2. Bijlage 1. Rekenkamerrapport externe inhuur gemeente Katwijk (12949)

Vanaf 1 september 2019 vindt het inhuren van personeel uitsluitend plaats via het digitale platform DAS en met de inwerkingtreding van het inkoopbeleid in 2021 uitsluitend met een meervoudige of Europese aanbestedingsprocedure. Voor een enkelvoudige procedure dient men bij de directie een afwijkingenbesluit aan te vragen.19 Voor de inhuur van personeel werd gebruikgemaakt van raamcontracten of er werd een veelal enkelvoudige aanbesteding gevolgd.20 In de praktijk bleek echter dat deze contracten geregeld verlengd werden en soms de grens van een Europese aanbesteding (€ 221.000) overschrijden. Voor de raamcontracten gold dat voor de afgesproken tarieven niet altijd de gewenste kwaliteit geleverd kon worden. De uitvraag moest dan conform de aanbestedingsregels opnieuw in de markt gezet worden. Dit gebeurde niet altijd rechtmatig.

30

De gemeente hoopte met de introductie van het digitale platform Dynamisch Aankoop Systeem (DAS) in september 2019 een oplossing te bieden voor de rechtmatige en doelmatige inhuur van personeel.21 Op het moment dat er een inhuurbehoefte is, of een uitvraag voor bijvoorbeeld een advies, wordt deze door de gemeente geplaatst op het DAS. Leveranciers aangesloten bij het DAS kunnen hier dan op reageren door een aanbieding te doen. Het DAS is opgedeeld in verschillende categorieën, zodat ondernemingen die zijn toegelaten tot het DAS enkel worden uitgenodigd voor de opdrachten die voor hen relevant zijn.22 Er is voor gekozen om recruitment, voorselectie, contractvorming, facturatie én contractmanagement binnen het DAS af te nemen. Het DAS biedt op zich geen garantie voor rechtmatigheid, maar faciliteert het volgens de gemeente wel.23 Het staat of valt wel met goed gebruik hiervan door leidinggevenden (afdelingshoofden en teamleiders). Naast rechtmatigheid, is het besluit van de gemeente om over te gaan op het DAS gemotiveerd vanuit het oogpunt van kostenbesparing, laagdrempeligheid van toegang voor het MKB en ZPP'ers en grotere efficiëntie door kortere doorlooptijden. Gesprekspartners geven aan dat inmiddels het systeem DAS qua inhuur de basis vormt en rechtmatigheid geen probleem meer vormt. Binnen DAS kan alles feitelijk gemonitord worden.

Wel wordt opgemerkt dat het bijhouden van het systeem tijdrovend kan zijn. In de toekomst zou het werken met raamcontracten voor bepaalde activiteiten kunnen leiden tot een lastenvermindering. Het gebruik van raamcontracten is niet voor alle trajecten geschikt en kan ook leiden tot meer administratieve lasten.

Vanaf januari 2019 is inkoop gecentraliseerd. Activiteiten op het gebied van inkoop en aanbesteden vinden binnen de gemeente Katwijk gecoördineerd plaats:

31

•

Inkoop is verantwoordelijk voor het aanbestedingsproces: verzorgt het proces op Tenderned, adviseert en bewaakt de procedure.

•

Iedere cluster/unit is eindverantwoordelijk voor de inhoud, de (deel)budgethouder is verantwoordelijk en verzorgt de materiedeskundigheid of huurt deze in overleg met Inkoop in.24

•

Alle inhuurverzoeken lopen via het team Inkoop. Voor het uitzetten van een inhuuropdracht in het DAS dient in overleg met inkoop en recruitment het DAS inkoopstartformulier te worden ingevuld. Inkoop en recruitment begeleiden het verdere proces. Bij inhuur vanaf schaal 10 dient vooraf toestemming van het directieteam te zijn gekregen als er geen budget in de begroting hiervoor is gereserveerd.

•

Nationale én meervoudige aanbestedingen dienen altijd door de (deel)budgethouder samen met de inkoopadviseur uitgevoerd te worden. De inkoopadviseur dient bij de opstart van het traject te worden betrokken in het verwervingsteam.

•

Per jaar wordt door Inkoop op basis van de vastgestelde investeringsagenda en de aanmeldingen bij Inkoop, een Inkoopjaarplan opgesteld. Op basis hiervan wordt in samenwerking tussen Inkoop en de clusters of units, per project een inkoopstrategie bepaald.25

De centralisatie van inkoop wordt ook ondersteund vanuit het Inkoop- en aanbestedingsbeleid dat begin 2021 is vastgesteld. De rechtmatigheid van externe inhuur is daarmee zorgvuldig geborgd, ook via de DAS-procedure, zo geven gesprekspartners aan.

De praktische uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid is geconcretiseerd in een digitaal inkoophandboek (de inkooptoolkit) op intranet. In de toolkit zijn de processen en handelingen ten aanzien van inkoop verder uitgewerkt.26 Gesprekspartners geven aan dat de toolkit relevant is voor managers die niet eerder een aanvraag hebben gedaan; de toolkit geeft een goede procesomschrijving.

Het proces om over te gaan tot inhuur is in het beleid niet los omschreven. Zodoende gelden de regels op het gebied van inkoop. Vanaf 2019 is inkoop in de gemeente Katwijk gecentraliseerd. Alle activiteiten op het gebied van inkoop en aanbesteden vinden binnen de gemeente Katwijk gecoördineerd plaats:27 • •

Inkoop is verantwoordelijk voor het aanbestedingsproces: verzorgt het proces op Tenderned, adviseert en bewaakt de procedure. Iedere cluster/unit is eindverantwoordelijk voor de inhoud, de (deel)budgethouder is verantwoordelijk en verzorgt de materiedeskundigheid of huurt deze in overleg met Inkoop in.

De inkoopadviseur opereert als centraal aanspreekpunt en vraagbaak op inkoop- en aanbestedingsgebied voor de gehele gemeente. Daarnaast heeft de inkoopadviseur een begeleidende, uitvoerende, adviserende, signalerende en controlerende rol. De inkoopadviseur dient reeds bij de opstart van het traject te worden betrokken in het wervingsteam. Enkelvoudige procedures vanaf € 10.000 worden vooraf bij Inkoop aangemeld. De uitvoering hiervan ligt bij de cluster/unit. Gedurende de inhuur verstrekt de afdeling Inkoop lijsten van aflopende contracten aan leidinggevenden. Contracten die aflopen worden niet verlengd, indien deze wens bestaat moet er een goede reden zijn om eventueel tot verlenging over te gaan.

32

Het reguliere traject om tot inkoop over te gaan start bij het opstellen van een inkoopjaarplan na vaststelling van de investeringsagenda. Binnen dit traject gaan alle clusters aan de slag om de investeringsagenda te beoordelen. Deze agenda omvat meerjarige programma’s (soms 10-15 jaar) die worden beoordeeld en worden gekwantificeerd qua kosten. Dat wordt uitgevoerd aan de hand van financiële modellering. Op basis van deze agenda kan naar voren komen dat de gemeente niet voldoende formatie in huis heeft en aan de slag moet om in te kopen. Gesprekspartners geven aan dat dit traject ook een moment is om nadere prioriteiten te stellen. Indien er nadere ambities geformuleerd worden door raad en college, kan dit ertoe leiden dat er extern ingehuurd moet worden.

Leidinggevenden geven aan dat indien er ingehuurd moet worden, dit vaak besproken wordt binnen de directie. Er wordt dan bijvoorbeeld gesproken over oplossingen voor de langere termijn of andere oplossingen om de formatie op orde te brengen. De clusters geven samen met HRM invulling aan het uitwerken van mogelijke alternatieven. Een voorbeeld hiervan is het intern opleiden van medewerkers voor de vacatures die lastig invulbaar zijn. Zo is er voor de afdeling financiën in samenwerking met HRM een opleidingstraject gestart. Hierbij traint een externe medewerker het personeel van de gemeente. Gesprekspartners zien potentieel in het uitbreiden van deze interne opleidingsmogelijkheden voor specifieke beleidsvelden. De afdeling HRM heeft de bereidheid getoond om de verschillende afdelingen te ondersteunen bij het ontwikkelen van deze opleidingstrajecten. Voor de werving en selectie van medewerkers worden recruiters vanuit HRM ingezet. Na de eerste ervaringen met één recruiter, zijn er inmiddels drie in dienst van de gemeente. Zij leveren specialistische inzet bij de werving van personeel. Clustermanagers gebruiken hen als aanspreekpunt bij in te vullen vacatures. In overleg met hen worden er verschillende creatieve methodes ingezet om de werving uit te breiden. De recruiters werken daarnaast ook met focus op specifieke clusters met een grotere personeelsopgave.

In 2021 lag de focus qua werving met name binnen de clusters PPO en Sociale Leefomgeving, voor 2022 ligt de focus op het Ruimtelijk Domein. Gesprekspartners geven aan dat een deel van het verminderen van inhuur ook gerealiseerd kan worden door duurzaam te investeren in het huidige personeel. De gemeente heeft als werkgever een rol om inzet te plegen om medewerkers duurzaam aan zich te verbinden en hiermee te proberen de uitstroom te verminderen. Dit kan er indirect toe leiden dat er minder extern ingehuurd hoeft te worden.

Het mandaatbesluit geeft een procesbeschrijving van de manier waarop afdelingen tot inhuur besluiten. Zoals eerder omschreven, wordt hier ook toegelicht dat er toestemming vanuit de directie verleend moet worden om over te gaan tot inhuur in functies boven schaal 10. Gesprekspartners geven aan dat indien er een voorstel aan de directie voorgelegd wordt, de directie in de meeste gevallen toestemming verleent.

33

Gesprekspartners geven aan dat zij bekend zijn met het beleid en de afspraken en zich hieraan conformeren. Zij ondersteunen de uitgangspunten om met zo veel mogelijk vaste medewerkers te werken en de mate van externe inhuur te beperken. Met name door de directe sturing van inkoop en het DAS-systeem, worden afspraken rondom externe inhuur goed gemonitord en worden clusters aangesproken als contracten aflopen of andere zaken aan de orde zijn. Gesprekspartners geven aan dat er qua externe inhuur aan het begin van 2021 een streefpercentage van maximaal 10 procent is genoemd. Dit percentage is op korte termijn niet haalbaar, gelet op de arbeidsmarktomstandigheden en de ambities van de gemeente Katwijk. Veel gesprekspartners lichten toe dat het sturen op een verlaging van het inhuurpercentage onder de huidige omstandigheden lastig is. Binnen de gemeente staat het realiseren van bestuurlijke ambities voorop, zoals de realisatie van Valkenhorst. Hoe hier praktisch uitvoering aan gegeven kan worden met de juiste mensen, is in mindere mate onderwerp van gesprek. Zodoende wordt met betrekking tot ambities meer gesproken over de wat-vraag en minder over de hoe-vraag. Een element dat hierbij in het afgelopen jaar ook een belangrijke rol speelde, is corona.

De bestrijding van corona en de gevolgen daarvan voor de dienstverlening van de gemeente hebben gezorgd voor extra inhuur op bijvoorbeeld handhaving en het uitvoeren van de ondersteuningsmaatregelen naar bedrijven en maatschappelijke organisaties. Hiervoor zijn ook Rijksmiddelen ter beschikking gekomen. Hierbij wordt door gesprekspartners ook steeds opgemerkt dat de gemeente Katwijk ten opzichte van andere vergelijkbare gemeenten (50.000-100.000 inwoners) een kleinere formatie heeft. Binnen Katwijk is de formatie 7 fte per 1000 inwoners, het gemiddelde van vergelijkbare gemeenten is 7,7 fte per 1000 inwoners.28 Bovendien heeft Katwijk nog een eigen buitendienst, waar vergelijkbare gemeenten veelal aanbesteden op deze dienstverlening. Deze relatief lage formatie vindt zijn oorsprong in verschillende taakstellingen op het gebied van formatie in het afgelopen decennium.

Wanneer we kijken naar wat gemeenten besteden aan de inhuur van externen, dan zien we dat in 2020 gemiddeld 18 procent van de loonsom besteed werd aan externe inhuur.29 Dat is een percentage dat de laatste jaren, met een kleine schommeling tussen de 16 en 20 procent, redelijk stabiel is.30 Veel gemeenten zijn echter ook van mening dat het aandeel van de loonsom dat naar de inhuur van externen gaat te groot is. 70 procent van de gemeenten stelt de omvang van de kosten voor externe inhuur terug te willen dringen.31

34

De kerncijfers ten aanzien van het personeel worden jaarlijks toegelicht in de begroting. Hierin wordt een uitgebreide tabel gepresenteerd met de kerngegevens van het personeelsbestand. Hierin wordt ook de personele omvang van de organisatie toegelicht. De loonsom van de totale organisatie kent over de afgelopen jaren de volgende ontwikkeling:32 Jaar

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Loonkosten organisatie (x € 1000)

28.079

28.598

29.954

30.339

30.347

32.091

Een deel van deze loonsom wordt binnen de organisatie uitgegeven aan externe inhuur. Om een beeld te geven van de omvang van de externe inhuur en om een vergelijking te maken met andere gemeenten, is het inhuurpercentage in onderstaande grafiek toegelicht:33

In de bovenstaande grafiek wordt zichtbaar dat het inhuurpercentage de afgelopen jaren gestegen is en sinds 2017 structureel hoger is dan het gemiddelde percentage van vergelijkbare gemeenten. Daarnaast wordt zichtbaar dat er voor de realisatie van het jaar 2021 ingezet wordt op een daling van het inhuurpercentage.

35

Per kwartaal worden de cijfers omtrent formatie en externe inhuur nader toegelicht aan de directie. Hierin wordt bijvoorbeeld per organisatieonderdeel onderscheid gemaakt tussen de interne en externe medewerkers. Hieronder zijn de cijfers weergegeven van de onderdelen met de hoogste percentages externe inzet op 1 november 2021. Organisatieonderdeel

Percentage extern

Wijkteams

72%

Beleid Fysieke Leefomgeving

35%

Planmatig Beheer

34%

Projecten, Programma’s en Opgaven

32%

Servicepunt

29%

Financiën

15%

Uit deze cijfers blijkt dat inhuur met name plaatsvindt voor de opgaven binnen het ruimtelijk domein. Dit is in lijn met grote ontwikkelingen die de gemeente in gang zet op het gebied van bijvoorbeeld de woningbouwopgave.

De gemeente Katwijk maakte op het gebied van externe inhuur onderscheid in twee categorieën: 1. inhuur op reguliere activiteiten (flexibele schil i.v.m. vacatureruimte) 2. inhuur op specifieke projecten en investeringen Het inhuurbudget in de begroting heeft alleen betrekking op de flexibele schil. In geval van vacatures wordt ingehuurd ten laste van het salarisbudget. Per saldo is de jaarlijkse inhuur dus hoger dan het beschikbare inhuurbudget. Voor de tweede categorie inhuur worden kosten gedekt uit specifieke project- en investeringsbudgetten.35 De kosten voor de tweede categorie werden in de boekhouding tot 2021 opgenomen als werkelijke lasten en restantverplichtingen op de kostensoort inhuur. Het onderscheid tussen structurele en incidentele inhuur wordt niet als zodanig geregistreerd. Met ingang van 2021 wordt er ten aanzien van inhuur nader onderscheid gemaakt in verschillende categorieën. Om dit inzicht te creëren wordt het systeem PowerBI gebruikt. De verdeling in de verschillende categorieën ziet er op peildatum 1 november 2021 als volgt uit:36

36

Met name voor de categorie vacatureruimte wordt zichtbaar dat de realisatie ver afwijkt van het begrote bedrag. Het blijkt in de praktijk lastig om openstaande vacatures in moeilijk vervulbare functies in te vullen.

Uit de personeelsmonitor komt naar voren dat de inhuur in verband met corona een gering effect heeft op de totale omvang van de kosten. Deze cijfermatige weergave wordt door gesprekspartners genuanceerd: door corona ontstonden er wel degelijk extra werkzaamheden die hebben geleid tot externe inhuur. Dit zat met name op de uitvoering van de verschillende financiële regelingen (bijvoorbeeld de TOZO) en aan de kant van de dienstverlening richting inwoners (bezetting klantcontactcentrum).

37

In dit laatste hoofdstuk wordt stilgestaan bij de verantwoording van het gevoerde beleid en de sturing op de ambities en doelen. Bij verantwoording kijken we ook naar de verantwoording binnen de organisatie, naar het college en naar de gemeenteraad.

Vanaf 2018 werkt de gemeente Katwijk met een managementcontract. Dit managementcontract wordt afgesloten tussen het college en de directie en bevat afspraken over welke prestaties geleverd moeten worden en binnen welk budget dit moet gebeuren. Het college monitort de uitvoering van de afspraken en de personele budgetten die daarmee gemoeid zijn. Het management legt jaarlijks verantwoording aan het college af via concernrapportages, bestuursrapportages en via de jaarstukken.37 Indien dit moet leiden tot aanpassing van het personeelsbudget, dan wordt dat voorgelegd aan de raad.38 Het college en de directie willen met het managementcontract duidelijkheid bieden over de zaken waarover gerapporteerd moet worden en een basis bieden om gericht en snel bij te kunnen sturen.39 Gesprekspartners geven aan dat het onderwerp externe inhuur onderdeel is van het managementcontract. Er wordt van clustermanagers verwacht dat zij sturen en rapporteren over het verminderen van de externe inhuur.

38

Naar aanleiding van de verschillende ontwikkelingen rapporteert de gemeentesecretaris per kwartaal door middel van een personeelsmonitor aan het college over in elk geval de ontwikkeling van de loonsom, de ontwikkeling van de budgetten voor externe inhuur per afdeling, de afbouw van de externe inhuur, de opbouw van de eigen capaciteit en de doorbelasting op investeringen, projecten en grondexploitaties.40 Deze monitor wordt ook geagendeerd voor de vergaderingen van de directie.41 Hierin is onderscheid gemaakt tussen inhuur ten laste van het salarisbudget (vacatureruimte) of flexibele schil, inhuur ten laste van beleidsvelden (producten), inhuur ten laste van investeringen en inhuur ten laste van grondexploitaties. Het bevat een kwantitatief overzicht en een woordelijke toelichting. Gesprekspartners geven aan dat de personeelsmonitor goed inzicht biedt in cijfers en aantallen. Daarnaast is er momenteel binnen elk project de mogelijkheid om de personeelsontwikkelingen goed te monitoren. Clustermanagers geven aan dat ze de ontwikkelingen ten aanzien van personeel bespreken in verschillende overlegstructuren. Zo is er aandacht voor binnen managementoverleggen en komt het onderwerp regelmatig aan de orde in het wekelijkse clustermanagers-directieoverleg.

Gesprekspartners geven aan dat er op de afdeling een groot verantwoordelijkheidsgevoel leeft om de externe inhuur zo laag mogelijk te houden. In de zomer van 2021 is het onderwerp externe inhuur onder de aandacht gebracht binnen het overleg van directie en clustermanagers (HUB) en is toegelicht dat er nog te weinig voortgang geboekt wordt. Binnen het HUB is afgesproken om ten aanzien van de sturing en monitoring op de externe inhuur, in de toekomst te sturen aan de hand van een vijftal normen: • • • • •

Normpercentage totale inhuur vaststellen op 15% en streefpercentage op 10% Alle inhuur laten verlopen via Dynamisch Aankoopsysteem (DAS) Vaststellen uurtarief per salarisschaal Vaststellen van een maximale looptijd voor inhuurkrachten van 18 maanden Maximale beloning van 100% van het laatstverdiende salaris bij inhuur oud-medewerkers

Naast de voorgestelde normen, worden er ten aanzien van externe inhuur een aantal bevindingen gedaan. Het huidige beleid ten aanzien van inhuur dekt niet alle afwegingen die er binnen het proces te maken zijn; het biedt in sommige gevallen ruimte voor eigen uitleg. Zo is niet helder op basis van welke afwegingen momenteel besloten wordt om over te gaan tot inhuur. Deze afweging ligt grotendeels bij de individuele clustermanagers. Er is binnen de organisatie behoefte aan een afwegingskader voor externe inhuur. Daarnaast is het inzicht in de omvang en goede registratie van externe inhuur onvoldoende doorontwikkeld. Om bovenstaande bevindingen een plek te geven, wordt voorgesteld om de mogelijkheden te onderzoeken om het afwegingskader helderder te maken.

39

Uitvoeringsrichtingen die genoemd worden, zijn: • • • • • •

Opzetten van een mobiliteitscentrum Meer aandacht voor individuele ambities van medewerkers in personeelsgesprekken Uitvoeren van een arbeidsmarktanalyse Onderbouwen van noodzaak externe inhuur en specifieke doelstellingen Nader omschrijven van het mandaat voor externe inhuur Controle en sturing vormgeven middels halfjaarlijkse evaluatie

Het werken met bovenstaande normen en uitvoering geven aan bovenstaande mogelijkheden heeft voor de gemeente een aantal consequenties. Het hanteren van strengere normen leidt tot nieuwe vacatures waarvan reeds gebleken is dat deze moeilijk invulbaar zijn in een steeds schaarser wordende arbeidsmarkt. Daarnaast vraagt bovenstaande op korte termijn voldoende capaciteit bij HRM/ recruitment en aandacht voor strategische personeelsplanning. Gesprekspartners lichten toe dat er momenteel gewerkt wordt aan bovenstaande uitvoeringsrichtingen. Door de bespreking binnen het HUB vinden gesprekken plaats over afwijkingen in de inhuur vanuit rapportages in de organisatie. Hierbij wordt zichtbaar dat de problematiek die soms al langer speelt niet gemakkelijk op te lossen is. Gesprekspartners geven aan dat zij ten opzichte van eerdere jaren binnen de organisatie en specifiek bij de afdeling, meer verantwoordelijkheidsgevoel ervaren om het inhuurpercentage omlaag te brengen. Voor nu wordt over het jaar 2021 zichtbaar dat er ten aanzien van de externe inhuur een daling ingezet is. In het begin van 2021 lag het inhuurpercentage op 28%, op dit moment (eind november 2021) ligt dit percentage op 21%. De verwachting is dat het percentage voor het gehele jaar uitkomt op gemiddeld 24%.

Aanvullend wordt hier wellicht nog een correctie op toegepast in verband met de gewijzigde definitie van externe inhuur, deze correctie zal positief uitvallen. Voor de monitoring van inhuur zijn de wensen dat dit in de toekomst voortdurend geborgd kan worden binnen het managementinformatiesysteem. In het verleden is er binnen de gemeente gewerkt met QlikView, momenteel wordt er geïnvesteerd in PowerBI en andere meer toekomstbestendige systemen om de monitoring verder door te ontwikkelen.

In 2018 maakte de raad afspraken met het college over de monitoring en verantwoording over de (terugloop van) inhuur: elk kwartaal wordt de raad ter kennisgeving een overzicht aangeboden van het verloop van salarissen en de inhuur.42 Ook zegt het college in december 2017 toe dat het per kwartaal aan de auditcommissie rapporteert over (in elk geval) de beschikbare en nog ontbrekende dekking.43

40

Het college en de raad hebben afgesproken om het managementcontract ook ter kennisgeving aan de raad te sturen.44 Verantwoording aan de raad vindt daarnaast plaats in de bestuursrapportages en het jaarverslag, waarin een paragraaf bedrijfsvoering is opgenomen en inhuur een apart thema is. Hierin is een uitsplitsing gemaakt tussen het personeelsbudget en inhuurbudget. Gesprekspartners geven aan dat de informatievoorziening middels de P&C-documenten intern doorontwikkeld wordt. Momenteel wordt er gewerkt aan een voorstel hiervoor. Onderwerpen op het gebied van personeel die hier een plek in kunnen krijgen zijn: is er voldoende formatie om beloftes te realiseren, waar loopt de organisatie risico’s en waar is er mogelijk een gebrek aan kennis, vaardigheden en capaciteit. Deze doorontwikkeling heeft als doel om in de P&C-cyclus naast de cijfers ook meer mogelijkheden te creëren om ook duiding te geven.

Moties, amendementen en verslagen van raadsvergaderingen laten een oplettende gemeenteraad zien, die actief zijn informatiebehoefte ten aanzien van externe inhuur communiceert. De raad geeft op verschillende momenten aan behoefte te hebben aan meer grip op de formatieontwikkeling en op de omvang en samenstelling van extern ingehuurde capaciteit. Na herhaaldelijk vragen, bleef de raad erbij de info summier vinden. Zo geven raadsleden bij de bespreking van de Kadernota 2018 in de oordeelvormende sessie aan dat zij vinden dat het college min of meer tussen neus en lippen een voorstel voorlegt om de formatie uit te breiden.45 Ook geven de raadsleden aan dat zij ernstige twijfels hebben bij de wijze waarop het college de kosten wil dekken en de haalbaarheid daarvan. De raad ervaart de verantwoording vanuit het college als gebrekkig. De wethouder wordt gevraagd om een apart raadsvoorstel aan de raad voor te leggen voor het toevoegen van de 47 fte en de dekking van deze kosten. Er vindt nog een informatieve sessie plaats in aanloop naar de begrotingsbehandeling 2018. Op 14 september 2017 gaf de gemeentesecretaris, namens het college, aan de raad een onderbouwing van de omvang en financiële dekking. Raadsleden vinden de toelichting onvoldoende. In maart 2018 wordt het vraagstuk opnieuw behandeld, aan de hand van schriftelijke beantwoording.

De raad heeft extra vragen gesteld over de noodzaak van de uitbreiding (toegenomen taken, bevolkingsgroei vond de raad een te dunne onderbouwing) over de dekking, over de achterliggende onderbouwing hiervan (kan de externe inhuur minder?). Op dat moment waren er geen gegevens beschikbaar (of in ieder geval niet gedeeld) over waar de ingehuurde capaciteit zat, op welk type functies. Daarnaast was het niet duidelijk of het om structurele dan wel om incidentele taken ging en was het niet inzichtelijk of het kennis en capaciteit betrof die de gemeente structureel dan wel tijdelijk nodig heeft. De raad neemt een amendement aan waarin hij het college oproept om de formatie-uitbreiding nader te onderbouwen.46 De raad geeft zelfs aan dat hij geen keuzes maakt, totdat er voldoende in zijn informatiebehoefte wordt voorzien: op 8 november 2018 neemt de raad een amendement aan waarin hij aangeeft dat er niet

41

akkoord wordt gegaan met de structurele overschrijding met € 221.000 van het budget van de taskforce en dat dit bedrag uit de begroting wordt geschrapt. De raad wil meer helderheid over de organisatieontwikkeling, en de mogelijkheid om dit te monitoren en hierop te sturen, alvorens dit bedrag vrij te geven.47 Wel geeft de raad alvast akkoord op 16 fte uitbreiding.48 De raad vindt het tevens van belang om de informatie over de formatieontwikkeling (mede in relatie tot externe inhuur) te bezien in relatie tot de visie op de organisatieontwikkeling. Daarmee laat de raad zien dat hij graag een integrale afweging wil maken en bereid is om vanuit een brede blik naar externe inhuur te kijken. Op 8 november 2018 neemt de raad de motie aan waarin het college wordt verzocht om bij de raad een integrale visie neer te leggen over de verdere organisatieontwikkelingen, de raad een doorkijk te geven in de monitoringmogelijkheden en de aanwezige sturingsinformatie en sturingsmogelijkheden en hierbij oplossingen aan te dragen voor het beter grip houden op het terugdringen van de externe inhuur.49 Dat het college na herhaaldelijk vragen de gevraagde informatie niet kan aanleveren (en in sommige gevallen niet ter beschikking heeft) lijkt ertoe te leiden dat de raad vertrouwen in het college verliest omtrent verantwoording en informatievoorziening.

De enigszins terughoudende houding van het college heeft geleid tot een raad die comfort zoekt in cijfers en enigszins angstvallig grip probeert te houden. In 2018 geeft de raad aan dat hij volledig in de monitoring wil worden meegenomen, omdat de raad te weinig grip ervaart. Naar aanleiding hiervan wordt elk kwartaal een monitor realisatie salaris- en inhuurkosten ter kennisgeving aan de raad aangeboden. Sinds de indiensttreding van de nieuwe gemeentesecretaris, is er binnen de gemeente een nieuw sturingsmodel. Hierbij werd het management deels vervangen en werd de sturingsstructuur ook anders ingericht; de rapportages over personeel zijn losgelaten. Gesprekspartners geven aan dat er tot 2019 binnen de raad veel focus lag op inhuur, in de jaren daarna werd het steeds minder een onderwerp van gesprek. Het gevoel overheerst dat de gemeenteraad meer vertrouwen heeft in de uitvoeringscapaciteit van de ambtelijke organisatie. Het onderwerp externe inhuur komt regelmatig aan de orde bij de bespreking van voorstellen, soms geeft het college aan dat indien de raad aanvullende ambities vaststelt, hiervoor ingehuurd moeten worden. Een voorbeeld hiervan zijn de opgaven rondom wonen en de energietransitie. De budgetafspraken ten aanzien van inhuur die eerder zijn gemaakt, hebben hun uitvoering gekregen. Recente moties over budgetverlaging worden niet aangenomen.

De gemeenteraad heeft daarmee op dit moment geen kaderstellende uitspraak richting het college op het thema externe inhuur vastgesteld. Wel wordt het gesprek gevoerd aan de hand van inhoudelijke voorstellen als daarbij inhuur onderdeel is van de uitvoering.

42

Gesprekspartners geven aan dat er de afgelopen jaren binnen de raad niet specifiek over het personeelsbeleid gesproken is. Het personeelsbeleid wordt door de ambtelijke organisatie uitgevoerd op basis van het totaalkrediet vanuit de investeringsagenda. De ‘hoe-vraag’ vanuit de investeringsagenda wordt door het college en de ambtelijke organisatie ingevuld. Indien er overschrijdingen plaatsvinden, kan het college bij de raad terugkomen en heeft de raad ruimte om eventuele sturing aan te brengen. De afgelopen jaren zijn er een aantal besluiten genomen op dossiers waarin een voorstel werd gedaan voor extra personeel: bijvoorbeeld wonen. Hierover wordt dan met de raad het gesprek aangegaan. Indien de raad overtuigd is van het nut en de noodzaak van de formatie, stemt hij hiermee in. Het gesprek over formatie en externe inhuur vindt op deze manier dossier-matig plaats. Sturing op het gebied van externe inhuur is momenteel minder een onderwerp van gesprek binnen de raad. Dit toont aan dat de raad meer vertrouwen heeft in de ambtelijke organisatie. Er leeft het beeld dat raadsleden op het gebied van de organisatieontwikkelingen met een goede regelmaat het gesprek hebben gevoerd met de gemeentesecretaris.

Op het gebied van verantwoording is er lange tijd gewerkt met losse rapportages over formatie die verzonden werden aan de Auditcommissie. In verband met de reorganisatie heeft de gemeentesecretaris in overleg met de Auditcommissie besloten om deze niet meer te verstrekken. Wel is er op verzoek van de Auditcommissie de mogelijkheid om bijgepraat te worden over bedrijfsvoeringzaken. Mede door de huidige coronamaatregelen en de hoge werkdruk binnen de raad, is de raadsagenda wat meer gericht op de hoofdlijnen en minder gericht op informerende en kaderstellende onderwerpen ten aanzien van bedrijfsvoering. Verantwoording over externe inhuur vindt plaats middels de P&C-stukken, hierin is in de bedrijfsvoeringparagraaf informatie opgenomen over de uitgaven aan inhuur. De bestuursrapportages en kadernota's gaan niet specifiek in op externe inhuur. Momenteel wordt er gewerkt aan een traject waarin de P&C-stukken herijkt worden Ten aanzien van de verantwoording wordt het signaal afgegeven dat het college de afgelopen jaren gewerkt heeft met beleidsarme begrotingen. Dit heeft als gevolg dat ook andere P&C-stukken een lagere informatiewaarde hebben. Onder raadsleden leeft de behoefte van meer informatiewaarde van de P&C-stukken.

43

Gesprekspartners

Gesprekken

Functionaris

Gesprek 1

Directeur Dienstverlening

Gesprek 2

Wethouder Personeel en organisatie Clustermanager Beleid Fysieke Leefomgeving

Gesprek 3

Clustermanager Beleid Sociale Leefomgeving Clustermanager PPO: projecten, programma’s en opgaven Clustermanager Financiën Recruiter

Gesprek 4

Senior beleidsadviseur HRM Senior adviseur Inkoop Financieel adviseur

Gesprek 5

Raadsadviseur/Commissiegriffier

Bronnen In de lopende tekst is via voetnoten vermeld op welke documentatie de bevindingen zijn gebaseerd.

44

In dit onderzoek hanteren we het volgende normenkader.

Thema

Kaders en afspraken

Normen

•

In het beleid staan heldere inhoudelijke en financiële kaders, waarin de volgende aspecten tenminste aan bod komen: visie/uitgangspunten, de in te zetten maatregelen en werkwijzen en de doelstellingen.

•

De doelstellingen zijn vertaald naar concrete handvatten en afspraken voor uitvoering, bijvoorbeeld in een procesbeschrijving.

•

De doelstellingen zijn concreet geformuleerd, zodat achteraf bepaald kan worden of de doelen zijn behaald.

Uitvoering en

•

De beoogde maatregelen en doelen zijn gerealiseerd.

doelrealisatie

•

De werkwijze is conform de afspraken/procesbeschrijving.

•

De afwegingen die bij externe inhuur worden gemaakt, worden kenbaar/zichtbaar gemaakt.

•

Het college geeft invulling aan de actieve informatieplicht, waarbij de raad in ieder geval periodiek geïnformeerd wordt over de realisatie van de doelstellingen en de financiering. De verantwoording biedt inzicht in de mate waarin de uitvoering geschiedt conform beleid en afspraken. De verantwoording biedt inzicht in de mate waarin de doelstellingen worden gerealiseerd. De verantwoordingsinformatie brengt raad of college in de positie om te sturen op het doelbereik en de werkwijze. De raad maakt actief gebruik van raadsinstrumenten (moties, amendementen, schriftelijke vragen, et cetera). De informatiebehoefte van de raad is kenbaar gemaakt

Verantwoording en sturing

• • • • •

45