig werd de verrommeling van het bollengebied en ruimteclaims op het gebied (van woningbouw en bedrijventerreinen) als onwenselijk ervaren door overheden, marktpartijen en maatschappelijke organisaties. Het vormde volgens die partijen een bedreiging voor de bolleneconomie en de landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten van de streek. Met het besef dat samenwerking nodig is om de onwenselijke ontwikkelingen tegen te gaan zijn de volgende stappen gezet11:  Op 25 maart 1996 hebben overheden en maatschappelijke organisatie de samenwerking vastgelegd in het zogenaamde Pact van Teylingen.  In maart 2004 is het Pact van Teylingen opgevolgd door het Offensief van Teylingen. Een essentiële stap daarbij was dat de Stuurgroep Pact van Teylingen een regisserende rol ging invullen: afstemming tussen overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties.  In maart 2010 is de GOM opgericht, een besloten vennootschap zonder winstoogmerk. De reden hiervoor is dat het de Stuurgroep Pact van Teylingen ontbrak aan snelheid, slagkracht en een integrale aanpak. Resultaten konden daardoor onvoldoende worden geboekt12.

Er was daarmee behoefte aan een uitvoeringsorganisatie die meer integraal en slagvaardig kan opereren en die heldere afspraken kan maken met private partijen over de uitvoering van concrete projecten. Daarbij werd het belangrijk gevonden dat de projecten die geld kosten konden worden gefinancierd door projecten die geld opleveren, ook wel financiële verevening genoemd. Daarom heeft de GOM ook geen winstoogmerk: alle inkomsten worden weer ingezet voor investeringen die nodig zijn om de maatschappelijke doelen te realiseren. De gemeenten waren van mening dat dit het beste kon via een privaatrechtelijk samenwerkingsverband omdat deze beter in staat is om slagvaardig te opereren, afspraken te maken met private partijen en daarbij ook financiële risico’s te dragen. Uit de Samenwerkingsovereenkomst Greenport Ontwikkelingsmaatschappij wordt verder niet duidelijk of ook andere alternatieven zijn onderzocht, zoals een publiekrechtelijke vorm. Een afwegingskader met de voor- en nadelen van verschillende alternatieven is niet aangetroffen.

Beleidskader van de samenwerkende gemeenten In december 2009 is de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en Bollenstreek (ISG) door de toenmalige zes gemeenteraden vastgesteld. De ISG geldt voor het gehele buitengebied van de zes gemeenten. Dit met uitzondering van het duingebied, het plassengebied van Warmond en de ontwikkellocatie Valkenburg. De ISG richt zich op een gezamenlijke inzet van de zes gemeenten voor herstructurering en revitalisering van het buitengebied. De ISG is het belangrijkste planologische kader voor de zes gemeenten en de GOM.

Handelingskader voor GOM In de ISG is een uitvoeringsparagraaf opgenomen waarin doelen en uitvoeringsregels zijn opgenomen die leidend zijn voor het handelen van de GOM. Dit handelingskader is te verdelen over de doelen ten aanzien van typen bollengrond en het doel om verrommeling tegen te gaan.

11

Bron: Samenwerkingsovereenkomst Greenport Ontwikkelmaatschappij, 2008

12

Bron: Samenwerkingsovereenkomst Greenport Ontwikkelmaatschappij, 2008

Pagina 16

BOLLENGROND

1

2

3

4

5

Het behouden van 2.625 ha eersteklas bollengrond. In het geval dat aan deze grond de bestemming wordt onttrokken zal consequent daaraan de verplichting worden gekoppeld dat er dan elders evenveel m² nieuwe eersteklas bollengrond zal worden geproduceerd. Grondeigenaren dienen deze verplichting over te dragen aan de GOM en dienen dan een bijdrage per m² onttrokken bollengrond aan de GOM te vergoeden (ook wel het bollengrondcompensatiefonds genoemd). Dit omdat de bollengrondcompensatie een regionaal karakter heeft, waardoor grondeigenaren niet altijd zelf in staat zijn om te compenseren. De GOM kan vervolgens tot compensatie overgaan door (a) het opruimen van verrommeling gekoppeld aan de productie van eersteklas bollengrond of (b) het opwaarderen van tweedeklas bollengrond tot eersteklas en (c) het omspuiten van grasland.  tenminste 40% van de totale compensatie wordt gerealiseerd middels het opruimen van verrommeling en herstructurering (methode a).  de overige 60% voor ten hoogste 30% door het opwaarderen van tweedeklas naar eersteklas bollengrond (methode b) en voor ten hoogste 30% door het omspuiten van grasland (methode c). Tijdelijke krimp van de hoeveelheid eersteklas bollengrond is toegestaan onder de voorwaarde dat aan het eind van een periode van drie jaar 100% van de in de voorgaande periode van drie jaar onttrokken bollengrond is gecompenseerd.

Het is van belang dat er ook voldoende tweedeklas bollengrond aanwezig is om te kunnen opwaarderen naar eersteklas. Daarom is vereist dat bij onttrekking van tweedeklas bollengrond de grondeigenaar een bijdrage levert aan het bollengrondcompensatiefonds.

TEGENGAAN VAN VERROMMELING

Om verrommeling tegen te gaan voert de GOM herstructurerings- en kwaliteitsverbeteringsprojecten uit, bijvoorbeeld door herverkaveling en sloop van oude (bedrijfs)gebouwen. Hiervoor beheert de GOM een fonds waarmee deze projecten worden gefinancierd. Middelen voor dit fonds komen voort uit de uitgifte van zogenaamde woningbouwtitels voor greenportwoningen en de bijdrage van grondeigenaren in het geval bollengrond wordt onttrokken (bollengrondcompensatiefonds). Een woningbouwtitel geeft een grondeigenaar van grond in het buitengebied het recht om hierop woningen te bouwen. In totaal gaat het om circa 600 woontitels voor de gehele regio. Het college ontvangt altijd als eerste een principeverzoek van een partij die het plan heeft om woningen te bouwen in het buitengebied van een gemeente. Dat principeverzoek dient van de initiatiefnemer te komen13. Het college kan vervolgens de GOM raadplegen. Het college toetst of het plan binnen het vigerende bestemmingsplan past of dat het bestemmingsplan voor het desbetreffende gebied herzien/aangepast moet worden. In het geval er een bestemmingsplanprocedure moet worden gestart is de gemeenteraad altijd als laatste aan zet. De gemeenteraad stelt immers bestemmingsplannen vast. Dit is een lokale bevoegdheid. Er zijn verder geen beleidsbevoegdheden overgedragen aan de GOM want de GOM is een uitvoerende organisatie.

Momenteel speelt ook in de gemeente Teylingen een principeverzoek en daarbij heeft de procedure politieke aandacht. Er is een initiatief om zogenaamde greenportwoningen in een cluster te bouwen in het buitengebied van de gemeente Teylingen (60 woningen rondom de Eikenhorstlaan).

13 Bron: interviews

Pagina 17

3.3

Informatie- en beïnvloedingsmomenten voor de gemeenteraad

In deze paragraaf wordt vraag 2d beantwoord. De informatie- en beïnvloedingsmomenten voor de gemeenteraad zijn als volgt: 1

De gemeenteraad heeft met de nota Verbonden partijen in 2018 spelregels vastgesteld voor de samenwerking in privaatrechtelijke verbonden partijen. Hierin is uitdrukkelijk opgenomen dat maatwerk mogelijk is. De nota is echter jaren na de toetreding tot de GOM vastgesteld, in de tijd van oprichting van GOM had de gemeente Teylingen dergelijke spelregels nog niet. De gemeenteraad heeft die dan ook niet kunnen toepassen.

2

Met vaststelling van de ISG in 2009 en de herziening van de ISG in 2016 heeft de gemeenteraad inhoudelijke kaders gesteld, en tevens via een uitvoeringsparagraaf van de ISG de spelregels voor uitvoering van de GOM vastgesteld.

3

Bij een initiatief van een agrariër of grondeigenaar om woningen te bouwen in het buitengebied dient de initiatiefnemer een principeverzoek te doen aan het college. Het college is daarmee al vroegtijdig op de hoogte en kan dat, in overleg met de GOM, verder uitwerken in een principebesluit, alvorens een bestemmingsplanprocedure via de gemeenteraad te starten. Er is verder niet vastgelegd op welk moment de gemeenteraad betrokken moet worden en in welke rol. Wel is er binnen de gemeente Teylingen een doorgaans gebruikelijke werkwijze dat collegebesluiten op principeverzoeken ter kennis worden gebracht van de raadscommissie Ruimte14. Bijvoorbeeld:  In de commissie Ruimte van 29 november 2011 is een notitie over de clusterlocatie Greenportwoningen Torenlaan 3 en 4c opiniërend behandeld.  Bij het zoeken van clusterlocaties zijn vanuit de commissie Ruimte mogelijke locaties aangegeven, waarbij ook de Eikenhorstlocatie is vermeld (raadsnotitie HH030511). Als laatste is de raad in positie bij de bestemmingsplanprocedure. De gemeenteraad wordt in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze te geven op het (voor)ontwerpbestemmingsplan en stelt uiteindelijk het definitieve bestemmingsplan vast. Ondanks de hierboven genoemde werkwijze geeft de gemeenteraad aan veel eerder in het proces betrokken te willen worden15.

Dit om in een zo vroeg als mogelijk stadium het politieke draagvlak te verkennen en zijn controlerende rol in te vullen.

14 Bron: ambtelijke verificatie van het conceptrapport van bevindingen 15 Bron: interviews

Pagina 18

4

Beheren van samenwerking: sturing, controle en verantwoording Dit hoofdstuk behandelt deelvragen drie en vier: blok C uit het evaluatiemodel. DEELVRAGEN DRIE EN VIER: 3 Wat is de kwaliteit van de informatievoorziening aan de gemeenteraad over de GOM en in hoeverre is de informatie vanuit de GOM voldoende als het gaat om evaluatie en toetsing van resultaten? a Is helder in welke mate de beoogde doelen van de GOM worden gerealiseerd en wat de kosten/baten en risico’s voor de gemeente Teylingen zijn? b Krijgt de gemeenteraad tijdig en accuraat de relevante informatie van het college? c Worden de resultaten van de GOM zoals uitvoeringsprestaties en maatschappelijke effecten daadwerkelijk getoetst vanuit het perspectief van de lokale samenleving (burgers en bedrijven)? d Biedt de paragraaf Verbonden partijen meerwaarde aan de gemeenteraad voor sturing en controle?

4

Heeft de gemeenteraad voldoende sturings- en controlemogelijkheden en maakt de gemeenteraad hier ook gebruik van? a Heeft de gemeenteraad voldoende formele bevoegdheden en invloedsmiddelen? b Komt de gemeenteraad op tijd in beeld om echt te kunnen sturen en controleren? c Welke informele mogelijkheden heeft de gemeenteraad om invloed en controle uit te oefenen? Denk daarbij aan krachtenbundeling met gemeenteraden van partnergemeenten, het afleggen van werkbezoeken et cetera.

4.1 Kwaliteit van informatievoorziening ZICHT OP (MAATSCHAPPELIJKE) EFFECTEN, UITVOERINGSPRESTATIES EN ACTIVITEITEN (VRAAG 3A EN 3B) Met het jaarverslag heeft de gemeenteraad zicht op de uitvoeringsprestaties van de GOM. Het jaarverslag biedt zicht op: 1 Het aantal en de plekken waar verrommeling is opgeruimd en opstallen zijn gesloopt. 2 Het aantal, de plekken en omvang in ha waarbij sprake is geweest van bollengrondcompensatie. 3 Het aantal, de plekken en omvang in ha waarbij sprake is van bollengrondverbetering. 4 Het aantal en de plekken waar bouwtitels voor greenportwoningen zijn uitgegeven en waar de woningen zijn gerealiseerd. 5 De projecten die onderhanden zijn.

De GOM beschikt ook over een overzichtskaart met locaties van gerealiseerde greenportwoningen en locaties die zijn afgewezen door gemeenten. Deze kaart is openbaar maar maakt geen deel uit van het jaarverslag. Tot medio 2017 ontving de gemeenteraad via het college en onder geheimhouding tussentijdse rapportages van de GOM. Na die tijd heeft de gemeenteraad geen tussentijdse rapportages meer ontvangen16.

16 Bron: interviews

Pagina 19

De afspraken (in ontwikkeling of uitvoering) met derden over specifieke casussen zijn niet openbaar. De gemeenteraad heeft wel de mogelijkheid deze in te zien maar mag hierover verder geen informatie delen in het openbaar17. De gemeenteraad is daarmee in feite niet in staat om openbaar zijn controlerende rol uit te oefenen. Hoewel de uitvoeringsprestaties van de GOM via het jaarverslag inzichtelijk zijn, geeft dit geen beeld van de maatschappelijke effecten van die prestaties. Dat heeft twee redenen:  De uitvoeringsprestaties worden gepresenteerd in absolute eenheden, bijvoorbeeld: het aantal ha opgeruimde verrommeling. Om in te schatten wat de bijdrage hiervan is aan het maatschappelijke doel is onduidelijk: hoeveel % van de totale aanwezige verrommeling is nu opgeruimd en is dit een acceptabele hoeveelheid?  De doelen zijn niet evalueerbaar geformuleerd: wat is precies verrommeling, welke maatstaven hanteren we daarvoor en wat is de norm? De gemeenteraad kan hierover de portefeuillehouder bevragen of de portefeuillehouder verzoeken de directeur van de GOM een toelichting te laten geven. De gemeenteraad van de gemeente Teylingen maakt hier echter nauwelijks gebruik van, en als de directeur van GOM is uitgenodigd krijgt deze minder tijd voor een toelichting dan in andere gemeenten gebruikelijk is. De GOM is een onderdeel van de agenda van de raadscommissie.

Bij andere deelnemende gemeenten18, waar bijvoorbeeld in een rondetafelgesprek de GOM een hoofdonderwerp is, biedt de gemeenteraad ruim de tijd voor beeldvorming. De gemeenteraad van Teylingen heeft de indruk dat de methodiek waarmee de activiteiten van de GOM worden gefinancierd niet doeltreffend is, of zelfs contraproductief werkt19. Dit met name ten aanzien van de uitgifte van bouwtitels voor greenportwoningen. Zoals eerder beschreven ontvangt de GOM door uitgifte van bouwtitels gelden waarmee de kernactiviteiten van GOM gefinancierd worden, namelijk het behouden van bollengrond en het tegengaan van verrommeling van het bollengebied. Tegelijkertijd wordt door de uitgifte van bouwtitels bollengrond in het buitengebied opgeofferd. De gemeenteraad vraagt zich af of de aldus opgeofferde grond ook werkelijk opweegt tegen de resultaten die GOM op regionaal niveau realiseert. ZICHT OP FINANCIËLE MIDDELEN De gemeenteraad heeft zicht op de financiële middelen van de GOM via het jaarverslag. De gemeenteraad ontvangt het jaarverslag (zie ook punt 4 op blz. 12). Dit is een rapportage achteraf; het is een verantwoordingsdocument waarop de gemeenteraad formeel geen zienswijze op kan formuleren. Het college kan dat wel en doet dat via de AvA. ZICHT OP HET PERSPECTIEF VAN DE LOKALE SAMENLEVING (VRAAG 3C)

De gemeenteraad heeft zicht op het perspectief van de lokale samenleving via zijn volksvertegenwoordigende rol. Gemeenteraadsleden spreken met individuele agrariërs en recent hebben agrariërs ingesproken in de raads- en commissievergadering en hun bedenkingen geuit ten aanzien van het door de gemeente gevoerde beleid en de uitvoering daarvan via de GOM. De belangrijkste bedenkingen zijn: 1 Het is naar de mening van de betrokken agrariërs onwenselijk om greenportwoningen te bouwen op bruikbare bollengrond. 2 Het ISG-beleid werkt marktverstorend omdat het een prijsopdrijvend effect zou hebben.

17 Bron: interviews 18 Bron: interviews 19 Bron: interviews

Pagina 20

3 Goede en bruikbare opstallen worden gesloopt, er zou sprake zijn van kapitaalvernietiging. Tijdens het onderzoek hebben de onderzoekers gesproken met agrariërs die van mening zijn dat het ISG-beleid marktverstorend zou werken. Voorbeelden die genoemd worden zijn onder andere een agrariër die enkele opstallen wil verkopen. De eigenaar van de opstallen heeft dan twee mogelijkheden. De opstallen verkopen aan een andere agrariër die zijn bedrijf wil uitbreiden, of gebruik maken van de financieringsregeling vanuit het ISG. Doordat deze keuzemogelijkheid er is, is er volgens de gesproken agrariërs sprake van beïnvloeding van de markt door de overheid. Andere gesprekspartners tijdens dit onderzoek hebben hier weer een ander beeld over: 1 De financieringsregeling vanuit het ISG is geheel vrijwillig. De verkoper van de opstallen kan er gebruik van maken maar kan ook ingaan op een bod vanuit de markt. 2 De financieringsregeling is sober. Een agrariër die serieus zijn bedrijf wil uitbreiden zal daarvoor een bod doen dat aantrekkelijker is dan de financieringsregeling vanuit het ISG. 3 Als prijsopdrijving al aan de orde is zal het alternatief voor een nog veel groter prijsopdrijvend effect zorgen. Zonder ISG-beleid zullen projectontwikkelaars namelijk hun gang kunnen gaan in het bollengebied. Dat heeft zeker een prijsopdrijvend effect tot gevolg door grondspeculatie.

De gemeenteraad heeft verder geen structureel contact met koepelorganisaties zoals LTO en KAVB om te toetsen of het beeld dat de agrariërs die hebben ingesproken ook breed wordt gedragen. Wel wil de gemeenteraad de specifieke casussen inzien die aansluiten op de bedenkingen van agrariërs, maar dat kan enkel onder geheimhouding20. ZICHT OP HET PERSPECTIEF VAN DE ANDERE GEMEENTEN

Er is geen structureel overleg op regionaal niveau tussen de gemeenteraden over het ISG-beleid en de uitvoering door de GOM. Op 18 december 2019 is er voor het eerst, of sinds lange tijd, wel een gezamenlijke bijeenkomst georganiseerd voor de gemeenteraden. Dit is echter meer reactief dan proactief. De bijeenkomst wordt georganiseerd naar aanleiding van de discussie die is ontstaan binnen de gemeenteraad van Teylingen als gevolg van het initiatief om 60 greenportwoningen te bouwen. DE PARAGRAAF VERBONDEN PARTIJEN (VRAAG 3D) In de paragraaf Verbonden partijen van de gemeentelijke begroting van Teylingen wordt beperkt informatie gegeven over deze samenwerkingsverbanden. De informatie omvat: het doel van de verbonden partij, de bestuurlijke vertegenwoordiging, de financiële bijdrage en financiële kerngegevens en de risico’s.

4.2

Informatie- en beïnvloedingsmomenten voor de gemeenteraad

In deze paragraaf wordt vraag 4 beantwoord. De informatie- en beïnvloedingsmomenten, sturings- en controlemogelijkheden en het gebruik daarvan door de gemeenteraad zijn als volgt: 1

Met het jaarverslag van de GOM heeft de gemeenteraad zicht op de uitvoeringsprestaties van de GOM en de financiële middelen die hiermee gemoeid zijn. De gemeenteraad heeft daarmee echter geen zicht op de maatschappelijke effecten (doeltreffendheid), en stelt tegelijkertijd ook vraagtekens bij de doeltreffendheid.

20 Bron: interviews

Pagina 21

De gemeenteraad kan geen zienswijze indienen op het jaarverslag. Het college kan dit wel, namelijk via de AvA. 2

Tot medio 2017 ontving de gemeenteraad via het college tussentijdse rapportage van de GOM. Deze werden onder geheimhouding ter beschikking gesteld. Na 2017 ontvangt de gemeenteraad deze rapportages niet meer.

3

De afspraken (in ontwikkeling of uitvoering) die de GOM met derden maakt over specifieke casussen zijn niet openbaar. De gemeenteraad heeft wel de mogelijkheid deze in te zien maar mag hierover verder geen informatie delen, ook dit is onder geheimhouding.

4

De gemeenteraad kan de portefeuillehouder bevragen of de portefeuillehouder verzoeken de directeur van de GOM een toelichting te laten geven op het jaarverslag of specifieke casussen. De gemeenteraad van Teylingen maakt hier echter beperkt gebruik van, en als de directeur van GOM is uitgenodigd krijgt deze minder tijd voor een toelichting, dan in de andere gemeenten gebruikelijk is.

5

Er zijn geen enkele ruimtelijke beleidsbevoegdheden overgedragen aan de GOM, daarmee is enkel de raad bevoegd tot vaststelling van bestemmingsplannen.

6

De gemeenteraden hebben via regionale bijeenkomsten geen momenten voor informatie uitwisseling of gezamenlijke beeldvorming. Ook zijn er geen bijeenkomsten met koepel- of belangenorganisaties waarin bijvoorbeeld de ISG en de uitvoering door de GOM onderwerp zijn. Doordat sommige agrariërs gebruik maken van het inspraakrecht ontvangt de gemeenteraad wel kritische geluiden, maar heeft daarmee nog geen beeld of deze representatief zijn voor de sector als geheel.

Pagina 22

5

Evaluatie van samenwerking Dit hoofdstuk behandelt deelvragen vijf en zes: blok D uit het evaluatiemodel. 5 6

Wordt de GOM periodiek geëvalueerd? In welke mate is de gemeenteraad op basis van tijdige en voldoende informatie van het college in staat bij te sturen of te sturen op de beëindiging van of uitreding uit het samenwerkingsverband?

5.1

Evaluatie van de ISG

In deze paragraaf wordt vraag 5 beantwoord. In december 2009 is de ISG en het handelingskader van de GOM door de afzonderlijke gemeenteraden vastgesteld. In het raadsvoorstel ter vaststelling is aangegeven dat de ISG na drie jaar zal worden geëvalueerd. Deze evaluatie is uitgevoerd in de periode september 2014-februari 201521. De hoofdconclusies van de evaluatie waren22: 1 Het totaalbeeld is dat de stakeholders overwegend positief zijn over de ISG en de resultaten van de GOM. De GOM wordt positief gewaardeerd door de actieve en succesvolle aanpak van verrommeling. 2 De planologische duidelijkheid van de ISG wordt gewaardeerd, waarmee de belangen van de greenport en het landschap goed wordt beschermd. 3 Door de planologische duidelijkheid van de ISG worden de grondprijzen van hun speculatieve overwaarde ontdaan. 4 De financiële keerzijde hiervan wordt overigens wel ervaren door telers zonder bedrijfsopvolging. Er wordt voor een modernisering gepleit van de regelgeving, om goed in te kunnen spelen op veranderende bedrijfstypen en om sterke en innovatieve spelers de ruimte te geven. Hiermee kan meer dynamiek gegeven worden aan de herstructurering. De resultaten van de evaluatie zijn verwerkt in de ISG 2016, die door de gemeenteraad van Teylingen is vastgesteld op 30 juni 2016.

Relevante zaken, in het kader van dit onderzoek, zijn te vinden in de nota van beantwoording en wijzigingen:  Het belangrijkste is dat de spelregels voor bollencompensatie overeind blijven; dat is de basis onder het handelingskader van de GOM. Wel kan aan de hand van concrete voorbeelden met sectorpartijen worden bezien in welke gevallen de regeling daadwerkelijk knelpunten oplevert voor de groeimogelijkheden van teelbedrijven en welke (maatwerk)oplossingen hiervoor denkbaar zijn.  Relevante wijzigingen ten aanzien van het financieringsmodel van de GOM zijn niet te vinden in deze nota. Er zijn geen wijzigingen gevonden ten aanzien van de uitgifte van bouwtitels of de sloopregeling van opstallen. In de herziene ISG van 2016 is verder geen nieuw evaluatiemoment opgenomen.

21 Bron: Inleiding van de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport 2016. 22 Bron: Evaluatie ISG Duin- en Bollenstreek, februari 2015 en interviews

Pagina 23

5.2

Informatie- en beïnvloedingsmomenten voor de gemeenteraad

In deze paragraaf wordt vraag 6 beantwoord. 1 De evaluatie was een beïnvloedingsmoment voor de gemeenteraad, zowel vooraf als achteraf:  Voorafgaande aan de evaluatie had de gemeenteraad het doel en de vraagstelling kunnen beïnvloeden. Uit het evaluatierapport blijkt niet dat de gemeenteraden zijn betrokken in de voorbereiding van de evaluatie. In het Bestuurlijke Overleg van de portefeuillehouders Ruimtelijke Ordening is op 10 september 2014 besloten de evaluatie te starten. Wel blijkt uit het evaluatierapport dat in de aanpak gekozen is om met partners in de greenport te spreken, evenals met ambtelijk medewerkers en bestuurders van de gemeenten.  In maart 2015 hebben de gemeenteraden ingestemd met het starten van de herziening van de ISG op basis van conclusies en aanbevelingen uit de evaluatie en in april 2015 is het plan van aanpak van de herziening door de coördinerend portefeuillehouder Greenport Duin- en Bollenstreek aangeboden aan de gemeenteraden en is in mei 2015 een startbijeenkomst georganiseerd waar raadsleden uit de gemeenten aanwezig waren.  De herijkte ISG is door de gemeenteraad in 2016 vastgesteld. Hiermee is de gemeenteraad akkoord gegaan met alle wijzigingen, ten opzichte van de ISG uit 2009, en heeft de onderdelen die niet zijn gewijzigd herbevestigd. 2

Een belangrijke uitkomst van de evaluatie van de ISG is dat de spelregels voor bollencompensatie gehandhaafd blijven. Tegelijkertijd is aangegeven dat aan de hand van concrete voorbeelden met sectorpartijen worden bezien in welke gevallen de regeling daadwerkelijk knelpunten oplevert voor de groeimogelijkheden van teelbedrijven en welke (maatwerk)oplossingen hiervoor denkbaar zijn. De gemeenteraad heeft nog niet gecontroleerd of het college dit daadwerkelijk heeft gedaan23: welke knelpunten worden onderzocht en welke (maatwerk)oplossingen zijn denkbaar?